姜孝贤 | 论我国立法体制的优化

我国现行立法体制的基本框架由1982年《宪法》确立。但在2000年《立法法》颁布施行以前，关于我国立法体制的具体构成和表述却不尽一致，代表性观点有三种：“一元二层次三分支立法体制”“一元性、两级、多层次立法体制”“中央统一领导和一定程度分权的、多级并存、多类结合的立法体制”。上述观点尽管有所差异，但都可被追溯到“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性”这一宪法原则。正是基于这一原则，《立法法》确立了我国“统一而又分层次的立法体制”，这一表述在2015年《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉的说明》中得到官方确认。

概括而言，统一而又分层次的立法体制是由我国的国体、政体、国家结构形式、历史传统和革命传统等多种因素决定的，符合我国的基本国情且行之有效，但也存在一些问题。例如，在中央立法层面，有的法律反映客观规律和人民意愿的全面性不够，解决实际问题的有效性不足，针对性、可操作性不强；有的立法过细，给地方立法预留的制度空间不足；有的立法无法兼顾各个地方的利益，立法实效不显著。在地方立法层面，也存在诸如重复立法、越权立法、立法抵触与冲突、立法过于原则不具操作性等问题，甚至有的立法不但没有解决问题，反而制造出更多的问题，引发“内卷式”的协调困境。导致上述问题的原因有很多，包括立法者的理性有限、地方保护主义、立法能力不足等等，但最终无不可以追溯到立法体制这一“元问题”上来。

习近平总书记指出：“法治体系是国家治理体系的骨干工程”。党的十八大报告提出：“加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。”在“法治新十六字方针”中，科学立法是法治体系建设的基础和前提。而关于“如何推进科学立法”，习近平总书记强调，“关键是完善立法体制”，提高立法质量，实现良法善治。良法善治不仅是法治的核心要义，同时也是国家治理现代化的最高境界。就逻辑关系而言，一方面，科学立法是法治体系的前提和基础，而实现科学立法的关键在于完善立法体制；另一方面，法治是国家治理的基本方式，其为国家治理注入了良法的基本价值，提供了善治的创新机制。因此，正确理解立法体制问题，不仅需要在法治体系中进行融贯思考，更应当紧紧围绕新时代“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标来系统把握。那么，新时代国家治理的理论逻辑是什么？“统一而又分层次的立法体制”在新时代具有哪些新的内涵？现行立法体制在具体运行过程中还存在哪些不足？应当如何优化？这些问题及其回答对于新时代立法体制的完善与优化具有重要的理论和实践意义。

根据马克思主义原理，社会结构对治理结构具有决定作用，治理结构要与社会结构相适应。因此，正确理解新时代背景下我国社会结构的基本特征，对于把握“国家治理体系和治理能力现代化”的科学内涵具有本体论意义。

（一）功能分化作为当下中国社会结构的基本特征

要理解社会结构的特征，关键在于把握其中的分化形式。所谓分化，是指系统据以建立的反身性形式。概括而言，全社会的分化形式主要有四种：片段式分化、阶层式分化、中心—边陲式分化和功能分化。其中，片段式分化是指以血缘或者/和地缘为特征的分化形式，全社会分化为具有功能一致性的次系统，如家庭、村落或部落。随着片段社会的不断分化，社会开始分层，进而出现阶层式分化形式，即全社会分化为不同的阶层，以贵族/平民的区别作为基本结构，并根据上/下这一首要差异在全社会中进行组织和沟通。在阶层分化社会中，总是伴随着政治集权制，甚至从社会历史的角度来看，没有平行的政治集权制就不会发展出阶层结构。同时，正是向阶层分化社会的过渡为政治系统在功能上的分出铺平了道路。随着阶层社会影响力的持续增加，以及阶层社会与片段社会间的持续交易，便出现了中心—边陲式分化形式，该形式的两端可以提供多个片段，从而超越了片段式分化。例如，处于中心的社会（雅典、罗马）以阶层系统为特征，而其边缘仍然是片段式分化。随着同化和全球化，世界社会呈现出“去中心化”的特征，中心—边陲式分化便失去了意义，取而代之的则是功能分化，即全社会分化为不相同的子系统，这些子系统基于与整体系统的功能关联而被分化开来，并根据自身特有媒介和二元符码图式来进行运作。例如，政治系统的特有媒介是权力，其首要区别或者二元符码是“执政/在野”或者更一般性的“拥有权力/不拥有权力”。

