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陈云良 | 依法治国到全面依法治国的历史性变革彰显习近平法治思想的原创性贡献
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摘 要
关键词：习近平法治思想；依法治国；全面依法治国；历史性变革
从“依法治国”到“全面依法治国”，是习近平法治思想的重大原创性贡献。从百业待兴到成为世界第二大经济体，从国家安全到生物安全，从经济发展到社会建设，从国内治理到国际治理，都离不开法治的引领和保障。改革开放以来，我国的法治建设经历三个阶段的发展：第一个阶段是从1978年到1997年的“以法治国”阶段，第二个阶段是从1997年到2012年的“依法治国”阶段，第三个阶段是从2012年至今的“全面依法治国”阶段。从“以法治国”到“依法治国”的发展初步奠定改革开放和社会主义现代化建设的制度基础，从“依法治国”到“全面依法治国”的历史性变革为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴提供良法善治的制度供给。
一、从“以法治国”到“依法治国”，初步奠定改革开放和社会主义现代化建设的制度基础
“道法者治”。在党的十一届三中全会前后，在进入改革开放和社会主义现代化新时期之初，中央领导同志发出“以法治国”、推动“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的呼吁，党的十一届三中全会公报郑重宣布：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”1982年宪法也明确规定，“发展社会主义民主，健全社会主义法制”。虽然这些重要文件没有直接使用“法治”“以法治国”等概念，但究其实质而言，它们开启了 “以法治国”、建设社会主义法制的新时期。至1997年，党的十五大提出“依法治国”。从以法治国到依法治国的发展，为各项事业建设提供了法律化、制度化的保障。
（一）1978年到1997年的“以法治国”阶段
在这一阶段，一系列法律制度得到确立。“以法治国”为破解发展困境，“解放和发展社会生产力”提供了坚强支撑。
第一，通过加强立法，使各个领域有法可依。在百业待兴的局面下，加强立法，推动制度化、法律化进程，是推进改革开放进程的重要保障。邓小平同志提出“必须加强法制”，指出“现在的问题是法律很不完备”，应该集中力量制定法律，“做到有法可依”，“使民主制度化、法律化”。同时，要确保“有法必依”。不仅要推进执法机关依法行政，而且“国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系”，也应当通过法律定分止争。
第二，首次阐明国法与党规党法之间的关系，强调国法、党规党法对于保障公民权利的重要作用。邓小平同志明确指出：“没有党规党法，国法就很难保障”。党的十一届三中全会公报强调，“健全党规党法”。国家机关行使权力要符合法律的规定，保障人民的合法权益。在法律实施的过程中，一方面，党规党法的实施是国家法律得以贯彻落实的重要支撑。另一方面，党规党法对党员的要求严于国家法律。对于党员而言，其行为不仅要遵循宪法法律的规定，而且要接受党规党法的规范和约束，发挥共产党员的先锋模范作用，在更高要求上推动国家法律的贯彻落实。
第三，明确强调维护社会主义法制统一。“以法治国”思想的确立成为中国法制建设的重要里程碑，并开启了大规模立法的进程。在这一阶段，全国人大通过现行宪法（1982年）以及两部宪法修正案（1988年、1993年），《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1979年）、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（1979年）、《人民法院组织法》（1979年）、《人民检察院组织法》（1979年）、《刑法》（1979年）、《刑事诉讼法》（1979年）、《国籍法》（1980年）、《经济合同法》（1981年）、《民事诉讼法（试行）》（1982年）、《全国人民代表大会组织法》（1982年）、《国务院组织法》（1982年）、《民族区域自治法》（1984年）、《继承法》（1985年）、《民法通则》（1986年）、《义务教育法》（1986年）、《全民所有制工业企业法》（1988年）、《行政诉讼法》（1989年）、《环境保护法》（1989年）、《香港特别行政区基本法》（1990年）、《未成年人保护法》（1991年）、《妇女权益保障法》（1992年）、《澳门特别行政区基本法》（1993年）、《预算法》（1994年）、《公司法》（1994年）、《教育法》（1995年）、《行政处罚法》（1996年）等重要法律先后出台。立法工作的快速推进和法律制度的不断完善，为改革开放和经济社会发展奠定了坚实的法制基础。
