何勤华 、蒋羽：中国共产党领导下的中国生态法治之路考略
华东政法大学法律学院教授 何勤华（图）
华东政法大学法律学院硕士研究生 蒋 羽
目次
一、中国共产党百年环境保护的政策和法律回顾
(一) 新民主主义革命时期的环境保护法律:
萌芽期 (1921-1949)
(二) 新中国成立初期的环境立法:
初探期(1949-1972)
(三) 20世纪70年代以后的环境法治:
发展期(1973-2012)
(四) 党的十八大以来的生态法治新时代:
飞跃期(2012-至今)
二、习近平生态法治理论
(一) 习近平生态法治理论的内涵
(二) 习近平生态法治理论的渊源
(三) 习近平生态法治理论的时代价值
三、新时代中国特色生态法治建设
(一) 生态法治建设应当立法先行
(二) 生态法治建设离不开执法配合
(三) 生态法治建设应加强司法保障
(四) 生态法治建设需依靠公众参与
结 语
内容摘要
生态法治建设作为新时期社会主义法治建设最前沿的一部分,在全面推进依法治国方略的顶层设计下展开。纵观中国共产党的百年法治之路,环境保护相关政策和法律在长期的理论与实践中逐步演变、完善。在具有中国特色的环境保护道路上,习近平总书记总结了前人经验并进行了理论创新与升华,将生态文明建设与依法治国思想进行有机融合,强调将新时代生态文明建设纳入法治化轨道,进而形成了习近平生态法治理论。在习近平生态法治理论的科学指导下,面对当下生态治理的困境和难题,如何系统推进科学的生态立法、严格的生态执法、公正的生态司法、自觉的生态守法体系建设已经成为关乎民众生活幸福和民族永续发展的重要课题。基于此,我们就要在法治轨道内积极、稳妥地推进生态文明建设,进而推动人与自然和谐共生和“美丽中国”建设。
关键词
习近平法治思想 习近平生态法治理论
生态法治体系 法治道路
“法者,天下之公器也;变者,天下之公理也。”百年来,中国共产党上下求索、从无到有,探索出一条适合中国国情的中国特色社会主义法治道路。可以说,法治是融入中国共产党的基因,并经过漫长探索,而逐渐形成的治国方略与理论体系。 《中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议公报》(以下简称“《公报》”)提出:“坚持全面依法治国,坚持社会主义核心价值体系,坚持在发展中保障和改善民生,坚持人与自然和谐共生。”这再次强调了中国共产党长期以来所坚持的治国理政方略,突出了法治在国家治理体系现代化中的重要地位,并要求我们以法律思维和法律方式应对生态问题、推动生态法治建设。从环境法治到生态法治,我国对于运用法律手段进行环境保护的认知也经历了一个逐渐发展的过程,而在新的形势和机遇下,如何推进生态法治、建设美丽中国也成为了目前面临的一大问题。面对上述问题,习近平生态法治理论给新时代中国甚至世界的生态文明建设提出了科学的答案。要维护和保障人们赖以生存的优良的生态环境,必须充分发挥法治的功能和作用,因为“法治是治国理政的基本方式”,这在环境治理上同样如此。习近平总书记强调:“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。”然而,我国“多年快速发展积累的生态环境问题已经非常突出,老百姓意见大、怨言多,生态环境破坏和污染不仅影响经济社会可持续发展,而且对人民群众健康的影响已经成为一个突出的民生问题,必须下大力气解决好。”正因为如此,一是要确立绿色发展的法律理念,坚持节约资源、保护环境的基本国策。二是厉行法治,将环境保护贯穿于法治建设的全过程。同时,法治是涉及立法、执法、司法、法律监督全过程的动态体系,相关领域必须紧密配合、相辅相成,这样才能真正保护好、维护好人民群众应当享有的环境权,为人民生存权的实现夯实自然基础。“中国古人说:‘度之往事,验之来事,参之平素,可则决之’。”以史为鉴,开创未来,我们可以从中国共产党建党以来生态环境保护的政策和法律中获得宝贵的历史经验和教训;以小见大,运用马克思主义唯物辩证法“整体和部分”的范畴,从环境保护这一分支到法治发展这一主干,获取历史经验,服务于新时代中国特色社会主义法治建设。
一、中国共产党百年环境保护的政策和法律回顾
中国共产党对于环境和资源保护的重视开始得很早,可以追溯到中华苏维埃政府时期的生产自救运动。在此后长期的历史实践中,中国共产党对环境问题的认知也在不断进步,有关自然资源和生态环境的相关政策法规逐渐发展丰富,并随着历史条件、生存环境、发展战略等因素的改变,而逐步趋于成熟。
(一) 新民主主义革命时期的环境保护法律:
萌芽期(1921-1949)
这一阶段的环境保护实践集中在中华苏维埃政府和陕甘宁边区政府时期,主要体现在根据地的生产自救运动。最初的革命根据地大多处在地瘠民贫、生产较为落后的地区,首要任务是实现生产自救和经济自足。而大力发展农业生产带来的生态破坏促使相关生态法规应运而生,这是党对于环境保护的嚆矢。在中华苏维埃政府时期,党对于生态建设的关注主要集中在水利、山林等与农业生产相关的环境因素,并颁布了一系列政策法规。《中华苏维埃共和国土地法》以法的形式明确了对山林水草湖田的合理分配和行政管理。同时《山林保护条例》《怎样分配水利》等文件,对森林和水利资源给予特别重视。陕甘宁边区政府时期,党的环境保护政策和法规进一步具体和细化,对保护森林、保持水土做出了进一步规定,包括《陕甘宁边区植树造林办法》和《陕甘宁边区森林保护条例》等。这一时期党带领人民开垦种地、兴修水利、植树造林、消除自然灾害,积极发展农业生产,迈出了用法律手段保护环境的第一步。