在现代社会，四种社会分化形式是并存的，功能分化居于首要地位，并为其他分化形式提供结构条件。换言之，在功能分化社会，片段式分化、中心—边陲式分化和阶层式分化从未消失，而是已经沉淀为一种超稳定的“社会基因”或者固有值（eigenvalues），这可以被视为系统内部运作稳定的预期结构，其演化成效便是各种各样的“传统”。例如，在信息社会，全球沟通呈现出加速增长的趋势，但古老的、在演化上被保留下来的沟通形式会经历一个升值过程。人们可以采用直接沟通（面对面）的形式来评判新近的沟通形式。我们可以将上述四种社会分化形式视为“理想类型”，现实中任何一个国家或者地区的社会分化状态都是上述四种分化形式的某种混合样态，因而其各自的社会结构必然存在差异。在这一语境下，当下中国社会结构的基本特征必然不同于西方。与具有个体自由主义传统的西方国家相比，中国社会功能分化的程度要低，阶层式分化和中心—边陲式分化的程度则更高。但毫无疑问，随着劳动分工和国际化的充分发展，功能分化已经成为新时代我国社会结构的基本特征，国家治理结构必须与之相适应，唯此才能保证治理的有效性。

（二）基于功能分化的新时代国家治理

社会主要矛盾是判断时代特质的基础标准，也是国家治理体系和治理结构的决定性因素。新中国成立以来，我国经历了从计划经济到市场经济、从法制到法治、从管理到治理等一系列重大历史转变，国家治理体系发生结构性变迁，治理能力得到显著提高。之所以发生前述重大历史转变，根本原因在于社会主要矛盾的根本转化。

十九大报告指出：“中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这一政治判断是党和国家主动适应社会主要矛盾发生历史性转化的自觉认知和理论判断，是新时代中国特色社会主义建设事业的核心指引，也是优化我国立法体制的根本遵循和本质依据。对比十九大和十一届六中全会关于我国社会主要矛盾的政治判断可以看出，“人民日益增长的美好生活需要”不仅体现在“对物质文化生活提出了更高要求”，也表现为对“民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。换言之，“不平衡不充分的发展”已经不再是单一的经济建设问题，而是涉及经济、政治、法律、社会、文化等方面的系统性问题，只有通过具有综合性、整体性、系统性、协同性等性质的“制度革命”才能加以解决，因而需要国家治理范式的系统论转向。

现代国家治理是以功能分化为基础的多层级治理（Multi-level Governance）。多层级治理最初意指彼此嵌套的各层级的政府（超国家、国家、地区和地方）彼此之间进行持续协商的系统，主要用来探讨结构性政策的形成问题，特别是机构创设和决策权限配置的过程。随着政治区域化和国际化的持续深化，国家处于不断转型之中，权力被释放到国家内外的不同领域，政治权力在各个层次上日益分化，进而演化出功能分化式的政体（differentiated polity）。此时，多层级治理超越了单纯的地域概念，不仅主张不同层级政府之间的地域整合，而且强调公私部门之间的协同治理，以及在具体政策领域的多维度治理，以便更好地解决公共服务在供给和需求层面的内在张力。换言之，多层级治理可以被视为“治理体制的供给侧改革”，即通过丰富和优化治理的供给方式和途径，更好地满足多元复杂的治理需求，进而提升治理效能。国家转型和多层级治理的这种共同演化体现了从命令—控制型国家到赋能型国家的转型，从法制主义（legalistic）向更具协商性的语境化治理模式的转化，以及从全能型的国家模式向以复杂性和依赖外部参与者为特征的国家模式的转变。基于上述理解，可以概括出现代国家治理的四个理论命题：

首先，对现代国家治理应当在“功能分化”的意义上进行理解，包括功能分出和内部分化两个基本维度：一是国家需要与其环境进行划界，以便实现自身功能的特定化，特别是发挥家庭、社会团体和市场组织等其他治理主体无法履行的治理功能；二是国家需要在内部进行功能分化和组织分化，通过提高内在复杂性的方式来提升简化环境复杂性的能力，即国家治理能力。在现代大国治理中，虽然统一的治理模式可以将政策的外部性加以内化，从而提升治理效率，但无法体现大国内部的区域性、文化性和政治生态方面的差异，容易导致治理体制的同质化现象。相反，多层级治理主张通过治理规模的灵活调整来更加精准地回应不同层级的治理需求，进而有助于提升治理的有效性。

