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杨铜铜｜法官绩效考核制度的非司法化困境及其调试

法制与社会发展 法制与社会发展 2023-08-28



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法官绩效考核制度的非司法化困境及其调试


作者：杨铜铜，华东政法大学政治学与公共管理学院讲师。来源：《法制与社会发展》2022年第3期（第85-104页）。（责任编辑：乔楠）

摘 要

 法官绩效考核的本质是对法官审判行为的管理，而审判管理的关键在于其与司法规律的契合度。当前各地法官绩效考核制度存在诸多违背司法规律的现象，呈现出“非司法化”的样态，表现为功能定位的工具主义倾向，指标设置的扩张化与非科学性，以及实施机制的规范性缺失等问题。在功能定位上，法官绩效考核制度的设置应遵循司法规律，以提升法官能力为核心功能，兼顾优化司法管理功能。在指标设置上，其应秉持司法管理服务于司法审判的理念，以法官审判工作实绩为核心考核内容，通过多元化指标设置与分类分级的方法，客观呈现法官的司法裁判能力与全部智识劳动。在实施机制上，其应进行适度地司法化调试，通过考核主体的内部扩张与对外部评价的审慎引入，借由常态化的平时考核与沟通机制，以及内源性的考核结果应用机制，真正地将考核结果作为法官职务晋升、评奖评优、奖金获取的重要依据。
关键词：法官绩效考核制度；非司法化；法官能力；指标设置；司法责任制

以改革促进审判制度的完善历来是我国司法体制建设的重要路径。作为落实司法责任制改革的重要配套制度，法官绩效考核制度是指以清晰的功能为指引，依据绩效考评指标，通过绩效考核程序对法官履职行为进行考察与评价的制度，其不仅决定着法官入额遴选的思维导向，而且决定着法官奖惩的评价标准和等级待遇的提升条件，是沟通法官单独职务序列、司法责任制以及法官职业保障制度的中枢机制。在事实上，法官绩效考核制度一直是历次司法管理体制改革的重点，经历了从作为“人民法院的内部监督与队伍管理制度”，到作为“落实司法责任制的履职保障制度”的转变，逐渐呈现出“回归司法规律”的改革趋势。追本溯源，司法审判具有区别于其他权力行为的中立性、被动性、亲历性等“司法化”特征，其遵循自身独特的司法规律。法官绩效考核制度只有以遵循司法规律为核心支撑，才能符合法官的职业特点与审判行为特征。然而根据对实践的考察，当前各地法官绩效考核制度存在诸多违背司法规律的现象，呈现出“非司法化”的样态。因此，构建符合审判权运行规律和司法职业特点的法官绩效考核制度，是实现提升法官能力与审判质效，促进法院队伍正规化、专业化、职业化建设，以及优化审判资源配置、保障司法公正等改革目标的关键。


一、法官绩效考核制度的非司法化困境

审判管理的关键不在于管理技术有多高明，也不在于管理制度有多健全，而在于与审判规律的契合度有多高。鉴于现代法院运作的专业化特征，作为活动主体的法官必须具备特定的知识和技能，而与之相对应的审判管理也必然应具备相当程度的司法属性。作为司法管理体制的重要组成部分，法官绩效考核制度只有与司法规律相契合，才能对法官进行正确的引导，实现审判质效提升与司法公正的预期改革目标。然而，当下法官绩效考核制度的设计与运行机制导致审判管理违反司法规律，“非司法化”现象较为严重。

（一）法官绩效考核制度功能的工具主义倾向

法官居于司法审判的主体地位，法官绩效考核制度当然应以服务法官为核心制度功能。然而在实践中，部分法院对法官绩效考核制度的功能定位认识不清，多将该制度视为组织管理的手段，以及一个能够被操控、施行和利用以实现特定组织目标的工具，忽视了法官的主体性，存在功能认知的偏差。

其一，借由法官绩效考核制度管控法官。“让审理者裁判，由裁判者负责”既是司法规律的客观要求，亦是司法改革的核心。为确保司法审判的独立性，由法官掌握案件审理的主动权，我国完善了主审法官、合议庭办案机制，同时改革了裁判文书签发制度，无需再由院长、庭长审批案件、签发裁判文书。这导致院长、庭长无法借由直接干预个案审判来管理法官，法院面临内部监督管理功能弱化的挑战，于是法官绩效考核制度便顺势成为法院监督控制法官的替代工具。一方面，法院混淆法官绩效考核制度与其他考核制度之间的关系，通过叠屋架床的考核制度控制法官。当前除法官绩效考核制度外，还存在年度考核等其他考核制度，法院多将法官绩效考核制度作为一种新的考核方式纳入既有考核体系，考核内容交叉，考核结果决定着法官的岗位、工资、级别、评优等事项，由此导致难以理清不同考核制度之间的关系，增加法官考核压力。另一方面，法院设置日益繁琐与复杂的数字化考核指标，企图由此来全面管控法官。法官绩效考核制度不仅扩张考核指标体系，将政治考核、纪律考核等内容纳入其中，而且弱化或排斥法官对绩效考核过程的参与，尽量限缩法官的独立性与自主性，以实现对案件处理过程与结果的间接控制。这不仅背离了司法改革实现法官职业化、精英化的初衷，而且限制了法官的能动性，偏离了以“审判为中心”的改革方向。

其二，过度放大法官绩效考核制度的功能。作为司法改革的综合配套制度，虽然法官绩效考核制度与法院的人事管理制度、司法责任制度等密切相关，但是该制度的功能仍然有限，不能期望借由该制度解决法院管理中的所有问题。然而，部分法院将法官绩效考核制度作为法院管理的核心，不区分法院管理中问题的类型与成因，全部将它们纳入法官绩效考核制度。这种“一揽子式”的解决方式，不但无益于问题的解决，而且违背司法规律，导致该制度功能的异化。比如，近年来法院的收案数持续攀升，针对“人案矛盾”，有的法院通过下任务、摊派办案数量指标、设定结案率等方式来解决，甚至规定如果法官没有达到办案量要求，将不评定绩效考核档次，不发放绩效奖金，这显然与司法的价值目标相违背。司法的核心价值在于公正，以“效率”为引导的法官绩效考核制度忽视了法官的自主性，将法官视为流水线上的工人，为案件审判质量埋下了隐患。尤其在当前“人案矛盾”日益严重，法官办案量日趋饱和，甚至已经超出法官正常办案量的情况下，完全依靠法官绩效考核制度来化解“人案矛盾”难以奏效。法院更应该通过优化审判团队结构、推行案件繁简分流、建设智慧法院等制度来化解“人案矛盾”，不能将发力点全部放在法官绩效考核制度上。

其三，将法官绩效考核制度作为实现法院组织目标的工具。整体而言，法院系统内部的考核制度包含上级法院对下级法院的考核、法院对各审判部门的考核、法院对法官的绩效考核三个层次，各层次考核目标、考核重点与考核方法均不相同。但是长久以来，我国法院系统呈现出首长负责制和审判连带责任的特点，隐含着行政化逻辑的法院管理体制使得法院与法官之间形成了绩效共同体，而重视集体考核的司法管理思路亦使得法院、审判部门的集体考核凌驾于法官个人考核之上，导致部分法院将对法院、审判部门的考核指标直接转化为对法官个人的绩效考核指标，致使法官绩效考核成为实现法院、审判部门组织目标的工具。最为典型的就是许多法院将最高人民法院制定的“案件质量评估指标”直接转化为对法官个人的绩效考核指标，导致法院与法官共用一套考核指标体系。