(二) 新中国成立初期的环境立法:
初探期(1949-1972)
新中国成立初期党在破旧立新、建设社会主义新法制的同时,仍然保持着对生态和环保的高度重视,这一时期的环境保护顺应国家经济恢复的历程,对农业生产进行恢复。1949 年《中国人民政治协商会议共同纲领》提出新中国在农林渔牧业方面的基本政策,1950年《土地法》对水湖田草等自然资源进行新的合理分配和管理。20世纪50年代起,党和政府颁布了一系列关于山林水湖田草矿等自然资源管理的文件,例如《水土保持暂行纲要》《森林保护条例》《矿产资源保护试行条例》等。1954年《宪法》第6条第2款则规定了自然资源的国家所有权制度,即“矿藏、水流,由法律规定为国有等森林、荒地和其他资源,都属于全民所有”。这一时期的一系列政策和法规,对自然资源、农业政策做出了相关规定,弥补了立法上的空白,满足了基本生产的需要,开启了社会主义法制对于环境保护的初步探索。
(三) 20世纪70年代以后的环境法治:
发展期(1973-2012)
为了响应1972年联合国《人类环境宣言》,我国于1973年召开首次“环境保护会议”并通过了第一个关于环境保护的试行法规《关于保护和改善环境的若干决定(试行草案)》,成为我国环境保护基本法的雏形,拉开了中国生态环境保护法治化的序幕。1978年环境保护写入《宪法》,其中第11条规定的内容之一是“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”,为环境保护确定了宪法基础,具有里程碑意义。1979年《环境保护法(试行)》的颁布,标志着中国环境法治的开始。1983 年环境保护成为我国的基本国策。1989年《环境保护法》出台,是新中国颁布的第一部关于环境保护的综合性基本法,以法律的形式确定了中国环境保护的基本方针、任务和政策,标志着我国生态环境保护正式步入法治化轨道。此后,又颁布了一系列单行法规,相继制定了相关配套法规、规章和环境标准,环境保护法律体系初步建立。2007年党的十七大首次提出“生态文明”概念,标志着我国环境法治建设正式从单纯的“环境保护”走向“生态文明”新阶段。纵观40余年的立法进程,我国环境保护法律体系初步构成,为新时代生态法治建设打下了坚实的基础。
(四) 党的十八大以来的生态法治新时代:
飞跃期(2012-至今)
2012年11月,党的十八大将生态文明纳入“五位一体”总体布局,并提出: “把生态文明建设放在突出地位,融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程。”这表明党的十八大将生态文明建设和法治建设置于同等重要的地位,标志着我国生态保护开启了新篇章。“环境法治”向“生态法治”的转变是生态文明的典型标志之一。2013年中央政治局第六次集体学习时强调“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。”这表明党把生态文明建设纳入法治化轨道的决心。2014年修订的《环境保护法》将“生态文明”列入其立法宗旨,并通过更严厉的监管措施和行政处罚加以保障,建立了“史上最严环保法”。2018年3月,《宪法修正案(五)》将“生态文明”“和谐美丽”“新发展理念”等写进了宪法序言,实现了以习近平同志为核心的党中央生态文明思想的宪法化。“生态文明”的相关内容与《宪法》总纲中涉及环境保护的既有条文共同构成环境法治在宪法中的核心内容,由此我国的环境法治迈向了宪法化的新阶段。
2020年《民法典》颁布,“绿色原则”的确立和诸多有关生态保护的条款列入各分编,标志着以民法为起点的法律体系生态化的开始。所谓法律体系生态化,是将生态文明理念贯彻到我国现有的法律体系中,指导法律制定、法律实施、法律适用和法律遵守等各个方面。2020年颁布的《长江保护法》标志着生态文明立法已经从单一的环境保护部门法,向整个部门法体系横向发散,我国生态文明法治保障体系在立法上取得了重大进展。目前我国以宪法为核心,部门法之间相互协调,互相补充的环境保护法律体系已初步形成,为进一步完善生态法治奠定了基础。推动生态文明建设,运用法律手段促进生态文明体制改革,已经成为新时代应对环境问题、保障民生、推动可持续发展的重要手段。中国共产党的生态理念是阶段性发展的,从根据地时期的环保政策和法规,到建国以来的环境立法,到20世纪70年代以来的环境法治,再到新时代的生态法治,经历了一个从萌芽、初探、发展、飞跃的过程。在革命、建设和改革开放的前期,中国共产党由点及面、由近及远、由浅及深开展生态环境治理,为新时代的生态文明建设奠定了坚实的基础。在开创中国特色社会主义新时代,以习近平同志为核心的党中央在汲取历史上中国共产党环境治理的经验教训的基础上,结合了马克思主义理论,形成了习近平生态文明思想和生态法治理论,并指导推进新时代生态文明建设,开启中国共产党在百年环境保护中的新征程。
二、习近平生态法治理论
中国共产党在百年征程中不断探索如何处理人与自然的关系,并取得了系列理论成果和实践经验。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央立足于中华民族伟大复兴的战略高度,面对新时代的生态环境问题的新挑战,创造性地提出了习近平生态文明思想,而习近平生态法治思想则是生态文明思想的延伸,是马克思主义中国化的最新成果。
(一)习近平生态法治理论的内涵