（二）1997年到2012年的“依法治国”阶段
在“法制创建”的基础上，依法治国基本方略得以确立。在加强立法的同时，从法律的贯彻落实出发，强调严格执法、依法独立公正司法，强化法治在治国理政中的基础性地位和作用。
第一，确立依法治国基本方略。1997年，党的十五大具有里程碑意义地将“依法治国”确立为“党领导人民治理国家的基本方略”，将其写入《中国共产党章程》。1999年，现行宪法第三次修改时，总纲第五条写入“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。从此，我国的社会主义法治建设进入法治国家建设新阶段。
第二，首次提出“建设中国特色社会主义法律体系”。党的十五大在提出建设社会主义法治国家的同时，提出到2010年“形成有中国特色社会主义法律体系”。2007年，党的十七大提出，全面落实依法治国基本方略，“实现国家各项工作法治化”。在立法方式上，与“以法治国”阶段的法制创制强调“有比没有好”不同，“依法治国”阶段更加强调法律制度设计的体系化与系统性，建立起以宪法为统领的中国特色社会主义法律体系，覆盖政治与经济社会、权力运行与权利保障、实体与程序法律规定的完整制度体系。
第三，强调加强法律实施。依法治国，不仅要及时制定完善立法，而且要处理好立法与执法司法之间的关系，切实推进法治的贯彻实施。2002年，党的十六大提出，以“公正司法和严格执法”为目标，对司法权力的配置、机构设置、管理体制等进行改革和完善。2004年，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》。2007年，党的十七大提出“建设公正高效权威的社会主义司法制度”，为依法独立公正行使司法权力提供制度保障。
第四，首次将“从严治党”写入党章，明确“治国”与“治党”的关系。1992年，在党的十四大上修改通过的《中国共产党章程》将“坚持从严治党”写入其中。2002年，党的十六大报告提出“治党务必从严”，坚持从严治党。这在逻辑上指出了要实现依法治国与从严治党有机统一。一方面，“治党”是根本保证，“治国必先治党”，从严治党是依法治国得以实现的重要基础；另一方面，“治国”是目标导向，“治党旨在治国”，依法治国是从严治党的必然要求和重要目标。党和国家事业的发展，离不开“治国”“治党”的有机协调，以“治党”引领“治国”，以“治国”促进“治党”，形成良好的管理格局。
（三）从“以法治国”到“依法治国”发展的重要标志
从“以法治国”到“依法治国”的发展，以从“建设社会主义法制国家”转向“建设社会主义法治国家”为重要标志。在这一发展过程中，1997年是重要的转折点。1996年2月8日，在中共中央举办的第三次法制讲座上，江泽民同志在我们党的历史上首次提出“加强社会主义法制建设，依法治国”。其后，第八届全国人大第四次会议把“依法治国，建设社会主义法制国家”作为一条基本方针载入本次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。1997年，党的十五大把“依法治国，建设社会主义法制国家”调整为“依法治国，建设社会主义法治国家”，确立了依法治国基本方略，也明确了建设社会主义法治国家的奋斗目标。
1. 从法制建设到法治建设
这是从“以法治国”到“依法治国”发展的重要标志。“法制”即法律制度，“法治”即依照法律进行的治理。法治的实现不仅以法律规范、法律制度为基础，而且需要确保国家将法治作为基本的方略，作为各项事业发展的基本路径。在改革开放的初期，急需通过制定法律规范，健全法律制度，为百业待兴的局面提供法制支持。“以法治国”阶段的法制创建，为各项事业的发展提供规范依据，初步奠定法制基础。当经济社会发展到一定阶段，在已有的法制基础上，推动法治实施，推进依法治理，成为历史发展的必然要求。“以法治国”到“依法治国”的发展，不仅强调国家各项事业的发展要依法推进，确保稳定，而且在依法办事的基础上，确保法治贯穿治党、治国的各方面，成为党领导人民治理国家的基本方略，成为从严治党的核心要义。
2. 从规模化立法到体系化立法