（二）法官绩效考核指标设置的非科学性

科学、合理的指标设置是实现法官绩效考核制度功能的前提，《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》明确提出：“研究制定科学合理、简便易行的审判绩效考核办法。进一步规范督查检查考核工作，清理取消不合理、不必要的考评指标，切实为基层减负，为干警减压。”然而，当前部分法院的绩效考核指标设置呈现出扩张化、复杂化趋势，试图借由整齐划一的量化评分机制对所有法官进行考核，不仅忽视了法官的主观性、能动性，无法全面呈现法官的智识劳动，而且部分指标的设置明显违反司法规律，缺乏科学性、合理性。

第一，法官绩效考核指标的核心内容不清。2016年最高人民法院印发的《法官、审判辅助人员绩效考核及奖金分配指导意见（试行）》的第5条原则性地规定了法官绩效考核的内容，即“法官岗位的绩效考核，应当包括办案数量、办案质量、办案效率和办案效果等基本内容”，同时规定“各级人民法院可以根据一定时期的审判执行工作重点，有针对性的调整”的相关内容。然而从实践情况来看，法官绩效考核指标的核心内容不清，表现为两个方面：一是各地法院的法官绩效考核指标设置呈现出扩张化的趋势，大多在该四项考核内容之外增加了其他考核内容，比如增加了作风纪律、政治考核、会议出勤率等指标，致使法官绩效考核制度成为一个万能口袋，法院可以随意增设考核指标，由此导致法官绩效考核指标的核心内容不清。二是各地法院设置的法官绩效考核指标的差异性明显，不仅考评内容与权重比例设置不同，而且相同一级考核指标下的二级考核指标亦不相同。以陕西省高级人民法院与吉林省高级人民法院为例，在考核事项与比例上，《陕西省高级人民法院绩效考核及奖金分配实施细则（试行）》规定，法官绩效考核包括办案数量（60%）、办案质量（10%）、办案效率（6%）、办案效果（9%）、综合考核（15%）五项内容；《吉林省高级人民法院机关审判绩效考核办法（试行）》则规定，法官绩效考核包括办案工作量考核（60%）、审判质量考核（15%）、审判效率考核（10%）、审判效果考核（5%）、审判流程考核（10%）。在二级指标方面，同是“审判效果”考核，陕西省高级人民法院主要考核法官的案件调撤情况、诉讼案件归档情况、司法公开情况三个方面，吉林省高级人民法院则仅考核信访投诉情况。作为统一的职业共同体，对法官绩效考核内容的设置至少应当具备最基本的共识，否则将不利于推进法官的职业化发展目标，过于分散与杂乱的指标设置会诱发不同地区法官审判方式与审判策略的不同，进而导致同案不同判，影响法秩序统一。

第二，以数字化为主导的量化指标设置导致价值偏差。当前法官绩效考核制度呈现出以“数字化”为主导、侧重定量考核的倾向，即将各项考核指标予以数字化，如独任审判率、当庭审判率、二审发改率、简易程序适用率、再审启动率、服判息诉率等，将通过加减分得出的最后数字作为法官绩效考核的结果。这种缘起于公共管理的数字化考核指标设置导致法官绩效考核的“行政化”色彩浓厚，很大程度上就是“用一套复杂的指标体系，套用一串高深的数学公式，得出一个僵化的指标数值，再用这个数值去评价一个法院与一名法官”。虽然这能方便法院管理，也能对法官起到一定的激励作用，但是容易导致价值偏差，弊端明显。其一，这忽视了法官的主观能动性，不符合司法行为的特点。司法裁判乃是法官进行的高度智识化的创造性活动，是规范性与能动性的辩证统一，绝不是自动售货机式的“输入—输出”。无论是案件事实的提炼与总结，还是裁判文书的释法说理，无不包含法官的创造性劳动，因而试图建立并依赖完全可视化、可量化的法官绩效考评体系是不现实的。其二，以数字化为主导的量化考核方式不能呈现法官的全部智识劳动，且易滋生绩效考核的结果导向。“量化考核的基础和前提是被量化的事务具备统一性、同质性，这样考核出来的结果才具有精确性和可比性。”因此，像审判流程是否规范、争议焦点的提炼是否准确、释法说理是否清晰等不适合采用量化考核方式考核的内容大多没有被纳入绩效考核体系。仅以案件是否被上诉、案件的审判过程是否出现错误以及案件是否撤诉等审判结果对法官进行考核，不仅滋生了以结果为核心的考核导向，而且不利于培养法官的职业尊严感与荣誉感。其三，数字化考核方式可能诱发法官行为异化。数字化考核方式致使部分法院呈现出“唯数据论”的倾向，处处以数据说话导致了数字造假、不依法立案甚至制造冤假错案等违反司法公正的问题。例如，部分法官为了满足调解率的考核要求，可能会采取降低裁判结果预期来诱导当事人接受调解、将一个案件拆分成若干个案件、调解结束后再立案以及将调解结案的案件在内部进行流动等手段。

第三，部分考核指标的设置违反法官职业特征。司法以公平正义为核心价值目标，以审判独立为前提，法官绩效考核指标的设置不能影响法官的审判与司法行为选择，故考核指标的考核内容与比例应被科学合理地设置，然而部分法院违反了上述要求。一是部分考核指标影响审判独立，考核指标设置简单化。以审判质量考核指标为例，改判率、发回重审率、指令再审率等是部分法院衡量法官审判质量的重要指标，下级法院的法官为了防止案件被发回重审、改判，大多通过非正式的方式请示上级法院，不仅影响了法官裁判的独立性，干预法官的行为选择，而且导致二审、再审等审级制度流于形式，上诉功能虚置。同时，部分法院对上述考核指标的运用存在简单化的倾向，不区分上级法院改判、发回重审的原因，一律作为扣分项，忽视了部分案件被上级法院改判、发回重审是因为出现新的证据而非原审法官的审判存在错误。二是部分考核指标设置的比例不合理，影响司法公正。在实践中，部分法院过于重视审判数量和审判效率的考核，将二者设置过高的比例，弱化对案件质量的考核，导致法官为了在规定时间内多审案件，会尽量简化办案流程、文书说理，忽视案件质量与审判能力的提升，由此隐藏着案件质量的隐患。三是部分考核指标考核的内容超出法官控制范围。上（抗）诉率、申诉率、信访投诉率、服判息诉率等绩效考核指标一直为理论与实务界所诟病，但是仍有法院将其作为“服判息诉率”的下级指标。“司法的结果是一种零和博弈，司法裁判的结果往往很难令诉讼各方都满意。”同时，上诉、申诉、信访等是公民享有的法定权利，公民行使上述权利不受法官的控制。如果过于注重服判息诉率，显然会违背司法的结构特征。