其次，在功能分化的基础上，多层级治理体制强调“基于权力分散的协同治理”。各治理层次具有不可替代的独特功能和运作上的自主性，并在结构上相互依赖。在横向上，强调国家与社会的合作关系。在多层级治理中，国家在治理体系中不再处于垄断地位，治理资源的分布呈现出复杂化和碎片化趋势。传统上由国家承担的职能和权威，现在则在多元的公共机构和私人参与者之间、在不同层次上被不断稀释和分散，进而形成以公私协力为特征的共治结构。在纵向上，既允许地方政府基于自身利益进行自主运作，也允许中央政府出于共同目的而进行协同治理。同时，在具体问题的解决上，主张灵活搭配横向和纵向的治理机制，开展多维度的系统治理。

再次，在多层级治理中，治理系统中的每个参与者都应当被视为既有问题（需求）又有解决方案（能力），并在问题解决方面需要相互依赖。因此，各治理层级之间并非上下级的“命令—控制”关系，而是“去中心化”的合作关系。这意味着，任何治理层级都不能单方面地直接干预或者控制其他层级，否则将引发治理的三重困境（trilemma），即这种干预或者控制要么无关紧要，要么会对被干预或者控制的层次产生瓦解作用，要么会对实施干预的层次本身产生瓦解作用。若想跳出这三重困境，最为关键的就是尊重目标系统的自主性，通过“激发目标系统的自我导控过程”来进行间接治理。

最后，现代国家治理是渐进式的实验治理，主张通过鼓励制度创新和不同制度方案之间的竞争，在各治理层级之间形成一种博弈关系，以此实现治理体制的自我演化。一方面，只有在具体实践中才能发现制度的潜力和局限性，因而在考量任何制度设计时，都必须将其置于“复杂性、有限理性和不断尝试”的背景中，并通过持续的宪制评估来进行动态调整；另一方面，博弈代表了一种互动关系，即每一治理层级所采取的治理策略取决于对另一层级所采取策略的判断。通过各层次就具体问题所提供的不同解决方案之间的竞争，构建一个“竞争性的制度市场”，使得治理体制具有类似于市场的自主演化和动态优化的潜力。

作为宪法制度的重要组成部分，立法体制是历史的产物，其形式和内涵会随时代的变迁而变化。结合新时代国家治理逻辑，“统一而又分层次的立法体制”应当根据“分化开来的统一”（differenzierte Einheit）来加以理解，其理论意涵包括基于功能分化的运作自主性、基于结构耦合的宪制合作性、基于去中心化的决策分散性和基于立法竞争的演化稳定性等四个方面。

（一）基于功能分化的运作自主性

充分的功能分化是实现层级立法机关运作自主性的前提和保障。概括而言，立法系统的分化包括功能分出与内部分化两个层次。就立法系统的功能分出而言，根据功能分化形式，政治系统会内部分化出狭义政治、广义行政和公众三个子系统，立法系统从属于其中的广义行政系统。由此可见，立法系统是从政治系统中功能分出的。并且，作为一种决策形式，立法主要是官僚程序的结果、以法律的形式对政治系统所产生的决定而进行的沟通，因而是政治系统与法律系统之间的一种结构耦合。就立法系统的内部分化而言，根据中心—边陲式分化和片段式分化形式，立法系统在横向和纵向上分化出多个层级的立法子系统。例如，立法系统分化出中央和地方立法系统，地方立法系统进一步分化出次级立法系统，同时每一地方层级根据片段分化形式又包括多个地域性的立法系统。通过内部分化，立法系统的内在复杂性得以提升，从而提高了对环境中其他系统的共振能力。同时，根据组织分化形式，立法系统的内部分化必须通过“立法机关”这一自创性组织来加以实现，因为立法是一种决策形式，决策则需要依靠组织来实现。其中，立法系统的中心是中央（联邦）立法机关，边缘则是地方立法机关和其他立法主体。功能上分出的各层级立法机关是自主运作且具有不同运作符码的功能系统。其中，中央立法机关更加强调整个立法系统运行的协同性，其功能定向在于维护“国家法制的统一和尊严”。地方立法机关则更注重自身运作的自主性，其功能定向在于实现“治理的在地化”（localisation）。

