作者：王世杰，中央财经大学法学院讲师。
来源：《法制与社会发展》2020年第2期（第82-99页）。（责任编辑：苗炎、孙远航）
第三人的公权利可谓行政法上第三人保护的权利基础。只有以公权利为支点，才能建构行政法上第三人保护的完整体系，为第三人提供周延的保护。第三人公权利形成的现实背景是现代的分配行政。随着行政活动形态的变化，社会联系日益密切，行政机关经常要分配有限的资源，调整复杂利益间的冲突，进而可能侵害第三人的利益。在民主秩序中，第三人利益与对私益保护的自我决定结合起来，并被扩张的公权利概念所吸纳，第三人的公权利得到承认。应在三方行政法律关系的情境中观察第三人公权利。基于私人间利害关系的不同结构，第三人公权利的形态和判断方法都有所差异。
关键词：第三人保护；公权利；分配行政；行政法律关系
一、问题的提出
我国行政法上的第三人保护经历了从否认第三人具有权利到肯定第三人具有权利的转变。1989年第七届全国人民代表大会第二次会议通过的《行政诉讼法》的第2条规定，合法权益受到侵害的私人可以就行政活动提起诉讼。对于第三人的合法权益能否受到行政行为的侵害和第三人可否提起行政诉讼等问题，其时的学说多从行政活动的公共性和行政效率的角度给出否定答案。由于不具有原告资格，第三人原则上只能参加到相对人提起的诉讼中，他的权益能否得到保护取决于相对人是否主张权利。如果“具体行政行为的相对人不提起行政诉讼，与具体行政行为有利害关系的当事人就无法作为第三人参加诉讼，那么第三人的合法权益将无法获得司法救济”。由此可见，早期的行政立法只关注行政机关和相对人之间的二元行政法律关系，行政诉讼的原告范围仅限于相对人，第三人的权利付之阙如，他无法有效地维护自己的权利。此后的理论与实践逐步突破了对第三人保护的严格限制。自2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》肯定了相邻权人、公平竞争权人提起行政诉讼的行为以来，我国法院对行政诉讼原告资格的判断场景就从行政机关—相对人之间的二元行政法律关系扩展到了包括第三人在内的三方行政法律关系，第三人争议行政行为也构成了行政诉讼的一种典型情境。第三人在行政诉讼中开始具有独立的法律地位，他不仅可以成为诉讼参加人，而且可以在诉讼中直接向行政机关主张权利。诸多行政法规范也强调对第三人的保护，承认第三人具有公权利。例如，在作出行政许可的过程中，相对人以外的第三人具有陈述申辩权和听证权。当行政机关违法实施行政许可时，在解释论上，法院有承认第三人赔偿请求权的可能。在行政强制程序中，第三人除了具有陈述权、申辩权和损害赔偿请求权以外，还可以对执行标的主张权利，继而请求中止强制执行程序。特别是在刘广明诉张家港市政府行政复议案中，最高人民法院开始运用保护规范理论判断第三人的公权利是否存在，试图在行政诉讼中完善对第三人的保护。如今，承认第三人在行政程序和行政诉讼中有权主张自身的权利的观点已经成为行政法学界的通说。然而，至少在实定法与司法解释明确保护第三人之前，对于第三人是否具有公权利以及其能否提起行政诉讼等问题，学界还存在争议。行政法的理论与实践为何以往否认或限制第三人保护，现在却要肯定第三人保护？第三人如何在行政机关与相对人的法律关系中得到妥当保护？在回答上述问题之前，我们首先需要明确的是，行政法上的第三人保护包括实体法和程序法两个面向：前者与第三人的实体法律地位有关，后者则涉及第三人的实体法律地位如何在行政程序或行政诉讼中得到实现。对行政法上的第三人保护的讨论不能局限于行政程序或行政诉讼之中，而应当回溯到第三人的公权利之上。唯有从实体法律地位出发，我们才能摆脱行政程序和行政诉讼中偶然的个别利益考量，才可为第三人保护提供相对稳固且具有体系融贯性的支点。因此，第三人的公权利构成了行政法上第三人保护的权利基础。对行政法上的第三人保护而言，关键的问题是第三人的公权利何以可能。本文尝试探究第三人公权利的形成逻辑及关系结构，以期为行政法上的第三人保护提供以公权利为基础的稳定的建构机制。本文将首先描述作为第三人公权利产生的现实背景的分配行政，明确第三人遭受侵害的机制和公权利构成的转变。在此基础上，本文将论证第三人公权利在概念上如何可能，在复杂的行政法律关系中对第三人公权利进行观察和定位。
第三人保护和第三人公权利是现代分配行政的产物。作为国家介入经济社会生活而形成的行政类型，分配行政意指在资源有限和利益交叉的社会条件下，行政机关对不同私人的利益与负担进行分配。作为一个描述性概念，分配行政初步勾勒出了现代行政调整利益冲突，配置有限资源的基本样态。在此过程中，相对人以外的第三人会遭受行政活动的不利影响，从而产生了行政法上的第三人保护问题。由国家在私人间进行利益分配和利害调整并非现代行政特有的现象。然而，在现代社会中，分配行政的重要性日益凸显。基于各国不同的历史发展情形，分配行政的形成大体存在两种进路。在西方国家，分配行政较为典型的形成进路是从自由防御的古典行政转向现代分配行政。例如，德国传统行政法立基于国家社会二元论，以自由防御为核心，行政机关通过命令或禁止直接设定私人的权利义务，在私人与国家之间形成法律关系。在古典行政之下，社会关系较为清晰稳固，行政机关依据法律维护社会治安、促进公益。个人则保有财产与自由，对行政机关的干预活动进行防御。