李炳烁 | 国家政治的法理：以合法性概念为核心的分析

国家政治的法理：

以合法性概念为核心的分析

作者：李炳烁：南京师范大学法学院博士后研究人员, 江苏大学法学院教授。

来源：《法制与社会发展》2019年第1期。由于篇幅所限，刊物在此推送未加注释版本，请广大读者前往本刊物网站下载全文阅读。（本文责任编辑：苗炎）

摘 要：

在法理成为法理学的中心主题和中国法学共同关注的新时代，法理在政治生活和公共生活中也发挥着极其特殊的作用。合法性是国家政治法理的核心议题。合法性范畴的法理意蕴不仅基于一定的文化传统和价值观念，体现民众对于政治体系正当性的认同；而且包含了在现代宪制结构下，政治制度和政治行为法治化、规范化的实践过程；以及民众对于政治治理的实际效果、社会正义实现程度、公民权利保障诉求的综合认知。政治发展中的合法性危机主要源自社会转型时期经济发展、社会治理与政治认同的复合效应，其法理重建须着眼于提升对政治制度的法理认同，强化对政治过程的法治规范，建构政治有效性的法理基础。

关键词：国家政治；法理；合法性；合法律性；合法性危机

法律与政治是人类社会生活的重要主题。在人类历史发展的进程中，法律与政治经常交织在一起，相互联结、彼此互动，“从古代社会到现代国家的发展过程中，法律与政治权力的复杂关联是其典型特征”。“不论是从彼此的构造生成，还是从实际的运作实践来看，法律与政治都始终具有非常密切的内在联结，也就是说，法律与政治始终都是共生的”。法学和政治学亦共享众多理论资源和研究命题，并逐渐造就和形成了具有学科交叉性质的研究范式。③在法理成为法理学的中心主题和中国法学共同关注的新时代，法理在政治生活和公共生活中也发挥着极其特殊的作用。尤其是在意见、主张和立场对立的场合，法理已成为抢夺话语权的工具，譬如对“法理台独”的驳斥，对南海仲裁案中法理的分析，等等。运用法理的概念、理论与方法，来分析、证成、检验政治制度、政治行为和政治话语，为公共政策提供法理支撑，已经成为现代政治的重要内容。基于此，本文拟对国家政治的法理问题进行解析，着眼于国家政治的核心范畴合法性展开论证，在探讨当代政治实践的合法性危机的基础上，提出政治合法性法理重建的理论逻辑，以期对上述问题的研究有所裨益。

一、国家政治法理的核心议题

(一)何为国家政治的法理？

张文显教授在《法理：法理学的中心主题和法学的共同关注》一文中提出，法理“体现了人们对法的规律性、终极性、普遍性的探究和认知，体现了人们对法的目的性、合理性、正当性的判断和共识，体现了人们对法律之所以获得尊重、值得遵守、应当服从的那些内在依据的评价和认同”。法理蕴含着普遍价值和正义美德，其经常意指社会行为、公共政策的正当性根据和合法性基础，构成评判社会行为、公共政策的正当性根据和合法性基础的标准。因此，运用法理思维分析国家政治，透过纷繁复杂的政治现象，探寻其背后的正当性根据与合法性基础等问题，有助于有效回应关于政治体系存续和发展的各种复杂命题。

从本质属性来说，政治是人生存和生活的基本面向。马克思在《〈政治经济学批判〉导言》中指出，“人是最名副其实的政治动物”。达尔也指出：“无论一个人是否喜欢，实际上都不能完全置身于某种政治体系之外。……政治是人类生存的一个无可避免的事实。每个人都在某一时期以某种方式卷入某种政治体系。”研究表明，在社会的原始形态中就存在政治现象。现代社会对政治生活的依赖更甚于古代，这是因为，随着社会规模的扩大，社会的组织化程度随之加深，与之相关联的政治体系不断扩张，由此形成了影响每个人的政治网络。