习近平生态法治理论是“生态”和“法治”的结合,强调依靠法治手段建设生态文明,实质是运用法治思维和法治方式应对生态环境问题。生态法治就是生态文明建设制度化和规范化的过程,在全面推进依法治国的进程中以中国特色社会主义法治道路支撑和保障新时代生态文明建设。
要理解习近平生态法治理论,首先要了解习近平生态文明建设思想和习近平法治思想。“绿水青山就是金山银山”,习近平的生态文明建设思想阐述了为什么要建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明的问题。“法律是治国之重器,良法是善治之前提”,习近平生态法治理论正是习近平生态文明思想和习近平法治理论的有机融合。
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设。2018年5月召开的生态环保大会作为最高规格的环境大会,开启了生态文明建设的新时代。在这次大会上,习近平总书记全面系统地阐述了生态文明的内涵、意义、目标及生态文明建设的基本原则,回答了生态文明建设中困扰大家的关键问题,形成了习近平生态文明思想。
习近平生态文明思想提出了一套相对完善的思想体系,形成了面向绿色发展的四大核心理念,成为新时代马克思主义中国化的思想武器。发展战略、发展路径、发展目标,构成了习近平生态文明思想的基本方面。生态文明建设是发展战略,绿色发展方式是发展路径,发展理念具有战略性、纲领性、引领性,建设美丽中国是发展目标。同时,从习近平生态文明建设系列论述中,可以提炼出四大核心理念:(1)生态兴则文明兴、生态衰则文明衰,人与自然和谐共生的新生态自然观;(2)绿水青山就是金山银山,保护环境就是保护生产力的新经济发展观;(3)山水林田湖草是一个生命共同体的新系统观;(4)环境就是民生,人民群众对美好生活的需求就是我们的奋斗目标的新民生政绩观。
在此基础上,我们可以从马克思主义哲学观上进一步对其解读。首先,习近平生态文明思想包括生态文明变革的深刻“历史观”:生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。我国生态文明建设发生了历史性、转折性、全局性变化,中国正在经历最大规模、最为深刻的生态文明变革,中国社会正在向生态文明社会全面转型。当前是中国生态文明建设的“关键期”“攻坚期”“窗口期”,应当抓住这个特定的历史机遇,集中力量建设“美丽中国”。
其次,习近平生态文明思想包括以人民为中心的“本质论”:生态环境是最普惠的民生福祉。习近平总书记认为,生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题,也是关系民生的重大社会问题。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。生态产品短缺已经成为影响全面建成小康社会的“短板”。大力推进生态文明建设就是着眼新时代社会主要矛盾变化,不断满足人民日益增长的美好生活需要,为人民群众提供更多优质生态产品。保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力。只有坚持正确的发展理念和发展方式,才可以实现百姓富、生态美的有机统一。
最后,习近平生态文明思想包括贯彻辩证唯物主义的“方法论”:“六项原则”和“五个体系”。“六项原则”是科学自然观、绿色发展观、基本民生观、整体系统观、严密法治观和全球共赢观的集大成者。具体包括:坚持人与自然和谐共生、坚持绿水青山就是金山银山、坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉、坚持山水林田湖草是生命共同体、坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境、坚持共谋全球生态文明建设。“五个体系”是对贯彻“六项原则”的具体部署,也是从根本上解决生态问题的对策体系,即:以生态价值观念为准则的生态文化体系,以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系,以改善生态环境质量为核心的目标责任体系,以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系,以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系。“五个体系”系统界定了中国特色社会主义生态文明体系的基本框架,其中生态文化体系是生态文明建设的灵魂,生态经济体系是生态文明建设的物质基础,生态文明制度体系为生态文明建设提供可靠保障,目标责任体系明确生态文明建设的目标任务,生态安全体系是生态文明建设的基本底线。同时,习近平总书记面对全球生态环境的绿色发展提出了“五个追求”的行动倡议,即:追求人与自然和谐、追求绿色发展繁荣、追求热爱自然情怀、追求科学治理精神、追求携手合作应对。“五个追求”行动倡议彰显了中国将继续在全球生态文明建设中发挥重要参与者、贡献者、引领者的决心,是生态文明建设的最新要求,给出了生态文明建设五个具体路径,强调了人类与环境之间的命运共同体关系。
综上,习近平生态文明思想已经形成了系统科学的理论体系,回答了生态文明建设的历史规律、根本动力、发展道路、目标任务等重大理论课题,是我们党的理论和实践创新成果。习近平生态文明思想不但是建设美丽中国的行动指南,也为构建人类命运共同体贡献了思想和实践的“中国方案”。