然而，工业化和社会变迁所产生的个体之间的巨大财富差异导致弱势群体的生存与自由面临危机，于是国家开始介入私人的自主领域，应对自由市场失灵，为私人交往设定秩序框架，以“划定个体自由领域之间的界限，并保护这些界限不被侵害”。如果说在传统行政法中，行政机关主要是秩序的维护者，行政的功能主要指向危险防御与法规范的个案执行，那么，行政权力与任务的扩张则促使给付行政和形成行政得以产生，行政机关不仅要作为给付主体对个人的生存提供物质帮助，而且也得面向未来形塑社会。社会变迁与行政任务的转变影响了个人、社会与国家之间的关系，种类持续增长的社会冲突与新的危险源的出现迫使国家介入过去由社会自主调节的领域之中。传统的索取型国家（fordernder Staat）的行政模式也开始转变为兼具给付性与形成性的分配行政，国家与社会、公益与私益都进一步相互渗透。分配行政展现了现代国家对经济和社会生活的广泛介入，模糊了原本清晰的国家与社会之间的界限。与西方国家从古典行政向现代分配行政的历史转向不同，我国的分配行政是从整合型国家中逐步分出的。在中华人民共和国成立后，我国建立了“全能政府”的治理模式。“公民个体的身份被高度固定化……处在一个‘高度同质性’的社会中。” “政府、个人、组织都是一家人，政府是家长，所有企业、事业单位、社会组织、团体、公民个人都是家庭的成员，家长可以随时向家庭成员发号施令，家庭成员必须服从家长。”个人无论是在经济上还是在政治上都依附于集体，私人作为独立的利益主体来要求与行使权利的可能性和必要性也由此被排除。在改革开放后，随着国家任务和社会经济结构的转变，社会、市场与国家权力之间的分离出现了。在政治系统与经济系统被适度分离的基础上，国家致力于激活市场和社会的自主调节机制，但国家并未从私人经济领域中完全撤出，仍要对特定事项进行事先许可或事后监督。工业化的推进和社会主义的目标设定并未排除行政权，而是使我国形成了分配行政的行政结构。出现这种现象的原因有三点。首先，“国家引导”的经济发展在解放个体的同时，也使得个体对于社会和国家的依赖日益加深，个体不仅要防范国家的侵害，也需要国家提供给付和保护以应对社会或经济情势变化对自由施加的负担。其次，作为社会主义国家，维护社会公正、帮扶弱者的分配目标被我国明确为对国家结构和国家权力行使的重要要求。最后，在我国，大量生产资料和资源属于国家所有或集体所有，国家承担了更多的分配任务。在这些复合因素的综合作用下，我国行政任务的典型情形是行政机关依据法律对私人间的利益进行权衡，调整因利益分配不合理所引发的纠纷。无论基于何种进路考虑，现代国家都需要介入社会经济，行政任务的范围被极大地扩张了。具体而言，个体生存对国家或行政依赖性的增强与个人法律地位的提升都要求国家得为个人积极提供给付。行政作为社会形成性要素的作用日渐增长，行政决定的视角经常要朝向未来，行政要预测性地调控社会的发展。科技发展催生的大规模设施使得危险具有扩散与弥漫效果，国家有必要采取兼具预防性和全面性的措施以防范风险。社会联系的密切和资源的有限性都迫使作为公共性平台的行政机关必须合理分配有限的资源。在维护社会安全和保障公正社会秩序的任务设定下，分配行政成为现代行政的基本结构。分配行政以利害调整为内容，强调行政在法的拘束下对资源进行分配和调控。复杂利益的交叉与互相依赖导致侵害的效果扩张，行政活动虽然仅指向相对人，但是也有可能使相对人以外的第三人遭受侵害。在分配行政的背景下，行政机关由于要在不同主体之间对短缺的资源进行配置，所以必须调整不同主体间的冲突利益。因此，现代行政不仅要直接面对私人，而且要经常调整私益之间的冲突。行政活动极有可能影响相对人以外的其他主体的利益。分配行政与利害调整的观念渗透在现代行政的诸多领域之中。首先，在秩序行政领域中，因为行政机关对一方私人权利的限制也可以对其他私人产生授益或侵益效果，所以行政机关有时也要将其他被保护的私人利益纳入考量。其次，在给付行政和规划行政中，对有限资源的公平配置是行政法的关注重点。例如，行政对一方私人为给付的行为有可能造成与相对人处于竞争关系的其他私人的法律地位的恶化。在建筑规划程序中，行政机关并非在不考虑其他相邻人利益的情形下调整私人的行为，而是在协调原则的指导下分配有限的空间资源，维护和促进不同主体的共同生存。建筑许可意味着建筑者可以在许可确定的范围内利用土地，而相邻人也必须容忍建筑者对建筑物的建造和对土地的合法利用。也就是说，向建筑者颁布的许可不仅关涉到建筑者与行政机关之间的关系，也有可能对第三人造成不利后果。除了传统的许可请求权之外，行政法理论也承认第三人针对许可的防御请求权。最后，面对现代科技所引发的技术与知识风险，行政法理论不能仅以个体防御权的范畴去把握国家的任务与角色。个人除了防御国家的不法干预外，还要防范其他私人行为所造成的风险，国家要就如何在私人之间分配风险的问题作出判断和决定。总之，现代行政法要在不同主体间进行利害调整，以解决复杂的利益冲突。社会联系的日益密切与行政机关的利害调整导致行政决定日趋复杂，行政活动的效果逐渐外化，开始影响到相对人以外的第三人。第三人受到侵害和行政法如何为第三人提供保护的问题逐渐凸显。传统行政法仅关注指向相对人的、基于行政行为的法效果而产生的规范性侵害或目的性侵害，这种行政模式的原型为以警察命令为代表的干预行政。