第四，法官绩效考核指标的同质化无法实现客观公正。当前各地法官绩效考核指标设置的“区分度”不足，呈现出“同质化”现象。一是不同审级法官绩效考核指标设置的同质化。我国实行四级两审终审制，不同级别、审级的职能定位对法官提出不同的能力要求。然而，当前部分地区基层法院、中级法院、高级法院对法官绩效考核指标设置相同考核内容、考核比例，尚未凸显出不同级别法院职能的差异。比如，陕西省高级人民法院与延安市中级人民法院设置的法官绩效考核内容、比例完全相同，均是办案数量（60分）、办案质量（10分）、办案效率（6分）、办案效果（9分）、综合考核（15分）。二是不同专业、部门的差异性尚未得到充分考量。我国法院采取分庭制，根据审判业务的不同将审判部门划分为刑事、民事、行政、执行、破产、知识产权等不同法庭，不同法庭的业务具有不同特点，法官的收案量、工作量、复杂度等均不相同。然而，部分法院对不同专业、部门的差异性考量不足，法官绩效考核缺乏科学性，导致实践中刑庭的法官因案件数量少，最后得到的年终绩效较民庭的法官相差悬殊，甚至部分法官的绩效较法官助理还低很多。三是法官的区分度依然不足。当前各地的法官绩效考核方案大多注意到承担行政职务的法官与不承担行政职务的法官之间的区别，但是多未考量法官在案件审理中的分工与责任。比如，在合议庭审理中，大部分法院没有区分主审法官作为审判长时的工作量与不作为审判长时的工作量。再如，当前法院积极探索提高审判质效的“法官+法官助理（N）+书记员（N）”审判团队模式，由于大多数法院尚未建立法官绩效考核与审判团队绩效考核的衔接机制，没有明确审判团队中法官、法官助理、书记员的工作量分配与责任分配规则，因此影响到法官绩效考核的客观公正。

（三）法官绩效考核实施机制规范性缺失

法官绩效考核实施机制是驱动法官绩效考核指标有效实施的程序机制。为保障考核结果的客观公正，提升法官对绩效考核的可接受性，法官绩效考核实施机制应当符合规范性的要求。然而，当前法官绩效考核实施机制呈现出以法院内部评估主体为主导的特点，缺乏日常考核机制与结果运用机制，不仅制约了制度功能的发挥，而且容易造成管理行政化等问题。

首先，法官绩效考核主体存在封闭性。根据《法官法》第38条以及《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》第8条的规定，人民法院设立法官考评委员会，负责对本院法官的考核工作。法官考评委员会由本院院长、相关院领导、相关部门负责人和若干法官代表组成。主任由院长担任，法官代表由全体法官推选产生。当前各地法院大多都设立了“法官绩效考评委员会”，但是在具体的人员构成上却与上述规定不同，呈现出“封闭性”的特点。一是缺乏法官参与，忽视被考核主体意见。当前，法官绩效考评委员会大多数由院长、院领导、党组成员，以及政治部、研究室、审管办、监察室、后勤服务中心、财务处等部门的负责人构成，仅有少数法院允许非领导职务的员额法官代表或者资深法官参加法官绩效考评委员会。这意味着在事实上，具有人事管理者与审判管理者双重身份的院庭长掌握着法官业绩评价的重要话语权，绩效考核主体无法满足审判管理的专业性要求。二是没有法院系统外部人员参与考核，忽视外部评价。“司法不是封闭的单向活动，而是与司法用户（当事人、律师及其他事实参与人）共同作用的结果。故而司法机关的绩效及质效不仅取决于法官及其他司法人员的努力，而且取决于司法用户的共同努力。”公众民主参与法官绩效考核已经成为各国的发展趋势，但是当前我国法官绩效考核由法院内部的绩效考核委员会进行，往往只注重精英话语和司法机关的内部运作，忽视了社会评价，社会参与度不够广泛，未能从社会功能的角度对司法运作进行解释。

其次，法官绩效考核过程存在结果主义导向。我国《法官法》第40条规定，对法官的考核实行平时考核与年度考核相结合的方式。然而在实践中，大多数法院并没有建立常态化的平时考核机制，在年终时统一对法官一年的审判业绩进行年度考核，这呈现出结果主义导向，即仅关注法官年度绩效考核的结果，忽视平时考核以及对法官的指导、与法官的日常沟通，无法及时矫正法官不适当的行为，呈现出为了考核而考核，而非以提升法官的业务能力为考核目标。即使法院建立了平时考核机制，也大多由法官自己来统计办案数据，进行工作记录，平时考核流于形式。亦有部分法院将平时考核异化为“平均主义”，每个季度进行相同结收率的考核，而不考量各业务庭的结收案规律。平时考核的缺失、流于形式，导致考核周期过长，不利于及时反馈法官的日常工作情况，也不利于与法官及时沟通以促进法官工作的改善与能力的提升。正如有的法官指出的：“如果每年对审判绩效只进行一次考核，且和每年年终评比奖励相匹配，或第四季度占比过重，那么法官感觉不到绩效考核机制在真正的发挥作用。”

最后，法官绩效考核结果缺乏长效的应用机制。一是绩效考核结果应用途径单一。《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》第8条规定：“考核结果和业绩评价应当作为法官等级晋升、岗位调整和绩效考核奖金分配的重要依据。”然而从实践情况来看，大量法院没有关于绩效考核结果运用的规定，而在已有规定中，也多将绩效考核结果作为法官绩效奖金分配的依据，仅有少数法院明确规定将绩效考核结果作为法官等级晋升、岗位调整的依据，由此导致绩效考核结果的应用途径单一。同时，过于注重法官的物质性奖励，缺乏荣誉等精神奖励，仅有少数法院在法官等级晋升、岗位调整和绩效考核奖金分配之外，尝试将法官绩效考核结果作为评优评先、教育培训的依据。二是奖励机制的激励功能有限。差异化的奖惩机制设置有助于奖勤罚懒、奖优罚劣，避免平均主义，激发法官的自主性与能动性。然而从实践情况来看，部分法院绩效奖金的分配档位与比例设定不合理，奖惩机制的激励功能并不明显。比如，有的法院只将奖励性绩效奖金分为发放与不发放两种，对优秀、称职的法官可以发放奖励性绩效奖金，对基本称职、不称职的法官不发放奖励性绩效奖金；有的法院不设定奖励性绩效奖金的档次，直接根据法官个人的绩效得分与奖金基数的乘积确定奖金数额。三是缺乏法官绩效考核结果的沟通、反馈、指导机制。相较于绩效奖金分配、晋职晋级等，法官绩效考核制度最为根本的功能在于服务法官，提升法官能力，而我国尚未建立法官绩效考核结果的反馈、沟通、指导机制，导致法官绩效考核制度功能的延展性与持续性受到制约。


二、法官绩效考核制度的功能定位

法官绩效考核制度的功能定位决定着法官绩效改革的发展方向与制度设计。法官绩效考核制度不是管控法官的手段与工具，更不是可以达至任何组织目标的“空洞容器”，相反，它是促进法官个人及法官职业群体能力发展的重要形式。法官绩效考核制度的设置应遵循司法规律，以提升法官能力为核心功能，兼顾为司法管理提供依据、助推法院人事管理制度改革、保障司法责任制落实等功能。

（一）以提升法官能力为核心功能

法官绩效考核制度必须从司法逻辑中寻找制度建设的常识。“司法是对冲突的事实及诉求进行判断和处断，司法的中立性、被动性、亲历性，司法官的独立性以及相伴随的德性和才能，是司法的逻辑。”其中，法官的能力决定着法院职能的实现。而在事实上，法官绩效考核制度改革归根到底是人的改革。将提升法官能力作为法官绩效考核制度的核心功能，不仅符合回归以审判为核心的司法改革方向，而且契合世界各国“尊重法官主体地位”的发展潮流，彰显服务型法院的转型。