作为一种可以实际控制他人的影响力，政治能够支配他人行为，主导社会资源分配。任何政治关系实质上都是对他人的支配关系。在社会生活中，是什么因素使政治权力的拥有者具有了这种力量？政治的对象又基于何种理由服从主体的意志，并按主体的意志行事？在笔者看来，这一带有根本性的问题，即政治合法性问题，是国家政治的核心议题，它必须回答政治的来源和正当性基础、有关公民服从的道义本质等问题。换言之，如何让社会成员不是仅仅因为害怕暴力而服从政府的命令，而是出于对政府行为的认可和服从义务而自觉遵守政府的命令，这是我们理解政治现象的一个关键命题。“如果我们回忆一下传统的政治哲学中对政治义务问题的普遍关注，我们就可能得出这样的结论，没有对系统合法性的一些适度的信奉，任何系统都不能延续，至少不能延续很久。”“当大多数民众认为政府实施统治是正当的，也就是政府具有合法性的时候，民众对于权力会自觉服从，即使出现抵触，也不会危及社会秩序。在这种情况下，该政权是稳固的，政府的个别过错或政策失误也不会导致政治体系的崩溃。”相反，当大多数民众认为某一政治制度或政策的实施是不正当的时，即使他们被迫服从，也容易出现大规模的抗议活动。因此，合法性是现代政治无法回避的本源性问题，关涉到政治秩序的持久存续以及政治体系的有效运作。一般而言，政治权力在初始阶段或许是以暴力手段获取的，但仍需经过合法性的正当化过程，以夯实其执政的道义基础。随着社会发展，人类处理政治生活的方式也在不断进步，“对于涉及社会成员整体的共同利益和诉求的公共事务通过做出决策并加以实施的方式所进行的管理和处置，就是现实的实际政治活动，而法律乃是对于社会成员整体的共同利益和诉求及其表现出来的公共事务的处置方式之一，在现代社会，还是最为重要、规范且常规的处置方式”。国家政治与法律的结合使合法性问题进一步复合化。就国家政治的制度性结构而言，它需要回答的合法性问题就转化为：建构在宪法和法律基础上的政治制度、依据宪法和法律运作的政治行为、基于法律程序作出的公共政策，如何获取其合法性？在现代法治背景下，“政治合法性的获得与维持，实际上主要是由法律符号对于政治权力的意义赋予和意义展现来完成的”。进而，国家政治的合法性问题就转化为与政治体制共生的法律制度的正当性依据问题。从这个意义来说，政治哲学对于法治之下的政治结构、政治行为、政治现象的正当性的探讨，与法理的丰富内涵具有内在的贯通性和一致性。

(二)合法性范畴的理论演进

在政治哲学史上，合法性问题一直是核心议题。马克·夸克认为：“合法性问题，虽然是政治中的核心问题，但却并非为某一学科的排他特性。哲学、政治学、法学、社会学、政治人类学也同样将合法性作为其优先研究对象。”51◈自柏拉图以来的学术传统所进行的有关国家政体、社会正义的探索及设计，很大程度上都在努力通过建构一种关于国家正义的道德哲学来塑造关于政治合法性的理论体系。

关于政治合法性研究的源头，哈贝马斯曾指出：“在欧洲，如果不是从梭伦开始，那么至迟也是从亚里士多德开始，政治学理论就从事于合法化统治兴衰存亡的研究”。需要指出的是，马基雅维利以前的古典政治哲学在合法性问题上侧重的是古典自然法的逻辑。譬如，柏拉图强调政治秩序的首要价值是正义，“正义是智慧与善”。亚里士多德通过对雅典城邦的分析以及对各种政体兴衰的研究提出，政治应该以共同体的善为目的，只有基于公正的政体才能持久。“城邦以正义为原则。由正义衍生的礼法，可凭以判断人间的是非曲直，正义恰正是树立社会秩序的基础。”显然，在柏拉图的理想国和亚里士多德的优良政体观中，政治统治必须符合崇高而永恒的自然法理念，才能获得民众的终极认可。

近代以来，社会契约论成为思考政治合法性的有力工具。霍布斯、洛克、卢梭相继构建出关于公民和国家关系的社会契约理论。“即使是最强者也决不会强得足以永远做主人。除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务。”在社会契约论的逻辑中，统治者的权力合法性必须根植于被统治者通过订立契约而形成的合意(consent)，也就是说，统治者要想长久地维持统治，必须取得被其统治的公民的“同意”。这种建立在自然法基础上的契约义务，是统治者赢得公民的忠诚和自觉服从的正当性证明。在具体的政治实践中，社会契约一般外显为宪法的形式，由此，政治合法性问题经常被化约为政治治理的合法律性问题。

