杨 凯：人民法庭高质量发展的公共法律服务体系建构｜中国应用法学·特稿

《中国应用法学》是最高人民法院主管，中国应用法学研究所主办的国家级学术期刊，在2021年正式入选CSSCI来源期刊扩展版目录，成为自2017年以来新创办法学期刊中唯一当选的刊物。

杨  凯

华东政法大学“经天学者”特聘教授、博士生导师，司法部与华东政法大学部校共建“公共法律服务协同创新与数字治理研究基地”特聘研究员、公共法律服务研究院院长。

党的二十大报告明确提出的“坚持党的领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展”等中国式现代化的本质要求，为进一步推动新时代人民法庭工作高质量发展指明了前进方向。人民法庭处在服务基层社会治理的最前沿，在我国现行国家基层政权组织体系的基本构架中，基层司法制度依然还是现代国家制度体系建构相对较为薄弱的环节。最高人民法院2021年9月15日发布《关于推动新时代人民法庭工作高质量发展的意见》（法发〔2021〕24号），为人民法庭深入贯彻习近平法治思想，提升基层人民法院司法水平，更好服务全面推进乡村振兴，服务基层社会治理，服务人民群众高品质生活需要，确立了正确的司法政策导向。加强人民法庭融入、促进和引领基层社会治理工作，是加强基层政权治理体系和治理能力现代化建设的重要环节，是推进全面依法治国和法治体系建设应当重点关注的热点和难点问题，是司法改革和社会建设亟待展开重点研究的现实课题。华东政法大学公共法律服务研究院院长杨凯教授撰写的《人民法庭高质量发展的公共法律服务体系建设》一文，立足基层社会治理的中国式法治现代化建设路径和高质量发展视角，提出在法治轨道推进基层社会治理体系和治理能力现代化，应当重点关注人民法庭的公共法律服务功能和体系建构。

人民法庭高质量发展的公共法律服务体系建构

——以基层社会治理的中国式法治现代化建设路径为视角

文｜杨 凯 

（本文刊载于《中国应用法学》2022年第6期）

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内容提要： 在法治轨道推进基层社会治理体系和治理能力现代化，应当重点关注人民法庭的公共法律服务功能建构。人民法庭处在服务基层社会治理的最前沿，在我国现行国家基层政权组织体系的基本构架中，基层司法制度依然还是一个现代国家制度体系建构相对较为薄弱的环节。加强人民法庭融入、促进和引领基层社会治理工作，是加强基层政权治理体系和治理能力现代化建设的重要环节，是推进全面依法治国和法治体系建设应当重点关注的热点和难点问题，当然也是司法改革和社会建设亟待展开重点研究的现实课题。人民法庭的公共法律服务职能定位、制度协同、效能提升和体系建设，不仅是中国式法治现代化建设的重点和难点，而且也是国家基层政权组织建设和基层司法制度改革相对容易取得多赢效果的重要基础领域。

关键词：人民法庭  公共法律服务  基层社会治理  中国式法治现代化  融合发展现代化理论

文 章 目 录

引言

一、两难困境：人民法庭高质量发展与基层社会治理的问题整合

二、理论基础：基层治理模式现代化转型与司法制度的聚合

三、体系重构：基层社会治理实际需求与司法资源优化配置融合

四、送法下乡：制度协同主义与基层社会治理法治化系统的耦合

结语

基层社会矛盾纠纷化解难题，一直是困扰着当代中国基层社会治理体系和治理能力现代化的难点和堵点问题。基层社会治理长期面临的这一现实困境，虽经多方探索实践求解，但至今尚未较好地完全破题。转型社会时期，基层社会大量的矛盾纠纷化解仍然倾向于通过民事司法程序予以解决。基层群众普遍反映“打官司难”，但却仍然纠结和纠缠于通过民事诉讼解决纠纷；人民法庭法官普遍感叹“基层办案难”，但又难以通过民事司法程序的案件审理方式妥善化解基层社会矛盾纠纷。基层社会治理难题和人民法庭民事司法程序所面临的“两难”困境，促使我们重新思考二十多年前《送法下乡——基层司法制度研究》一书中提出的中国基层司法制度现代化问题。

当代中国基层司法制度现代化转型所面临最现实的问题，也是“送法下乡”在基层社会治理中所遭遇的司法程序“两难”困境问题。中国法院现代化的重要任务之一就是人民法庭的高质量发展和现代化转型，中国司法制度现代化的根本和基础就在于城乡基层司法制度的现代化。人民法庭虽然处于四级法院体系架构中的底层架构和根须终端，但却构成了中国法院司法体系的根基。人民法庭是化解矛盾纠纷，服务人民群众的第一线，是推进基层治理、促进乡村振兴的前沿阵地，是巩固基层政权建设和维护社会稳定的重要主体。目前，全国3000多个基层法院共设有10759个人民法庭，共有5.3万余名干警，在化解矛盾纠纷、服务人民群众、促进乡村振兴和基层社会治理方面承担着重要职责，人民法庭工作也直接关系到法院工作水平。 从当代中国法院体系中基层法院人民法庭的设置数量、法官配置人数，以及审判执行案件的数量来看，人民法庭实际上已经构成了中国现代基层司法制度的中坚力量。

（一）人民法庭“送法下乡”参与基层社会治理的现实困境

“送法下乡”实际上是国家权力试图在其有效权力的边缘地带以司法方式建立或强化自己的权威，使国家权力意求的秩序得以贯彻落实的一种努力。 当年，中国共产党在建立全国政权的过程中，选择了农村包围城市的战略。“下乡”从一开始就是一种权力运作的战略。今天的司法下乡是为了保证或促使国家权力，包括法律的力量，向农村有效渗透和控制。因此，从一个大历史角度来看，司法下乡是本世纪以来建立中国民族国家基本战略的一种延续和发展。 “送法下乡”是一项以国家建构为中心的政治动员，国家是这项行动有意识的推动者和主导者；对乡土社会而言，这是一场自上而下的社会关系调整模式变迁。我们将这种由国家设计和供给、推动和调控的现代立法向乡土社会渗透的过程，称为国家主导下的“送法下乡”模式。