习近平生态法治理论是在其生态文明思想的基础上提出的。把生态文明建设纳入法治化轨道,运用法治思维和法治方式推进生态文明建设实践,已经成为我们党重构经济社会发展与资源环境关系、解决人与自然和谐共生问题的基本立场和主要方法。有学者认为,习近平生态法治理论,实质上就是在党的领导下实现生态法治化和法治生态化,这就要求我们建立并完善生态文明的法治保障体系,推动建设专门化的生态立法、执法、司法和守法。就习近平生态法治理论的具体内涵而言,学界有不同的理解和解读,但实质上都是“在党的领导下实现生态法治化和法治生态化”的延伸。有学者认为,系统完备的习近平生态法治观由以公正为导向的生态法治伦理观、以良法为目标的生态法治创设观、以双严为标准的生态法治实施观、以法治社会为中心的生态守法观和以美丽世界为愿景的全球共赢观组成。也有学者认为,习近平生态法治理论的基本要义包括以“生命共同体”为核心的生态文明法治建设价值论、以“整体观”为要旨的生态文明法治建设方法论、以“协同推进”为目标的生态文明建设法学理论。还有学者认为,习近平生态法治观的内涵特征是高度重视法治在生态环境保护中的作用,在进行生态保护的过程中充分发挥法治的保障功能,主张通过推动生态立法、完善法律制度并依法严惩破坏生态环境的违法犯罪行为来实现生态文明建设。但不管结论如何,归根结底,大家的共识就是实现“生态”与“法治”的结合,通过法治手段保障和推进生态文明建设。
(二)习近平生态法治理论的渊源
习近平生态法治理论并非无本之木、无源之水,而是集古今中外之长,从党各个阶段的认知变迁等众多优秀理论中,吸取结合并在长期的实践上逐步发展起来的。习近平生态法治理论的理论渊源众多,其中包含了中国传统生态智慧、现代环境道德、马克思主义法律观和生态观、中国共产党主要领导人的生态思想以及依法治国理念等。
第一,习近平生态法治理论蕴含了中华传统生态智慧。中国古代生态哲学讲究的“仁民爱物”“道法自然”“万物一体”就包含了顺应天时、保护自然的意蕴,其中道家的“天人合一”理论,讲究的就是人与自然和谐共生,强调人与自然是不可分割、相互影响的整体,成为了习近平生态整体观的基础。中国古代就存在环境资源保护法律制度,包括立法规定禁止春季砍伐、夏季捕鱼、森林窃盗、侵占街道等,表达了中国古人尊重和保护自然环境和资源的愿望和智慧,成为中国法律文化的优秀传统之一。其背后深层次的理念就反映了中国古人的“天人合一”的哲学观。在 “天人合一”的价值观中,自然是真善美,是生命之源,是人的精神家园和归处。这种哲学理论虽产生于上古先民朴素的自然生态认识中,但其物我合一、和谐共生的观念,却与当代社会人们面对巨大的生态危机所产生出的生态伦理观有极为相似之处。习近平生态法治思想吸取了“天人合一”中人与自然和谐共处的核心理念,启示我们在实践中遵循、顺应自然规律。
第二,习近平生态法治理论蕴含了现代环境道德。环境问题是传统的功利主义价值观的必然后果。它以人类中心主义为价值取向,以人统治自然为指导思想,倡导人对自然的无条件统治、征服、剥削、掠夺和获取,不重视环境保护、爱护大自然和尊重其他生物物种。习近平环境法治思想中,将尊重自然规律、人与自然和谐的现代环境道德作为出发点,明确指出:“法律是成文的道德,道德是内心的法律……法安天下,德润人心。法律有效实施有赖于道德支持,道德践行也离不开法律约束。”环境道德是人类在处理人与自然的关系中逐渐形成的。经过实践的检验,现代环境道德形成了以尊重自然、环境权的代际公平原则。我国目前仍存在着某些地方政府为了本地区经济发展而罔顾生态环境的事例。基于新时代中国环境保护的实践,并从西方近代环境污染中汲取对于生态环境保护的经验,习近平总书记深刻把握住了可持续发展的内涵,强调以人民为中心,既保护生态环境,又实现绿色发展。
第三,习近平生态法治理论是对马克思主义法律观和生态观的继承和发展。马克思唯物历史观强调上层建筑在一定条件下能够反作用于经济基础,因此生态良法可以促进经济的可持续发展。同时,马克思认为人类在遵守自然规律的基础上,可以通过实践活动能动地改造自然。习近平总书记在继承马克思主义人与自然和谐共生辩证关系的同时,更加重视自然对人的价值意义和保护自然的价值意义,强调加强生态文明建设,不仅要关注认识和改造自然的一般规律,而且要努力揭示实现人与自然和谐共生的规律,并把这种价值意义落实到社会生态文明建设的具体实践中。针对如何解决环境保护与经济发展之间的矛盾问题,习近平总书记提出“良好的生态环境本身就是生产力”的新观点,该论断拓展了生产力的范畴,发展和创新了马克思关于自然生产力的思想,使诸如生态农业、生态旅游、环保产业、清洁生产等基于生态经济发展而出现的生产要素也成为生产力的具体内容,这是对人类生产力发展实践所作的科学概括和归纳,是对传统社会生产力理论的重大创新,拓展了生产力的外延。
第四,习近平生态法治理论吸收了历代中国共产党领导人关于生态保护的思想。以毛泽东同志为核心的第一代中央领导集体就已经重视植树造林、控制人口和兴修水利的重要性。以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体同样提倡林业和水利建设,开始强调人口、资源、环境相协调,并在此基础上提出了构建环境保护的法治体系。以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体提出了可持续发展战略、“保护环境就是保护生产力”的论断,并开始加强国际间在环保方面的交流与合作。以胡锦涛同志为中心的第四代中央领导集体明确提出了生态文明建设、调整经济结构和转变经济发展方式、建设资源节约型和环境友好型社会。在继承历代领导人的生态思想的基础上,习近平总书记对其进行了发展和创新,并在中国特色社会主义事业的伟大实践中逐渐形成了自身独特的生态文明建设思想体系。