在改革开放初期，规模化的立法为各项事业提供法制支持。随着国家和社会的发展，通过体系化的立法，为深化改革和推动发展提供法律支持，成为立法发展的应有之义。1997年，党的十五大提出，“加强立法工作，提高立法质量”。2008年，全国人大常委会作出“法律草案一般都予以公开”的决定。注重法律的可操作性，提升立法的科学性、民主性，推动立法“由粗至细”的转变，成为立法发展的重心所在，为依法治国的推进奠定了重要的规范基础。
3. 从“有法可依”“执法必严”到“依法行政”“建设公正高效权威的社会主义司法制度”，系统解决立法、执法、司法之间的矛盾和问题
“以法治国”阶段以加强立法，推动法制创建为核心，确保各项事业“有法可依”，同时强调“有法必依”“违法必究”。一方面，执法要严格依照法律的规定进行，国家工作人员要依法办事，防止法外特权；另一方面，司法领域的重心是机构建设，从以公安机关为“主导的权力运作形式”，转变为公检法三机关互相配合、互相制约，同时加强司法专业人才培养，强化政法队伍建设。1979年9月，中共中央印发《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，强调整顿司法干部队伍，改变“军管会”代行审判职能的状况。在此基础上，“依法治国”阶段从制度建设出发，系统解决立法、执法、司法之间的矛盾和问题。党中央、国务院提出了“依法行政”理念，《国务院关于加强法治政府建设的意见》出台，系统推动“行政管理体制改革”。同时，深化司法体制改革，改革和完善诉讼制度，从制度上保证司法权的依法独立公正行使，构成依法治国目标实现的重要支撑。
二、习近平法治思想推动”依法治国“到”全面依法治国"的历史性变革
习近平法治思想强调全面推进依法治国，有力推动“依法治国”到“全面依法治国”的历史性变革，实现从“先改革后立法”到“重大改革于法有据”的发展，促进“依法治国”由“党领导人民治理国家的基本方略”上升为“中国特色社会主义的本质要求”，在形成中国特色社会主义法律体系的基础上建设中国特色社会主义法治体系。从2012年至今的“全面依法治国”新阶段，习近平法治思想引领中华民族伟大复兴新征程。
（一）重大战略发展：从“先改革后立法”到“重大改革于法有据”
习近平法治思想明确了改革与发展之间的关系，是正确处理全面依法治国与全面深化改革之间辩证关系的重要指引。在法治建设的初期，各项立法并不完备。面对百业待兴的客观情况，“先改革后立法”的方式，以“破字当头立在其中”为路径，能够有效应对“摸着石头过河”所面临的现实问题，探索出一条符合国情的法制建设道路。这一方式在法治建设与改革初期能够发挥积极作用，高效、迅速地推动各个领域、各个行业、各项事业的恢复和发展。当法治建设发展到一定阶段，在立法相对更加完善的背景下，需要通过立法引领改革进程，在法治轨道上推进改革。全面依法治国与全面深化改革相辅相成，共同支撑起国家治理法治化、现代化的整体进程。
第一，习近平法治思想高度重视法治的引导、规范、保障作用，强调从“先改革后立法”到“重大改革于法有据”的发展。随着改革的全面深化，进入深水区的改革不能“摸着石头过河”，而要探索出更具有稳定性的方式，才能够为全面深化改革保驾护航。在这一过程中，法治发挥着稳定器和推进器的双重作用。习近平法治思想正确处理改革与法治之间的关系，通过法治的引导、规范、保障作用，沿着法治的轨道深入推进各个领域的改革，确保全面深化改革的正确方向与良好效能。
第二，习近平法治思想引导全面深化改革的正确方向，使改革进程符合人民的期待，及时、有效回应社会关注的热点问题。党的十八大提出“全面推进依法治国”的重大方略。习近平法治思想是全面推进依法治国的重要指引，引领全面深化改革的正确方向。一方面，通过科学立法，为全面深化改革提供法律规范依据。2017年，第十二届全国人大第五次会议通过《民法总则》；2019年，第十三届全国人大第二次会议通过《外商投资法》；2020年，第十三届全国人大第三次会议通过《民法典》。另一方面，在法治轨道上维护稳定、促进发展，确保严格执法、公正司法，以法治实施体系的健全和完善，为全面深化改革保驾护航。
第三，习近平法治思想保障全面深化改革的综合效能。全面、深度的改革，需要全面、系统的法治保障。随着改革进入深水区，面对改革之“全”、改革之“深”，“最重要的是制度创新”。从改革行政执法三项制度到改革司法管理体制，从深化“放管服”改革到司法管辖制度改革，从破解影响司法公正的体制机制问题到司法责任制度改革，从推动省以下司法机关人财物统一管理到“完善人权司法保障制度”，从“废止劳动教养制度”到“健全社区矫正制度”，全面深化改革正在以整体性、协同性的路径，推动系统性的制度、体制、机制的改革和优化。全面依法治国系统保障全面深化改革效能的提升。