首先，以提升法官能力为核心功能是尊重法官主体地位的内在要求。法官于司法裁判中占据“主体地位”，法官能力是确保法官公正履行审判职能的基础与前提。公众对司法最为直接的印象即来自于司法个案中法官的裁断能力，只有提升法官能力，才能确保法官的个案裁判经得起考验。从改革方向来看，《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》明确指出“研究制定科学合理、简便易行的审判绩效考核办法”，根本目的在于“强化司法履职保障”，以实现“健全以司法责任制为核心的审判权力运行体系”。法官在履行审判职责并承担责任的同时，法院亦应为法官提供充分的履职保障，这样才能促使“让审理者裁判，由裁判者负责”的司法责任制真正被落实。法官绩效考核制度是利用一系列指标对法官的审判业绩进行客观评价，其是法官工作业绩、业务能力、专业素养的直接体现，可以直接、客观地反映法官审判工作中存在的问题，并通过反馈、沟通、指导机制帮助法官分析原因，提出改进计划。由此可见，法官绩效考核制度最直接与最为核心的功能乃是“提升法官能力”，其是尊重法官主体地位、实现司法改革目标、提升司法公信力的内在要求。

其次，以提升法官能力为核心功能契合各国法官绩效考核制度的发展趋势。法官绩效考核制度历史悠久，是各国司法体制中的重要制度之一。虽然法官绩效考核制度具有多种功能，但是均呈现出“以服务法官与法官职业群体自我改善”为核心功能的发展趋势，特别是注重平衡法官绩效考核与审判独立之间的关系，防止借法官绩效考核制度控制法官等司法行政化问题的产生。比如，美国的法官考评制度是法官选任模式历史演变的产物，美国各州法官的选任主要采用优绩甄选、竞争性选举、任命制等多元方式。虽然法官考评制度具有为公众提供法官信息、配合法官选任制度的功能，但是最为核心的功能是为法官自我改进提供反馈信息，以确定法官未来的改进方向从而实现自我提升。德国与日本采用以正面激励为导向的法官绩效考评制度。德国考评法官的目的是为了激励他们更好地工作，为国家提供最优质的服务，批评法官不在考评范围；日本以增进法官的职业能力和国民对司法的信赖为考评法官的核心目的，而为避免对法官审判独立的影响，并没有将评价结果与绩效奖金挂钩。可见，以“提升法官能力”为核心功能是各国法官绩效考核制度的发展趋势，该制度注重对审判独立的保障以防止司法行政化。

最后，以提升法官能力为核心功能是理顺司法审判权与司法管理权关系的应有之意。如何处理好司法审判权与司法管理权之间的关系是实现司法现代化的核心议题。长久以来，司法行政权对司法审判权过度干预，抑制了法官独立负责的精神与法官能力的提升。本轮司法责任制改革就是要回归以审判为中心，重新确立审判权的中心位置，理顺司法行政权与司法审判权的关系。根据《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》的相关规定，司法管理是司法审判的保障制度，司法管理应当服务于、服从于审判活动，这是发挥司法功能的要求，也是司法的内在规律。这便要求法官绩效考核制度不能成为控制法官、干预法官独立审判的工具，而应以服务法官能力提升为核心目标，改变法院与法官之间的管理与被管理的关系，实现服务与被服务关系的转向。法官绩效考核制度的本质乃是通过科学化考评并借由考核结果的反馈，实现对法官能力提升的正向激励。因此，以法官能力提升为核心功能与首要目标，是破除司法行政化、正向激发法官能动性的应有之意，体现了法院从管理型向服务型的转向。

（二）兼顾优化司法管理的功能

作为司法管理制度中的重要制度，法官绩效考核制度除具有提升法官能力的核心功能外，亦具有优化司法管理的功能。

一是为审判管理提供决策依据。审判管理，即对审判活动的组织、协调和监督，是保证审判的有序进行，保障司法公正与效率的必要活动和制度安排。虽然实现法院审判管理目标的关键在于法官能力的高低，但也受益于审判资源的合理配置、法院组织结构与审判运行结构的优化、案件繁简分流机制的确立、审判庭室之间的衔接配合等因素。作为一种直接的信息反馈机制，法官绩效考核不仅能客观地展现法官的业务工作量、工作能力，而且能直接地呈现各审判部门的业务总量、人均办案量、办案量集中的时间段等，由此反映各审判部门在不同时间段的人力需求，进而对有限的审判资源进行分配与调整，实现审判资源的优化。

二是助推法院人事管理制度改革。法官队伍建设是司法质量的重要保障。一直以来，法院多将法官作为“类公务员”进行管理，主要由法院内部的行政管理部门负责对法官进行考核，这导致管理人员或部门与法官之间形成“管与被管”的上下位关系。同时，法官晋升易受领导意志、人际关系等因素影响，具有较大的主观随意性。为了充分发挥法院人事管理制度的激励功能、调动法官的主观能动性，法院就需要通过更为客观、公正的评价标准对法官进行考核，并形成符合司法职业特点的职务晋升制度。法官的核心工作在于公正审判，而法官绩效考核制度正是从审判数量、审判质量、审判效率、审判效果等方面对法官的审判工作实绩进行客观、全面的评价。同时，《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》规定，法官审判绩效考核的结果和业绩评价应当作为法官等级晋升、岗位调整和绩效考核奖金分配的重要依据。将法官审判绩效考核的结果和业绩评价作为法院人事管理的重要依据，事实上有助于限制法官人事管理的行政化趋势，实现法官职务晋升、薪资待遇的客观公正，推进法院队伍正规化、专业化、职业化建设。

三是保障司法责任制的落实。实现以“让审理者裁判，由裁判者负责”为目标的司法责任制的关键在于破除影响法官公正裁判的掣肘因素，为法官履职提供充分的保障，故有学者明确指出，“法官责任制与法官履职保障实为一体两面”。实践表明，对法官追责是约束法官履职的有效途径，而保障法官依法履职不受追究、获得公正的评价对于落实司法责任制同样重要。相较于追究法官责任的反向惩戒，法官履职保障通过建立正向激励的方式来实现司法责任制，涉及免受干预、免责机制、救济渠道、公正考核、薪酬保障等内容。法官绩效考核制度通过对法官审判工作实绩进行公正评价，将绩效考核结果作为法官等级晋升、岗位调整、绩效奖金分配的重要依据，有益于为法官的职业发展提供客观公正的晋升机制，给予法官与其智力劳动相匹配的回报性激励，并能激发法官的积极性，维护法官的职业权威，为司法责任制的落实提供保障。