第五,习近平生态法治理论蕴含了依法治国的理念。习近平法治思想是我国新时期全面依法治国的指导思想和理论基础。习近平法治思想与生态文明思想相结合,将生态文明理念融入法治建设,成就了习近平生态法治理论。其中,最为突出地表现在生态文明思想“六项原则”中的“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”。法规制度的生命力在于执行,贯彻执行法规制度关键在真抓,靠的是严管。习近平总书记指出,在生态环境保护问题上,就是要不能越雷池一步,否则就应该受到惩罚。对于破坏生态环境的行为,不能手软,不能“下不为例”。加快制度创新,强化制度执行,尤其是在创新生态补偿、生态文明考核评价、资源生态环境管理等制度方面,抓好制度的执行和落实。在实践中,习近平总书记的依法治国理念也与生态文明治理进行了充分的结合。习近平生态法治理论,是将法治与生态文明建设紧密结合的理念源自其治国理念、又贯穿于其治国理念之中。习近平总书记在继承马克思主义生态法哲学思想基础上,吸收历代优秀的生态思想结晶、结合新时代我国生态文明建设实践的一次重大理论创新,为科学社会主义注入了绿色法治、依法治国的中国元素,有效回应了生态文明和依法治国这些事关党和国家发展的重大理论和现实问题。
(三)习近平生态法治理论的时代价值
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央面对新时代我国经济发展的新矛盾、新要求和新规律,提出了生态文明建设的新措施、新思想和新路径。习近平生态法治理论是中国特色社会主义生态法治建设的理论依据和行动指南,具有重要的现实意义和时代价值,最鲜明的要属民生、经济和全球治理三个方面。
第一,民生价值。习近平生态法治理论蕴含了“保持良好生态环境是最普惠的民生福祉”的内容,实际上是强调要从民生改善与人民福祉的角度去改善生态环境。法治的根本目标是要维护广大人民群众的各项合法权益,维系社会的和谐稳定;而人与自然关系和谐是社会稳定的基础和前提。习近平总书记提出:“生态环境一手连着人民群众生活质量,一头连着社会和谐稳定。”可以说,生态环境质量直接决定着民生质量。随着经济社会的发展,近年来人民对于生态环境的关注逐渐增加,雾霾治理、垃圾分类、污水排放等都成为了民众关心的问题。在中国,人民过去盼温饱,现在盼环保,过去求生存,现在求生态。因此,通过解决环境问题改善民生之路刻不容缓。习近平总书记的生态民生观阐明了经济发展“为了谁”的问题,将生态和民生相统一,体现了习近平总书记“以人民为中心”的价值取向,体现了我党对“发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享”理念的坚持。
第二,发展价值。习近平生态法治理论中尤为重要的是“两山论”,即“绿水青山就是金山银山”,讲的就是绿色发展之路。绿色发展是21世纪人类文明演进的大趋势,从工业文明迈向生态文明不仅是一种文明的转变,更是一种发展方式的转变。长期以来,我国经济发展和资源环境之间存在难以调和的矛盾,传统粗放型发展方式难以为继,只有通过改变经济发展方式,寻找环境保护与经济发展之间的平衡点,才能实现二者的共赢。相较于传统粗放型经济发展方式用“资源高消耗”换“低效率发展”,绿色发展讲求在生态保护和经济发展中寻找平衡。“绿水青山就是金山银山”理念的核心意涵包括经济生态化和生态经济化两个方面,经济生态化要求转变以牺牲生态环境为代价换取短期、局部经济增长的发展方式,实现经济的绿色化、循环化、低碳化发展;生态经济化要求摒弃将生态系统作为无限免费供给系统的落后观念,运用经济手段保护性地开发利用自然资源和生态环境资源,使生态价值不断转化为经济价值。绿色发展之路推动经济发展方式的转变,有利于建设资源节约型、环境友好型社会。
第三,全球价值。习近平生态法治理论是中国共产党人立足于新的历史条件、新时代基本国情、以及国际局势变化的立场上提出的。2015年,习近平总书记在第七十届联合国大会一般性辩论时提到:“建设生态文明关乎人类未来。国际社会应该携手同行,共谋全球生态文明建设之路,牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的意识,坚持走绿色、低碳、循环、可持续发展之路。”习近平总书记以全球视野审视生态治理与保护,为世界工业文明转型和气候治理提供了中国方案。
“人类共同体”理念的核心内容是“持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽”,是应对当下全球治理“四大赤字”的科学方法论。“四大赤字”,分别为治理赤字、信任赤字、和平赤字、发展赤字。所谓“治理赤字”是指全球热点问题此起彼伏、持续不断,其中就包括了气候变化、环境污染和资源破坏等一系列生态问题。2017年“构建人类命运共同体”写入联合国决议,表明国际对于中国的生态文明建设理念科学性、合理性的肯定。因此,习近平新时代生态文明思想为世界从工业文明向生态文明转型提供了一条实践道路,并在全球治理中发挥引领作用,彰显了中国对全球生态文明建设的巨大贡献。
三、新时代中国特色生态法治建设