（二）重大思想论断：“依法治国”由“基本方略”上升为“本质要求”
习近平法治思想引领从“依法治国”到“全面依法治国”的历史性转变，推动依法治国由“党领导人民治理国家的基本方略”上升为“中国特色社会主义的本质要求”。依法治国正在更具系统性、全面性、根本性的层面，为党和国家事业发展提供法治保障。
第一，首次召开以法治为主题的中央全会。在历次中央全会中，党的十八届四中全会首次以法治为主题。党的十一届四中全会到党的十七届四中全会，分别以农业发展、“七五”规划、思想政治工作、党建、国民经济为主题，将法治作为确保国家稳定的支持和保障，但未将法治作为会议主题。党的十八届四中全会的召开，“体现了我们党全面推进依法治国、加快建设法治国家、推进法治中国建设的坚强意志和决心，回应了全国人民对法治的强烈需求和对依法治国的热切期待，在社会主义法治发展史上具有划时代意义”。
第二，首次将全面依法治国提升到中国特色社会主义本质要求的高度。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安”。党的十九大报告强调，“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”。中国特色社会主义道路以坚持党的领导为根本保证，以人民当家作主为根本目标，以全面依法治国为根本路径，以发展社会生产力为根本支撑，以建设社会主义民主政治为重要保障，凝聚改革和发展的强大合力，推动新时代、新阶段的更高水平的发展。
第三，首次成立中央全面依法治国委员会。2017年，党的十九大报告提出“成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导”。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》。《方案》指出：“为加强党中央对法治中国建设的集中统一领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，更好落实全面依法治国基本方略，组建中央全面依法治国委员会，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，作为党中央决策议事协调机构。”2018年8月24日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议并发表重要讲话。中央全面依法治国委员会第一次会议强调对全面依法治国进行统筹规划与总体布局，推动全面实施宪法，加强重点领域立法，健全依法决策机制，强化法治社会与法治队伍建设。第二次会议强调推动立法高质量发展，建成比较完善的党内法规体系，规范重大行政决策程序，完善制度环境，将法治建设任务落地落实。第三次会议审议通过《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》《关于加强法治乡村建设的意见》《行政复议体制改革方案》等，强调完善疫情防控相关立法，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用，提升法治促进国家治理体系和治理能力现代化的效能。
（三）重大理论创新：从形成中国特色社会主义法律体系到建设中国特色社会主义法治体系
党的十五大提出，“加强立法工作，提高立法质量，到二〇一〇年形成有中国特色社会主义法律体系”。2011年3月，全国人大常委会工作报告郑重宣布，“党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成”。在此背景下，以习近平同志为核心的党中央通过广泛调研和深入研究，提出了全面依法治国新的目标任务。
第一，强调建设中国特色社会主义法治体系。2014年，党的十八届四中全会明确提出“建设中国特色社会主义法治体系”的重大论断，将其明确为全面推进依法治国的总目标和总抓手。全会从全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国的逻辑联系出发，详细阐述全面推进依法治国的重大意义、中国特色社会主义法治体系的科学内涵、党的领导和依法治国的关系等重大问题，为全面依法治国指明了方向。