长期以来，人民法庭在基层治理司法实践中始终处于“两难”困境之中。就基层司法审判工作而言，一方面，基层老百姓普遍呼吁“打官司难”，比如诉讼成本高、程序繁琐、效率低下、举证难、执行难兑现等；另一方面，基层法官也普遍感觉“办案难”，基层农村、社区没有法治传统、没有好的司法环境，说情多、干扰多、暴力抗法多、信访上访多，送达难、调查取证难、调解难、执行难、信访处置难等。目前，人民法庭在司法资源配置上与当前的工作需求相比尚不完全匹配，在审理裁判案件和参与社会治理中后劲不足，并未完全高度匹配人民群众现实司法需求。 就人民法庭其他方面而言，无论是司法资源配置、法律程序规制、审判方式运用、存在与发展、守成与创新等都处于一种“两难”的困境之中。

一方面，用于人民法庭的司法资源紧张有限；另一方面，又存在着一定量的司法资源浪费和消耗内卷。一方面，要强化程序公正意识，用合法的司法程序规制司法审判行为；另一方面，又要关照历史文化传统、民间习俗习惯和社会稳定与和谐。一方面，人民法庭确有存在和发展的必要；另一方面，人民法庭整体上又处于一种“萎缩”或“式微”的现状。一方面，人民法庭的基层司法经验、司法智慧尚需有效总结研究；另一方面，基层社会治理对此又有巨大的现实需求。一方面，强调法官队伍的革命化、正规化、专业化、职业化；另一方面，基层社会治理现实又需要法官社会化、大众化、平民化、多元化。一方面，法学专业毕业生就业困难；另一方面，一些地方人民法庭人才流失，基层法官及其工作人员队伍出现断档情况。一方面，不断提高基层法官职业的准入门槛；另一方面，又较难提高基层法官待遇。一方面，强调法律的理性和法律思维；另一方面，又强调法律人性化和天理、人情、国法的兼融。

一方面，讲求司法公正；另一方面，又要强调构建稳定和谐社会。一方面，人民法庭经过多年的发展渐趋现代化、正规化，其运作方式亦趋于形式化；另一方面，基层司法的结果却是一种“两不是的草率判决”，乡村人民法庭本身亦发展为一种机会主义的运作单位。这说明我国乡村司法的变革实质已经陷入“内卷化”的泥淖。 从司法的功能看，基层法官要以便民的原则来解决矛盾纠纷，又要以务实的方式来维护基层社会稳定，还要以得力的手段来树立和维护政府的权威，最后要达到法律效果与社会效果的统一。 总而言之，人民法庭实际上就是长期处于这样一种“两难”的文明冲突与现实困境之中而举步维艰。人民法庭长期面临的基层司法“两难”困境，实际上与基层社会治理的现实困境是“一体两面”的关系。

（二）人民法庭“两难”困境和基层社会治理问题症结所在

“两难”困境给我们带来了太多的困惑：为什么在基层推行“送法下乡”如此艰难？为什么“送法下乡”的现代基层司法制度始终处于一种“两难”困境之中？为什么基层司法实践的法律效果与社会效果总是比较难以统一？为什么人民法庭的基层司法审判职能在基层社会治理中比较难以发挥作用？为什么基层司法制度与基层社会治理体系和治理能力现代化建构之间还有如此之大的距离？现实困境与思想上的困惑再次给我们提出了一个十分现实的问题：现代基层司法制度改革与基层社会治理体系和治理能力现代化建构之间究竟如何找到契合点？人民法庭如何回应基层社会治理体系和治理能力建设的现代化转型？人民法庭如何应对基层社会治理体系和治理能力现代化建构中对公共法律服务“供给侧”改革的现实需求？如何以法治理念和法律方法为指导，更好地发挥人民法庭的公共法律服务职能作用？怎样才能在人民法庭的基层司法实践中，以公共法律服务职能定位和制度协同来更好地促进基层社会治理体系和治理能力建设？

苏力教授二十多年前著《送法下乡——中国基层司法制度研究》所关注的中国基层司法制度研究视角，今天仍然是推进全面依法治国的政治基础、法治基础和社会基础建构中的核心问题所在，当然也是当代中国在法治轨道推进基层社会治理体系和治理能力现代化的关键所在。当代中国社会治理现代化的现实问题，仍然主要体现为基层社会治理体系中矛盾纠纷的妥善化解难题。“中国最广大的人口仍然居住在农村，中国社会的现代化的最重要的任务之一就是农村社会的现代化。因此，一个真正关心中国人喜怒哀乐的人就不能不关心中国最基层社会的人的生活。” 现代化表现为一个过程，在这个过程中，传统将发生一系列的变革与变化。 在当代中国基层社会治理体系和治理能力现代化的建构过程中，人民法庭的基层司法制度和传统必然也将发生与基层社会治理体系和治理能力现代化相适应的变革与转型。之所以选择人民法庭为研究视角，用以来研究基层社会治理体系和治理能力的中国式现代化，正是基于人民法庭在我国基层政权组织架构中的特殊地位、特殊环境和可能实质意义上取得成功的可行性。

基层社会治理体系建构迫切需要人民法庭的法治建设引领和司法制度支撑。基层政权组织架构体系的重心在基层街镇乡层级的党政机构，而街镇乡目前也是基层社会治理的核心主体，当然也承担起了基层社会治理的主要职责。但在推进全面依法治国的法治体系建设进程中，基层街镇乡恰恰在法治建设领域较为薄弱，当前基层社会治理尤为欠缺的是妥善解决基层矛盾纠纷的司法经验、智识和技能，这是运用法治方式建构现代基层社会治理体系的“芯片”。故基层社会治理难题，迫切需要基层司法制度的公共服务职能和公共产品来补齐短板。基层司法制度融入、促进和引领基层社会治理体系的中国式现代化建设，最有可能率先在人民法庭的基层司法实践中取得成功。当代中国基层政权组织建设的基本架构，在街镇乡层级还存在一定的薄弱环节和短板，尤其是基层司法制度的公共法律服务体系建设还有较大发展空间和政治生长空间。无论是人民法庭还是基层司法所，都在参与和促进基层治理领域有较大的作为空间。这也是人民法庭的公共法律服务职能建构和制度协同能够率先在基层社会治理体系的中国式法治现代化建设中取得成功的原因。