（三）基于功能定位将法官绩效考核制度与其他法官考核制度相区分

当前部分法院和法官共用一套考核指标体系，而且将法官绩效考核作为实现法院组织考核的工具，在事实上，这混淆了法官绩效考核制度与其他法官考核制度之间的关系。

其一，将法官绩效考核制度区别于以提升法院整体审判质量为核心功能的案件质量评估制度。当前我国的司法行政化虽然尚未彻底被破除，但是伴随着以“让审理者裁判，由裁判者负责”为目标的司法责任制的推进，法官审判责任与法院整体责任呈现出逐渐分离的趋势。尽管当法院的组织目标与法官的裁判目标方向一致时，两者可以相互支撑，相互促进，但是依然要明晰两者之间的区别，防止法院将组织目标凌驾于法官的裁判目标之上，影响法官的独立性与自主性。以当前被部分法院混淆的案件质量评估制度与法官绩效考核制度为例，在考核目标方面，案件质量评估制度以“法院整体”作为评估对象，通过对全国各级法院案件质量进行整体评判，分析影响案件质量的因素，从而提高案件审判质量，并为法院审判管理提供参考。而法官绩效考核制度以“法官个人”为考核对象，核心目标在于通过对法官的工作实绩、业务能力进行综合评价，来提升法官的个人能力与素质。在考核标准与方法上，案件质量评估制度通过1个一级指标、3个二级指标、33个三级指标进行量化指标考核。而法官绩效考核大多采用定量与定性相结合、多元主体综合定性的考核方式，目的是反映法官的全部智识劳动，并试图全面呈现裁判逻辑中最为核心的“法律论证”过程。因此，虽然案件质量评估制度的核心在于提升法院整体的案件审判质量，法官审判质量的提升有助于法院整体审判质量的提升，但是仍要正视二者的区别，不可用案件质量评估制度直接替代法官绩效考核制度。

其二，将法官绩效考核制度区别于其他法官考核制度，避免相同功能的考核制度重叠交叉。面对当前多种法官考核制度并存、考核内容重复交叉、法官为考核所累的现状，有必要理清法官绩效考核制度与其他法官考核制度之间的关系。一是基于职业特点区分法官绩效考核制度与公务员考核制度。长期以来，我国法官被视为特殊公务员，对法官的考核、职务晋升、遴选等，大多套用公务员的考核方式，法官在接受绩效考核之外亦需接受公务员考核方式，如专项考核、定期考核等。然而随着社会分工的日益精细化，法官“需要具备一些其他官员所不具备的特殊的职业要求，譬如专业的法律知识、独特的法律思维和从业技能、良好的法律职业道德等等”，法官与公务员具有不同的职业特点。因此，2019年《法官法》的修改就针对法官的职业特点对法官的任免、考核奖励与职业保障等作出特殊规定，试图将法院对法官的考核从公务员考核中剥离开来。而《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》第8条所规定的“绩效考核结果与业绩评价应当作为法官等级晋升、岗位调整和绩效考核奖金分配的重要依据”，事实上表明了最高人民法院已经希望用法官绩效考核和业绩评价制度来取代当前的法官考核制度。因此，对法官的考核应当适用《法官法》的规定，无需叠加适用《公务员法》规定的考核制度。二是基于考核重点避免不同法官考核制度之间考核内容重叠。根据《法官法》第41条的规定，对法官的考核内容包括审判工作实绩、职业道德、专业水平、工作能力、审判作风五项内容。法院应当根据考核事项设置不同的考核制度，应当避免各项考核制度的考核内容重叠，清理功能相同的考核制度，缩减与司法裁判无关的量化指标，以做到实质上为法官减负，让法官回归到司法审判的核心角色。


三、法官绩效考核指标的科学设置

作为一种整体性的信息汇聚系统，考核指标是法官绩效考核制度的核心要素，也是法官绩效考核目标的直观体现。面对当前考核指标设置扩张化与数字化以及违反司法规律等问题，应当通过科学化设置法官绩效考核指标实现法官绩效考核制度对法官行为的正向引导。

（一）以审判工作实绩为核心确定考核指标内容

法官绩效考核的核心范畴不能被清晰地界定，这是导致法官绩效考核指标扩张化的重要原因之一。根据最高人民法院颁布的《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》第23条所规定的“法官绩效考核包括办案数量、办案质量、办案效率和办案效果等基本内容，各级人民法院可以根据审判工作重点，进行相应调整”，事实上最高人民法院采取“列举+兜底条款”的方式划定了法官绩效考核的内容范围。虽然各级法院可以在上述四项内容外增加其他绩效考核指标，但是基于“同类解释”要求，增加的其他绩效考核指标应当与上述四个绩效考核指标具有同质性，因而应明晰“办案数量、办案质量、办案效率、办案效果”的考核内容。

一是回归对法律文本的规范解读。《法官法》第41条规定了对法官的五项考核内容，即“审判工作实绩、职业道德、专业水平、工作能力、审判作风”。“办案数量、办案质量、办案效率、办案效果”四项考核内容都是围绕法官办案展开的，均属于法官的“办案事项范畴”，性质上应当属于对“审判工作实绩”的考核。因此，有学者指出：“审判工作实绩是法官业绩考评的核心内容，主要包括办案数量、办案质量、办案效率和办案效果四个方面。”与“办案范畴”无关的“非审判工作实绩”指标，如出勤情况、理论学习情况、纪律作风情况等内容应当尽可能从法官绩效考核的范畴内被排除，由其他考核制度加以考核，不应被纳入法官绩效考核制度当中。在对法官完成办案任务情况进行考核的同时，对法官完成组织要求其完成的参与专项工作、审判调研、业务指导等任务的情况可以适当予以考核，但应当合理设置考核比例。

二是基于对司法改革目标的考量。作为深化司法责任制综合配套改革的措施之一，法官绩效考核制度设置的目的是为了确保司法责任制的落实，推进司法职业化，改变既往法官职务、等级晋升考核行政化的问题，因此，强调法官“审判工作实绩”在法官职务晋升、评奖评优、奖金发放中的“重要依据”作用，这是“回归以审判为中心”司法改革的内在要求。而当下法官绩效考核制度如同一个“万能口袋”，与法官审判工作实绩无关的指标均能成为法官绩效考核指标体系的内容。考核指标的复杂繁琐、缺乏合理性使得法官疲于应付，法官的自主性被吞噬。将过多与审判工作实绩无关的指标纳入其中，无疑会消解法官绩效考核制度的改革目的，与回归以审判为中心、破除司法行政化的司法改革方向相背离。

因此，结合规范文本与法官绩效考核制度改革的目标可知，法官绩效考核指标的设置应当以考核“审判工作实绩”为核心。各地法院在结合本地实际调整考核指标时，应审慎增加与“办案事项”无关的考核事项，以避免司法行政化并实质性地为法官减负。

（二）遵循裁判过程特征设置多元考核指标

在明确了考核指标的具体内容后，采用何种考核指标设置方式则是接下来要解决的问题。司法裁判是高度智识化的活动，数字化主导的量化考核指标设置方式无法反映法官的自主性、能动性，因此需要设置多元考核指标，以客观、全面地呈现法官审判的全部智识。

第一，应类型化区分考核事项内容，定性考核与定量考核方式相结合。量化考核的前提与精确性依赖于被量化对象具有同质性，但审判活动是一种高度智识化且包含广泛政策与价值目标实现的活动，即使是能够客观测量的部分，往往也只能显示职能是否被充分执行，而无法表明执行的真正价值。因此，并不是所有的考核内容均适用定量考核的方式，需要结合考核事项的内容对考核方式进行类型化区分。结合考核内容，办案数量与办案效率可以采用量化考核方式，但是为了防止工作负担过重引发法官行为异化，关键在于测算法官的合理办案量，即法官案件饱和度。对此，应当结合法官所在部门的特点，根据近几年的法官平均办案数量进行合理测算，在此基础上结合不同类型案件的难易程度、法官工作年限、资质差异等核定每个法官的工作量，并应结合收案增减幅度、法官人均结案数、承办重大疑难案件数量等适时调整。对于办案数量、办案效率的考核可以采取底线考核方式，对未完成核定工作量的法官减分，对完成的工作量高于核定工作量的法官加分。

