范进学：全过程人民民主的宪法表达
上海交通大学特聘教授 范进学
目次
一、人民当家作主:全过程人民民主的核心
(一)我国国体确立之目的即在于人民当家作主
(二)一切权力属于人民:人民民主的实质
(三)人民享有管理国家与社会事务的权利:人民当家作主的基本内涵
二、人民代表大会:全过程人民民主的制度载体
(一)人民代表大会:全过程人民民主的制度载体
(二)民主集中制:人民民主实现的组织原则
(三)人大立法的民众参与
(四)人大代表的上通下达
(五)人大监督的民意表达
三、选举民主:全过程人民民主的实现形式
四、协商民主:全过程人民民主的实质内容
(一)协商民主:实现人民民主的重要形式
(二)公民参与权与知情权:协商民主的权利表达
五、公民表达权:全过程人民民主的应有之义
六、公民监督权:全过程人民民主的监督机制
(一)批评权
(二)检举权
结 语
内容摘要
全过程人民民主的实质是实现人民当家作主的宪法权利,“全过程人民民主”在宪法文本中具有完整的确认,宪法作为国家根本法,从制度载体、理念、原则到选举权、参与权、表达权、监督权等对全过程人民民主作了系统、全面的表达。人民民主的核心是人民当家作主,其制度载体是人民代表大会;“全过程”则主要体现为民主选举权与协商民主的知情权、参与权,民主选举是全过程人民民主的实现形式,协商民主则是全过程人民民主的实质内容;同时,全过程人民民主亦体现为公民的表达权与对国家机关及其公职人员行使监督权。全过程人民民主在宪法中既有完整的权利制度体系,也有完整的民主参与权利的程序实施机制。因此,宪法作为全过程人民民主的基本制度载体,是实现全过程人民民主最根本、最有效、最可靠的保证。只有全面贯彻实施宪法,才能保证全过程人民民主的真正实现。
关键词
全过程 人民民主 选举民主 协商民主 宪法权利
“全过程人民民主”是以习近平同志为核心的党中央在深化对中国特色社会主义民主政治发展规律的认识基础上提出的重大政治理念。“全过程人民民主”是法政学研究的重大课题。其实质是实现人民当家作主的宪法权利,全过程人民民主在我国现行宪法文本中具有完整的确认与表达,在宪法中既有完整的权利制度体系,也有完整的民主参与权利的程序实施机制,从制度载体到公民权利的形式与内容都作了系统、全面的规定。本文立足于宪法文本,以宪法上公民的基本权利为视角,对全过程人民民主作出宪法文本分析与诠释。
一、人民当家作主:全过程人民民主的核心
全过程人民民主的核心在于“人民民主”,人民民主的核心在于人民当家作主,即人民是国家和社会的主人,人民自己决定自己的命运和前途。人民当家作主的这一基本理念在我国宪法序言与总纲中表达得非常清晰。
(一)我国国体确立之目的即在于人民当家作主
现行宪法序言指出:“一九四九年,以毛泽东同志为领袖的中国共产党领导中国各族人民,在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后,终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治,取得了新民主主义革命的伟大胜利,建立了中华人民共和国。从此,中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人。”中国共产党领导人民,经过28年的英勇斗争,最终确立了“中华人民共和国”这一国体。
“国体”表明的是国家的性质问题,即国家权力由谁所有。毛泽东同志认为,国体“就是社会各阶级在国家中的地位”。关于在中国建立一个怎样的国体问题,自20世纪初期毛泽东同志及共产党人就一直在探索,直到1949年才把新中国之国体最终确立为“中华人民共和国”,而“中华人民共和国”之基本含义就是中华人民共同享有国家权力、共同治理国家和社会。毛泽东同志早在湖南自治运动中,就提出了“人民主权”的思想,他指出:人民主权就是指人民“自己处理自己的事的完全主权”。中国共产党成立前夕,《共产党》月刊就开展了“高举社会革命建设劳工专政的国家”的讨论,在《中国共产党第一个纲领》中明确指出:“革命军队必须与无产阶级一起推翻资本家阶级的政权,”把“工人、农民和士兵组织起来,并承认党的根本政治目的是实行社会革命”。尤其是1922年7月党的二大在中国近代史上首次提出了彻底的反帝反封建民主革命纲领,该纲领提出革命的主要任务是以武力推翻帝国主义和封建军阀的统治,“由人民统一中国本部,建立一个真正民主共和国。”1923年6月在党的三大上,又确立了无产阶级与资产阶级建立革命联合战线的政策,并提出了“以革命的方法建立真正平民的民权”之政治主张,瞿秋白称之为“劳动平民之革命民权独裁制”“国民会议最高权的平民民权共和国”。其中的平民包括工人、农民及其他被压迫阶级。1927年1月,《中国共产党对于时局宣言》明确提出“建立革命的民众政权,召集革命民众的国民会议统一全中国!”毛泽东同志在1935年12月《论反对日本帝国主义的策略》中明确提出了建立“人民共和国”的思想。“人民共和国”之思想的提出,基本上确立了新中国的国体问题。1940年毛泽东同志在《新民主主义论》中则提出了所要建立的共和国是“中华民主共和国”;1948年1月毛泽东同志在《关于目前党的政策中的几个重要问题》中最终提出了“中华人民共和国”这一正式国体,他说:“新民主主义的政权是工人阶级领导的人民大众的反帝反封建的政权。