新时代人民法庭高质量发展与基层社会治理体系和治理能力的中国式法治现代化建设进程均已步入快速发展轨道。2021年4月28日，中共中央、国务院公开发布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《基层治理意见》），这是党中央、国务院高度重视和加强基层社会治理体系现代化建设的纲领性文件，文件出台表明基层社会治理体系的中国式现代化建构已经成为当代中国民族国家建构的重要内容。文件重点强调的健全乡镇（街道）矛盾纠纷一站式、多元化解决机制和心理疏导服务机制，完善基层公共法律服务体系， 这些内容都与人民法庭的司法职能密切相关，亟待结合人民法庭的司法职能进行中国式法治现代化转型。

（一）人民法庭与基层社会治理模式现代化转型的理论基础

罗荣渠先生的中国经典现代化理论研究很早就提出了以生产力作为社会发展中轴的发展观，即“一元多线的历史发展观”现代化理论。“一元性”是社会发展的共性，“多线性”是社会发展的特殊性，两者在特定的历史过程中形成共性与特殊性的统一。 而我们今天在基层社会治理体系现代化建构过程中所遭遇的基层司法制度“两难”困境，在基层社会发展的共性和特殊性两个层面都提出了新的理论难题，突破了特定历史过程中共性与特殊性的统一，“一元性”已演变为“多元性”，“多线性”也异化为“交叉性”。基层社会矛盾纠纷化解难题提示我们，当代中国在法治轨道上推进基层社会治理体系和治理能力现代化迫切需要期待一种新的能够科学解答上述问题的现代化理论诞生。这就又回到了一百多年来马克思主义关于东方落后国家发展思路的思考和实践难题的百年求解之思，马克思百余年前提出的跨越资本主义“卡夫丁峡谷”构想就是要在一般规律和道路中寻找自己独特的发展路径。 马克思主义对这道难题百年求解的跨越式发展设想，昭示我们必须结合中国特色社会主义发展道路，必须结合当代中国基层社会治理体系和治理能力现代化建构的发展需要，独辟蹊径，进一步探索完善和创新发展“中国经典现代化理论”“第二次现代化理论”“综合现代化发展模式”，形成独具中国特色社会主义的中国式“东方现代化概念”和“融合发展现代化理论”。

美国政治学家亨廷顿曾说，“现代化概念过去主要是一个美国式的概念”， 美国式现代化概念、美国化的现代化理论和社会思潮在其特定的历史时期和西方社会确实具有先进性，也主导了以美国为领导的西方社会体系。然而，今日中国发展的道路和模式与美国和西方社会现代化发展历程大相径庭，当代中国主导的东方社会体系迫切需要一个“中国式的现代化概念”和适合当代中国实现跨越式发展道路的新“融合发展现代化理论”。习近平总书记在党的二十大报告中提出，“中国式现代化的本质要求是：坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态”。  根据这一本质要求，所谓中国式现代化概念，是指在第四次工业革命和数字经济时代，由中国主导的以发展中国家为主的东方社会体系采取跨越式发展方式，过渡到发达社会体系合理化的社会变迁发展过程。所谓融合发展现代化理论，是指根据当代中国社会多元化、多线性、交叉性、复杂性的新时代特征，而选择一条兼收并蓄融合发展的道路，以“和而不同、美美与共”的理念融合工业社会、信息社会、数字社会等西方社会体系的先进性，以合理化标准重新认知和发展中国本土资源的文化价值，以平行发展和综合发展相结合的模式融合东西方社会体系多元化的文明价值及先进生产力，通过平行融合实现跨越式发展，兼具合理化与合情化，实现当代中国社会体系变迁转型的现代化理论。

法律最本质的价值和精神实际上是一种人类的幸福观。法律的终极原因是社会的福利。 迄今为止人类历史发现的最早的成文法典《汉谟拉比法典》开篇明志：我在这块土地上创立法和公正，在这时光里我使人们幸福。著名的《十二铜表法》最后也写明：人民的幸福是最高的法律。 如果不是真正理解中国城乡基层社会的普通老百姓究竟需要什么样的基层司法公共产品，那么我们“送法下乡”送到城乡基层的司法公共产品不仅不能给老百姓带来幸福，反而会造成人民的痛苦。基层社会治理中的司法研究是中国司法的主要内容。现代法律是移植而来的适宜市民社会治理的实践理性，较为容易在城市社会、工商社会、陌生人社会推行，然而却较难在乡村社会、农业社会、熟人社会顺利推行。当代中国社会转型时期的基层社会事实上还是一个乡土社会、农业社会、熟人社会与市民社会、工商社会和陌生人社会相互转化交织的多元性、多样性和复杂性兼具的社会，我们对当代中国司法的关注和研究总是忽略了城乡基层的司法问题。虽然审级制度和法院管辖权的设置缘由，导致中国重大的案件基本上发生在中级以上的法院，但中国当今农村、城市和城镇基层社会人民群众的日常生活重要的案件则大多数发生在人民法庭，人民法庭的基层司法实践才是中国基层司法制度和基层社会治理法治化的主要组成部分。