与上述规范主义进路不同，马克斯·韦伯开启了关于政治合法性研究的经验主义进路。他通过社会史的研究，实证分析了各种既存政治体制对于合法性的要求，同时摒弃了合法性范畴内涵的价值判断因素。他认为，“在现实政治中，任何成功的、稳定的统治，无论其以何种形式出现，都必然是合法的，而‘不合法’的统治本身就没有存在的余地”。他发现，由命令和服从所构成的每一个社会活动系统的存在，都取决于它是否有能力建立和培养对其存在意义的普遍信念，这种信念也就是其存在的合法性。“没有任何一种统治自愿地满足于仅仅以物质的动机或者仅仅以情绪的动机，或者仅仅以价值合乎理性的动机，作为其继续存在的机会。毋宁说，任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰”。换言之，合法性问题可以被看作是社会公众对于现存政治秩序的态度和信念问题。如果被统治者相信统治他的政权是合法的，那么该政权就具有合法性。政治具备合法性主要意味着统治者有能力赢得社会的支持，建立和培养被统治者对现行政治体制的普遍信念。在此基础上，韦伯总结出政治合法性的三种理想类型：传统型的统治“建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上”；合法型的统治则“建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上”；魅力型的统治“建立在非凡地献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模样板之上”。合法型的统治区别于传统型的统治和魅力型的统治的特征在于，它将政治认同的对象由抽象的神圣精神或具有超凡精神的君主转换为非人格化的法律规则，从而型构出具有普遍主义精神的法理型权威。

韦伯以经验主义的方法研究政治合法性，呼应了20世纪初期科学主义思潮的兴起，对于之后的法学和政治学研究产生了重要影响。哈贝马斯曾言：“在今天，社会科学家(包括马克思主义理论家)对合法化问题的处理，大多进入了韦伯的‘影响领域’。一种统治规则的合法性乃是根据那些隶属于该统治的人对其合法性的相信来衡量的”。20世纪中期以来政治科学的发展，诸如李普赛特、阿尔蒙德、戴维·伊斯顿、帕森斯等著名政治学家基本上承袭了韦伯式的经验主义研究取向。例如，李普塞特提出：“任一民主国家的稳定不仅取决于经济发展，也取决于它的政治制度的合法性与有效性。”“合法性涉及该制度产生并保持现存政治机构最符合社会需要的这种信念的能力。”阿尔蒙德也认为：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制订和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是合法的。……正因为当公民和精英人物都相信权威的合法性时要使人们遵守法规就容易得多，所以，事实上所有的政府，甚至最野蛮、最专制的政府，都试图让公民们相信，他们应该服从政治法规，而且当权者可以合法地运用强制手段来实施这些政治法规。”“散布性支持”概念为核心的分析框架。戴维·伊斯顿则在韦伯的基础上，构建出一个以他认为，政治合法性主要来自于公民长久的“散布性支持”，这种支持可归于意识形态、结构和个人品质三方面。意识形态是关于政治共同体的意义阐释，用于培养成员对于政治体制的信念和情感；结构乃是合法性赋予的制度性规范；个人品质更多地属于克里斯玛的范畴。这种解释方法在韦伯类型学的基础上，更加注重政治合法性的构成要素，因此也具有更大的包容性和解释力。

尽管如此，这种将政治合法性问题等同于关于政治秩序认同的事实问题的做法，还是遭到了许多学者的尖锐批评。他们认为，韦伯的形式主义法治观与法律实证主义类似，将价值判断和道德追问排除出合法性范畴，“无疑是一场灾难”。不再追问政权自身的正义性，仅仅关注如何取得公众支持的技术性问题，这种统治潜藏着极权主义的危险。哈贝马斯对韦伯式的经验主义研究持否定态度。他认为，合法性不应被单纯理解为政治系统的自我论证和赢得大众支持，法律不是自洽自足的系统，“如果合法性信念被视为一种同真理没有任何内在联系的经验现象，那么，它的外在基础也就只有心理学意义了”。哈贝马斯主张必须对政治秩序进行合法性评价，“关于合法性，我把它理解为一个政治秩序被认可的价值”。以此为出发点，他构建了建立在话语理论和交往理性基础上的程序主义商谈理论(协商民主)，将民主政治的合法性基础从形式主义的法律理性、社会主体的散布性支持中解构出来，代之以对话伦理和协商民主，推动社会文化公共领域的结构转型，实现了在合法性问题上的价值回归。

二、合法性范畴的法理意蕴

国家政治的运作，究其本质，需要取得民众的支持与认同，体现人类政治理性的内在自觉要求。在这一意义上，“任何一种人类社会的复杂形态都面临一个合法性的问题”。合法性范畴不仅基于一定的文化传统和价值观念，体现民众对于政治体系正当性的认可；而且包含了在现代宪制结构下，政治制度和政治行为法治化、规范化的实践过程；以及民众对于政治治理的实际效果、社会正义的实现程度、公民的权利保障诉求的综合认知。这三者综合起来，构成了合法性范畴法理意蕴的三重维度。