第二，从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”转型为“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。党的十八大报告首次提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”方针，拓展了依法治国的维度和范围。其一，实现从“有法可依”向“科学立法”的转变。在立法数量稳步增长的基础上，进一步通过精细化立法、高质量立法，促进立法向更高阶段更高质量的发展。党的十八届四中全会《决定》提出，“抓住提高立法质量这个关键”，“加强重点领域立法”。其二，在法治实施过程中，不仅重视对于公权力主体行使执法权、司法权行为的约束，而且强调私权利主体的行为不应违反宪法法律的规定。依法治国不仅是自上而下的法治贯彻落实，而且需要自下而上的法律权威的树立，只有人人遵守法律，依法治国的目标才能够真正全面实现。
第三，从“管理”向“治理”和“良法善治”发展。在“管理”理念下，国家、政府是管理的主体，公民、社会组织等是管理的对象。这一规制模式在发展初期能够确保公共秩序与社会稳定，为国家发展和社会进步提供支持和保障。但是，当发展进入一定阶段，市场经济、科教文卫、社会生态的繁荣，使得需要监管的事项的量级极大增长，主体范围不断扩大，仅依靠自上而下的管理和规制，不足以对各个领域、各个行业进行监管。“治理”理念由此应运而生。治理强调的是国家与社会的共治，顶层设计与末端治理有机结合，激发社会主体的活力，从国家治理、政府治理、社会治理相协调出发，全面推进国家治理现代化。党的十八大以来，以“良法善治”为目标，全面推进依法治国，强调良法善治的核心要义在于“坚持法治为了人民、依靠人民”，为确保依法治国的全面性奠定坚实基础。
三、习近平法治思想指引全面依法治国的全面性发展
习近平法治思想的核心要义、理论特征和实践要求体现了系统思维、整体谋划和全面推进的特征，为全面推进依法治国提供了根本指引。习近平法治思想提出的“十一个坚持”是全面依法治国的根本遵循，科学回答了为什么要厉行法治、怎样全面推进法治建设等问题。
（一）习近平法治思想引领全面依法治国战略部署的全面性
习近平总书记高度重视党内法治建设，并将全面从严治党、党内法规建设置于与国家法治建设统筹推进的重要地位，对全面依法治国作出重大贡献。党的十八大以后，党内法规体系成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，改变了以往法治建设局限于国家层面的局限性。在习近平法治思想的指引下，全面依法治国与全面从严治党有机统一，成为引领法治中国建设的全局性、总体性战略部署，是正确处理依法治国与依规治党关系的重要保证。党的十八大以来，习近平总书记将全面建成小康社会、全面依法治国、全面从严治党、全面深化改革一体谋划，提出了“四个全面”战略布局。全面依法治国和全面从严治党的有机统一，为全面深化改革、全面建成小康社会提供重要保障。
第一，习近平总书记提出“加强党对全面依法治国的领导”，为全面依法治国提供了根本指引。从全面依法治国和全面从严治党有机统一出发，加强党对全面依法治国的领导，是建设中国特色社会主义法治体系的必然要求。在全面依法治国实践进程中，健全党领导全面依法治国的工作机制主要从两个方面展开。一是在顶层设计方面，以中央全面依法治国委员会为引领，各地成立省委全面依法治省委员会、市委全面依法治市委员会、县委全面依法治县委员会，确保党法关系、法律与政策、法治与改革、依法治国与依宪治国等一系列问题的正确处理，推动法治改革、法治建设各项任务的贯彻落实。二是在具体实践领域，在法律规范体系建设方面，坚持党领导立法；在法治实施体系建设方面，坚持党保证执法、支持司法，协调人大、政府、司法机关、社会组织各方形成合力，共同推进全面依法治国进程。
第二，习近平总书记高度重视党内法规制度建设，强调坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，使依规治党成为全面依法治国的重要引领。2014年10月，习近平总书记提出，“全面推进从严治党”。2016年10月，党的十八届六中全会提出，“坚定推进全面从严治党”。2016年12月，习近平总书记就加强党内法规制度建设作出重要指示强调，“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”。2017年，“全面从严治党”被写入《中国共产党章程》。2018年，《中国共产党纪律处分条例》修订，进一步对党纪责任作出细化规定，为严明党纪、从严治党提供规范指引。党的十八大以来，在习近平法治思想引领下，党内法规体系不断完善。截至2022年6月，全党现行有效党内法规共3718部，其中，党中央制定的中央党内法规221部，中央纪委以及中央有关部门制定的部委党内法规170部，为依规治党奠定坚实规范基础。