……这个人民大众组成自己的国家(中华人民共和国)并建立代表国家的政府(中华人民共和国的中央政府)。中华人民共和国的权力机关是各级人民代表大会及其选出的各级政府。”1949年6月,在起草《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)时采纳张奚若的意见,将新中国的国名定为“中华人民共和国”。同年9月21日,毛泽东同志在中国人民政治协商会议第一届全体会议上的开幕词中向世界各国隆重宣告了“中华人民共和国”的成立。至此,中国共产党人最终完成了中国国体的探索。国体的确立意味着新中国是人民的国家,人民当家作主,人民共同享有权力、共同治理的国家和社会。正如习近平总书记所指出的:“我们国家的名称,我们各级国家机关的名称,都冠以‘人民’的称号,这是我们对中国社会主义政权的基本定位。”《宪法》第1条就将中国各族人民奋斗的成果确认下来:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”
(二)一切权力属于人民:人民民主的实质
《宪法》第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”一切权力属于人民是对“人民主权”原则的宪法规范表达,是人民当家作主的根本内涵。人民主权的理论是在17、18世纪欧洲启蒙运动时期由英国的霍布斯和洛克、法国的卢梭等人提出的一项近代民主国家的根本原则,它已成为人类社会政治文明的共同准则。“一切权力属于人民”是社会主义国家宪法所确立的基本原则,这一表述最早源自于1954年我国《宪法》第2条。其实,早在革命根据地时期中国共产党领导的革命政权就在宪法性法律文献中确立了“人民主权”的原则。1931年11月,中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第二条规定:“苏维埃全部政权是属于工人农民红军士兵及一切劳苦大众的。”1934年1月,中华苏维埃第二次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第二条规定:“苏维埃政权是属于工人、农民、红色战士及一切劳苦大众的。”1946年《陕甘宁边区宪法原则》尽管未明确规定“一切权力属于人民”的原则,但其规定的政权组织的产生及来源则把“人民”视为权力的最终来源,第1至3条规定,边区、县、乡人民代表会议为人民管理政权机关,人民选举各级代表,各级代表会选举政府人员,组成政府,各级政府对代表会负责。我们知道,中国共产党自成立之日起,就把领导人民夺取政权视为己任,因此共产党领导的政权是属于人民的,共产党领导的政府都是由人民选举出来的代表组成的,因此,人民始终是政权的所有者。从1931年《中华苏维埃宪法大纲》到1946年《陕甘宁边区宪法原则》,都确立了“权力属于人民”的宪法原则。这种宪法原则最终在新中国成立时纳入《共同纲领》之中,其第十二条规定:“中华人民共和国的国家权力属于人民。”到新中国第一部宪法即1954年宪法正式规定“一切权力属于人民”的宪法原则。1975年宪法第3条、1978年宪法第3条、1982年宪法第2条均作了明确规定。可见,“一切权力属于人民”不仅是共产党的执政理念与执政原则,更是国家的宪法原则。
国家的“一切权力属于人民”之原则,如果从释义学的角度来解释,首先,“一切权力”包括了国家的立法权、行政权、司法权等所有由国家应当行使的权力。其次,“属于”之词典解释是“归某一方面或为某方所有”。最后,“人民”在我国还不是一个“全体公民”的集合概念,而是一个政治性概念,即排除了“敌对势力和敌对分子”之外的其他人组成的一个政治集合体,即《宪法》序言所说的“全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者”。所以,“一切权力属于人民”之内涵就十分清楚,即国家的所有权力皆归全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者之全体人民所有。从中可推知,人民是国家权力的本源,是国家权力的所有者即主人;国家各级机关及其任何工作人员都不应当也不可能是国家权力的所有者,它们都是受人民委托而代表人民行使权力的代理人,只是国家权力的行使者。在我国,根据《宪法》第2条与第3条,人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大,它们是由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。而其他各国家机关——国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关——则由人大产生,对人大负责并受它监督。因此,“一切权力属于人民”的宪法原则具体落实于制度上,就形成了双重架构:第一重是人大,这是“人民”行使国家权力的机关,但这种行使是“间接”而非“直接”行使,即由人民通过“民主选举”,先选出“代表”,而后由“代表”组成各级“人大”,再由“代表”代替“人民”来行使“国家权力”,这就是现代国家通行的“代议制政府”制度架构。