《公报》提出:“在全面依法治国上,中国特色社会主义法治体系不断健全,法治中国建设迈出坚实步伐,党运用法治方式领导和治理国家能力显著增强。”全面依法治国构成了整个国家法治建设的基本图景。中国特色生态法治建设与中国特色社会主义法治建设,是一种局部与整体的关系,局部应当服从整体的需求。但全面推进依法治国的总体安排也需要各个领域在总体方向与基本要求的指导下不断探索与实践,最终以局部带动整体法治建设的发展。作为中国现代最受关注、活跃的法治体系代表,生态法治体系建设处于中国法治体系建设与改革的最前沿。所谓生态法治建设,就是将生态文明建设的各个环节纳入到法律轨道上来,是法治理念和法治精神在调整人与自然关系中的贯彻实施,包括法律制定、法律实施、法律适用、法律遵守的生态化和专门化。其中加强生态环境立法是生态法治建设的重点,是生态环境执法、司法、守法的前提,但是我们也不能忽视生态环境执法、司法和守法对生态环境立法的实践作用。例如,对于环境保护和经济高质量发展的辩证逻辑,生态环境执法如何把握生态环境价值与经济利益之间的“度”,对公共环境利益的保护,司法裁判如何实现个人利益与公共利益的平衡问题,更需要理论和实践的共同努力从而为新时代生态法治建设迈上新台阶提供多维力量。在习近平生态法治理论的指导下,新时代生态法治建设卓有成效并持续推进。从理论构建到实践适用,从生态环境立法到生态环境执法、生态环境司法和生态环境守法,成功的制度践行、科学的理论基础以及完备自洽的法治逻辑体系使得新时代生态法治成为中国特色社会主义法治体系中的生力军,助力“美丽中国”伟大愿景的实现,充分彰显了社会主义道路自信。在习近平生态法治理论的指导下建立并完善中国特色社会主义生态法治体系,是生态法治建设的必由之路。
(一)生态法治建设应当立法先行
法治的首要任务是以生态文明理念为标准,将主体的行为方式以具体规则的形式确定下来,明确主体应该做什么、可以做什么、不能做什么,让人们的行为有所遵循。就生态文明法治建设而言,法律体系生态化是目前一个主流的倾向。所谓法律体系生态化,是指用生态文明的理念和生态学的原理方法指导我国法律体系的发展与健全,将生态文明观和生态文明建设贯穿到我国相关法律制定、修改和健全的全过程。
我国生态环境领域的立法成果颇丰。党的十八大以来,我国法治化的生态文明建设工作不断得以推进,基本建立了既契合我国实际、体现中国特色,又与国际规则接轨的以生态环境保护法为龙头、以多个单行生态环境和自然资源的法律法规为零星分散形态的生态文明法律制度体系,为推进生态文明建设提供了强有力的法治保障内容。“十三五”时期,我国填补生态文明建设领域7项立法空白,先后制定了《深海海底区域资源勘探开发法》(2016年)、《核安全法》(2017年)、《环境保护税法》(2018年)、《土壤污染防治法》(2018年)、《资源税法》(2019年)、《生物安全法》(2020年)和《长江保护法》(2020年)等生态文明专门法。同时,践行习近平生态文明思想, 重点对《土地管理法》《农村土地承包法》《野生动物保护法》《水法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《森林法》《环境影响评价法》《海洋环境保护法》《节约能源法》《循环经济促进法》等19部法律进行了修改。可以说,我国环境保护的立法专门化取得了里程碑式的进展。
但不可否认的是,我国目前的生态立法上仍然存在一定缺陷。首先,我国生态立法碎片化有余,体系性不足。现有的环境法律体系有专门性法律、行政法规、部门规章和国家环境标准等,不同的环境要素有各自领域特定的立法,不同的政府和部门、中央和地方制定不同的法律法规,这就导致了法律的碎片化和分散化。其次,我国生态立法内容仍有大量的空白和漏洞。应对气候变化、排污许可、生态环境监测、有毒有害物质环境管理、电磁辐射防护等领域仍然存在着立法空白。最后,生态立法重复率高。按环境要素分别立法等模式使部分监管制度存在交叉重叠,环境保护法与水、大气、固体废物等单项法在基本原则、基本制度存在重复,大气、水、固体废物等单项法之间在监督管理体制、公众环境权利义务、环境影响评价与“三同时”、环境规划与标准、现场监督检查、查封扣押、按日计罚等方面的规定存在大量重复。这种重复导致了法律适用上也存在一定的冲突。
基于此,生态立法的体系化建设势在必行,而环境法典化则是生态立法体系化的大势所趋。首先,要采用类型化、体系化立法技术协调体系衔接问题。在立法上协调各项环境要素和区域立法之间的衔接,去除环境保护法和环境要素立法、各环境要素立法之间的重复。同时,明确中央和地方、各个部门之间的职能和立法权,对环境立法的结构和框架做出明确的规定和调整。其次,在立法上查漏补缺,完善法律法规内容。目前我国在建立健全生态环境领域党内法规,加强生态文明体制改革法制保障,推动生态环境损害赔偿、自然保护地、生态保护红线、环保信用评价、区域污染防治等方面生态环境部均有立法考虑,以确保重大改革措施于法有据。“十四五”期间,我国将加强重点领域立法,填补立法空白,按计划推动黄河保护、噪声污染防治、气候变化应对、生态环境监测等重点领域法律法规的制定和修订,加快构建与美丽中国目标相适应的生态文明法律法规体系。同时,推动生态文明体制改革相关立法。再次,处理好党政联合发文与国家法律之间的衔接问题。环境法学界目前倾向于将党政联合规范性文件作为一种“党内法规”,有学者认为应当理顺党内生态文明法规和国家生态环境法律的理论联系与实践关联,促进党内法规与国家法律体系内在统一、协调一致、相得益彰,完善党政同责具体制度,形成党规国法“组合拳”,在生态文明法治体系中实现国法党规秩序化。