第三，以习近平法治思想为重要指引，我国确立了法治建设责任制度，为贯彻落实全面依法治国目标奠定了实践基础。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》。《规定》分别对党委主要负责人、政府主要负责人履行法治建设的职责作出明确规定，强调“严格依法依规决策”，加强对党委“重大决策的合法合规性审查”，贯彻落实“重大行政决策法定程序”，推进“谁执法谁普法”责任制，完善政府内部监督制度，并将法治建设职责履行情况纳入政绩考核指标体系与年终述职报告内容。《规定》还明确规定，“党政主要负责人不履行或者不正确履行推进法治建设第一责任人职责的，应当依照《中国共产党问责条例》等有关党内法规和国家法律法规予以问责”。2019年5月，《法治政府建设与责任落实督察工作规定》印发，规定对地方各级党委、各级政府及其工作人员履行法定职责情况展开督查，并明确了应当追究责任的情形。法治建设责任制度从战略部署的全面性出发，为全面依法治国与全面从严治党的有机统一奠定坚实基础。
（二）习近平法治思想引领全面依法治国涵盖领域的全面性
全面依法治国涵盖领域的全面性，以习近平法治思想的系统观念为根本遵循。党的十九届四中全会提出“坚持全面依法治国”，在“坚持依法治国首先要坚持依宪治国、坚持依法执政首先要坚持依宪执政”思想统领下，对全面依法治国作出新的整体性布局，强调实现从“依法治国”到“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，从建设“法治国家”到“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。
在法治国家建设方面，加强法治国家建设的顶层设计与统筹规划，建立法治中国建设示范区。2021年1月，中共中央印发《法治中国建设规划(2020—2025年)》，对“统筹推进法治中国建设”作出整体规划，确立坚持党的集中统一领导、坚持贯彻中国特色社会主义法治理论、坚持以人民为中心、坚持统筹推进、坚持问题导向和目标导向、坚持从中国实际出发等主要原则，为建设“良法善治的法治中国”提供重要指引。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》以第五十九章专门对全面依法治国进行部署，对立法、执法、司法、普法、人权司法保护与涉外法治体系建设等作出全面规划。法治国家建设规划是坚持中国特色社会主义法治道路的重要支撑，是确保国家长治久安的基本前提。
在法治政府建设方面，制定《法治政府建设实施纲要》。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确了基本建成法治政府是全面建成小康社会的重要目标，指出深化行政审批制度改革，推动负面清单制度建设，优化政府组织结构，加强市场监管，优化公共服务，推进行政决策科学化，健全依法化解纠纷机制。《法治政府建设实施纲要》（2021—2025年）明确了法治政府建设的总体目标，提出实现政府机构职能优化协同高效，强化行政规范性文件制定监督管理，推动行政决策执行和评估，加强重点领域执法，完善突发事件应对制度，加强行政调解，有序推进行政裁决，规范行政应诉与政府督查工作，全面主动落实政务公开。法治政府建设坚持高效便民原则，党的十八大以来，设立居民身份证异地受理点26000个，公共法律服务平台数量超过566000个。深入推进“放管服”改革，贯彻落实行政执法“三项制度”，启动行业综合许可证改革试点。推进在全国范围开展法治队伍整顿，排查顽瘴痼疾问题超过66万件。一系列惠民举措得到贯彻落实，以法治之力不断增进人民福祉。
在法治社会建设方面，首次出台《法治社会建设实施纲要》。2020年12月，中共中央印发《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》。该《纲要》明确指出，法治社会是构筑法治国家的基础，法治社会建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。《纲要》对推动全社会增强法治观念、推进社会治理法治化等方面作出具体部署，明确规定，法治社会建设的总体目标是，“到2025年，‘八五’普法规划实施完成，法治观念深入人心，社会领域制度规范更加健全，社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理成效显著，公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，社会治理法治化水平显著提高，形成符合国情、体现时代特征、人民群众满意的法治社会建设生动局面，为2035年基本建成法治社会奠定坚实基础”。