（二）人民法庭高质量发展对基层社会治理法治化的新回应

最高人民法院历来注重人民法庭的基层基础建设工作，曾持续出台印发了一系列关于加强人民法庭工作的司法文件。一是2005年9月发布的《关于全面加强人民法庭工作的决定》；二是2014年12月发布的《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》；三是2021年4月发布的《人民法庭安全管理规定（试行）》；四是2021年9月发布的《关于推动新时代人民法庭工作高质量发展的意见》（以下简称《意见》）。《意见》重点强调加强新时代人民法庭工作是加强基层政权治理能力建设的重要环节。在积极服务基层社会治理方面，从推动健全基层社会治理体系、明确参与基层治理途径、加强源头预防化解矛盾等角度作出系列规范。《意见》提出要推动建立以人民法庭为重要支点的基层社会法治体系，推动人民法庭进乡村、进社区、进网格，立足人民法庭法定职责，依法有序参与基层社会治理。 《意见》是新时代人民法庭“送法下乡”的行动纲领，为人民法庭融入和引领基层社会治理体系和治理能力现代化建设确立了司法政策依据和运行规范。

除了持续出台司法文件以外，每年的全国高级法院院长会议作为全国法院系统的总体工作指导方针和司法政策指导方向，均结合党中央新时期路线方针政策和重点工作部署对人民法庭工作予以高度关注，基层社会治理已经发展成为人民法庭的重点工作内容。在2021年的全国高级法院院长会议上，最高人民法院院长周强重点强调：要坚持强基导向，强化人民法庭建设，提升基层法院司法水平，积极服务全面推进乡村振兴和基层社会治理。要把强化人民法庭建设、服务全面推进乡村振兴和基层社会治理作为2021年工作重点，推动人民法庭工作实现新跨越。要紧扣“三农”工作重心从脱贫攻坚历史性转移到全面推进乡村振兴后的新任务新要求，依法审理各类涉农案件，以司法手段服务巩固和拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化。要紧扣市域、县域治理需求，发挥人民法庭职能作用，积极参与城乡基层社会治理，提升审判法庭、人民法庭建设现代化水平。  在2022年的全国高级法院院长会议上，周强院长进一步重点强调，要巩固提升人民法庭建设成果，不断夯实基层基础。要着力推动人民法庭建设取得新提升，坚持问题导向，尊重基层创新，完善制度机制，不断提升基层司法能力水平。要着力实现服务“三农”工作新成效，服务巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，依法保障农民及农民工合法权益。要着力拓展服务基层社会治理新途径，坚持和发展新时代“枫桥经验”，积极融入党委领导的基层治理体系，坚持线上线下相结合，为基层群众提供优质司法服务。 最高人民法院的人民法庭工作新的指导方针，进一步为以人民法庭为重要支点的基层社会治理体系和治理能力中国式法治现代化建设指明了发展方向。

尤其值得重点推介的是关于人民法庭促进基层社会治理工作的地方性立法例。2021年7月30日公布的《湖北省人民代表大会常务委员会关于充分发挥人民法庭作用促进基层社会治理的决定》（以下简称《决定》），是湖北省积极响应党中央、国务院关于加强基层社会治理的意见，率先出台的关于充分发挥人民法庭作用促进基层社会治理体系现代化建设的全国第一部地方性立法例。《决定》以地方性法规的形式正式确立了人民法庭在基层社会治理体系和治理能力现代化建设中的法律地位和重要作用，《决定》的标志性意义在于确立了人民法庭作为基层社会治理体系现代化建构中的重要支点地位和法治引领作用，为人民法庭这一基层司法制度深度融入基层社会治理体系开启了中国式法治现代化建设的崭新篇章,也为中国式现代化概念的确立和融合发展现代化理论的创新建构，提供了开展广泛而深刻社会实践的地方性立法法律依据，更为人民法庭的现代公共法律职能定位和制度协同，提供了理论与实践精准结合的地方立法例实证研究样本。 这项全国首创地方性法规对于人民法庭的公共法律服务职能定位和制度协同均作出了较为明确的规定，在最高人民法院司法文件政策引领的基础上，进一步拓展了人民法庭这一基层司法制度参与当代中国民族国家基层政权组织体系建设的法律制度安排，为推动人民法庭高质量发展和促进基层社会治理体系的中国式法治现代化指明了发展方向。

人民法庭是基层人民法院的派出机构，是人民法院扎根于社会最基层人民群众的“根须”。 人民法庭植根于基层社会，处在化解矛盾纠纷、维护社会稳定的最前沿，在基层社会治理中承担着中坚作用。人民法庭的工作做好了，人民法院的工作就有了坚实的基础，基层社会治理就有了可靠的司法保障。基层社会老百姓对司法公正的体验是需要通过人民法庭基层司法审判实践来衡量和感知的，这才是人民法庭给广大基层社会人民群众提供的司法便利。人民法庭的基层司法工作做好了，就能起到密切联系人民法院与人民群众的桥梁和纽带作用，就能赢得广大人民群众对基层司法制度和法治体系建设的认同与尊重。

（一）基层社会治理对人民法庭公共法律服务职能的新需求

从司法作为实现法治的必要配套措施角度，可以将世界范围内正在进行的司法改革分为建立法治、深化法治、简化法治、转化法治等几种类型。在简化法治的国家，司法改革主要围绕减轻司法负担、提高司法效率进行，改革的主要方向在于司法资源的更有效分配。 当代中国基层社会治理应当属于简化法治类型，我们的基层社会治理工作对于基层司法制度的依赖程度明显增强，而人民法庭传统的基层司法资源分配、审判制度和司法职能设计等体系制度，却难以积极回应当今基层社会治理现代化转型的迫切需求。人民法庭参与基层社会治理仍然面临着定位不准确、任务不清晰、体制机制不顺畅、财政经费保障不力等一系列相关具体问题。就人民法庭基层司法实践所面临的“两难”困境而言，传统与现代化的冲突是客观存在的，这些冲突在一定程度上构成了影响基层社会治理中人民法庭公共法律服务职能作用发挥的主要因素。因而，我们迫切需要以基层社会治理体系的中国式现代化理论为指导，更好地发挥人民法庭的公共法律服务职能作用和制度协同功用，迫切需要强调以“融合发展现代化理论”指导正在实际运行的全国10145个人民法庭的基层司法实践，以此更好地回应当代中国基层社会治理体系和治理能力现代化对基层司法制度的新需求新期待。