通常而言，干预须满足以下要件：首先，干预应通过法律行为进行。对于纯粹的事实干预行为，法秩序并不为私人提供权利保护。其次，干预具有目的性，干预后果具有可预见性。行政机关必须意图介入私人的权利领域，行政活动对于私人的影响应是行政机关的目的性后果。最后，干预应具有直接性。如果行政活动对于私人权利或自由的不利影响是在其他原因介入后才形成的，那么这种不利后果不能归于国家。在干预行政的场景中，行政机关采取个别化的命令式工具，通过单方拘束性意思表示在个案中确定私人的权利义务。以命令或禁止为代表的行政行为介入私人的自由领域，直接在国家与私人之间形成干预—防御的二元法律关系。即使相对人以外的第三人受到了行政活动的影响，由于行政活动对第三人不具有目的性、直接性，第三人权利受到的侵害也难以被承认。为了确保自由与财产不受侵害，私人可以通过行政诉讼制度撤销违法行为，实现权利救济的目的。然而，整个权利救济制度主要围绕着相对人进行设计，只有权利受到侵害的相对人才能提起撤销诉讼。在分配行政的现实情境下，社会关联日益密切，私人有可能受到干预活动的非典型不利影响。这种目的性侵害之外的不利后果也被称作事实性侵害（faktische Beeinträchtigung）或非目的性侵害。无论是在负担的强度方面还是在持续性方面，事实性侵害有时并不亚于规范性侵害。为了解释和应对第三人遭受侵害的情形，侵害概念得以被扩张，行政法学者提出了具有第三人效果的行政行为的概念。侵害概念被扩张后，侵害不仅意味着直接的规范性侵害，还包括间接的事实性侵害。我们可以用图1展示权利侵害的不同形态。
就事实性侵害的具体类型而言，如图1所示，侵害后果如果由相对人负担，那么它就是行政活动的后续侵害。如果侵害后果指向第三人，则该侵害类型为第三人受到侵害。与相对人遭受的规范性侵害相比，第三人受到侵害的情形具有特殊性。在侵害意图方面，第三人受到侵害中的行政机关通常缺少侵害的目的，第三人遭受的不利并非直接针对其自身的行政活动的法律效果。例如，行政机关颁布许可是为了向许可申请人授予利益，相邻人的负担通常不属于建筑许可的调整内容。在侵害的内容上，第三人遭受的不利既可能是对第三人施加的积极负担，如噪音污染，也有可能是第三人面临的消极影响，如第三人的获益机会减少或者第三人的采光通风受到影响。就侵害的生成机理而言，第三人受到的侵害经常源自相对人的行为，而国家则促成、许可、推动或者容忍相对人的行为。行政活动和第三人受到侵害之间经常不存在直接的因果关联。相对人的行为往往是因果链条的中间环节。在现实中，第三人受到侵害的情况既有可能基于相对人与第三人之间存在的空间关系或合同关系而发生，也可能源于私人所处的市场的竞争机制。例如，行政机关发布产品警示信息影响消费者的需求，会对产品生产者造成不利。在建筑相邻冲突与竞争者诉讼的情形中，第三人遭受的不利影响实际上是在行政机关的容许下，通过特定的相邻空间关系与市场竞争机制而产生的。因此，第三人受到侵害的情况既不能直接归责于国家，也无法仅归责于相对人。这种侵害是国家活动和相对人行为累积作用的结果。
遭受事实性侵害的第三人的法律地位涉及公权利的构成，特别是关涉对公权利与反射性利益的区分。随着私益保护的自我决定化趋势的加强和公权利概念的松动，以往被视作反射性利益的第三人的法律地位也落入了权利的范畴中，这就为第三人公权利准备了概念容器。传统行政法仅关注具有权利的相对人，第三人被纳入行政机关所代表的政治共同体之中。个人利益仅作为公益的部分而被保护，只有符合公益的个人利益才会被法律所认可。即便是与相对人具有紧密关系的第三人，也处于行政机关的一般保护之下。第三人的利益在法的实现中自动得到保护，并由立法者的委托与事后的国家责任担保。在理论上，没有特别承认第三人公权利的必要。被公益吸收的私益无法构成权利。即使行政法规范的实现使个人在事实上受益，这在原则上也只是法规范或公益的附随效果。在二元关系的支配下，法秩序对待相对人和第三人并不平等，偏重保护相对人的存续与信赖。这种否认第三人公权利与相邻人诉讼的观点尤其体现为传统行政法上的危险防御观念。传统行政法将行政任务设定为防御公众或个人所面临的危险。法规范虽然也保护个人免受危险，但是其保护的重心在于公众而非个人。此处的个人不是独立的主体，而是公众的组成部分。只有行政机关才能承担起保护包括个人在内的公众的任务。正因如此，虽然行政机关以公益之名所采取的行动可能对第三人产生授益或负担，但是第三人所拥有的只是法的反射性效果，而非自身可支配的权利领域。针对有利于相对人但对第三人自身利益不利的行政活动，第三人无权进行防御。质言之，相邻人仅仅是二元关系的“他者”或行政决定的“被告知者”，相对于行政机关，他不具有独立的法律地位，从而也就无法主张自身的利益。通过区分相对人的公权利与第三人的反射性利益，行政法规范原则上否认一般性的法律执行请求权。可以想象，如果每个人都具有执行法律的请求权，那么行政任务的履行将会变成不可承受的负担。不仅公共利益不具实现的可能性，而且“法院也要疲于奔命，无法应对”。如果使相对人自身受益的行政行为会被范围无法确定的第三人攻击，则个人的利益将始终处于不安定状态之中。“为提高权利保护的效益，防止公众不加区分地、普遍性地对行政行为提出挑战”，有必要限缩提出争议的主体范围。