在多层次立法体制中，运作自主性是各层级立法机关的存在理由，也是其实现运作效能的前提。如果下级立法机关不具有自主性，其本质上便只是上级立法机关的权力延伸，那么，“统一而又分层次的立法体制”在科层化逻辑的作用下就会朝向“功能性去分化”的方向演化，此时的“分层次”只不过是行政意义上的划分，而不是功能上的区分。而维持立法体制功能分化的关键就在于保证地方立法机关独立的宪法地位和运作的自主性，“使地方国家权力机关的权力真正属于地方”。

（二）基于结构耦合的宪制合作性

自主性并非自给自足（self-sufficiency），自给自足意指系统在物理上和信息上与环境的隔离和独立。相反，自主性以这种独立性为前提，意指系统的选择性标准能够调节系统与环境之间关系的自由度。因此，自主性必然预设了功能系统之间的基于认知开放的结构耦合，自给自足意指相互独立的运作单元之间的暂时联锁（temporary interlocking）。运作自主和结构耦合不仅能够实现和维持功能系统内部的分化结构，而且也使得系统间的共振或者共同演化得以可能。同理，在功能分化的语境下，一方面，各层级立法系统在运作上具有自主性，可以独立地应对特定的立法需求和政策挑战；另一方面，各层级立法系统之间在结构上相互耦合，可以基于自主性进行平等互动，进而在不同立法层级之间形成基于结构耦合的合作性宪制关系，实现非控制性的共同演化。

上述理论分析与我国各级人民代表大会之间的宪法关系定位十分契合，即各级人大之间不存在领导与被领导的关系，而是平等的宪制合作关系。上下级人大之间关系的问题是1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》施行后才被提出的。1980年4月18日，彭真同志在题为“关于地方人大常委会的工作”的讲话中最早对这一问题进行了阐释，强调上下级人大之间“没有领导关系”。这一讲话后由中共中央转发全党，成为当时开展立法工作的基本遵循。此后，在八十年代初的多次讲话中，彭真同志进一步指出上下级人大之间是工作联系关系和法律性质的监督关系。上下级人大的这一宪制定位在1981年全国人大常委会办公厅发布的《关于县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会工作中一些问题的解答》中亦得到专门确认。

各层级立法机关之间的合作性宪制关系是由代表机关的性质和行使职权的方式决定的，因为各层级人民代表大会均为国家权力机关，代表着所属地区范围内人民的意志，只不过行使权力的层级范围不同而已。其中，法律上的监督关系可以视为上下级人大之间的紧密结构耦合机制，这是最重要、最基础的一种关系。因为结构本质上是一种预期，是系统选择其运作方式的稳定化。而法律之于全社会的基本功能就是稳定规范性的预期。工作上的联系和业务上的指导则可以被视为上下级人大之间的松散耦合机制。需要特别指出的是，紧密耦合和松散耦合之间没有优劣之分，其成效是一种系统间共同演化的结果。例如，在我国立法实践中，备案审查制度是“法律上的监督”这一结构耦合机制的具体体现。但是，当上级立法机关发现下位法存在合宪性或者合法性问题时，倾向于首先按照“工作上的联系”这一更加柔性的机制来处理。这反映了我国人大监督权的间接性，即人民代表大会主要或者尽可能地采用间接手段来行使其监督权，而一般不直接去纠正或者处理违宪或者违法行为。

（三）基于去中心化的决策分散性

作为一种社会分化形式，功能分化强调功能系统之间的不相似性，每个功能系统都将自身视为观察世界的优先方式，并在此基础上去构想其他功能系统或者整个社会。因此，功能分化社会没有所谓的顶点或者中心，而是呈现出“去中心化”的特征。与将社会集中在一个或者几个系统上的集权主义不同，功能分化社会将社会子系统的自主性和独立性视为一种资源，其不仅可用以发展出专业化，而且也可作为民主的存在理由。换言之，民主只有在功能分化社会的基础上才是可能的，而那些放松功能系统之间界限的做法实际上是一种“去分化”，从而导致社会脱离支持其民主结构的条件。因此，在功能分化社会，各层级立法机关之间不是科层式的“命令—服从”关系（hierarchy），而是呈现为一种基于水平式权威的分散结构（heterarchy），结构中的每个参与单元具有平等的权威和决策影响力。