由于人大是由人民选举出来的代表组成的,并代表人民行使国家权力,所以人大必须向人民负责,受人民监督。第二重是其他国家机关,这些国家机关再由人大产生,即国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关不是由人民“直接”选举出来的,而是由人民的代表组成的人大“间接”选举产生的。因此,上述国家机关不是直接向“人民”负责,受“人民”监督,而是间接地向“人大”负责,并受“人大”监督,当然在最终意义上,是向人民负责。总之,“一切权力属于人民”的宪法原则确立了人民是国家权力的所有者与权力的本源,由此也确立了人民“当家作主”的政治地位与宪法地位。
(三)人民享有管理国家与社会事务的权利:人民当家作主的基本内涵
人民当家作主不仅是宪法的一项根本原则,也同时作为一项人民所享有的根本民主权利。作为民主权利,其基本内涵是人民享有管理国家与社会事务的权利。该权利为《宪法》第2条第3款所确认:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”宪法所确认的人民当家作主的民主权利包含三层基本含义:第一,人民是管理国家与社会事务的主体。第二,人民管理国家和社会的民主权利主要通过人大这一政权组织形式实现。第三,人民管理国家和社会事务的途径与形式还包括其他四种:(1)通过“多党合作、政治协商”制度参与国家事务管理。(2)通过基层民主和群众自治等形式,管理社会、经济和文化事业;如通过村民委员会和居民委员会的形式管理基层社会事务,通过企业职工代表大会管理经济事务。(3)通过工会、妇联等群众组织和其他非政府组织形式参与国家和社会管理。(4)通过宪法规定的各项民主政治权利的行使如言论、出版、结社、示威、游行以及对国家机关及其工作人员提出批评、意见和建议等民主监督权利参与国家事务管理。可见,人大的代表必须具有高度的为“人民”服务的责任意识与意志表达的“人民性”,否则,一旦人大“代表”被异化而没有真正代表“人民”的意愿,那么由这些异化的代表所组成的人大所产生出的国家机关能否代表“人民”的利益行使权力就值得高度怀疑。由此,我们清楚地看出,所有的国家机关及其工作人员都是人民选举出来、以法定授权的方式、代表人民行使国家权力的代理人,其目的是实现好、维护好、发展好人民的根本利益,保障人民各种权利得以实现。总之,人民当家作主的民主权利并非一种抽象权利,而是具有丰富权利内涵的具体权利,从而构成了人民民主的权利制度架构。
二、人民代表大会:全过程人民民主的制度载体
一切权力属于人民的人民主权原则与人民当家作主的根本权利需要制度作为载体才能真正实现,在我国,这一制度载体就是人民代表大会。《宪法》第二条第二款明确规定:“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“没有适当形式的政权机关,就不能代表国家”,该规定正是对我国政权组织形式的确认。
(一)人民代表大会:全过程人民民主的制度载体
1949年9月29日,《共同纲领》正式将人民代表大会制度作为国家政权组织形式,其第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”但是直到1954年宪法才最终将人民代表大会确立为新中国的政体。习近平总书记在总结人民代表大会制度确立的历史经验时深刻指出:“在中国实行人民代表大会制度,是中国人民在人类政治史上的伟大创造,是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论,是中国社会一百多年激越变革、激荡发展的历史结果,是中国人民翻身做主、掌握自己命运的必然选择。”
人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,在制度设计与安排上始终贯彻国家一切权力属于人民的宪法理念。详言之,我国人民代表大会制度从三个方面体现着一切权力属于人民的宪法原则:第一,全国人大与地方各级人大都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督;第二,各级人大及其常委会集中行使宪法赋予的职权,遵循民主集中制原则,集中人民的共同意志,代表人民的根本利益,集体决定重大问题;第三,国家主席、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人大产生,对人大负责,受人大监督。毛泽东同志对此指出:“我们的主席、总理,都是由全国人民代表大会产生出来的,一定要服从全国人民代表大会。”我国宪法确立的人民代表大会制度保证了人民代表大会的权力集中,同时又在集中之下实现权力分工,而所有的国家机关最终向人民负责,接受人民的监督,从而实现“一切权力属于人民”的人民主权原则,从制度上确保了人民真正当家作主,是实现好、维护好和发展好最广大人民根本利益最可靠的制度保证。“60多年来特别是改革开放40多年来,人民代表大会制度为党领导人民创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了重要制度保障。”