借助对行政法的公共化建构，个人不需要关心与自身行为相关的诸多冲突，个人的自由活动也得以成为可能。以建设规划许可为例，除了许可申请人的行为自由外，建筑规划许可还确认了建筑行为与法律、公益的要求相符合，被许可人的行为从许可中获得了保护与正当化的效果。许可使被许可人免受来自第三人的可能的攻击，并对许可建立信赖。倘若任何人对于行政许可都享有防御请求权，则会消解行政许可对相对人的权利保护功能，破坏法的安定性。从整体上看，传统行政法指向共同体和公共利益，最初为纯粹的客观法规范。行政法主要维护作为行政活动理由与界限的公共利益，个人仅作为无法与整体相剥离的组成部分而受到保护。行政法的客观性表现为对冲突的公共化建构、对行政合法性的监督路径以及监督主体的有限性。通过化约复杂的社会冲突，行政法将冲突解决权限与担保责任转移至行政机关，不仅使集体一致的行动和社会秩序得以成为可能，而且在一定程度上在相对人与不确定的第三人之间建立了隔离机制，缓和了个人间的冲突。建立在目的性干预基础上的传统行政法偏重强调行政法的公益属性，仅关注行政机关与相对人的关系。依据行政便宜原则，公益和对第三人的维护甚至可由行政机关自行裁量。干预目的之外受到影响的第三人不被行政法关注，保护相对人的权利被舍弃或忽略。对法律关系的单一化观察意味着第三人的法律地位从行政法的视野中消失，这就导致了第三人的利益不被承认为独立的权利，而仅仅被认为是反射性利益或公益的组成部分。在分配行政模式之下，第三人独立的利益或法律地位逐渐进入行政法学者们的视野。特别是，我们如果仅以不存在权利侵害为由否认第三人公权利，排除对第三人的保护，就会诱使行政机关选择采取行政行为以外的其他方式规避法律拘束，造成第三人权利保护的漏洞。以公益—私益二元论为基础，纷繁复杂的利害冲突被简化为公益与私益的冲突，进而被转化为代表公益的行政机关与主张私益的相对人之间的冲突，第三人利益无立足之处。第三人遭受侵害凸显了第三人利益保护的困境。随着社会联系日益密切，特别是个人从国家的政治垄断中分立出来，原本整全的利益逐渐裂解，社会利益形态发生了变化。一方面，除了典型的公益和相对人的私益外，由于利益多元化的趋势和功能性团体的自治实践，集体利益和第三人利益出现了。这些利益即使不是以权利作为概念架构，也应受到保护和救济。另一方面，公益与私益之间的关系也发生了变化。以往公益具有优先性、整体性和不可分割性，但社会联系的日益密切与资源的有限性都使得公益与私益之间的对立逐渐相对化，公益与私益发生交叉的情况愈发普遍。有时，我们甚至承认公共利益是对多种利益的综合与平衡，公益与私益互相作为对方的正当性基础。“现代国家宪法中普遍建立了公共利益与个人利益互相转化的机制，从个体价值的维护中不断获得正当性的基础。公共利益源于个体利益，同时为个体利益的实现服务。”公共利益必须要保护私人利益，私人利益也要与公益相符合。私益不再简单地被吸收进公益中，而是有了自身独立的存在价值。既有不能被化约为公益的私益，也有无法被还原为私益的公益。随着私益的分化，行政法也开始关注以往被认定为反射性效果的第三人的利益。在利益类型与利益形态复杂化的背景下，权利保护机制的拓展以及个人主体地位的提升都促使第三人利益开始摆脱作为公共利益的组成部分和反射性利益的地位，具有了独立的表达形态与实践场所。第三人利益的析出也折射出了法规范的抽象化限度。法与现实世界之间总是保持着一定的距离，规范化就是立法者通过认知的抽象化与一般化来缩减复杂性的过程。在这一过程中，个别情形被简化、舍弃或者忽略的情况是不可避免的。通常而言，法规范的抽象化限度取决于两个要素，一是立法者的抽象能力，二是具体事件的可抽象性。受限于立法者的认知和抽象能力，国家对于冲突的公共化建构总是存在能力边界，因为法规范无法全面复刻现实，在对私人利益进行公共化建构的过程中，公众这一概念不能吸收所有的个人，公益也无法将所有的个人利益都包含在内。公共化建构不能将所有的私人冲突都转化为国家与私人之间的冲突，总是会遗留下特殊的第三人的利益。例如，建筑相邻人会受到比一般大众更为严重的噪声影响，居住在工厂附近的居民往往遭受更为严重的污染损害。在具体事件的可抽象性方面，立法者的抽象能力通常局限于现实和逻辑上可重复发生的事件的范围内。建立在相对简单、明确的社会现实基础之上的传统行政法追求精确性，具体法律要件呈现出一定的孤立性，而法院则通过对法的权威解释拘束行政。因此，传统行政法理论呈现出一定的简洁性。然而，工业社会的发展使生活事实变得复杂，利益和利益交叉都呈现出多样性，加之技术领域存在着专业壁垒，立法者对社会的调控难度陡然上升，调控的准确性也有所降低。这意味着部分私人的利益极有可能被忽视。为了防范利益被不当隐匿，以往被归为反射性利益、处于边缘的第三人利益应被行政法重新发现，以实现对于利益的完整保护。在公法中，私人利益存在着客观法与主观权利这两种最为基础的被保护形态。除了承认个人权利以保护个人利益以外，国家也能以客观法的方式满足个人利益。通过将私人利益吸纳或整合进公益或集体利益之中，维护公共秩序和保护环境等任务都可以交由行政机关完成。既然如此，为何要将这种析出的第三人利益交由个人自身而非由整体进行保护呢？为析出的第三人利益提供独立的保护，以及将个人利益交由私人自行决定都是确保个人自由的重要前提。