（三）习近平法治思想引领全面依法治国内容构成的全面性
面对百年未有之大变局，以习近平法治思想为引导，全面推进法律法规体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系建设，以内容构成的全面性，促进疫情防控与经济社会发展的协调推进。
法律规范体系建设“坚持立改废释纂并举”。在立法体制方面，建立基层立法联系点，将社会主义核心价值观融入法律规范体系建设，系统解决法律规范之间协调性问题。在健全完善立法体制的同时，及时跟进疫情防控、经济发展、治安环境、社会文化、生态环境治理的现实要求，及时有效推进重点领域立法，颁行《民法典》，出台《国家安全法》，补齐立法短板，强化法治保障。在立法数量方面，党的十八以来，截至2022年4月30日闭幕的十三届全国人大常委会第三十四次会议，全国人大及其常委会新制定法律68件，通过有关法律问题和重大问题的决定99 件，现行有效法律292件。在法律修改方面，全国人大通过宪法修正案，全国人大常委会先后通过三部刑法修正案，“修改法律234件”。在法律解释方面，全国人大常委会作出立法解释9件。修订后的《立法法》对设区的市的地方立法权作出规定之后，地方立法主体数量达到353个，地方立法数量大幅增加。法律规范体系建设的不断完善为社会发展与人民生活提供有力的法治保障。
法治实施体系建设包括执法体系建设和司法体系建设两个方面。习近平总书记高度重视法律的实施。党的十八大以来，在执法体系建设方面，履行重大行政决策程序，严格规范公正文明执法，加强重点领域监管、跨部门联合监管，加强政务诚信建设，推进“互联网+政务服务”、便民利民改革，清理各类“证明事项”13000多项，公安机关推出交管便民利企改革举措127项。在司法体系建设方面，推进“司法人员分类管理”，法院从原有21万余名审判人员中严格遴选出12.7万余名法官。确保“让审理者裁判，由裁判者负责”。保证办案和监督全程可溯。建立立案登记制度，超过95.7%的案件能够做到当场立案。深化执行体制改革，提升司法公信力与满意度。推进检察官办案责任制，“谁决定谁负责”。成立巡回检察组。2019年至2021年，全国开展巡回检察4000余次，纠正2.6万余个问题。一系列具体举措得到切实推进，执法和司法权运行机制不断完善和发展。
法治监督体系是一个以党内监督为主导，包括人大监督、民主监督、行政监督、监察监督、司法监督、审计监督、舆论监督、社会监督等监督机制在内的运行有序、约束有力、制约有效的体系。就狭义的法治监督来说，包括立法监督、执法监督和司法监督。立法监督以备案审查为核心，做到有件必备，有错必纠，保障科学立法、民主立法。执法监督以行政执法协调监督为核心，各地司法局设立行政执法协调监督处，负责监督行政执法工作，协调行政执法体制改革，开展行政强制措施的合法性审查，并针对违法行政行为提出处理建议。司法监督以确保司法公正为核心，以司法公开为基础，以司法人员惩戒制度与法律监督机制为支持，推动司法机关内部的审判监督、上下级检察机关依法接续监督，完善检察机关听证审查制度，健全司法权运行的外部监督机制。
法治保障体系建设的重心是法治人才培养与法治队伍建设。习近平总书记指出，要培养“德法兼修”的高素质法治人才。以法律职业道德与法律专业能力培养为导向，《基层法律服务所管理办法》《基层法律服务工作者管理办法》《律师和律师事务所执业证书管理办法》《司法鉴定执业活动投诉处理办法》《司法鉴定程序通则》《公证程序规则》《法律职业资格管理办法》《公证执业活动投诉处理办法》等一系列规定相继颁布。2012年到2022年6月，全国执业律师从21.5万人增长至60.5万人，律师事务所的数量从1.8万余家增长至3.7万余家。法律服务队伍不断壮大，法治工作人员素质不断提高，并与建设全国法治信息化工程相结合，提升法治保障体系建设的能力和水平。
（四）习近平法治思想引领全面依法治国空间维度的全面性
“统筹推进国内法治和涉外法治”，“协调推进国内治理和国际治理”，是习近平法治思想的重要内容。中国特色社会主义法治体系与涉外法治体系建设的有机结合，主要从推进涉外领域立法、加强执法司法国际合作、我国法的域外适用体系建设等方面展开，为中国积极参与全球治理及国际规则制定提供保障。