人民代表大会制度从人民通过民主选举产生人大代表组成各级人大,到人大及其代表代表人民行使国家权力,再到人民对各级人大及其代表的履职行为进行监督,保证了这种民主制全流程、全方位地贯彻了人民民主以及人民当家作主的宪法原则。因此,习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话中提出了“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”的新的重大政治判断与政治理念,这一理念是十八大以来执政党深化对民主政治发展规律的认识的结晶,它“拓展和深化了人民代表大会制度的科学内涵、特征优势和实践要求,对新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作提出了更高要求”。
(二)民主集中制:人民民主实现的组织原则
西方国家在国家机构设计上实行“分权制衡”原则,而我国国家机构的制度设计则是民主集中制。民主集中制作为宪法原则始于1949年《共同纲领》,其第15条明确要求“各级政权机关一律实行民主集中制”;新中国的第一部成文宪法1954年宪法第2条第2款规定并要求“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制”; 1975年与1978年宪法第3条第2款都同样规定并要求“各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制”;1982年宪法第3条第1款规定并要求“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。可见,新中国的每一部宪法性文件或宪法皆将民主集中制确认为宪法基本原则,要求一切国家机关一律实行民主集中制宪法原则,这不是偶然的,而是历史与现实的必然。这主要是基于四个方面的原因:一是作为党的组织活动的根本原则与制度必须宪法化;二是作为我国人民代表大会这一根本政治制度的运行基本原则必须以宪法的形式确认并得以实现;三是民主集中制运行原则合乎我国的国情;四是各级国家机关实行民主集中制使决策和决定更加民主化、程序化。民主集中制作为人民代表大会的组织形式与运行原则,与人民代表大会制这一根本政治制度密不可分,换言之,人民代表大会制度作为我国政权组织形式就是建立在民主集中制基础之上的,人民通过普遍选举产生具有广泛代表性的代表,人大代表了解和收集全国各族人民的意见和要求,通过人民代表大会把这些意见和要求集中起来,使之上升为法律和法令,由人民代表大会选举产生的各级人民政府使这些法律和法令得到切实的贯彻执行。它既充分反映了广大人民的意愿又有利于全体人民的统一意志,既保障了人民当家作主的权利,又体现了社会主义制度的本质要求,是人民掌握国家权力的根本途径和最高实现形式。所以,在我国宪法确立的人民代表大会制度作为根本政治制度下,民主集中制既是人民代表大会的组织原则,也是人大及其常委会依法履行职权必须遵循的宪法原则。要坚持民主集中制,依照法定程序,集体行使职权,集体决定问题。人大依法履行职责,无论是立法权、监督权、重大问题的决定权,还是行使人事任免权,都必须充分发扬民主,在民主的前提下,严格依法按程序集中。认真听取人大代表和常委会组成人员的意见包括不同意见,保证他们充分发表意见的民主权,做到充分审议、集思广益,在基本达成共识的基础上进行表决,一人一票,按照少数服从多数的民主原则做出决定,该决定就是一种集中,一种民主基础之上的集中,从而使人大制定的法律和做出的决定更好地体现人民的共同意志,更具有权威性。
(三)人大立法的民众参与
各级人大行使立法权,各级立法机关制定法律规范性文件必须遵从人民的意愿、代表人民的意志,才能制定出符合人民根本利益的法律。习近平总书记深刻指出:立法质量是关键,要“努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民愿意、得到人民拥护”;立法要遵循科学立法与民主立法,“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律,民主立法的核心在于为了人民、依靠人民”;“使法律准确反映经济社会发展要求。”从宪法的制定与修改,到法律法规的制定,每一部法律的出台都广泛征求民众的意见与建议,使立法具有广泛的民主基础。如为了进一步增加立法的民主参与,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了“建立基层立法联系点制度,推进立法精细化”的要求。为此,全国各地人大常委会将基层立法联系点的建立作为扩大立法民众公共参与、提高立法质量的重要途径。以上海为例,上海市人大常委会及其各区人大不仅制定了《人大常委会基层立法联系点工作规则》,而且于2018年7月1日设立了首批10家基层立法联系点,截至2020年4月增加到25家。虹桥街道基层立法联系点完成了55部法律草案的意见征询工作,归纳整理各类建议1000余条,其中72条被采纳。江宁路街道基层立法联系点提出各类立法建议500余条,所提建议被15个部门法规53个条款采纳。基层立法联系点成为立法机关倾听人民的需求、呼声、意见和建议的中介与桥梁,为良法善治奠定了最广泛的民主基础。