一方面，依据自我负责的理念，不将个人的利益任意交由集体裁决是确保自由免受侵害的重要方式。由于国家垄断对私人利益的保护有可能会危及自由与权利，所以只有在确立了个人自主原则的法秩序中，才有私益保护的个体自决。而在个人从属于共同体的父爱式国家或者极权国家的法律结构中，往往缺少公权利存在的空间。另一方面，由于平等私益间的冲突在多元行政法律关系中占据主导地位，为了保障第三人利益，实现对第三人和相对人的平等保护，在相对人原则上具有权利的情形中，法律也应肯定第三人的独立法律地位。如果法律“不承认第三人的公权地位，就不足以保护其与行政相对人相对的利益，就不足以彻底而迅速地消除矛盾”。私益保护由私人自行决定意味着，法律要为权利主体提供辅助性的请求权与权利救济机制。在个人权利遭受侵害时，如果不存在请求权和法院的救济机制，这就在事实上否定了权利。具有自身利益的第三人可参与到利益调整的过程中，主导分配的国家也应全面和客观地考虑所有被触及到的利益。为了实现对利益的均衡与协调，避免撕裂原本复杂的利益衡量过程，行政机关应中立地考虑所有相关利益，各利害相关方也负有一定的注意义务与协力义务。在作出分配决定特别是作出具有对第三人效果的行政行为的过程中，行政机关应保证所有参与方尽可能平等地行使其权利。实体利益状态在程序法与诉讼法中必须得到体现。在行政程序中，行政机关进行的利益调整除涉及公益外也涉及私益，通常要求私人参与到利益调整的行政过程中，以实现对私益的保护。在行政诉讼法上，“对第三人权利有影响的诉讼，事实上早已经由例外变成了常规”，行政诉讼活动应在不同主体的参与下进行。第三人不仅可以作为权利主体提起诉讼，如果没有提起诉讼，他还可以作为独立主体参加诉讼，在诉讼中主张自己的利益，参与到法院对私益的调整过程中。除权利与反射性利益之间的鸿沟日益得到弥合外，公权利概念的扩张也有助于将原本被忽略的第三人的反射性利益承认为公权利。传统公权利理论将私人公权利视作法律的特别授权（Verleihung），所以公权利的概念和范畴被人为限缩，与不构成权利的利益有所区别。作为公权利理论的重要奠基者，奥特玛·布勒曾严格区分了纯粹的利益—受法保护的利益—反射性利益—法律执行请求权—公权利这一组概念，这些法律地位在强度上呈阶梯性的上升。上述的前四种法律地位并非公权利，而是公权利的“课减”或广义上的反射性利益。公权利概念及其与反射性利益的区分的严苛性在二战后的德国得到了极大的缓和。以往被称为受法保护的利益的诸多法律地位被纳入公权利之中，而私人要求行政机关作无瑕疵裁量决定的程序性法律地位也被承认为一种权利。在如今的德国行政法中，公权利概念不限于法律明确规定的权利，也包括受法保护的利益或法律地位，甚至法秩序所承认的值得保护的利益都有可能被公权利包括在内。在更为笼统的意义上，公权利与受法保护的利益并无差别。与德国法相似，二战后的日本行政法“在对第三人的关系上，将从前被认为是反射性利益的事项，尽量解释为法律保护的利益……将法律执行的结果给国民带来的利益，尽量解释为实定法保护的国民个人的利益”。我国的《行政诉讼法》自制定之初就规定要保护原告的“合法权益”免受行政行为的侵犯，至于“合法权益”的含义为何，理论和实践并不存在统一的见解。沈岿教授曾经概括了“法律未禁止或反对的”“法律确认的”以及“法律明确规定的”三种不同的立场。“在过去的审判实践中，各级法院似乎存在一种默契，即原告所主张的应当是法律权利，而不能是法律权利之外的利益。”如今，根据最高人民法院的司法实践，权利不仅包括公法领域的权利，而且也包括尚未实定化的权利和法律保护的利益，如信赖期待利益，甚至值得保护的合法权益也属此列。因此，合法权益并不限于《行政诉讼法》第12条规定的人身权和财产权等法定权利，也可以包括人身权和财产权以外的其他权利或利益。所谓“法”也不限于法律和行政法规，行政规范性文件和行政合同也有可能被包含在内。将法定权利以外的受法所保护的利益或法律地位都归为权利的做法，已然突破了传统理论对于权利的严格限定。这种对于权利及其依据的宽松化的理解的出现无疑是因为人们认识到了有些利益并未被权利化。我们如果僵化适用现行法，反而可能忽视现实的利益格局，使行政法律走向概念化和保守化。
既然应承认第三人的公权利，对第三人予以保护，那么法律究竟该如何在行政机关和相对人的关系中安置第三人公权利呢？在分配行政的背景下，行政与个人之间的二元关系被拓展为包括双方私人在内的三方行政法律关系。如果说公权利是对个人与国家关系的表征，那么对第三人有无公权利的判断，就成为了社会利益关系复杂化的现实为法学出的一道难题。只有在第三人与国家以及相对人所组成的行政法律关系的框架中，我们才有把握第三人公权利的可能。在此结构中，公权利不仅是国家权限与个人领域的区分机制，也是把握复杂社会结构和社会关系的制度工具。下文以作为多元行政法律关系的典型的三方行政法律关系为例进行探讨。对第三人公权利的判定本质上是在三方或多方法律关系中，行政对于相互冲突的私益如何进行权衡、分配和调和的问题。在第三人公权利的情形中，不仅在行政机关与相对人之间存在法律关系，而且在行政机关与第三人之间也产生了法律关系，从而形成了一种三方行政法律关系。因此，我们对第三人公权利的把握自然就应当立足于三方行政法律关系的观察场域。