随着法治政府建设和依法行政理念的贯彻，基层社会治理中的行政权也处于逐渐弱化的转型阶段，司法程序制度被推到基层社会纠纷解决的前沿。广大城乡基层过去的基层治理行政权正在逐渐从经济、社会领域有序退出，过去主要依靠行政手段解决基层社会矛盾纠纷的行政解纷机制，逐渐转变为主要依靠司法程序解决纠纷的司法解纷机制。这一社会转变在基层社会治理现代化转型中表现得尤为突出，基层政权组织解决基层社会矛盾纠纷的能力相对较为薄弱，民间大量的社会矛盾纠纷都涌向了基层人民法院和人民法庭。当前，农村和城镇社区基层组织主导解决纠纷的社会治理能力均较为薄弱，传统行政治理模式已经逐渐退出基层社会治理，而村民自治和社区居民自治这两种基层自治组织社会治理模式尚处于改革探索实践阶段，目前还不能担当基层社会矛盾纠纷妥善化解的重任。基层社会治理结构调整的“权力真空”造成大量的基层社会矛盾纠纷难以妥善化解，基层社会治理新需求迫切需要人民法庭的公共法律服务功能体系的司法回应。

基层社会矛盾纠纷妥善解决问题是国家推行全面依法治国和法治体系建设的基础。人民法庭不仅仅只是基层社会矛盾纠纷的裁判者，还应当是基层社会治理体系中国式法治现代化蓝图的实践者、建设者，法律精神和法治思想的传播者，法治社会的建设者。“人民法庭是基层人民法院的组成部分，是人民法院联系群众的桥梁和纽带，是促进基层社会治理、促进法治乡村建设、巩固基层政权的重要力量，在提升基层治理法治化水平、化解基层矛盾纠纷、维护社会和谐稳定、维护社会公平正义等方面发挥着重要作用。” 人民法庭要切实担负起提高基层法治水平，促进基层社会治理法治化这一历史使命。人民法庭在推进基层社会治理体系和治理能力中国式法治现代化的进程中，不仅仅只是强化司法审判职能，还应当重点强化精准普法、法治宣传教育、法律公共产品提供、案例和经验总结、公共政策建议、指导基层民调组织等公共法律服务职能，从而实现人民法庭基层司法制度公共服务价值最大化。使广大基层人民群众能够真正享受到司法下乡带来的公平正义、安全、幸福和秩序。然而，由于人民法庭资源配置不合理的现实困境，人民法庭显然还难以主动回应和积极应对基层社会治理体系现代化的发展需求，还不能通过快捷高效地行使司法职能来解决好纷至沓来的各种基层社会矛盾纠纷，人民法庭司法资源配置的不合理与基层社会治理日益增长的法律公共产品需求之间的冲突日益凸显出来，“打官司难”是当前基层社会治理体系和治理能力中国式法治现代化的最大司法难题，基层社会治理中国式法治现代化呼唤基层司法资源的优化配置和法律公共产品有效下乡。

（二）人民法庭公共法律服务职能对基层社会治理的新回应

随着数字时代的到来，纠纷解决机制从单一物理空间的“平面公开”，迈向了跨越物理/数字双重空间的“立体可视”，从而改变了纠纷解决机制的逻辑和路径，促进了数字正义的共建与分享。 2021年9月，浙江省委全面深化改革委员会第十六次会议审议通过了《浙江省全面加强“共享法庭”建设 健全“四治”融合城乡基层治理体系的指导意见》，浙江省法院系统目前正在全省开展的这项“共享法庭”改革实践的价值理念或许可以对人民法庭的资源优化配置有所启示和改善。 “共享法庭”改革实践的理性向度可以启示我们如何更加合理地配置司法资源，使人民法庭审判职能作用在参与基层社会治理中得到最大发挥。同时，“诉源治理浙江模式”主要是创新发展新时代的“枫桥经验”，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，大力推进诉源治理，更加主动地把法院调解工作融入党委政府领导的社会治理大格局中，推动矛盾化解从终端裁决向源头防控延伸，加快形成“社会调解优先，法院诉讼断后”递进式的矛盾纠纷分层过滤体系，让更多矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全社会矛盾纠纷多元预防化解机制，切实把显著的制度优势转化为强大的治理效能。 未来的人民法庭应当更多地借鉴学习浙江“共享法庭”发展模式和“诉源治理浙江模式”。“共享法庭”人力资源配置的共享模式实际上也为较好解决这一矛盾给出了体系建构的发展方向。人民法庭审判人力资源的配置既应当符合司法审判工作特殊规律和程序要求，又要符合深度参与辖区基层社会治理工作的实际需求，尤其需要确保人民法庭参与基层社会治理司法审判职能作用的正常发挥。

司法资源是有限的，如何运用有限的司法资源最大限度满足基层社会治理对人民法庭司法职能的需求，需要引入经济学的知识，从经济学的视角重新整合人民法庭的基层司法资源，既要计算成本，又要测算效率，切实避免司法资源和人力资源的闲置和浪费。“好钢要用在刀刃上”，加强人民法庭的建设，不仅仅只是基建、装修和信息化建设，更重要的是能把有限的司法资源和人力资源全部都用到最适当、最合适的基层社会治理之中，是以共享经济理念思维进一步拓展人民法庭的公共法律服务职能。办公场所更多借助地方党委政府资源和信息化技术采用共享模式。对于人民法庭的设置可以采取三种新的共享运行模式：一是“守成共享模式”，只要原人民法庭的设置符合辖区基层社会治理现实需要，就没有必要扩建，而是通过“共享法庭”模式进一步拓展其执法办案和参与基层社会治理的功能。二是“中心共享模式”，以成立中心人民法庭、设立巡回法庭与“共享法庭”模式相结合的办法来整合资源。原人民法庭的设置既不能满足现实需要，经论证考察，又符合建立中心人民法庭可行性的，可以采取合理调整撤并原来已经设置的人民法庭，成立中心人民法庭，以充分发挥其司法审判职能作用；同时，在中心人民法庭辖区（包括已撤并的原人民法庭旧址）根据社会需要设立若干个“共享法庭”。确保“三便”原则和基层社会治理功能真正落实。 三是“巡回共享模式”，对于设立人民法庭或中心人民法庭的条件都不成熟的地方，由基层人民法院直接设立共享巡回法庭，保证既满足基层社会治理对司法的需要，又避免司法资源的闲置和浪费。