(四)人大代表的上通下达
人民代表大会的主体是人大代表,依据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)第2条之规定,人大代表是最高国家权力机关或地方各级国家权力机关的组成人员,由他们代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。人大代表除了依法履行“按时出席本级人民代表大会会议,认真审议各项议案、报告和其他议题,发表意见,做好会议期间的各项工作”的法定义务外,在闭会期间,代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求。由于我国人大代表几乎都是兼职性的,即代表不脱离各自的生产和工作,因此,他们更能够密切联系群众,了解基层民众所思所想,《代表法》第3条第5款也要求人大代表“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务”。如何更好地发挥人大代表与基层民众的沟通功能,各地都积极探索各种制度,其中近几年来上海市人大常委会在全市各级人大常委会实行的从楼宇、社区到乡镇的代表之家、代表联络站、代表联系点(即“家站点”)建设就是人大代表民主参与的典型方式。目前上海市已建成了覆盖全域的“家站点”平台近6000个,它不仅打通了代表联系群众的“最后一公里”,而且在代表和群众之间架起了直接沟通的桥梁。这种代表与选民之间的直接沟通,使得民主参与的深度与广度得以真正扩展,极大地践行了全过程人民民主的实践。
(五)人大监督的民意表达
各级人大及其常委会行使宪法监督权,人大常委会监督人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等国家机关的工作,是宪法赋予各级人大及其常委会的职权。人大常委会作为人大的常设机关,其监督权来自人大的授权,根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》第6条规定,各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,应当向本级人民代表大会报告,接受监督。因此,人大常委会的监督属于人大的授权监督。然而,无论是人大监督或是人大常委会监督,皆属于人民的间接监督,最终都向人民负责,接受人民的监督。
三、选举民主:全过程人民民主的实现形式
选举民主是指选民通过自由、平等、公开公正、定期、匿名的竞争性选举,以选择其代表以及所组成的政府的民主权力。选举至少应当具备以下条件:第一,自由选举。选举人或是被选举人,要完全尊重其个人的自由意志,不设任何条件地自由选举或竞选。第二,平等选举。按照《宪法》第34条规定,除了依照法律被剥夺政治权利的人,凡年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都享有平等的选举权和被选举权。第三,程序公开公正。所有选举的全过程都必须是公开公正的,投票公开,唱票公开,不得弄虚作假,营私舞弊;不得贿选,贿选无效。第四,定期选举。无论四年还是五年一次选举,都必须按照法律规定的选举期限组织选民定期选举,除非因战争等紧急情况不得暂停或终止选举。第五,匿名选举。所有选票都是匿名的,不得公开选民选票的姓名身份,以保证选举的自由与公正。第六,竞争性差额选举。候选人必须是多数,让选民有选择的空间,选民可从中选择最优者,保证公民充分行使选举权。第七,多数决原则。选举胜出者以获得多数票为原则,少数服从多数。总之,人民通过遵循上述原则,通过选举民主实现其选举权,进而借助选举产生国家机关及其公职人员,从而对政府政策的制定具有支配权。这不仅赋予政府以合法性,而且保证对选举产生的政府及其人员具有监督权与罢免权。同时,选举的方式在于投票,而“投票或许是一种共同体的仪式,强化参与者的团结意识:投票时,我们感受到自己是共同体的成员”。也有哲学家认为投票权对个人而言具有内在价值,即平等投票权和少数服从多数民主程序具有内在价值,如平等、公平、尊严、自主性、参与性、团结、互信等。可见,选举民主在赋予政府以合法性以及实现公民选举权与内在价值方面具有其不可替代的作用。
选举民主是人民最直接地实现当家作主的一种有效形式,也是最重要的政治参与的方式。“如果说一个国家的民主制度是用一套规则建筑起来的大厦,那么选举就是基础,是民主制度的起点。没有选举,没有把一个国家的政治制度奠基于选举之上,那么这个国家就不能称为民主。”然而,选举民主仅仅解决了政权的合法性问题,至于选举之后,政府能否真正兑现选举时的承诺则无法保证。正如卢梭指出:“英国人民自以为是自由的;他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间,才是自由的;议员一旦选出之后,他们就是奴隶,他们就等于零了。”贝淡宁针对选举民主的困境作了深刻分析,他认为选举民主存在四大缺陷,这就是多数派暴政、少数派暴政、选民共同体暴政与竞争性个人主义者暴政。不过,我们也必须清醒地认识到,选举民主的弊端不应当是不需要选举民主的理由。选举民主作为一种人民民主实现的形式是任何现代民主国家的普遍共识,我国宪法和选举法也作了明确规定。在我国,县级人大代表是人民直接选举的;县级以上的人大代表是由低一级的人大代表选举高一级的人大代表,最后选举出全国人大代表。而“一府一委两院”再由各级人大选举产生,它们直接向产生它的人大负责、受其监督,从而间接地向人民负责。由于我国人民当家作主的权利是通过选举得以实现的,因而我国人民当家作主的实现首先表现为选举民主。