最后,启动环境法典化编纂工作。在民法典颁布的法典化浪潮的背景下,环境法典化也成为了生态立法的大势所趋。在环境法典化这一主张上,各界目前已经基本达成了共识:以“可持续发展”为逻辑主线、采用“适度法典化”路径、采用类型化和体系化立法技术,并在立足中国国情的基础上,借鉴国外环境法典编纂的经验与传承中华民族优秀生态智慧和法律文化相结合,保证法典的科学性和先进性,为生态环境执法和司法提供更为完善的法律依据。全国人大常委会2021年度立法工作计划明确提出,研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。目前,我国已经着手开展环境法典编纂的研究论证,科学整合生态环境领域的立法,构建源头严防、过程严管、责任追究的生态环境保护制度体系,推动环境治理体系和治理能力现代化。
(二)生态法治建设离不开执法配合
法律的生命力在于实施。党的十八大以来,我国生态领域执法职责权限更加明确、清晰,执法部门依法自觉履行责任,生态执法波及范围之广、执行力度之大是前所未有的,也取得了显著成效,生态立法趋向规范严格、监督制约持续强化。就执法而言,当前我国的环境执法是整个环境法治体系中最为薄弱的环节。有法不依、执法不严、违法成本低、守法成本高的执法现象依然十分突出,执法的社会公信力缺失严重。
生态执法上的困境,具体表现为执法体系、权力运作、队伍建设上的问题。首先,执法体系的内部协调机制有所欠缺,存在监管错位、职权冲突的问题。我国现有的环境保护执法体系是自上而下的高权管理方式与分部门的专业化管理方式,这种权力运作和制度框架存在着一些结构性的缺陷,公共权力部门化、部门权力利益化容易导致“公地悲剧”,执法体制多头执法、选择性执法、交叉监管和“碎片化”监管等现象突出,生态环境执法领域“九龙治水”。其次,生态执法上地方保护主义和部门本位主义盛行。考虑到地方经济发展和行政绩效,地方党委、政府干涉环境执法以保护地方经济发展的地方保护主义屡见不鲜。再次,创新执法手段。各级生态环境部门已经开始通过在线监控、视频监控、用能监控、无人机巡查、大数据分析等科技手段开展环境监察。科技已经成为行政执法的重要依托。可以通过大数据手段,建设环境健康监管平台、信息反馈和评估系统,加大政府的执法力度,提高环境风险监测水平。最后,生态执法队伍建设有待提升。一些地方执法能力不足、效能低下的主要原因就是执法人员业务不精、素质不高、重视程度不足。执法人员专业能力较弱,特别相对于专门化的生态执法需要相当的专业知识和技能。我国的执法队伍还缺乏体系化、专业化的培训,生态执法也缺乏一套既定的、全国通用的标准作为执法依据以适应执法需求。
面对以上问题,要进一步落实生态文明法律实施体系。首先,要明确中央与地方、以及各部门之间的执法权限与边界,推动行政体制一体化。碎片化的行政方式容易导致行政视野狭窄、行政权力冲突,因此要促进区域协调、部门合作的一体化生态行政体制,包括纵横两个方面:垂直的生态监测监察体系与部门间、行政区域间的协调合作机制。其次,要克服地方保护主义和部门本位主义,严格政府责任。地方保护主义的产生多半是出于经济发展的考虑,要克服“唯GDP”的行政倾向,就要建立生态目标和考核制度。《生态文明体制改革总体方案》就指出,完善生态文明绩效考评制度,建立生态文明目标体系和发展指标体系,并根据不同区域的功能定位实行差异化绩效评价考核。最后,要加强生态文明执法队伍建设。应当提高执法队伍专业化、专门化和法治化素养,继续推动并完善环境警察制度在全国范围内的普及,并健全和完善生态环境执法人员的选拔、任用、考核、培训机制,严格执行问责机制,推进公正文明理性执法。
(三)生态法治建设应加强司法保障
司法是法治的重要防线,处于法治体系的中心地位。当下,生态司法上现存的问题同样较多。首先,环境案件审判专业化水平亟待提升。环境案件相较于传统的民事、刑事、行政案件,具有更强的专业性、交叉性和综合性,需要专门的审判机构和专业化的审判团队。其次,对破坏资源环境的违法犯罪的惩治力度开始增加,但执行效果仍有待进一步提升,以发挥应有的惩罚和震慑作用。最后,环境民事公益诉讼处境尴尬,行政公益诉讼制度设计有待优化。现行《民事诉讼法》第55条对环境民事公益诉讼做出了规定,但实践上仍然存在着原告主体范围较小、不利于环境污染受害者的部分举证责任倒置、实践上法律依据不一导致同案异判等等。同时,我国行政公益诉讼的法律体系初步建立,但在受案范围、起诉主体、诉前程序、举证责任等方面仍存在较多缺漏,有待进一步细化完善。
因此,生态司法需要针对以上问题加强专门化建设,即在实现司法组织专门化的同时,积极推进司法人员、司法程序、司法规则、司法理论等的专门化建设。首先,要持续推进环境司法组织专门化建设,因地制宜设立环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭等环境资源审判机构,实现高级法院普遍设立和中基层法院按需设立,用以解决生态环境纠纷案件、维护公民生态权益。其次,要加强生态司法审判队伍专门化建设。环境案件由于涉及具体的科学知识、证据的判断与采信、因果关系及损害后果的认定等,要求专门化培训法官的同时接受更多环境法专业的学生针对性地从事生态司法审判和鉴定工作。最后,要健全环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼机制。通过单行法中列举的方式,在制度的具体建构中弥补现有的环境民事公益诉讼的缺陷,对原告主体资格进行拓展以涵盖公民个人和其他环保公益组织。同时,进一步完善环境行政公益诉讼的程序,建立起一套较为完善的环境行政公益诉讼制度。