立法机关之间关系的上述结构属性决定了立法体制设计的基本方向，即立法决策的去中心化和立法权限的分散化配置。在实践中，立法权限多层次配置的类别与强度则需要根据本国国情具体确定。就我国而言，立法权限划分的主要类别及因由包括：其一，我国地域广大，各地情况差异很大，特别是少数民族较多，需要在少数民族聚居的地方实行民族区域自治，以便提高治理的有效性；其二，法律体系处于动态完善过程之中，这就决定了立法权不能完全集中在国家权力机关，行政机关应被赋予一定的授权立法权限，以便提高治理效率；其三，我国正在推进全面深化改革，很多领域无经验可循。赋予经济特区、浦东新区、海南自由贸易港立法变通权，有助于制度创新，提高单一制立法体制的制度韧性；其四，为了实现祖国统一，实现国家领土完整，在香港特别行政区和澳门特别行政区实行“一国两制”，赋予其高度的自治权，包括立法权。通过多层次的立法权限配置，可以更好地满足日益复杂且多元的治理需求，维持问题解决方案的“必要多样性”，降低治理的系统性风险，提升立法体制的整体效能。

（四）基于立法竞争的演化稳定性

在功能分化的背景下，现代政治哲学的基础问题可以概括为：在什么条件下，分化且功能特定的政治系统才能在其社会环境中具有稳定性？答案是，功能分化系统的稳定性只能建立在系统边界被清晰划分的基础之上，进而实现自身的自创生（autopoiesis）。并且，内部分化有助于明确和稳定系统的外部边界，因为它使系统与其环境之间的联系能够在功能上得到规定。就立法系统而言，其是以立法沟通为基本运作要素的自创生系统。立法沟通之间的递归衔接会茁生出立法系统内部运作的期望结构，立法体制则是该运作结构及其统一性的自我描述和语义表达。所谓自创生，是指系统根据自身的运作逻辑自主地建立起结构并加以稳定化，以便产生出稳定的内部秩序（自我组织），根据自身的标准来动态地改变这些结构（自我调节），进而反身性地实现系统的自我维持（自我生产）。换言之，立法系统具有运作上的封闭性，只能自我指涉地递归运作，自己生产系统的构成元素及结构变化，因而是自我演化的结果。立法系统的自创生属性意味着其运作体制的自我演化属性，而演化的固有动力就在于各立法层级之间基于运作自主性的有序竞争。

从演化的角度来看，“竞争是个发现过程”，是一种包含着所有演化进程的方法。正是通过竞争，制度得以不断调适和优化。在功能分化的语境下，各层级立法机关是自主运作且具有不同运作符码的功能系统，立法竞争则是立法子系统之间基于结构耦合的相互激扰。例如，就地方立法系统而言，其运作的符码是拥有地方立法权限/不拥有地方立法权限，并依据自身内部的沟通逻辑来递归地进行自我再制，以便判断相关领域或者事项是否属于自身的权限范围。同时，各个立法层级之间在结构上又互相耦合，可以彼此激扰。被激扰的立法层级会根据自身的运作逻辑来对另一层级关于立法权限配置的理解进行重新编码，并适时调整自身的运作结构。这种结构上的调整反过来又会对其他立法层级的运作产生影响，如此周而复始，使得立法体制始终处于动态稳定之中。

改革开放以来，经过一系列立法分权，我国已经初步形成了立法竞争格局，包括同一立法层级之间的横向竞争和不同立法层级之间的纵向竞争。其中，在横向上，拥有立法权限的同级地方政府之间的竞争首先是立法竞争，即地方通过科学立法来提升吸引经济要素的能力；在纵向上，我国立法体制中的经济特区法规、浦东新区法规和海南自由贸易港法规中的变通权制度设计，使得中央与地方之间在某种程度上形成了一种立法竞争关系。在国家立法质量不足的情况下，地方能够自主地去“改善”国家立法，这不仅有助于制度创新，而且在发挥着对国家立法决策的有限理性甚至失误进行纠偏的功能，从而提高了整个立法体制的韧性或者抗风险能力。