四、协商民主:全过程人民民主的实质内容
政治协商是1993年第二次修宪时增加到《宪法》序言第10自然段的,即“中国共产党领导的多党合作和政治协商将长期存在和发展”。中共中央在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中指出:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是由我国具体历史条件和现实条件所决定的,在建设有中国特色社会主义中发挥着重要的作用。把它写进宪法,肯定了这一制度将长期存在,不断完善和发展。”《中国人民政治协商会议章程》第三条规定:“政治协商是对国家大政方针和地方的重要举措以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题,在决策之前和决策实施之中进行协商。”它是政协的三大功能之一。政治协商蕴涵着实现人民民主的第二种形式,即协商民主。协商民主是在中国共产党领导下,人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,在决策之前和决策实施之中开展广泛协商,努力形成共识的重要民主形式。2015年6月,中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》指出:“社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造”;是“扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利”的重要途径,它已形成了程序合理、环节完整的包括政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商等内容的社会主义协商民主体系。如果说人民当家作主的民主权利需要借助选举民主得以初次实现,那么通过人民参与协商民主则获得不断实现。
(一)协商民主:实现人民民主的重要形式
“全过程人民民主”不是仅仅强调选举民主,而更注重选举之后人民如何参与整个民主过程。人民当家作主的民主权利,既需要借助选举民主得以初次实现,又要通过人民参与协商民主而全过程实现。选举民主与协商民主作为中国社会主义民主的两种重要形式,不是相互替代、相互否定,而是相互补充,相得益彰,共同构成了我国社会主义民主政治的制度特点和优势。选举民主是人民民主实现的基础和前提,协商民主是人民民主实现的实质内容,没有协商民主的公民参与,就必然使人民民主虚化,从而不会有真正的民主。在我国,不仅重视选举民主,保证公民的选举权实现,更重要的是将人民当家作主落实到国家政治生活和社会之中,保证人民依法有效行使宪法规定的“管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”的民主权利。习近平总书记指出:“人民是否享有民主权利,要看人民是否在选举时有投票的权利,也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利;要看人民有没有进行民主选举的权利,也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。社会主义民主不仅需要完整的制度程序,而且需要完整的参与实践。人民当家作主必须具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来,具体地、现实地体现到中国共产党和国家机关各个方面、各个层级的工作上来,具体地、现实地体现到人民对自身利益的实现和发展上来。”因此,实现人民民主的当家作主权利,就要求国家和社会的管理活动需要民众的广泛商量,任何决策出台之前,都要事前和事中的广泛协商与反复讨论。“在人民内部各方面广泛商量的过程,就是发扬民主、集思广益的过程,就是统一思想、凝聚共识的过程,就是科学决策、民主决策的过程,就是实现人民当家作主的过程”。
(二)公民参与权与知情权:协商民主的权利表达