行政法律关系是对以行政行为为核心的传统行政法教义学进行反思的产物。作为行政法学体系的基础范畴，行政法律关系是指一个或多个主体与国家（行政机关）之间经由法律、行政行为、行政契约等形式产生的关系。这意味着行政法不仅是国家意思形成的程序法与组织法，而且是由法律关系构成的权利义务体系。传统行政法理论以行政机关与个人之间的二元关系为中心，偏重对相对人的保护，相对人利益“在行政决定过程中得到了相对过分的代表，从而导致了一种持续的有利于这些利益的政策偏向”。虽然行政法也注意到了第三人，但是行政行为只是分别关注了行政机关—相对人以及行政机关—第三人之间的关系，并未真正把握私人冲突的实质。究其根本，片面的观察视角将现实的多元主体结构与复杂生活关系拆解为孤立的二元关系，从而造成了第三人法律地位的贬损。以行政行为为代表的行政活动虽然可以形成或变更行政法上的权利义务，但是无力为我们观察复杂的权利义务提供清晰的路径。相对地，行政法律关系理论主要阐述具体法律关系的内容或者多边法律关系的基础结构，能够对公权利进行补充与具体化。在行政法律关系的视角之下，公权利不再是“相互割裂的请求权，而是具体法律关系之下的相互关联的权利与义务的整体”。由于第三人不再是“他者”，而是分配行政下的平等主体，所以第三人获得了在法律上受保护的地位，并被纳入三方行政法律关系中。行政法律关系强调整体观察法律关系的主体，突出权利义务间的关联和交互性，并且可以从时间维度对权利的不同历时形态进行合理把握，既可以避免法律地位的孤立，又能全面考量相关规范基础以及具体调整领域的事实结构。我们可以认为，在复杂的社会关系中，公权利已然从确定的法律地位保护工具发展成为多元行政法关系的特别利益保护工具。对行政法律关系理论的整体性观察要求我们既考虑行政机关与第三人的垂直关系，又关注相对人与第三人之间的水平关系。以垂直关系和水平关系为视角，我们可以区分非真正的三方行政法律关系与真正的三方行政法律关系，从而实现对第三人公权利的合理判定。非真正的三方行政法律关系与真正的三方行政法律关系是学者根据私人间的利害关系类型所作的概念区分。非真正的三方行政法律关系以私人间一致的利害关系为基础，是指在与行政机关的关系方面，相对人与第三人具有相同的利益指向，二者共同承受负担或者享有受益。非真正的三方行政法律关系最为典型的情形是行政机关向相对人所作的负担行政行为同时也对第三人造成不利。此时，相对人与第三人利害一致。在非真正的三方行政法律关系中，有学者援用相对人理论，认为由于基本权利具有对抗国家的防御权功能，所以与相对人利害关系一致的第三人原则上具有防御权，从而无须适用保护规范理论。这种观点既有可能造成基本权利保护范围的过度扩张，使其超出行政机关的合理预期，又忽视了非真正的三方行政法律关系的内部复杂性。事实上，利害一致关系的情形可被进一步区分为两种类型：一是第三人为行政行为实际所要调整的对象，二是第三人仅仅由于与相对人存在私法关系而受到不利影响。在这两种类型中，第三人的法律地位不尽相同。如果第三人是行政行为实际所要调整的对象，那么第三人遭受的不利就是由行政行为的法律效果而非事实效果所引起的，第三人就是非真正的第三人或实质相对人。例如，行政机关禁止书店或者出版社销售或出版某作品。该禁止命令表面上针对书店，实际上也将作者作为行政行为的调整对象，作者也就成为该行政行为的相对人而非第三人，他自然具有撤销请求权。在非真正的三方行政法律关系中，我们应先从行政行为的调整内容出发，确定行政机关的真正调整对象，判断第三人是否“直接”且在“法律上”受到行政行为的影响，认定第三人是否为享有防御权的实质相对人。而判断相对人的决定性标准不是行政行为直接向谁作出，而是谁的法律关系受到行政机关的调整，谁是调整内容所要求、禁止、许可、拒绝的或者拘束性确认所触及到的主体。利害关系一致的典型情形是第三人并非实质相对人，其只是因为与相对人存在某种私法关系（如合同关系或婚姻关系）而受到行政行为的不利影响。虽然行政机关仅意图调整相对人的行为，但是由于私人间的紧密关联，第三人会遭受负担。例如，关停医院会对医院的病人造成不利影响，对某公司的行政处罚会对该公司的员工或债权人产生不利影响，等等。当第三人与相对人的利害关系一致时，我们原则上要否认第三人的公权利。由于每个人都处在一定的关系网络中，行政机关针对相对人的行为很有可能间接影响到其他私人，所以有必要合理切断公私法关系之间的不当关联，维系公法系统与私法系统的功能界限。我们以合同一方当事人因行政处罚而对另一方不能履行为例进行分析。一方面，相对人对第三人的违约行为既非行政机关所强迫的，也不属于行政机关的职权范围。虽然法律否认第三人的公权利，但是这并不意味着第三人不受到任何保护。第三人可以根据民事行为的规则如修改、废除、终止合同来调整其与相对人之间的关系，并借助民事诉讼机制来保护自己的利益。法律如果承认第三人享有公权利，允许第三人提起行政诉讼，无疑会破坏私人之间以及行政机关与相对人之间的利益协调和风险分配机制。另一方面，虽然第三人法律地位的改善依赖于相对人依自主意愿向行政机关主张与行使权利，但是我们通常可预期相对人会行使权利并提起诉讼，以改善自身的不利处境。只有相对人才能决定是否起诉，第三人不能成为相对人的替代者，法律直接承认第三人针对行政机关的公权利反而有限缩相对人意思自治范围的危险，会对相对人造成不利。