以往我们对人民法庭融入和引领基层社会治理功能的现实需要关注不够，很少有改革试点项目是率先在基层人民法庭展开的。其实，从中国式法治现代化的视角来看，人民法庭才是司法制度改革的重心和重点。在深化新时代人民法庭人员管理机制改革方面，《意见》提出，要坚持以案定员、以任务定员，结合四级法院审级职能定位改革，推动人员编制向案件数量多、基层治理任务重的人民法庭倾斜。推动人民法庭庭长轮岗交流机制，探索建立基层法院院领导在同等条件下优先从具有人民法庭庭长任职经历的人员中选配、员额法官从具有3年以上人民法庭工作经历的法官助理中优先选任的工作机制。 正在进行综合配套改革的法官助理制度实际上更容易在人民法庭改革推行，在人民法庭其实更有推行法官助理制度的现实土壤。中国化、时代化的法官助理制度也只有在人民法庭首先推行成功，才能称之为制度改革取得成功。

人民法庭可充分发挥人民陪审员作用，人民陪审员可以通过选任担任“平民法官”。仅仅参与使用普通程序审理案件的合议庭进行案件审理和评议，似乎并不能完全发挥人民陪审员作用，因为人民法庭更多的是简易程序和独任审判。可否考虑让经过培训和再次选任的人民陪审员担任“平民法官”独任审判简单的民事案件？能否让人民陪审员通过担任法官助理完成“平民法官”职业训练？能否让人民陪审员负责独任审判案件的诉前调解？这些设想在人民法庭的现实情况下其实都是可行的，只是需要修改相关立法和司法政策依据。对于解决人民法庭管辖的大量简单民商事纠纷案件来说，通过统一法律职业资格考试和公务员招录考试并经过人大任命的员额法官其实并不比法官助理、人民陪审员、人民调解员高明多少。因为在人民法庭办案和参与基层社会治理，更多的是需要司法的地方性知识、办案经验、社会阅历、地域性的调解和沟通技能。如果能够整合法官助理、人民陪审员、人民调解员等具有合法身份的审判人力资源力量，能够在人民法庭全面推行聘用制法官助理制度、人民陪审员制度和人民调解员制度，一方面审判人力资源有限而另一方面审判人力资源闲置浪费的矛盾将会迎刃而解。根据基层社会治理的实际需求量来适当多设立“共享巡回法庭”，也有助于节约司法审判人力资源，防止无纠纷和无治理需求时的人力资源浪费，使有限的司法审判人力资源得到最大限度的利用。

“司法改革必须要在司法体系内整体推进，并与整体社会改革相协调。” 人民法庭的基层司法制度改革只有建构在基层社会治理体系与治理能力现代化的基础之上，才具有体系制度建构的强大生命力。司法公正概念在当代中国社会的内涵更多的是涵摄伦理和情理意义上的公平正义，更多的是强调司法能动主义。中国社会既具有乡土社会的特征，也具有伦理社会和情理社会的特征。司法只有讲求天理、人情、国法的和谐交融，才会被社会公众确信为“司法公正”。

（一）基层社会治理模式法治化转型与人民法庭新功能建构

当基层人民群众以亲属法伦理和情理正义观诉诸公力救济时，虽然在表象上是寻求司法救济和公正裁判，但其实是在追求法官发挥司法能动性满足其在伦理和情理上的诉求。在基层人民群众心目中总是希望法官“为民作主”，总是希望法官对自己多加同情并对自己的案子多加关照。哪怕这种同情是虚伪的，关照是口头的。法官做到了老百姓就会称赞“司法公正”，做不到老百姓就会指责“司法不公”。实践中，许多人民法庭的法官困惑不解的是自己确实作出了公正的裁判，但当事人还是在不停地信访、上访或缠访、缠讼，原因其实就在于司法的能动性和公共服务功能发挥不够。在中国基层的乡土社会中，司法实践服务的对象主要是基层农民，过分强调司法的被动性、消极性和中立性，弱化司法的能动性，既是对基层老百姓合法权益的漠视和侵犯，更是对中国社会“司法公正”概念内涵的误解。

基层社会推行法治要求人民法庭更加注重强化司法能动性，当前中国社会转型时期的利益冲突多、违规违法多，部分人民法庭及法官只注重司法的中立性、被动性、消极性，司法审判中机械执法、孤立执法、简单执法，势必造成大量“案结事未了”的基层社会治理隐患，导致人民法庭的信访和涉法上访数量居高不下。中立性、被动性和消极性与司法能动性之间的认知冲突，造成了基层社会治理体系和治理能力现代化需求与司法能动性之间适应关系的本末倒置，使人民法庭化解基层社会矛盾纠纷的审判职能作用与基层社会老百姓的预期、与基层社会的法治化本质要求之间产生较为明显的差距，基层社会的现实需求迫切要求人民法庭在司法实践中注重积极发挥司法能动性和公共法律服务职能，积极回应基层社会治理现代化转型时期的现实法治需求。

基层法官审判案件只有秉持一种综合型的法律思维方式，才能缓解人民法庭司法职能行使中单纯运用法律思维方式与人情社会纠纷解决现实需求之间的文化冲突。法官的职业思维是“职业法官在事实与规范之间形成法律判断，正确适用法律解决纠纷的一种思维方向”。 司法职业思维首先应当秉持规范性的法律思维，坚持法律至上的信仰和原则，把法律思维作为思维的逻辑起点，把合法性作为第一位的考虑因素，注重逻辑推理的缜密和连贯，谨慎对待情感因素及其他因素。法律思维不仅具有规范性，而且还是一种确定的单一思维，也就是说，法官在运用职业思维审理裁判案件时，只能作出确定的单一的裁判结果，因为法律思维排斥模糊运用和“两可”判断。然而，在中国社会转型时期的基层社会，基层法官仅仅运用法律思维来解决矛盾纠纷是远远不够的，他们必须融合天理、人情、习俗等生活的艺术、经验和智慧来协助法律思维在具体个案中展开，更多的是在法律思维的逻辑起点上开展实用性的递进思维和综合思维，融汇法律思维、道德思维、政治思维、经济思维、情理思维等于一体，才能最终妥善解决好基层社会矛盾纠纷。