(一)法理作为政治合法性获取和存续的根基

在规范政治理论看来，合法性首先且必然意味着政治制度本身蕴含正义、良善等普遍价值，内含了“一种政治统治或政治权力能够让被统治的客体认为是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可的能力与属性”，由此才取得社会公众根植于内心的道德认同与支持。对于政治权力的行使什么时候是合适的这一问题，罗尔斯在《政治自由主义》中指出：“只有当我们履行政治权力的实践符合宪法———我们可以理性地期许自由而平等的公民按照为他们的共同人类理性可以接受的那些原则和理想来认可该宪法的根本内容———时，我们履行政治权力的实践才是充分合适的”。“在立法中所提出的所有涉及或接近于宪法根本或基本正义问题的问题，也都应该尽可能地通过公民们以同样方式认可的那些原则和理想来加以解决。惟有可能理性地期许全体公民认可的政治正义观念，才能作为公共理性和公共证明的基础。”这些共识性的理念与原则是政治合法性获取和存续的根基所在。民众对于政治合法性的正当性的追问，源于对自身所依赖的政治共同体价值同一性的道德需要。从寻求社会秩序、正义和自由的人的本性来说，人们只有在正义、自由的政治系统中，才能完成自我确证，建立对自我政治生活的意义解释。因此，统治和服从的合法性问题必须在由特定的政治传统、意识形态、伦理道德体系等构成的价值系统中得以建立。

前文已述，在现代社会，政治以法律作为其外观，“法律乃是另一种形式的政治，即法律以其规范化、权威化、统一性的标准化要求表达着政治的诉求”。这就在客观上造成了对于政治合法性的正当性的追问，悄悄转化为对外在于政治制度的法律符号的意义的探寻。国家依据社会普遍价值观构建政治权力结构及运行机制，体现正义、秩序等价值，保障公民的基本自由与权利，在法理上即意味着合乎“融通性、普遍性”的法之公理，即规范层面上社会普遍认可的正义观、道德观、共同价值等。这种法之公理与美德，或“源于某种固定的和必然的人的自然状况”，或“根植于某种人类政治和社会生活制度的基本属性之中”，也“可能立基于人们对构成某个特定社会形态之基础的基本必要条件或前提条件的认识”。具体而言，政治制度应符合人民主权、权力制约、权利保障、平等参与等原则；政治运作应体现对所有公民的“同等关怀和尊重”，保障社会基本结构的正义；政治权力的微观实践应该遵循正当程序原则、权利推定原则、比例原则等。这些符合人的本性、体现理性精神的价值诉求，既合乎道德理性和价值理性，也符合人们普遍接受的法理，体现了法之美德与价值。简言之，法理乃是现代政治合法性获取和存续的根基。

这也同时意味着，民众并非一味消极被动地接受既定的政治统治，而是可以依据普遍的共识性法理对政治体制进行合法性评价，从而确立公民在现代政治生活中的逻辑优先性。奥克肖特认为：“许多对政府的体制和行为所作出的评判，依据的是道德标准。历史上还没有这样一个时期，评判争议不是采用下列形式：适合人类生存的正当行为应该如此这般，所以统治结构与行为也应该如此这般”。日本学者加藤节指出：“在承认政治主宰人类生活沉浮的同时，必须确立能够对政治支配加以抵抗的人类价值领域，并由此确立人类对于政治的优先性。”

作为政治合法性获取和存续的根基，在实际的政治生活中，法理经常表现于对一定的法治观念、政治信仰和意识形态的塑造过程中，它决定了国家政治制度的核心理念与基本发展轨迹：国家通过政治法理和核心价值观逐渐唤起民众对于政治统治的认同与支持。在中西方的发展历史中，统治者历来重视法理对政治合法性的正当化作用。孔子曾言：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。”亚里士多德也指出：“一种政体如果要达到长治久安的目的，必须使全邦各部分(各阶级)的人民都能参加而怀抱着让它存在和延续的意愿”。的公理是，“愿意维持其政体的部分必须强于反对这一政体的部分”。一条适用于一切政体