而对于办案质量和办案效果，则应采用定量考核与定性考核相结合的方式。审判质量是司法审判的核心，事实清楚、证据确实充分、适用法律正确以及适用诉讼程序规范等是诉讼法上对案件质量的基本要求。办案效果则包括法律效果与社会效果。法律效果指法律在审判过程中的被执行度，是实现依法裁判、司法公正的主要保障；社会效果则是指司法裁判的社会接受度，以及产生的相关影响与效应。因此，在办案质量和办案效果方面，应当尊重法官的主体地位，在采用客观量化指标的同时，结合主观定性评价的方式，比如，通过旁听庭审考核法官对案件争点的提炼能力、庭审驾驭能力，定期对法官制作的裁判文书进行抽查评估，吸纳不同主体对法官的办案质量、办案效果进行综合评价等。为了防止考评者与被考评者之间关系的异化，受其他主观因素的影响，以及因过度关注社会效果而影响到司法公正，应当严格限制定性考核的比例，并采用设置区间的方式进行考核，只要考核结果落在区间内即可达标。

第二，基于司法裁判的程序化特征，应将过程考核与结果考核方式并重。一方面，司法裁判是由诉讼过程和裁判结果两个部分组成，司法具有通过程序实现正义的基本特征，司法裁判的公正不仅包括诉讼结果的公正，而且包括诉讼程序的公正。诉讼程序的公正对裁判结果的公正具有保障功能。另一方面，公众对法官、司法的认知来自亲身经历的庭审过程，法官在裁判过程中对当事人的态度、权利的尊重、法律争点的提炼、案件事实的归纳、法律条文的解释适用以及诉讼程序的规范性等，会影响公众的认同感与司法的公信力。因此，相较于对发改率、上诉率、信访率等“结果”的关注，法院应当采用“过程考核方式”，即以审判过程中法官的行为表现而非单纯地依据裁判结果对法官能力进行评估。坚持“过程导向”的考核方式实现了对法官主体的尊重，减少了对法官不可控因素的考评，促使法官将精力放置于裁判过程当中。在具体的考核指标方面，应当回归诉讼制度框架，以过程信息反馈为重点，为提升法官审判能力而设计各项指标。比如，美国纽约州法院对法官的考评大多包含实体法知识、相关的司法程序和证据规则、廉正和不带偏见、沟通清晰（口头和书面）、司法行为等。结合我国的司法实践特征，可从以下方面对裁判过程的规范性进行考核，如庭审程序、争议焦点提炼的准确性、庭审驾驭能力、裁判文书说理的清晰性与完整性等。

（三）契合法官职业特征设置考核指标比例

指标设置的简单化与比例不合理的原因在于忽视了法官职业的特征，而在诸多法官职业特征中，法官的独立审判是前提，司法公正是根本价值追求。在具体的指标设置上，应当遵循法官职业特征，避免价值导向的偏差，并实现指标的精细化设置。

首先，应以审判独立为前提进行指标设置。法官绩效考核的本质是一种审判管理的技术手段，其以服务法官为目标，因而不得侵犯审判独立。这亦是各国法官考核制度所遵循的基本经验，即“法院管理者的作用是在保持司法机制在判决进程方面独立性的前提下提供管理专能来改进法院的效率与业绩”。因此在一定程度上，尽管二审发改率、指令再审率等会反映法官的审判质量，但对这些指标的过分强调会引发下级法院通过非正式化的方式请示上级法院，扭曲下级法院法官的司法行为，亦会导致审级制度的虚置。因此，不应简单将二审发改率等作为审判质量的衡量指标，更不应设置过高的比重。

其次，应以司法公正为核心价值设置指标的权重比例。法官绩效考核以考核“法官工作实绩”为主要内容，包含办案数量、办案质量、办案效率、办案效果等方面。其中，办案数量与办案效率彰显司法效率，体现了法院的纠纷解决功能；办案质量彰显司法公正，体现了法院的公正裁判功能；办案效果则体现了法院的社会功能。各考核指标侧重不同，应对这些指标设置合理的权重比例。区别于行政权追求效率，司法公正是司法的根基与生命，“司法权体现的是公平、正义的价值观，社会对法院的期望不应该着重于对效率的追求”。当前办案数量指标的比例设置超过办案质量指标、办案效果指标的比例设置，甚至在实践中出现指标比重设置悬殊等问题，引发了法官为追求审判数量而牺牲审判质量的现象。因此，应当以司法公正为核心价值指引，秉持审判质量优先的原则，提升办案质量指标、办案效果指标的比例，平衡办案数量指标、办案效率指标的权重。同时，虽然审判效果是法官绩效考核的组成部分，但法官职业是一个需要具备法律技艺与特殊品质的专门职业，法官拥有区别于其他人的法律思维，掌握法律解释、法律推理、法律论证等特殊技巧，借助专业性而获得公信力与权威性。因此，不应基于对办案效果的追求而影响司法公正，如设置权重过高的调解率指标、撤诉率指标等，否则容易造成法官通过降低当事人对裁判结果的预期来诱导当事人接受调解，采用“和稀泥”方式使当事人服判息诉，这事实上是在损害司法公正。此外，法官的办案数量、办案效率虽然都属于司法效率考核的内容，但是相较于办案数量指标单纯测量法官的总办案数量，办案效率指标更能体现法官在单位时间内有效的办案数量，因此，办案效率指标相较于办案数量指标更具有科学性与优位性。

（四）区分级别、部门、岗位设置分类分级指标

司法活动具有特殊性与情境性，为实现法官绩效考核的客观公正，解决考核指标“同质化”问题，在一般性评价的基础上，应当充分考虑地域、级别、专业、部门、岗位之间的差异，兼顾个性化的评价。

其一，应区分级别。职权配置是司法改革的核心问题，不同级别法院职权定位的不同决定了应对法官提出不同的考核要求。根据实践经验，级别高的法院在制定宏观政策和服务公共目的方面的功能越强，级别低的法院在解决具体纠纷和服务私人目的方面的功能越强。在案件数量方面，案件数量随着法院级别的降低而递增，即级别越低，案件数量越多；在审理要件方面，级别低的法院越注重事实审，级别高的法院越关注法律审等。就审判工作实绩而言，由于高级别法院审理的案件多为上诉案件，因此，其案件数量多由一审上诉量所决定，同时案件类型多为争议案件、审判监督案件、重大疑难复杂案件、社会影响力较大的案件，通常更加重视办案质量和办案效果；而低级别法院多审理一审案件，并鉴于日益增长的案件数量压力，所以更加重视办案数量和办案效率。因此，不同级别法院在绩效指标设计上应有所侧重，设置不同的比例。其二，应区分不同专业、审理部门。基于法院部门划分，以及不同庭室的业务特点，法官的收案量、工作量、办案复杂度等均不相同，因而应当考量各个庭室、部门的特点，进行均衡化的指标设置。以办案数量指标为例，在实践中主要存在两种设置方式：一是对不同审判部门设置不同办案数量指标，如《浑江区人民法院2017年度审判绩效考核办法》第7条明确规定，刑事审判庭法官办案数量指标为81件，立案庭法官办案数量指标为132件，民一庭法官办案数量指标为157件等。二是设置不同审判部门之间办案数量的换算比例，如《吕梁市中级法院考核实施办法》第5条明确规定，1件知识产权案件折抵2件民商事案件，1件破产案件折抵3件民商事案件。相比较而言，第一种模式是根据各审判部门的具体情况设置不同部门的办案数量要求，不仅简便易行，而且有助于避免第二种模式中不同审判部门之间办案数量换算比例难以精确的问题。其三，应区分法官的不同岗位、任务、责任等。法官分类是司法改革的重要内容，当前大多数法院区分了承担行政职务的法官与不承担行政职务的法官，依此对不同法官的办案数量进行了差异化设置。在此基础上，应当根据法官承担的审判事务、责任等进行更为精细化的设置。同时，应处理好审判团队绩效考核与法官个人绩效考核之间的关系，合理划分法官、法官助理、书记员之间的工作量与审判质量责任等。