传统与现代被看成两个对立的概念，但实际上，二者之间并没有明确的楚河汉界，它们仍有清楚的传承关系。 “传统与现代”的二分法并不能成为科学地分析文化中的法律的有效工具。 所谓“法律不外乎人情”，正如梁治平先生所言，“法律就像语言，乃是民族精神的表现物。它们是一个民族的生命深处流淌出来，渐渐地由涓涓细流，汇成滔滔大河，这样的过程也完全是自然的。就此而言，法意与人情，应当两不相碍”。 “社会不是以法律为基础的。那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。” 基层法官司法审判的法律思维不应当与中国人情社会的现实需求相背离。因为，法官的法律思维是建立在人情之上的。中国古代“历来关于明敏断狱的记载，总少不了善体法意，顺道人情这一条。古代法官断案，依据法律，却不拘泥于条文与字句；明于是非，但也不是呆板不近人情。他们的裁判通常是变通的，但是都建立在人情之上，这正是对于法律精神的最深刻的理解”。 在中国传统民间社会的法律观念中，立法是一个总结“人情”、整理并尊崇升华“人情”的过程；司法是“人情”在争讼事件中的演练或操作过程；守法是以法律化的“人情”约束个人私欲的过程。人民法庭的基层法官只有深刻领悟人情所蕴含的法律精神，才能更好地将法理与情理相融合，从而合情合理合法地运用民事司法程序更加公正地妥善解决基层社会矛盾纠纷，促进基层社会的安宁和谐与稳定。

实现基层社会治理体系和治理能力的中国式法治现代化转型，重点在基层社会，难点在基层社会，突破口也在基层社会，关键要看基层司法制度是否实现了公平正义，即司法是否公正。社会转型时期各种利益关系的调整和生产生活方式的改变，必然会产生社会矛盾纠纷，一些影响社会稳定的突出问题，主要集中在基层社会，暴露在基层社会，基层社会的矛盾纠纷问题解决不好，局部性矛盾就可能演化为全局性矛盾，非对抗性矛盾就可能演化为全局性矛盾。强调基层司法审判工作的法律效果和社会效果的统一，就是为了充分发挥人民法庭的基层社会治理职能作用。运用司法程序和司法技术妥善解决基层社会纠纷，及时化解矛盾，定分止争，理顺情绪，协调关系，真正做到“案结事了”，真正做到“辩法析理，胜败皆明”，尽可能把矛盾纠纷解决在基层，化解在萌芽状态，以民事司法程序公正和民事司法实质正义辩证统一的基层司法制度维护基层社会的安宁、和谐与稳定。

（二）人民法庭多元化公共法律服务职能建构的规范性分析

目前有的人民法庭对将司法审判工作法律效果与社会效果相统一落实得还不够到位。要么“机械地理解现行法律，把适用法律变成僵化呆板的教条；要么是完全无视法律的基本原则和法律精粹，把适用法律变成法官裁判案件随心所欲的工具”。 其实，法律效果并不是指机械地适用法律，社会效果也不是随意创制和废除法律规则。追求法官审判案件的法律效果和社会效果的统一，是法官运用法律方法解释适用法律的一条重要的经验法则，两个效果的统一不是应景的口号和权宜之计，而是具有深刻法理内涵的科学命题。古今中外的司法审判实践经验都证明，机械地适用法律有时会带来荒谬的错误和结果。人民法庭的基层司法审判实践中，涉及当事人信访、上访和缠访、缠讼的，多半是法律效果与社会效果没有得到统一的案件。办案法律效果与社会效果之间的冲突是目前信访和涉法上访增多，缠访、缠讼不断的主要原因之一。追求办案法律效果与社会效果相统一的法律蕴意在于：法官解释和适用法律的目的是实现社会福祉，能否达到真正实现社会福祉的目标是衡量法官公正与否的标尺，两个效果的统一是检验法官解释适用法律是否公正的重要衡量标准。只有做到两个效果的统一才是真正的司法公正，也才是司法下乡追求的基层社会治理体系和治理能力的中国式法治现代化的新境界。

全面构建贴近基层社会民众的人民法庭公共法律服务体系是司法为民的一个重要体现，主要是拓展人民法庭的诉讼服务功能，建构人民法庭的基层公共法律服务体系。“三个便利”原则中“便于人民群众及时感受到公平正义”原则的体现也是司法为民的重要内涵，针对辖区不同的基层社会需求，为基层人民群众提供更加便捷和更有实效的诉讼服务措施，加以快捷和便利为内容的一站式诉讼服务和公共法律服务通道，包括口头立案、网上立案、跨域立案等。可以充分利用现代信息化技术手段和“共享法庭”模式来满足不同当事人的需求，如电话立案和网上立案，电话、短信、微信、线上调解，等等。为当事人提供更加便利的诉讼条件和辅助设施。重视涉诉信访工作的司法为民功能，针对基层社会涉法上访、涉诉信访管理机制，建立符合人民法庭现实需要、科学规范、实用的信访管理制度，推行法官诉前调解、判前释法、判后释疑等民事司法正当程序运行制度，注重信访信息通报与调研，注重信访内容与诉讼、执行程序的协调，注重对信访案件的调解工作，力争把人民法庭信访工作中所暴露的问题都解决在基层，消化在基层，真正做到“案结事了”，避免基层社会矛盾的扩大化，通过信访制度的协调促进基层社会治理的法治化。