同时，我们需要注意两个问题。第一，20世纪初期，科学主义思潮的兴起推动了实证主义与政治科学的发展，在政治合法性问题上，人们开始更多关注民主的形式与过程。政治学家们往往把统治者是否由民选产生、政治决策是否遵循多数决规则等作为政治合法性的评价标准。理论上，经过民主程序产生的政治权力比专制政权更能够遵守法律规则、实现社会正义，但这并不具有必然性，民主政体下的政治过程也可能偏离正义，历史已经反复证明这一点。因此，许多学者提出，法理中的诸多原则，譬如保护少数人权利、司法独立、合宪性审查等，乃是政治合法性的前提条件，应坚持“法治之下的民主政治”。第二，在现代社会，价值多元与分化的趋向愈加明显，诸如宗教、文化、种族等问题上的道德共识越发难以形成。这种情况要求政治制度必须保持适度的灵活性和开放性，在坚持普适性法理的基础上，区分不同价值的性质与类型，平等对待、宽容平衡；同时，政治体系要主动培塑符合社会发展需要的核心法理观，防止因价值分裂导致的社会冲突。

(二)法理作为政治合法性之合法律性的内在根据

政治和法律的内在联结反映了国家形态之下人的政治环境与空间。在此背景下，政治合法性实际上建构了政治与法律关系的一种状态。这其中，一方面，“政治作为法律的存在根基，反映出法律对于政治的事实上和逻辑上的依赖性”。正如庞德所说，“作为社会控制的一种高度专门形式的法律秩序，是建筑在政治组织社会的权力或强力之上的”。日本法学家川岛武宜更是坦言：“法律命题通常总是带有政治色彩的。”美国学者里普森也指出：“法律的苍穹不是独立自存的，它建立在政治的柱石之上。没有政治，法律的天空随时可能坍塌。”另一方面，更重要的是，宪法、法律是政治制度存续和运行的载体，政治合法性必须在合法律性的原则之下寻找其存在的内在根据。

人类社会政治生活进步的标志之一，就是学会以规则控制、规范政治权力的行使，以法律管理政治共同体的公共事务。传统社会以习惯、君主权威作为合法性基础的主要来源，与之相适应的政治结构也主要体现为专制政权和血缘伦理。近代以来，随着社会契约论的兴起，政治合法性开始根植于人类通过同意而形成的契约。由于社会契约论更多的是一种价值理念，在实际的政治发展中以宪法性文件为载体，于是，“基于契约对统治的同意，便悄悄转化为基于宪法对统治的同意，合法性问题在很大程度上就成为一个合法律性的问题”。“与之相适应的政治结构也就必然表现为尊重多样性和保护个人自由权利的法理政治及其契约伦理”。近代以来的西方社会，基本上遵循了韦伯法理型权威的理路，以宪法、法律为合法性基础。亨廷顿在谈及威权主义政体的转化时也指出，现代社会的建立，“意味着政府是人的产物而不是自然或上帝的产物，秩序井然的社会必须有一个明确的来源于人民的最高权威，对现存法律的服从优先于履行其他任何责任”。在这样的意义系统中，政治与法律的逻辑被表述为：凡经过宪法、法律授权的即具有合法性。一国所有关于政治制度合法性的讨论，被内含于该国宪法和法律的框架设计之中，最大限度地降低了政治风险。

政治合法性合乎法律性的内在依据，在于国家法律是社会最基本的价值规范，维系着政治共同体的存续。作为共同体的一部分，国家也必然是法律规范的对象，必须服从共同体的整体利益及行为规则。“政治要通过法律保持与社会的内在联系，保证其与社会的内在一致性，法律在规范政治的同时也是为保证其与社会的内在一致性，防范其滥用和偏离。”换言之，“法治借助规则的非人格化约束政治的恣意，并以规则的普遍性排斥特权，法律实体和程序规范敦促政治决定的审慎，从而能够造就以基本权利保障为核心的政治文明”。合法律性即意味着实在法层面的合法性。“对于任何一种政治权力而言，合法律性的获得就意味着登上了合法性殿堂中的王座，这不仅是可逻辑推演的理论，也是为历史证明的实践。”