作为我国民主政治形式的民主协商,其宪法上的权利表达就是公民的参与权与知情权。公民参与权即依法参与国家和社会事务管理的权利是《宪法》第2条第3款明确确认和规定的,属于公民的基本权利,有学者将选举权、被选举权、担任公职权、参加听证、参与民意调查、提出意见、建议权等视为公民参与权的内容。宪法意义上的参与权包括政治参与和公民参与,政治参与指的是公民直接参与选举投票的政治活动;公民参与是指公民直接介入政府管理和公共政策过程,即具有共同利益、兴趣的社会群体,介入政府涉及公共利益事务的决策,或提出意见与建议的活动。《布莱克维尔政治学百科全书》把政治参与界定为:“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动”;亨廷顿也指出:“公众参与是影响政治发展的重要渠道,公众参与的程度和规模是衡量一个社会政治现代化的一个重要尺度。”无论是政治参与或公民参与都是衡量政治文明程度的重要指标。在我国,公民参与权除了选举权外,更主要的是表现为民主决策、民主管理、民主监督的权利行使,其主要制度载体则是协商民主制,即通过各种途径、各种渠道、各种方式进行广泛公众协商,如提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、民意调查等都是公众参与民主协商的有效方式。协商民主的主体应当是所有与协商事项具有利害关系的人或相关人员或他们的代表,因为个人是自我利益进行判断的最好法官,政治决策的好坏直接影响到每一个人。所以凡是条件允许,就应当让每一个人都要参与到决策的公共对话与讨论中来。若是针对全国性的或较大区域性的事务,在人人参与不现实的情形下,应当允许人们委托他们利益的代表者参与公共事务的审议活动。代表是人民的缩影,公正与平等的代表能够体现与反映人民的利益、情感、观点与看法,在这种情况下,他们将代表所有公民提供公共舆论的图景。因此,在此意义上,埃尔斯特才说:“所有将受到这一决策影响的人或其代表都参与了该集体决策。”公民参与是协商民主的本质,只有人人参与的实质意义得以实现,人民参与的协商民主才能保障政治决策的合法性。
公民参与权的行使必然伴随公民知情权的获得。公民知情权是人民主权原则的必然要求。人民是国家权力的所有者,国家机关的全部权力都源自人民的委托与授予,他们之间的关系类似于民法上的代理人与被代理人的关系。代理人在代理权限内,以被代理人名义实施的法律行为,被代理人有权对代理人的活动具有知情权。因此,宪法意义上的知情权是指公民应当知悉并获得与国家管理公共事务活动相关所有信息的权利。人民参与民主政治,实现当家作主的民主权利,首先要有接受信息和获得信息的权利,由于各种管理国家与社会事务的信息由政府掌握,因而公民必须具有从官方或非官方获知有关情况的权利,这是参与政治与民主协商的前提。就协商民主而言,它要求每一个参与协商的人都必须知悉所有与协商议题相关的一切信息,因为信息的充分了解是作出理性分析与思考的前提,信息不对称就意味着所获得的信息不全而失真,从而无法对整个决策作出最科学、合理的判断,最终影响对决策的认知与评断。因此,在协商民主过程中,参与者对于相关信息的获得与知悉是参与权实现的前提。日本宪法学家芦部信喜指出:“对知情权的保障,使公民有机会充分获取对个人而言至关重要的各种信息,使得个人发展自身人格以及实现自身价值成为了可能,在一定程度上说是公民其他的基本权利得以实现的基础。”
五、公民表达权:全过程人民民主的应有之义
公民的表达权是我国宪法中特有的权利概念,它首次由2006年党的第十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出。该决定指出:“依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”此后,表达权在党政文件之中被频繁确认。表达权是对宪法上的公民表达自由权的扩展,其核心含义是宪法上的表达自由的权利,即《宪法》第2章“公民的基本权利”中第35条关于“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。此外,公民在参与民主过程中的表达以及《宪法》第41条规定的建议表达也属于表达权的范畴。个人内心的思想或观点,只有表达于外部、传达于他人,才能发挥其社会性效用,因此,表达自由是极为重要的宪法权利。
协商民主中的公民参与需要在协商中拥有自由表达的权利。协商过程的本身就意味着公民的言论自由表达,自由表达各自的观点,才能就共同关心的问题进行面对面的交流与对话。表达权行使的过程就是公民相互之间就各自的意见、看法进行建设性交谈的过程,在这一过程中,既要批判性思考并理性地通过发言做出自己的诚实而有见解的判断,又要认真倾听并理解他人的想法。同时,还要确保每个人平等、自由、充分的发言,这种发言需要的是理性的判断与独立思考,而不是人云亦云,抛弃狭隘的偏见和赤裸裸的权力优势,允许每个人都平和自由地阐述自己的观点与意见,而不是以权威或权势压制并贬低别人的言论。所以协商民主中的对话应当是所有参与者在自由、平等、和谐的环境中进行开放的、非强制的交流。只有保证所有公民在协商过程与决策机制中平等的发言权,才能使公共决策更具公共性。