人民法庭的司法工作不仅仅只是居中裁判和公正司法，还需要积极传导法律精神、法律思维和法治思想，还需要把“恢复性司法”的心理矫正功能作为审判工作司法为民的一个重要环节来把握，对人民法庭所审结的案件进行“跟踪回访”也是司法下乡贴近广大人民群众的一个好方法，人民法庭法官或利用下乡办案的间隙，走村访户的方式，或利用电话、短信、微信、网络等现代化多元通信联络方式，对判决或调解达成协议的案件当事人进行回访，既能够安抚当事人的矛盾纠葛心理，觉得法官是在“为民作主”，又能够督促有给付义务的当事人自动履行生效法律文书确定的法律义务。执行中的说服教育和“亲民型”说理开导方法，有时确有“以柔克刚”的功效，这从反面也说明广大基层社会，人民群众更希望、也更愿意接受的还是一种亲民型的、贴近民心型的司法程序和实质正义，司法为民是司法下乡过程中永远不能忘怀的指导思想。

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国人民法院组织法》决定人民法院可以设立法庭，既是一种司法治理的授权，也是一种政治治理的授权，这种政治治理的功能突出表现为人民法庭的司法公共政策引导功能。人民法庭的司法公共政策引导功能主要体现在与基层党委政府及行政机关的协调协作关系上，人民法庭虽然不是基层党委政府的下属机构，但仍然负有协助基层党委政府开展辖区社会的政治治理和司法治理的基层社会治理职责。既要坚持在党的领导下依法独立行使审判权，通过公正司法确立司法权威和公信力，又要树立大局意识、服务意识和协调意识，坚持服务大局，通过制度协同及时为基层党委政府的中心工作排忧解难，及时为基层党委政府提出合理合法合情的法律意见和司法建议，以司法审判的公共法律服务职能促进政治经济发展，促进基层社会安宁、和谐与稳定，从而赢得基层党委政府对司法工作的支持与配合。这也是继承和发扬人民司法的优良传统。人民司法的优良传统包括党的领导、服务人民、群众路线、司法公正和求实创新等方面的内容。根本说来, 人民司法的优良传统构建了基层司法制度的“人民性”。 

人民法庭需要在司法过程中确立人民权利意识，为人民服务意识，人民政权意识以及法治社会构建意识。在当前的中国社会转型时期，“权力真空”使人民法庭这一基层司法制度的功能凸显，而和谐与法治之间迫切需要在基层社会寻找一个契合点，担负司法下乡重任的人民法庭基层司法制度恰恰是弥补和谐与法治二者缺陷的结合点。人民法庭既是一种正式的国家制度，又承载着基层社会人情、乡情、社情的程序价值和意义。同时，它的司法公共政策引导功能的充分发挥，能够有效促进基层社会治理体系和治理能力的中国式现代化转型。中立性、被动性、消极性，虽然是民事司法程序的特殊性质和规律，但这并不意味着人民法庭就不能发挥民事司法程序的能动作用来实现司法公共政策引导功能。相反，人民法庭的民事司法程序要求基层法官充分发挥主观能动性，在民事司法程序的基层社会治理实践中恪尽自己应尽的基层社会治理责任。“辨法析理，胜败皆明”“案结事了”的司法工作目标必须发挥司法能动性才能做到，基层法官必须变消极被动为积极主动才能完成基层社会治理的重要责任。

当代中国人民法庭基层司法制度所面临的“两难”困境，实际上就是基层社会治理体系和治理能力所面临的中国式现代化转型的困境。长期困扰民事司法程序的基层社会矛盾纠纷化解难题，只有通过中国式现代化概念和融合发展现代化理论来寻求基层社会治理与本土资源系统耦合的求解之道。习近平法治思想中的公共法律服务理论体系，很好地回答了如何创建基层社会治理体系和治理能力中国式法治现代化的时代考卷。习近平总书记指出：“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。” 当代中国的基层治理体系和治理能力现代化必须传承我们自己的法律文化传统，必须根植于中华人民共和国成立七十多年以来现代民族国家建立探索实践过程中的全部本土资源，必须走适合我们自己的基层社会治理法治化建设发展道路。只要我们把握历史发展的大势潮流，并对制度建构的可行性有信心，对可能遭遇的困难有足够的思想准备并始终保持韧性，中国社会的治理方式就一定能够向着法治的轨道实现历史性的转型。 加快推进人民法庭公共法律服务体系建设就是循着中国自己已走的道路稳步向前，就是“以人民为中心”立党为公、执政为民宗旨的政治正确道路选择。

在新的征程上，必须坚持和发展新时代“枫桥经验”，发挥人民法庭源头预防化解矛盾的独特优势，紧扣市域社会治理需求，健全覆盖城乡的司法公共法律服务网络，推动健全基层治理体制机制，切实把矛盾化解在基层，维护好社会稳定。 我们需要从中国式现代化概念和融合现代化理论的全新视角，重新审视人民法庭的公共法律服务功能，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大报告精神，着力推进一站式多元纠纷解决和诉讼服务公共法律服务体系建设全面向人民法庭拓展延伸，构建具有中国特色和世界领先的以人民法庭为重要支点的基层社会治理体系中国式法治现代化，以平行发展和综合发展模式走基层社会治理体系的中国式融合发展现代化道路，把运用司法程序手段维护广大基层社会人民群众的根本利益、妥善处理和化解基层社会矛盾纠纷，依法全方位深度参与基层社会治理工作，作为人民法庭高质量发展的出发点和落脚点。提炼和总结中国式基层社会矛盾纠纷妥善化解的法治化规则，全方位展示中国特色社会主义基层司法制度文明，为人民法庭基层司法制度积极回应基层社会治理体系和治理能力中国式法治现代化建设作出新时代的更大贡献。

 -责任编辑：杨  奕-

●《中国应用法学》2022年第6期目录

●姜启波：数据权益纠纷司法裁判的价值准则｜中国应用法学·高端论坛

●田立文：认罪认罚案件量刑的四个核心问题｜中国应用法学·高端论坛

●李立众：《刑法》第239条（绑架罪罪刑规范）评注｜中国应用法学·法律评注

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