但是，如果政治权力的产生和运作符合法律即具有合法性，那么，政治合法性与合法律性将融为一体。韦伯、李普塞特、戴维·伊斯顿等人即持有此种观点。在哈贝马斯看来，韦伯支持了一种实证主义的法律概念，认为“现代法必须能够仅仅根据自己的形式特征来为以法律形式行使的统治提供合法性”。◈55正如前文所述，韦伯等人主张以价值中立的视角看待政治合法性；他们认为，如果将价值判断引入政治议程，尤其是在宪法和法律之外植入价值评价，将为任意解释法律打开通道，这将极大损害法律的权威性和统一性。但是，问题在于，包括宪法在内的法律都是由国家制定的，虽然在政治理念上法律由多数人民的意志所决定，但在实践中必然体现国家意志。“把法律规范归结为政治立法者的命令，会意味着法律在现代可以说被消解在政治之中了。但这样一来政治这个概念也受到了破坏。在这个前提下政治权力至少不再有可能被理解为被在法律上赋予合法性的权力，因为一种完全受政治支配的法律将失去其赋予合法性的力量。”“一旦法律有效性失去与正义之诸方面的联系———这种联系是超越立法者决定的道德联系———法律的认同也就必然会分散瓦解。”因此，在这一点上，哈贝马斯的追问是有道理的：“以合法律性为中介的合法性，何以可能？”他认为，“韦伯的那个假设———一种独立的、与道德分离的、内在于法律本身之中的合理性，被认为是合法律性的赋予合法性力量的理由———并没有得到证实”。哈耶克也曾表达出同样的忧虑，他指出：“立法这种发明赋予了人类以一种威力无比的工具———它是人类为了实现某种善所需要的工具，但是人类却还没有学会控制它，并确使它不产生大恶。”换言之，合法律性可以构成政治合法性的必要条件，却非充分条件，政治权力仅仅合乎实证法律是无法完成其合法性建构的。我们必须坚持法理作为政治合法性之合法律性的内在根据的观点，将基于人和社会本质的普遍性的法之原则、法之价值等法理植入法律体系之中，实现基于法理的政治合法性重建。

(三)法理作为政治合法性之实践效果的价值标准

“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”在现代民族国家人民主权思想的主导下，政权要想获得完整意义的政治合法性，还必须关注和回应社会公众的关切和需要，保障公民的自由与权利，实现社会制度的公平正义，这是政治合法性的实践法理基础。

李普塞特指出：“有效性是指实际的政绩”。如果一个政治制度“长时期地缺乏有效性，也将危及合法制度的稳定”。这意味着政治治理的有效性与合法性之间存在密切关联。统治者要想取得民众的支持，维持其统治的持久性，就必须为实现政治治理的有效性作出更多努力。一般而言，经济发展速度越快，社会自主空间越大，人民的自由与权利保障状况良好，政权的政治合法性基础就越稳固；反之，如果经济停滞，人民的自由与权利无法得到有效保障，那么势必会对政权的政治合法性基础造成不利影响。从常识和经验来看，一个政权如果无法为民众提供基本的社会保障和公共服务，那么即使在暴力的庇护下，也是无法长久存续的。

需要明确的是，此处分析的“有效性”是一个复合概念，既指经济增长、社会物质生活水平的提升，也涵盖了环境保护、可持续发展等国家治理能力问题，更包括了社会制度基本结构的正义、公民基本权利与自由的保障、法治发展水平等问题。尤其需要强调的是，如果政治制度确立的社会结构、公民权利义务的分配模式是基于普遍主义的平等原则，体现“作为公平的正义”的法理价值，那么，该制度就能有效平衡社会主体之间的利益冲突，实现社会制度的公平正义。总之，统治者能否长期保持其统治的合法性，在实践效果层面上取决于其能否建立一套基于法理的社会制度体系，实现有效的国家治理。只有以权利为核心、以法理为基础构建政治治理的有效性，才能最大程度地提升政治合法性，抵御经济波动、社会转型等问题对政治合法性的影响和冲击。一个稳定的、正义的社会制度体系，即使出现了经济停滞，也不会危及政治体制本身的合法性。

三、 政治发展中的合法性危机及其法理重建

从政治发展的角度看，任何一个政治体系在社会变迁的过程中都可能不同程度地面临合法性危机及其重建的问题。政治认同下降，出现大规模权力失范现象，抑或社会不平等加剧等，都会导致人们对政治体系产生心理上的疏离感乃至不信任。政治整合变得难以维系，最终失去民众的支持与信任，产生现实的合法性危机。

就西方社会而言，哈贝马斯认为，合法性危机是一种直接的认同危机。在西方社会，文化多元和种族差异等问题正逐渐消解启蒙运动以来同质性的自由主义权利观，民主政治所需要的共识变得愈加难以形成。多元主义价值观所滋生的政治分裂不可避免地造成政治共同体社群观念的缺失以及难以弥补的价值裂痕。同时，随着政党政治的发展，代议民主体制不断凸显经济社会资源领域的不平等，在庞大的官僚体制下，普通民众的声音被分散且无法得到充分的表达，日益远离政治参与的古典理想。查尔斯·泰勒就曾忧虑当代西方民主制度的合法性基础已经大大削弱，“公民觉得自己越来越无力影响政府的作为，也无法使自己的声音为政府所倾听”。对此，吉登斯认为：“在许多自由民主制度中我们看到的是政治制度的大规模异化，或者最低程度也是对政治的冷漠，在大多数西方国家，选民的偏爱变得反复无常。许多人觉得政党政治中发生的事情与他们生活的问题或机会没有什么关系。”对于处于现代化进程中的发展中国家而言，合法性危机主要源自社会转型时期经济发展、社会治理与政治认同的综合效应。20世纪60年代以来，在现代化进程中，许多第三世界国家在民主政治的感召力无从恢复、政绩效应又受到经济增长乏力和社会公正缺失的困扰的情况下，出现过较为严重的合法性危机，包括认同危机、参与危机、分配危机、整合危机等。