四、法官绩效考核制度实施机制的调试路径

法官绩效考核制度的实施效果，在很大程度上受到实施机制的影响。面对当前法官绩效考核制度的运行逻辑司法化不足等问题，可以通过探索考核主体的多元化，建立常态化的平时考核与沟通机制，并借由内源性的法官绩效考核结果应用机制等，对法官绩效考核制度的实施机制进行适度地司法化调试。

（一）内部考核主体的扩张与外部考核主体的审慎引入

第一，应立足于司法的专业属性，确保法官代表与审判业务部门负责人的参与。将法官代表与审判业务部门负责人纳入法官绩效考核委员会，不仅符合《法官法》《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》等制度性规定，而且有益于法官绩效考核免受专业差异的影响，使得考核制度的指标设计与运行机制更加符合司法规律。一方面，应契合司法的专业化特征，弱化法官绩效考核制度对法官的管理与控制。在司法裁判中，法律规范的模糊与法律概念的不确定，以及基于证据认定案件事实的复杂性、裁判结论社会效果的难以预测性等问题，均需要法官运用实践理性与司法技艺进行化解。这不仅是一个高度专业化的过程，而且带有主观性与价值导向性，因此需要具备实践技艺与专业能力的考评主体对法官的审判进行专业判断。另一方面，应提升法官绩效考核的公正性与认同感。考核主体熟悉被考核的法官，才能作出客观公正的评价，然而，当前由行政人员构成的法官绩效考核委员会通常对法官缺乏了解，这在规模和审判业务量较大的法院尤为突出，而将各审判业务部门的法官代表和负责人纳入到法官绩效考核委员会，有助于清晰、准确地抓住考核重点，提高考核结果的准确性，对法官作出客观公正的评价。更为重要的是，作为被考核对象的法官代表的参与确保了法官绩效考核的程序正义，增强了法官的主体地位与职业认同，促使该制度回归以司法属性为主导的发展方向。

第二，基于司法的民主性与社会化特征，应审慎纳入外部评价。除法律属性外，司法亦具有社会属性。司法是国家设立的介入社会纠纷的制度安排，其使命乃是通过不断解决纠纷以输出社会正义。司法的运行始终是在司法系统与社会系统之间实现的。司法权威不仅来自于国家公权力的授权，更来自于人民对司法的制度认同。人民对司法的认同则会转化为行动上的遵从和维护，这也是世界各国均注重司法社会认同的原因所在。我国作为社会主义国家，司法为民是我国司法的本质要求，司法需要导入人民的认同来获取更高的权威，因此，法院系统必须保持必要的开放性，借由正式制度与非正式制度将法院与社会连通起来，在司法系统与社会系统相互影响的结构中对法官进行客观评价。因此，法院的公共性质、社会责任以及司法的民主性决定了法院对法官的评估不能仅由自身来进行，社会信息的获取、反馈和司法效果的提升都需要外部参与，同时，评价主体多元化和适度社会化也是法官绩效考核去行政化的重要措施。

需要注意的是，外部评价的介入可能诱发裁判结果被民意绑架，影响裁判的独立性，因此，应当审慎地引入外部主体参与法官绩效考核，并限制外部评价的分值比例。对此，可以借鉴美国的司法观察制度，以确保外部主体参与法官绩效考核的中立性。司法观察制度最初被用来调查律师协会成员对法官素质的意见，而后加入公众意见，以美国犹他州最具代表性。该州的法官考评委员会定期发布公告，招录司法观察志愿者进行为期一年的法官观察。每名法官至少分配四名观察员。每名观察员至少旁观开庭两个小时，对法官的庭审行为进行考核从而形成报告，该报告成为法官考核的一部分。我国亦可以进行尝试，比如选取律师、退休法官、专家学者、公民等作为观察员对法官开庭进行评审。在评审前对司法观察员进行岗前培训。观察内容聚焦于法官的“行为过程”，排除对结果的关注，主要考核法官的公正中立、司法技能、庭审掌控能力等。

（二）构造常态化的平时考核与沟通机制

常态化平时考核机制设置的价值目标，乃是通过定期反馈法官的审判情况，找准法官审判活动中的问题，以充分发挥预警功能，为法官调整审判行为提供指引，促进法官审判工作的改善。同时，其亦有助于提升年度考核的准确度，为法官审判业绩档案的建立提供信息支撑。需要注意的是，常态化平时考核机制并非年度考核制度的组成部分，亦不能异化为法院监督与管理法官的方式，而是被用于发现法官审判工作中的问题、反馈信息的机制，其功能应定位为提升法官审判质效。在事实上，各国大多建立了法官平时考核机制，重视平时考核结果的运用。比如，荷兰的法院委员会需要每个季度检查一次法院的运行情况，在此基础上，每年撰写反映法院整体运行情况的报告。面对当前我国大多数法院仅进行年度考核，缺乏对法官的指导机制、与法官的日常沟通机制等问题，应当尽快完善平时考核机制，而为了不增加法官的负担，结合审判规律，在考核频次上可以采用季度考核或年中考核。考核内容仍然需要聚焦于办案数量、办案质量、办案效率、办案效果四个维度，但是不可基于平均主义直接将年度考核指标平均分配至各个季度，避免造成平时考核的机械化与形式化。

由于平时考核机制的功能在于及时发现法官审判工作中的问题，通过预警及时采取补救措施以提升法官审判能力，因此，平时考核的结果应及时反馈给法官，以形成与法官的日常沟通机制。对在平时考核中发现的问题，应及时分析问题的成因，对确因法官主观原因导致的问题，应进行督促改进，并提出改进建议。法官绩效考核委员会可根据各个季度的考核情况编写法官绩效考核季度报告，并仅在本院内部公开，从办案数量、办案质量、办案效率、办案效果四个方面对法官的季度审判工作进行评价，对存在的共性问题分析原因并提出改进建议，为优化审判资源配置提供参考。

（三）建立内源性的法官绩效考核结果应用机制

法官绩效考核结果应用机制是否有效关系到法官绩效考核制度的目标能否实现。只有将考核结果与法官的等级晋升、岗位调整和奖金分配等个人实质利益相关联，建立涉及法官职业规划及资源获取的内源性激励机制，才能充分发挥法官绩效考核制度的激励功能。