在例外情形下，如果运用保护规范理论能从法规范中得出行政机关应保护第三人利益的结论，法律也应承认第三人公权利。例如，对于以债务人为相对人的行政行为，我国行政诉讼实践在原则上否认债权人的公权利，认为只有当债权是行政机关在作出行政行为时应予保护或者应予考虑的权利或利益时，债权人才与行政行为存在利害关系。此时，法院实际上是在借助保护规范理论来确定第三人是否遭受干预及其是否具有防御权。在判断时，法院应关注受影响的利益、行政活动与第三人遭受损害之间的因果性以及行政机关对第三人利益损害的可预见性。在上述要件中，法院特别要着眼于干预的可预见性，即法院要判断对第三人权益的保护是否为行政活动的根据规范课予行政机关的行为义务，不能要求国家为不具有可预见性的后果承担责任。这种预见可能性应以法规范为依据。法院的判断标准是：按照“通常的行政能力和水平，行政主体能否预见到其合法权益受到行政行为损害的可能”。在福建卓锦建设工程有限公司诉永安市房产管理局行政登记案中，福建省高级人民法院就认为，债权人原则上不具有公权利，除非债权人具有需要保护的特别权益，而且行政机关在行为时应对“该特别的权利和利益……已经知晓并应当予以考虑”。此外，如果行政活动使得私法调整机制无法正常运转或使第三人利益遭受特别损害，即便没有法律规定，法院也有直接适用相对人理论并且基于基本权利承认第三人公权利的可能。这尤其适用于第三人和相对人处于以婚姻关系或亲子关系为代表的亲属关系中的情形。例如，在德国法上，配偶一方能够对于针对其外籍配偶的驱逐命令或居留许可拒绝决定主张撤销请求权，父母可以基于对其子女就读的学校的搬迁、撤销或合并等行政活动提起诉讼。特别是在具有高度人格性的婚姻关系中，法律更应强化对第三人的保护。国家对外国人的驱逐命令极大地限缩了本国配偶对于婚姻关系的自主决定权，提高了婚姻破裂的风险。为了保护婚姻家庭这一重要法益，法律应当承认配偶对于行政机关的驱逐命令享有撤销请求权。三方行政法律关系的一种更为典型的情形是冲突的利害关系，即在与行政机关的关系方面，私人之间存在相反的利益指向。例如，针对相对人的负担行政行为给他人带来授益或者使相对人受益的行政行为对第三人产生负担效果。真正的三方行政法律关系的特征在于，一方法律地位的变动会对另一方的法律地位产生影响：国家必定是把利益从一方公民那里“拿走”才能将其“给予”另一方公民，一方承受负担对另一方而言就是法律保护的增强。正因如此，与二元关系不同，在真正的三方行政法律关系中，对于个人自由的推定自一开始就是片面的，因为这种推定忽视了对冲突的个人的法律地位的协调与平衡。第三人的请求虽然表面上针对行政机关，但是实质上指向相对人，第三人遭受的侵害本质上源自私人之间的利益冲突。为了把握复杂的法律关系并明确第三人公权利，我们有必要区分私人之间的水平关系以及私人与行政机关之间的垂直关系。真正的三方行政法律关系的核心不是行政机关与相对人之间的垂直关系，而是相对人与第三人之间的水平关系。由于一方自由的拓展以另一方自由的贬损为条件，所以私人遭受的负担是行政机关对其他私人授益的结果。本质上，水平关系涉及的是一方私人试图限缩另一方私人的利益诉求与另一方私人使利益免于受限缩的诉求之间的冲突。处于冲突关系中的私人原则上都具有实现自身利益的自由，双方的自由具有等价性和对称性，一方不得以牺牲对方全部自由为代价实现自己的利益。在水平关系的意义上，依据冲突的私益间关系的差异，私人间的利害关系可被分为对立性利害关系（Kehrseitigkeit）与互换性利害关系（Wechselbezüglichkeit）这两种类型。对立性利害关系是指私人之间的利益指向相反，一方具有试图改变既定情形的主动形成利益，另一方则维护自身既有利益，阻碍其他人破坏现状的行动。获得建设许可的建设者与请求行政机关撤销许可的相邻人之间的关系即为对立性利害关系。互换性利害关系是指私人间基于对有限资源的分配或组合而产生的冲突关系。例如，当资源总量无法拓展时，现有从业者请求行政机关撤销给予其他竞争者的分配决定，改以自己作为受益人。如果资源总量有限，私人并不请求法律地位的互换，而仅要求防御对其他人的授益，如请求撤销对其他竞争者的补贴，但自身不想获得财政支持，那么此时当事人之间的关系仍然为对立性利害关系而非互换性利害关系。在国家与私人之间的垂直关系建构之前存在的私人间关系就是原初水平关系或第一次水平关系。在垂直关系建构的过程中，由于行政法对冲突的整合与简化存在能力界限，所以并非所有的个人利益都能被公益吸收，而是会遗留下特殊的私人利益。这些无法被吸收的私人利益被保留在私人与私人冲突的水平关系结构之中，由此形成了冲突私人之间的第二次水平关系。我们必须将这种关系置于公法的法律关系结构中来把握。根据《中华人民共和国宪法》第51条之规定，公民在行使自由和权利时，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。该条文基于私人间的共存需求与社会主义原则，明确了基本权利在私人之间的水平方向上冲突的可能性，意在防止个人自由的恣意行使对其他个体造成侵害。立足于宪法的平等原则，公法和私法秩序均应妥当考虑他人的自由和权利。对任何一方私人的更强保护都要求国家承担正当化论证责任并对利益进行合理平衡。