(一)提升对政治制度的法理认同

如果政治合法性意味着公众对政治制度的心理认同，那么政治制度具备合法性就意味着公众认可了该制度所蕴含的法理。无论这些法理是词语、概念，还是谚语、格言、金句，政治制度包含的正当性、合理性价值，体现于政治制度中的法治原理、理论和学说，必然成为公众评价政治制度的基本标准，成为政治权力“获得尊重、值得遵守、应当服从”的内在依据。因此，提升对政治制度的法理认同，须从强化公众对政治制度的正当性的认同入手，使政治制度的设计与运行机制尽可能地体现社会主流的道德观念与法理。

对政治共同体的形成而言，除了维系整个群体所必需的组织结构和规则，政治共识也是非常重要的社会要素。政治制度必须建立在一定的价值共识基础上，否则将无法形成凝聚力和秩序基础。在现代法治国家的背景下，政治共识首先表现为人民主权、权力制约、法律至上、权利本位等法理原则。这是宪法之下政治制度、法律体系形成的基础和前提。“法律有助于为社会提供维持其内部团结所需要的结构和完型”。同时，提升以法理为基础的政治认同也是培养民众政治合法性观念、树立法治信仰、构筑法治文明的思想先导。这一点非常重要，“在任何一个社会，法律本身都力促对其自身神圣性的信念。它以各种方式要求人们的服从，不但诉诸他们物质的、客观的、有限的和理性的利益，而且求诸他们对超越社会功利的真理、正义的信仰”。需要注意的是，这里存在一个转化和融合的问题。通常情况下，国家政治会通过法律体系的外观，以法律信仰的形式唤起民众对于政治制度合法性的认同。民众对国家的服从和忠诚，“无论如何表现，皆非偶然选择的结果，而是缘于具体历史过程中民族国家政治合法性的获得及其不断巩固————人们只有认同国家的政治体系，接纳国家的政治组织、制度及系列的政治符号与价值观念，才会在具体的政治与社会实践中，将国民身份意识和归属情感集中投射在国家共同体上，表现为对国家政治的服从、信任和支持”。由此，提升民众对于政治制度的法理认同，主要被融合在对体现国家政治符号与法理原则的法治观念与核心政治观的培养与塑造过程中。

需要注意的是，无论就民众的接受程度而言，还是就现代政治的发展趋向而言，民众法治观念与核心政治观凝练的价值取向已经开始由以权力为中心转向以法治为中心。法律的各项制度、仪式，可以“唤起把它们视为生活终极意义之一部分的充满激情的信仰”，民众因此具备共同的权利、义务观念，要求公正审理，反感法律之间的不一致，期望受到平等对待，憎恶非法行为，强烈诉求合法性。在现代社会，政治家和领导者越发强调法治、法理等话语在政治合法性和政治价值观中的重要地位。所以，提升政治制度的法理认同也即意味着需要改变过去自上而下较为固定的意识形态建构方式，转而更加注重培育公民的法治观念与法治思维，实现法理意识形态信仰体系的构建，最终形成强大的凝聚力与服从政治统治的义务感。

(二)强化对政治过程的法治规范

现代政治的一个显著特征是政治法治化，即通过法治迈向民主，法治、法理乃是民主政治之前提。强化对政治过程的法治规范旨在将政治系统与完善的法律规则体系相联系，把政治统治的全过程以法律形式固定下来，使政治运作的各个方面都被纳入到法律的框架内。以此种方式构建起来的法理型权威，既可以克服人治之下政治权力行使的随意性，又可以将现代法治所蕴含的丰富法理，如分权制衡、法律保留、信赖保护、疑罪从无等，融入到政治生活的每个领域，从而提升政治合法性的法理基础。