在新时代国家治理的语境下，我国统一而又分层次的立法体制可被视为多层级治理的宪制演化成效，蕴藏着巨大的制度潜能，但在功能分化的充分性、不同立法层级之间的平等互动、演化的固有动力等方面仍然存在不足，存在很大的优化空间。

（一）我国现行立法体制存在的不足

1. 功能分化的充分性方面

对于观察系统而言，功能子系统形成时，存在三种逻辑上的可能性：（1）观察子系统所属的整个系统；（2）观察外部环境中的其他社会子系统；（3）子系统的自我观察。其中，对整个系统的观察是系统的功能指涉，对其他系统的观察是系统的成效指涉，自我观察则是系统的反身性指涉。就法律系统而言，反身性是指法律系统的递归运作与自我维持，成效则是指法律对其他社会子系统的影响，功能则是指法律系统在全社会秩序维持方面所发挥的作用。但是，功能系统的标准既不是自我维持意义上的反身性，也不是对其他社会子系统的成效，而只能是其之于全社会系统的功能，因为一个功能系统的功能只有一个，但可以有多种不同的成效，反身则是系统在功能分出后自我维持的递归过程。换言之，就系统的功能而言，其与一个特定社会问题有关，与功能系统的自我指涉或自我保存则无关。正是借助功能和成效之间的差异，系统可以观察和区分自身在运作统一性的条件下所发展出的与环境的各种不同关系，从而保证了问题解决方案的多样性。

我国中央与地方事权之间的功能区分并不充分，存在着严重的“职责同构”现象，即在纵向配置上，不同层级的政府在职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。在这一制度框架内，中央与地方立法在很大程度上也存在“立法权限平面切割”的同构问题，反映出当前我国立法体制在功能分化上的不充分。在实践中，存在中央立法过细，给地方立法预留空间不足的问题，这不仅限制了地方立法的自主性和制度活力，而且引发了严重的重复立法现象。例如，2018年，全国人大常委会法制工作委员会向各省、自治区、直辖市人大常委会印发《关于加强加快大气污染防治和生态环境保护地方立法工作的意见》，要求在当年年底前实现大气污染防治地方性法规全覆盖。但十八大以来，国家在生态环境保护方面（包括大气污染防治）的法律越来越完善和细致，给予地方立法的空间十分有限。此时，要求各个地方均进行立法，势必导致重复立法问题。在实践中，各个地方在起草过程中往往在立法条款的表述上力求差异，在制度设计本身上几无创新。并且，如果一个地方立法照搬照抄中央立法或者机械移植其他地方的立法，便不具有功能上的不可替代性，更无法作为一个自主的功能层级而存在。这无疑降低了立法系统以多样化的方式回应治理需求的能力，使得“统一而又分层次的立法体制”的宪制成效无法得到充分发挥。

2. 不同立法层级的互动方面

尽管功能系统之间是基于功能分化的结构耦合关系，但每一功能系统又都有一种“去分化”的倾向，即试图将自己的运作逻辑强加给其他系统，从而产生一种系统间的异化现象。上下级立法机关之间关系的行政化便是立法系统内部去分化现象的一种具体表现。系统间的“去分化”具有自我毁灭的倾向，因为对作为自身存在条件的环境中的功能子系统的破坏，必然会反身性地作用于自己身上，从而破坏系统/环境这一基本区分。因此，任何功能系统如果要存在，都必须不断地使其自身与环境区别开来，并抵抗去分化。自创生在本质上就是系统不断分化的过程。

由于历史和传统等因素，在新中国成立至改革开放的这段时间里，国家试图通过社会改造来实现个体、社会与国家的同质化，这使得治理结构呈现单极化现象，行政化倾向十分明显。这样一种制度惯性，使得很多人仍然以行政化的思维方式来思考立法问题，将“基于自主性的系统间协调关系”理解为“科层式的系统内命令—服从关系”，从而破坏了立法系统内部的功能分化及其宪制成效。例如，《宪法》第九十九条规定，县级以上的地方各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。但是，由于设区的市的地方性法规须报请省级人大常委会批准的制度设计，使得设区的市人民代表大会并无权改变或者撤销其常务委员会制定的不适当的地方性法规。根据《立法法》第九十七条，改变或者撤销设区的市制定的不适当的地方性法规的权力属于省、自治区的人民代表大会。由此可见，在现行立法体制中，设区的市的地方性法规须报请省、自治区人大批准的制度设计，在上下级立法机关之间注入了科层制要素，进而在实践中引发上下级立法机关之间关系的行政异化问题，削弱了设区的市人民代表大会的自主性和权威性。