(四)生态法治建设需依靠公众参与
习近平总书记指出:“法律要发挥作用,需要全社会信仰法律。”推动生态法治建设,除了加强科学立法、严格执法、公正司法,还要推动全民守法。具体而言,就是要提升民众遵守法律、保护生态的意识,并培养民众对于生态文明法治维权意识。
目前,生态法治的守法压力仍然较大。首先,公众,尤其是私营企业的守法意识较为薄弱,出于资本利益最大化的考虑,企业仍然重生产而轻环保,超标排放、过度开采、资源破坏等行为仍然大量存在。普通民众对环境保护的守法意识参差不齐,对于节能减排、垃圾分类、废物回收等实践总体积极性不高,受利益驱使,违法排污、非法采掘等行为也屡见不鲜。其次,生态守法机制尚未完全建立。就环境法律的惩治力度而言,公民的违法成本低而守法成本较高,出于人性趋利避害的本能,一些民众和私营企业会心存侥幸、铤而走险,违反法律在所不惜。再次,生态教育有待加强。当前我国尚未将生态法治教育落实到正规的国民教育之中,缺乏系统化、阶段性、递进式的生态法治教育体系,使得我国生态法治教育未能充分发挥教育引导作用,不利于绿色生活方式的全面形成。最后,生态法治宣传手段有待创新。全民生态守法意识的形成需要借助一定的载体进行宣传教育才能得以实现,而宣传手段是否创新是生态法治理念能否深入人心的关键。传统生态法治宣传教育,往往是借助杂志、海报等手段进行宣传,宣传手段单一且效果不佳,内容乏味且重复,存在范围、时间、空间的局限性,难以满足现阶段我国生态法治教育的复杂性需求,阻碍了绿色生活方式的社会实践。
面对生态守法层面的严峻形势,需要提高公民的环境法律意识,培养全社会守法的氛围。首先,应该加强生态和法治的宣传教育,包括舆论宣传和教育科普。舆论上可以利用新时代各种传播媒体,包括电视台、报纸、互联网网站、手机软件等,进行相关宣传、营造守法氛围,增强全社会对于生态文明法治理念的认同和支持。同时,在社区、农村、企业和机关等各个单位和组织宣传法治理念和生态文明理念,并在学校开设法治课程,对青少年加强生态法治教育。其次,发挥榜样示范作用。一方面,倡导各级党委和领导干部带头遵守生态文明建设和相关法律法规,要求党员和领导干部发挥先锋模范作用,引导群众参加生态文明法治建设;另一方面,通过挖掘守法用法的先进示例,为群众树立好生态保护的榜样,鼓励人们积极参加生态文明建设的实践,建立守法促进机制。再次,创新生态法治宣传手段。充分发挥传统媒体与新兴媒体“双管齐下”的宣传作用,同时借助“互联网+”平台及时曝光和纠正不文明的行为,进行生态文明普法活动,逐步增强全民的环保意识。最后,建立并完善生态违法犯罪的严惩重罚制度。出于人性的利益驱动,人们会追求成本和难度最低的方式。因此最为直接的方法就是从立法上降低生态保护的守法难度、提高违法的成本。积极推动行政责任、刑事责任和民事责任协同适用,构建以行政责任为主、刑事责任和民事责任配合适用的法律责任体系,不断完善企业事业单位生态环境保护主体责任。进一步创新法律责任承担方式,有序扩大“双罚制”、按日计罚、信用惩戒等惩处机制的适用范围,积极探索生态修复、连带赔偿等新型法律责任承担机制。从制度上推动全民守法,就是要加大环境违法犯罪惩罚力度,发挥法律的威慑效力和预防作用,创造生态守法的内生动力。
结 语
法治,是现代制度文明的重要标志。而制度文明的高级形态是法治文明。同人与人、国与国和睦相处需要法治一样,人与自然的和谐相处同样需要法治予以规范和维护。在将生态文明制度优势转化为生态治理效能的过程中,相较于生态政治路径和生态文化路径,生态法治路径优势在于其具有意志表达的明确性、法制规则的确定性、奖惩的透明性、执行的强制性等明显优势。生态法治建设作为全面依法治国和生态文明建设的一部分,其重要性不言而喻。
受以上启发,从生态法治发展的视角进行梳理,可以窥见中国共产党百年法治的求索之路。中国共产党的生态自觉从革命根据地时期就已经显露,并经历了新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期以及建设中国特色社会主义的新时代,党对于环境问题的认知在不断进步,环境法治得以一步步完善和深化。在面对新时代生态环境保护发生的历史性、转折性、全局性的变化,以习近平同志为核心的党中央指出生态文明建设更要依靠法治,形成了习近平生态法治理论。习近平生态法治理论与新时代中国生态法治实践互为表里,辩证统一,共同构成了生态文明建设的理论指南和基本路径。在习近平生态法治理论的指导下,我国推动生态法治体系建设,高度重视人民的生活环境和生活质量,为建设美丽中国而奋斗。由点到面,由局部到整体,生态法治的推动是在依法治国的背景下进行的,始终与新时代中国特色社会主义法治建设的路径保持一致。在依法治国方略的指引下,只有科学的法律制定、严格的法律实施、公正的法律适用和积极的法律遵守,才能建设好中国特色社会主义生态法治体系,协调新时代人与自然的关系,推动绿色发展和美丽中国建设。总览全局,中国共产党走过的百年法治路启示我们必须坚持党的领导,科学立法,并以习近平法治思想为指引,全面推进依法治国。
（责任编辑：李 栋）
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