建议表达权是指我国《宪法》第41条关于公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出建议的权利,即“公民通过一定的形式向国家机关及其工作人员提出合理化建议”的权利。这里的公民建议权是一种狭义的建议权,仅仅是针对任何国家机关和国家工作人员所提出的合理性看法、意见和建议。建议权是公民参与国家事务、经济社会文化事务权利的重要组成部分。公民除了通过非政府组织如工会、妇联等以及基层民主与群众自治组织如村民委员会、居民委员会等参与管理国家与社会事务外,其中一个重要的路径就是向国家机关或国家工作人员就国家事务、社会经济文化事务中存在的问题提出自己的主张、看法与合理性建议。公民的意见与建议权是宪法上的公民积极自由,其对应的义务主体是国家机关和国家工作人员,换言之,一切国家机关和国家工作人员必须履行宪法上义务,即他们必须“倾听人民的意见和建议,接受人民的监督”。
表达权具有两方面的价值:一是个人意义上的价值,即实现自我的价值,个人通过表达权,传达自己的观点,与他人分享自己的看法,发展并丰富、完善个人的人格;二是有助于促进民主政治的完善与进步的社会性价值,公民通过表达权,广泛参与民主政治,并在参与活动中表达个人的意见、建议,促进社会共识的达成,并能够就某种议题找到社会最大公约数。因此,表达权构成了公民参与民主政治所不可缺少的前提性权利。
六、公民监督权:全过程人民民主的监督机制
早在1945年毛泽东同志回答黄炎培的历史周期律问题时就提出了人民监督权问题,他指出:“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。”人民监督权在宪法上表现为公民的监督权,一般认为规定于《宪法》第41条。事实上,如果从学理上分析,就会发现,只有批评权与检举权属于公民的监督权范畴,而其他权利如建议权、申诉权、控告权、获得赔偿权分别属于表达权与权利请求权。
(一)批评权
宪法上公民的“批评权”是指公民在国家政治生活和社会生活中,有权对国家机关及其工作人员的缺点、错误提出批评意见。在现代民主国家,公民的批评权是一项重要的民主监督权利。有学者指出,任何一个批评政府及其官员的人都是在行使自己的权利,这一权利源于他作为其中一分子的全体人民“当家作主”的权力。这种批评权既可以通过“来信”的方式,也可通过“来访”或“走访”的形式。所以,宪法之所以把“批评”的权利确认为“公民的基本权利”,其目的在于监督各级国家机关及其工作人员。选举权只是选举这一特定时刻的民主权利,而选举之后,公民个人是国家管理中的被管理者,这时对国家政府的监督最直接、便利的方式就是批评权的行使,通过批评,实现《宪法》第27条第2款所规定的宪法义务,达致宪法监督之目的。批评权既然是公民宪法上的基本政治权利,那么接受批评则是国家机关和国家工作人员必须承担的宪法义务。作为人民的政府,必须“要创造条件让人民批评政府、监督政府”
(二)检举权
我国《宪法》第41条规定的检举权也是公民的基本权利,即公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出检举的权利。在一些规范性文件中,往往是把“检举、揭发”并列,而新华词典关于“检举”的解释也是指“揭发违法犯罪者”,实际上是将“检举”与“揭发”字义等同。按照字义解释,宪法上的检举权,权利主体是“公民”;检举的对象是“任何国家机关和国家工作人员”;检举的内容是公务上的“违法失职行为”。上述三个基本特征其实是申诉、控告、检举的一般共性。但是,三种权利之具体指向决定了它们之间的差异:“申诉”具体指向的是人民法院已经发生法律效力的错误裁决或行政机关的错误决定,是审判机关与行政机关的违法失职行为,目的是维护当事人自己的合法权益;“控告”具体指向对权利造成侵害的公务上的违法失职行为,强调的是权利侵害事实,一般情况下,其目的也是出于维护控告者自身的合法权益;“检举”具体指向违法失职行为本身,至于是否构成权利侵害后果或已经造成权利侵害后果不构成检举的必备要件,其目的往往是出于检举人的社会正义感或维护社会公共利益而与自身利益无关。法律文本上所使用的“检举”概念后来逐渐为“举报”概念所取代。检举权是公民宪法上的基本权利,公民通过行使检举权,起到对国家机关和国家工作人员的监督作用。因而,检举权之功能在于实现公民对国家公权力的民主监督。
结 语
综上分析,笔者认为,全过程人民民主作为一种政治命题与政治理念,须转化为宪法上的权利才能真正实施并实现。宪法作为我国的根本法,围绕全过程人民民主,从理念、原则到选举权、参与权、表达权、监督权等作了全面的规定。我国宪法关于全过程人民民主的权利表达就是对习近平法治思想的最好诠释。习近平总书记指出:“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序,而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的民主。”因此,宪法作为全过程人民民主的制度载体,是实现全过程人民民主最根本、最有效、最可靠的保证。所以,只有全面贯彻实施宪法,才能保证全过程人民民主的真正实现。正如习近平总书记所说:“只要我们切实尊重和有效实施宪法,人民当家作主就有保证,党和国家事业就能顺利发展。反之,如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏,人民权利和自由就无法保证,党和国家事业就会遭受挫折。”
（责任编辑：秦小建）
精
彩
推
荐
点击左下角“阅读原文”跳转到《荆楚法学》杂志网上投审稿平台，可以在线投稿！