3. 体制演化的固有动力方面

在功能分化的背景下，立法体制设计的核心是在集权（国家法制统一）和分权（地方有效治理）之间保持必要的制度张力，在各立法层级之间创造出适度竞争的互动格局，进而实现立法系统的自我演化和立法体制的自我优化。总体而言，我国现行立法体制的集权性较强，这虽然有助于国家法制统一，但在某种程度上无法保证地方各层级立法系统的运作自主性，使立法体制自我优化的演进动力不足。这主要表现在两个方面：在横向上，各个地方立法机关之间缺少必要的立法竞争激励，任务立法、政绩立法、重复立法等问题突出；在纵向上，由于上下级人大之间关系的行政化，地方立法机关的自主性无法得到保障，进而缺乏纵向竞争的制度空间和动力。例如，关于省级地方性法规与设区的市制定的地方性法规的效力位阶问题，许多立法工作者基于行政等级关系而想当然地认为前者高于后者。但在实际上，地方性法规内部并无效力位阶上的区分。根据《立法法》第七十二条，设区的市的地方性法规须经省、自治区人大常委会批准。经其批准，视其为己出，因而设区的市的地方性法规与省级地方性法规的效力应当相同，相互之间完全可以形成一种立法竞争关系。如果二者出现不一致，则应当根据《立法法》第九十二条和第九十五条的有关规定进行处理。但是，由于认识上的偏差和制度设计上的不完善，这种立法竞争的制度潜力在实践中尚未得到发挥。

（二）我国立法体制优化的基本方向

习近平总书记指出：“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。制度稳则国家稳。”这一讲话精神为新时代我国立法体制的优化方向提供了方法论上的指引。新时代背景下，如何将竞争性要素引入单一制国家结构形式之中，渐进地建构出一种“竞争性单一制”（competitive unitarism），更好地发挥中央和地方两个方面的积极性，使“统一而又分层次的立法体制”的宪制成效最大化，是我国立法体制优化的基本方向。

首先，联邦制与单一制是现代国家结构的两种基本形式，也是立法权限配置的基本模式。现实中没有完全的单一制，也没有完全的联邦制。纯粹的单一制和联邦制仅是一种理想类型意义上的理论建构。基于这种认识，部分学者主张我国实际上是“行为联邦制”或者“合作型联邦制”。但是，国家治理本身是一种话语竞争和转换的过程，不同的治理话语会创造出不同的社会现实。过分强调“联邦制”这一意识形态话语，可能导致立法体制偏离我国基本国情，进而引发政治方向上的宪制风险。习近平总书记指出：“我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要。”这“是一个严肃的政治问题”。这要求，我国立法体制的优化要始终遵循单一制的国家结构形式，而不应当以联邦制作为优化目标。

其次，功能分化/整合是社会理论中的核心问题，系统理论则将其转换为运作自主/结构耦合问题。作为一个区分的两边，功能分化/整合互为前提。因此，立法体制设计应当包括两个基本面向：一是功能分化方面，即立法系统应当如何进行分化，实现次级立法系统的功能特定化，并保障其运作自主性；二是功能整合方面，即如何协调次级立法系统之间的互动，以便提升立法体制的整体制度能力。并且，功能系统越是具有自主性，就越是相互依赖，系统间的相互协调问题也就越重要。这意味着，优化立法体制不能简单等同于立法分权（功能分化），而是必须同时关注不同立法层级之间的结构耦合与组织沟通（功能整合），在维护国家法制统一的前提下，逐步有序地释放地方立法空间，鼓励和保护地方立法的创新性，为社会主义法治实践提供更多的样本。