在原初水平关系的基础上，行政法对于利益冲突进行的公共化建构一方面将主要的水平关系转化为垂直关系，把私人之间的冲突转化为行政机关（国家）与私人间的冲突，另一方面也会将剩余的特殊水平关系进行整合并交由行政机关调整。处于垂直关系维度的是私人与行政机关之间的法律关系，体现的是行政机关具有合法强制性的权力的面向，即行政机关可以依据法律单方调整私人的权利义务。同时，垂直关系也规定了私人请求权的方向。由于私人之间不存在行政法上的请求权，所以私人只得向行政机关主张和行使权利。私人间冲突关系的基础性意味着，行政机关与其说是真正的侵扰源，不如说是形式上的侵害主体。在三方行政法律关系中，我们可以区分行政机关与相对人之间的垂直关系以及行政机关与第三人之间的垂直关系。行政机关与相对人之间的垂直关系较为清晰。行政机关直接对私人授益或课予负担，行政机关与私人形成了垂直的二元关系。当行政行为课予相对人负担时，相对人基于基本权利的防御权功能享有不作为请求权或排除请求权。当行政行为对相对人构成授益时，行政机关为相对人行使权利提供事实和法律上的条件。例如，行政机关通过行政程序协调私人间的利益冲突，确定第三人权利及其行使的边界，从而合理限缩第三人的异议领域。而在行政机关与第三人的垂直关系中，为了排除自己遭受的不利影响，第三人可请求行政机关介入私人间的冲突以排除其他私人的侵扰。例如，第三人请求行政机关撤销对相对人的给付或者请求行政机关给予相同给付。我国有学者认为，在规划许可中，“表面上看来是第三人以私法逻辑侵犯了公民的空间权益，实际上是行政机关在处分、剥夺公民的空间权益”。这种判断只能在垂直关系中请求权指向的角度下被理解。无论是行政机关与相对人之间的垂直关系，还是行政机关与第三人之间的垂直关系，最终都要回归到私人间的水平关系。在判断第三人是否具有公权利时，我们需要结合水平关系和垂直关系来看，此即水平关系与垂直关系的复合。水平关系主要解决的是权利分配问题，而垂直关系则为私人请求权行使的维度。通过连接水平关系与垂直关系，双方私人与行政机关之间建立了行政法上的关联。在行政法中，大量的冲突被垂直关系所涵括，第三人有时会被纳入整体保护之中，所以行政法规范无法一般性地证成第三人的权利。行政机关不能自我局限于行政机关与相对人之间垂直关系的视角。第三人的请求权虽然表面上针对行政机关，但是实际上指向其他私人。私人间的“实质”冲突要比形式上的第三人与行政机关之间的对立更为重要，水平关系影响了垂直关系的内容与形态。所以，行政机关毋宁要从水平关系出发，对私人间冲突的利益进行权衡，对实体利益与程序利益进行综合判断，为私人利益配置不同的实现与保护方式。也就是说，第三人的公权利取决于法规范对相对人与第三人之间的利益冲突的评价。为了保障第三人利益不被恣意舍弃，行政机关如果认为第三人不享有权利，就必须要承担论证负担。现有的行政法往往立足于行政机关与相对人之间垂直关系的视角来观察第三人：第三人总是在相对人的行为中才被触及，其法律地位在客观上依赖于相对人的行为，第三人或者是行政干预的正当化要素，或者是保护措施的触发者与受益人。这既是传统行政法二元结构的延续，也体现了现行法维系防御权主导性的意图。因此，我们要把握第三人的法律地位，就须借助私人—行政机关这组二元关系范畴作转介。例如，第三人的利益经常被视作干预的正当化理由。尽管如此，在具体的行政决定中，行政机关仍需对处于水平关系的相对人与第三人间的利益进行权衡与整合，从而合理分配利益与自由。三方行政法律关系中的复合关系可被归结如下：与相对人处于利害对立关系或利害互换关系的第三人原则上具有公权利。如果第三人由于相对人与行政机关的复合行为而被侵害，他就有权请求行政机关介入，以对相对人造成的侵扰进行防御。此时，私人之间的关系为侵扰关系，行政机关与相对人之间为授益关系，第三人与行政机关的关系为请求保护或侵害排除关系。在此，我们不能孤立地观察行政机关与相对人或第三人的法律关系，必须充分考量私人间的利益冲突。
第三人保护和对第三人公权利的承认与拓展在行政法体系上具有重要意义。对第三人自由而言，第三人公权利的作用在于，行政机关一旦违法，其以往针对公众的非指向性义务将被转化为针对特定私人的指向性义务，相对人以外的第三人就可以对行政机关的指向性义务进行支配，即第三人能够对行政机关的行为进行监督，以维护自身的自由领域。立足于法规范的视角，承认第三人公权利意味着，行政法规范不再仅是行政机关的权限规范，而且也将成为私人的请求权基础和行政机关调整冲突的利益的协调规范。基本权利的防御权功能拓展了国家的保护义务面向，立法者应创设调整私人冲突的规范秩序。行政机关经常要介入私人冲突领域具体实现对冲突的调整。在面对个人时，行政机关不再仅是公益的执行者，也将会以冲突协调者的角色出现。
在现代社会中，虽然国家可以介入社会经济秩序之中分配有限的资源，但是私人也能够影响国家的分配决定，维护自由领域。我们可以通过第三人公权利来形塑私人与国家以及私人与其他私人之间的关系，保护私人自由领域免受国家权力“吞噬”，排除其他私人所造成的危险。只有将私人之间的平等维度和私人与国家之间的自由面向结合起来，我们方可有效地刻画现代国家中人的完整图像。
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