第一，应侧重建立发挥正向激励功能的结果应用机制。“从人力资源管理角度，激励可以分为正向激励与负向激励，前者利用人的进取心以鼓励其发奋，后者利用人的畏惩心以严律其职守，两者相互依存、相互照应。”一方面，区别于行政活动的高度统一，司法裁判乃是需要法官发挥主观能动性的高度智识化活动，正向激励机制的设计更符合司法规律。另一方面，从制度体系上看，法官绩效考核制度与法官惩戒制度都是落实司法责任制的保障机制。法官惩戒制度侧重发挥负向激励功能，为避免制度设计的重复，法官绩效考核制度应侧重发挥正向激励功能，二者各有分工。就正向激励功能而言，将以“审判工作实绩”为核心的考核结果作为法官等级晋升、岗位调整和绩效考核奖金分配的重要依据，不仅有助于摆脱行政化的法官职务晋升机制的限制，而且回归到以审判为中心的改革方向，更加契合司法规律。与此同时，考核结果亦应当作为法官声誉奖励的依据。司法裁判是一个不确定性的决策过程，法官是一个具有高度能动性的职业群体，法官品德优良、内心秉持公平正义标准、清正廉洁等都是确保公正裁判的内在要求。因此，激活法官的主体意识、强化法官的道德理性是建立新型法官激励制度的关键。更为重要的是，法院作为知识密集型组织体，将职业共同体的认可、尊敬与法官的声誉作为激励机制，有助于激活司法场域本来应有的智识逻辑和技术优势，亦有助于恢复法院扁平化的组织结构，凸显知识在司法判断中应有的力量而非受科层威权的支配。因此，法官绩效考核的结果不仅应作为对法官进行物质奖励的依据，而且应作为对法官进行声誉奖励的依据。当前我国已经形成了业绩荣誉、职业荣誉、专业荣誉三位一体的法官荣誉体系，三种不同的法官荣誉制度虽各有侧重，但均以法官审判业绩作为基础。因此，考核结果可以作为上述法官荣誉评选的重要依据，用来塑造法官的职业认同感、尊荣感、使命感与归属感，继而进行自我约束、自我管理、自我激励。

第二，应审慎建立发挥负向激励功能的结果应用机制。就负向激励而言，多数国家严格区分法官内部纪律约束与法官弹劾程序，将法官业绩考核与法官惩戒相对分离。我国事实上也呈现出法官考核制度与法官惩戒制度相分离的制度发展方向。根据《法官法》《法官行为规范》等规定，我国法官惩戒主要包括办案行为惩戒与职业伦理惩戒两大类，根据惩戒事由与危害后果等采取告诫、暂停审判职务、免除审判职务等惩戒措施。法官绩效考核是对法官办案行为的考核。根据相关司法文件，绩效考核结果主要与法官等级晋升、员额进出等机制相衔接，如《最高人民法院关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》指出，要将考核结果作为价值引导和问题导向的指挥棒，将考核结果与法官等级晋升、员额进出等机制有机融合，形成完善的配套措施。同时，法官具备完成审判任务的能力是法官履行职责的前提，绩效考核不称职意味着法官的履职能力有限，因而对绩效考核不称职的法官予以降职、辞退等具有规范与理论上的正当性。但是由于降职、辞退涉及到员额法官身份的转变与法官的重大利益，因此，在具体的制度设计上应当慎之又慎，并设置完善的配套措施，比如设置退出员额缓冲期，对绩效考核不称职的法官给予劝勉谈话、降职降级等惩戒措施，并根据情况进行培训；对连续三年绩效考核不称职的法官，才可以采取退出员额的惩戒等。

第三，应通过差异化的奖惩机制实现考核结果的激励功能。差异化的奖惩机制能够避免平均主义，激励法官的主观能动性。面对当前部分法院的奖惩机制区分度不足的问题，可以根据相关规定划定奖惩的格次。以绩效奖金分配为例，首先应当排除不区分格次，直接以个人绩效得分乘以基础奖金数额确定奖金数额的方式。根据《法官法》第42条的规定，法官绩效考核结果应当划分为四个档位，即优秀、称职、基本称职、不称职，各地方法院可以根据自身情况设定具体的比例。法官的绩效奖金分为基础性部分和奖励性部分，所有法官均应享有基础性奖金，区别即在于奖励性部分。在实践中，存在只对优秀、称职的法官发放绩效奖金，而对基本称职、不称职的法官不发放绩效奖金的二分格次，也存在按照优秀、称职、基本称职、不称职四个格次发放绩效奖金的方法。相对而言，四个格次的发放方法更能激励法官，并凸显差异化的特色，更具有合理性。而在具体的比例设置上，由各个法院自主决定，比如有的法院采用12、10、08、0的比例，有的法院采用1.1、1.0、0.7、0的比例。

第四，应完善法官绩效考核结果的反馈、指导机制。法官绩效考核是一个由“考核过程—考核结果—结果反馈—改进提升—再次考核”组成的动态过程性机制，核心功能在于提升法官的审判能力，当前法官绩效考核往往缺乏后续的考核结果反馈与指导机制，对法官完成下一周期的绩效目标难以起到实质作用，因此应当建立绩效考核结果的反馈与指导机制。在年度与平时考核结束之后，绩效考核委员会应当将考核结果及时反馈给法官，以保障法官提出申诉、进行权利的救济。同时，应逐步建立指导机制，组织专业人士帮助法官分析原因，提出改进计划。对此，可以进行如下尝试：其一，良师指导。良师指导起源于加拿大新斯科舍司法发展计划，该计划通过调查问卷的方式重点邀请法官进行自行评估以及辩护律师对法官进行评估，而后法官会收到包含律师评价统计结果、法院内其他法官评价结果、全省统一类型法院内法官评估结果、所有参加计划的法官评估结果的文件。法院会确定5位经验丰富、在职或刚刚退休的法官作为“良师”，与法官商谈问卷所反映的问题，以及确定在哪些方面需要继续努力或接受教育。我国亦可对此进行借鉴，由法官绩效考核委员会选取经验丰富（尤其是获得过审判业务专家等荣誉称号）的在职法官与退休法官组成“良师团队”，与基本称职与不称职的法官共同分析原因，商讨改进方向与培训计划等。其二，法官互助。作为职业共同体，法官群体秉持共同的价值理念，分享共同的专业知识，遵循共同的实践理性与司法技艺。法官之间的互惠互助有助于提出可行性的改进建议，并推动法律职业共同体的形成。因此，以法官之间的相互信任与致力于提升业务素质的共识为前提，可以以法官所在庭室为单位，定期开展小组讨论，通过交流经验、提出改进建议来实现法官互助，为法官能力的提升提供助力。

结 语


法官绩效考核的本质是对法官审判行为的管理。审判管理的关键不在于管理技术有多高明，而在于其与司法规律的契合度。面对当前我国法官绩效考核制度存在的“非司法化”现象，应当秉持以法官为核心、遵循司法规律的制度理念，以提升法官能力为核心功能，理顺法官绩效考核制度与其他考核制度之间的关系。在法官绩效考核制度设计中，考核指标无疑居于核心地位，考核指标是否科学事关制度功能的发挥。为摆脱当下考核指标唯数据论的倾向，并解决指标设置同质化严重的问题，应当以“审判工作实绩”为核心考核内容，在指标设置方式、指标设置比例、指标设置分类等方面进行科学谋划。与此同时，应对法官绩效考核制度的实施机制进行适度地司法化调试，真正地将考核结果作为法官职务晋升、评奖评优、奖金获取的重要依据。在回归以审判为中心、落实司法责任制的改革背景下，只有依照司法自身的运行规律建构具有适应性的法官绩效考核制度，才能真正发挥法官绩效考核制度沟通法官单独职务序列、司法责任制以及法官职业保障制度的功能，实现司法的现代化。


《法制与社会发展》2022年第3期目录摘要

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