再次，就制度演化的固有倾向而言，单一制容易引致过度集权，进而无法形成稳定的权力结构。因此，如何保障地方立法机关的运作自主性，在中央与地方、地方与地方之间构建适度的立法竞争关系，以便产生稳定的权力结构，便成为单一制背景下立法体制设计的核心任务。理论研究和实践均表明，引入辅助性原则作为立法权限配置的方法论原则，有助于避免立法权力过分集中，保障地方立法权限的范围及其运作的自主性，并为纵向立法竞争创造必要的制度空间。通过多层次的立法分权，鼓励较低层级的立法机关进行制度创新和试验，可以保持制度设计的必要多样性，使同一问题具有多种功能等同的竞争性解决方案。即便某一层级的立法出现问题，具有自主性的其他立法层级也能够保证其立法的有效性，进而降低因立法决策失误而引发的系统性风险。相反，如果下级立法机关无法自主运作，则其立法策略很可能是重复上位法的规定，或者自己不立法并直接适用上位法，这无疑会叠加、放大立法决策失误的系统性风险。

最后，尽管辅助性原则可以在某种程度上限制立法权的过分集中，从而可以保障地方立法权限的范围及有效性，但也同样可以被用来证明权力集中的正当性。相关研究表明，从短期来看，辅助性原则可以实现“尽可能地在接近治理对象的政府层级上进行决策”的既定目标，但从长远来看，其可能触发导致集权化的雪崩机制，导致路径依赖式的集权现象，即一旦某些职能得到集中，进一步的集中往往不可避免。因此，有必要在辅助性原则的基础上引入允许各地方立法系统之间进行横向竞争的制度设计，以此抵消辅助性原则可能产生的副作用。例如，欧盟的相互承认规则要求，必须承认一个成员国中的既有法律，并在适用时在所有成员国中强制执行。相互承认规则与法律选择原则的结合在立法体制中引入了竞争性机制，公民和市场主体可以根据相互承认规则利用更加有效的成员国法律，这不仅可以鼓励成员国之间的制度竞争，而且有助于保证欧盟境内市场的统一性。用社会系统论的语言来说，相互承认原则预设了横向意义上的功能分化，每一个主权国家都被视为潜在的问题解决方案的提供者，并且这些问题解决方案之间存在功能等同意义上的可替代性，进而形成一种制度解决方案之间的竞争格局。由此可见，同时引入辅助性原则和相互承认规则作为立法权限配置的方法论原则，既有助于保障地方立法系统的运作自主性，又可以防止地方保护主义，通过在不同层级之间构建良性的立法竞争关系，实现立法体制的动态自我优化。

新时代的国家治理是以功能分化为基础的多层级治理，各个治理主体之间不再是单向的“命令—控制”关系，而是“自主—相互依存—协同”的宪制合作关系。我国统一而又分层次的立法体制可被视为多层级治理在立法领域的演化成就，需要基于“分化开来的统一”来加以把握。具体包括两个基本的方法论维度：一是“统一”的国家立法权如何进行分化，又构成怎样的多层次体系；二是功能上分出的各层次立法权限之间如何进行协调，以便提升立法体制的整体效能。“分层次”意指功能分化意义上的立法权限划分，目的是实现各层级立法系统的宪制功能的特定化和运作自主性。应当从功能整合的角度对“统一”予以把握，强调中央的立法协调功能，目的是防止不同立法层级之间的自我封闭、自我保护甚至相互冲突，维护国家法制统一。“统一”与“分层次”互为前提，需要系统把握，以便充分调动中央和地方两个方面的积极性，实现国家法制统一与地方有效治理相协调的宪制成效。

我国是单一制国家，立法体制的集权性较强。与分权式体制相比，集权式立法体制的自我演化动力不足，进而容易产生失稳现象。基于前述理论诊断，我国立法体制优化的方向包括三个方面：一是维持和强化立法系统的功能分化，保障各层级立法系统运作自主性的宪制条件，渐进式地建构出以“竞争性单一制”为基础的功能分化式立法体制；二是借助基于结构耦合的宪制合作机制来协调各立法层级之间的互动，更好地发挥立法系统的整体功能和成效；三是引入辅助性原则（纵向配置）和相互承认规则（横向配置）作为立法权限配置的方法论原则，在不同地方之间、地方与中央之间，甚至国家与社会之间构建出适度的立法竞争格局，为立法体制的自我优化提供宪制动力。

《法制与社会发展》2021年第5期目录摘要

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