构建法理型权威，最为关键的是规范政治权力运行过程。政治权力是现代社会政治生活的核心，涵盖了维持社会秩序、制定法律规则、组织公共决策、管理社会事务等多个领域，也是对权力客体影响最为广泛的权力类型。政治权力通常会组织数量庞大的国家机构，同时根据行使方式的差异被分解为立法权、司法权、行政权等形态。在现代社会，立法权不仅包括制定、认可、解释、补充、修改或废止法律的权力，也涵盖了议决预算案、人事任免、质询、弹劾等监督权力。司法权的主要功能是保障权利的制度性配置，通过解决纠纷维护社会秩序。相对于立法权和司法权，行政权的主要功能是组织和管理公共事务以及提供公共服务。行政权力体系最为复杂，与普通社会公众的生活联系最为紧密，这也对行政权力的行使提出了更高的要求。按照权力制约的法理，行政机关实施行政管理、开展行政执法、提供公共服务，都应在法定范围内进行。但是，由于行政管理和行政执法的广泛性和复杂性，法定范围往往非常分散、模糊和多变，不易准确把握，这就给有效规范行政权力的行使带来困难，也容易出现权力的滥用、失职、缺位、错位。

现代政治过程还必须遵循程序性法理，这也是政治权力合法律性的重要原则。在现代社会，宪法和法律通过明确规定的方式授予公权力，公权力必须严格按照授权的范围和程序分工行使。权力有宪法和法律授权即可为，若无宪法和法律授权即不可为。权力依法行使原则要求权力主体必须依法设立并具备相应的资格。如果权力主体没有依法成立或者不具备主体资格，其所为的行为自然不应具有法律效力。同时，权力的行使必须要有明确的法律依据，无法律依据即无权力。法律为权力主体设定了职责权限范围和活动的手段、方式及程序等，权力主体只能依据法律的这些规定行为，而不得在其外行为。没有法律的授权或规定，权力主体即无行为的自由；否则，就属于无效或违法的行为。

(三)建构政治有效性的法理基础

政治有效性关注政府管理社会、保障公民福祉的实践效果。“政治体系能够并应该以其物质绩效来评判的说法为人们所熟知。”政治系统产出的公共产品复杂多样，保障公共安全，维持社会秩序，提供基本公共服务与社会福利，等等，都是政治有效性的供给目标。

就经济发展而言，社会经济的稳定增长是所有政治共同体的目标，公众生活水平的不断提高是政治合法性最稳固的基础。如果经济增长只让少数人受益，加剧社会贫富差距，那么就违背了社会正义原则。因此，社会制度的正义问题成为政治有效性的基本法理。“制度正义所关切的是社会制度或法律法规是否符合社会普遍的道德伦理准则以及社会大多数成员对所处的制度是否有认同感和归宿感。”国家必须通过系统的政治结构实现正义的制度安排，为每个人创造机会均等、开放、具有尊严的社会制度环境，同时在社会保障领域积极寻求基本公共服务均等化，给予社会弱势群体更多的关注，确保国家公平分配公共资源。

政治有效性的另一个法理命题是如何实现有效的社会治理。传统的社会治理以政府单向度的管理行为为主，强调政府对于社会的掌控与支配。随着后工业时代的到来，人类面临越来越多的社会风险、生态风险、信任危机等问题。社会治理开始转变为更加强调社会参与的多中心主义治理模式。国家治理体系与治理能力现代化、善治等成为提升政治合法性基础的重大命题。“在现代国家，法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志，国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。”法治化的国家治理体系可以增强国家治理的整体性、系统性和协同性。以良法促善治，以人为中心，实现国家治理体系与治理能力现代化，这也是国家治理的核心法理。

结语

亚里士多德在《政治学》中曾经说过，人类在本性上正是一个政治动物。对于人类历史上的任何一个政治共同体来说，追寻和探究其统治何以可能的合法性基础，是一项永无止境的任务。从君权神授、自然正义到法治国家，随着时代的变迁，政治合法性问题的内涵在不断发生着变化。在现代社会法治主义的背景下，政治过程更多地体现为宪制结构下的法治政治，政治系统不仅通过宪法、法律获得形式主义的合理性，更需要根据法理对其进行系统性审视，以获得价值领域的正当性与合法性。法理不仅“像精灵一样穿梭于法学体系之中，并在法律体系和法治体系中激发美德和智慧”。同时，法之原理、法之公理，也已经成为人们分析、证成、检验政治制度、政治行为和公共政策的价值标准；体现法律的规律性、普遍性、终极性的法理，已经成为争夺政治话语权的主要理论工具。法理在政治生活和公共生活中发挥着越来越重要的作用，国家政治的法理时代已经到来。