第一，习近平法治思想引领涉外领域立法的健全和完善。加快推进“反干涉”“反制裁”等重点领域立法，为统筹推进国内法治和涉外法治奠定坚实基础。面对国际局势的不确定性，习近平法治思想为依法捍卫国家主权与发展利益提供根本保证。2020年，《出口管制法》颁行，以维护国家安全与国际和平为宗旨，强化防扩散义务履行，区分军品、核、两用物项等管制物项，规范货物、服务、技术数据等的出口管制，建立管控名单，捍卫国家利益；《不可靠实体清单规定》将实施可能危害中国国家主权、违反正常市场交易原则等行为的外国实体，列入不可靠实体清单，并采取相应措施，坚决捍卫国家核心利益。2021年，《反外国制裁法》颁行，对外国国家干涉中国内政、采取歧视性限制措施进行反制。以习近平法治思想为引领，涉外法律法规体系日益健全完善，涉外执法和司法不断加强。
第二，习近平法治思想指引我国法域外适用的加速推进。习近平总书记指出，要强化我国法“域外适用的法律体系建设”，“提升涉外执法司法效能”。涉外法治建设不仅需要健全和完善涉外法律法规体系，而且需要提升涉外法律法规体系的实施效能，充分发挥法治的保障、规范作用，捍卫国家主权与利益，为深化对外开放提供坚强的法治保障。涉外执法司法效能的提升主要从两个方面展开，一是建设我国法域外适用的法律体系，二是阻断外国法的不当适用。一方面，在国家安全、市场竞争、数据安全等领域的国内立法中，对我国法域外适用作出规定，如《刑法》第8条、《反垄断法》第2条、《网络安全法》第75条、《个人信息保护法》第3条、《数据安全法》第2条、《核安全法》第83条、《出口管制法》第44至45条等，对我国法律具有域外效力的情形作出规定，维护国家利益和公民的合法权益；另一方面，为应对外国立法或所采取措施违反国际规则的情形，2021年，商务部发布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，防范外国法律或措施对中国国家利益、公民合法权益造成影响。
第三，习近平法治思想指引涉外风险防控与纠纷解决的整体效能。健全企业国际化经营合规风险防控与国际商事纠纷多元解决机制，是全面依法治国的应有之义。2013年，《关于加强中央企业国际化经营中法律风险防范的指导意见》出台。《意见》提出，建立法律事务机构与业务机构相互协调的法律风险防范工作体系，加强境外业务合同管理、规范境外业务授权、严格控制境外担保，强调对接《中央企业资产损失责任追究暂行办法》的规定，推动风险防范责任追究。中国国际贸易促进委员会组织多项合规风险筛查、专题培训等活动，为企业国际化经营合规风险防控提供支持。同时，建立“一站式”国际商事纠纷多元化解平台，并与诉调对接中心建设相结合，提升国际商事纠纷调解、化解的效能。
（五）习近平法治思想引领全面从严治党、全面依法治国时间维度的全面性
习近平总书记指出，“权力运行不见阳光”，“公信力就无法树立”。从时间维度上看，对于权力运行进行监督，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效机制，是弥补事后监管的局限性，从源头上确保全面从严治党、全面依法治国贯彻落实的重要举措。廉政建设是提升执法司法公信力的重要保证。自古及今，廉政建设是治国理政的关键所在。运用法治手段推动廉政建设，从根本上推动“不敢腐、不能腐、不想腐”有效机制的形成，从法律制定与法律实施两个方面出发，保障权力依法廉洁行使，将法治建设的时间维度从事后补救转变为事前防范，并以此为基础，形成全过程、全方位、全链条的廉政法治体系，建设预防与惩戒相结合的反腐败制度，确保全面依法治国进程的顺利推进。
党的十九届六中全会指出，廉政建设“关系党和国家生死存亡”；全面依法治国“最广泛、最深厚的基础是人民”，“民心是最大的政治”；惩治和预防腐败体系建设对于“聚民心”至关重要；“突出抓住‘关键少数’”，“坚决整治群众身边腐败问题”，“严厉惩治执法司法腐败”，“深入推进军队党风廉政建设和反腐败斗争”，并将“坚持全面依法治国”确立为“全面深化党和国家机构改革”的基本原则。预防与惩戒相结合的廉政建设，以健全和完善反腐败法律制度为核心，在国法与党纪衔接基础上形成反腐败的制度合力。预防与惩戒相结合的反腐败制度建设，主要从以下三个方面展开。
一是习近平法治思想指引依法行政的进一步深化落实。在执法权运行领域，行政执法公示制度、重大执法决定法制审核制度、执法全过程记录制度的建立，通过“强化对行政权力的制约和监督”，“完善用权公开机制”，推动执法责任体系改革，确保“决策科学”“监督有力”，形成科学的“决策权、执行权、监督权”结构。严格规范公正文明执法，确保行政执法的合法合理、高效便民，健全依法决策机制。针对履行政府职能“程序不规范等问题”，通过行政执法公示制度建设，确保行政相对人的知情权、监督权、参与权；通过重大执法决定法制审核制度建设，确保行政执法行为的合法性；通过执法全过程记录制度建设，保障行政相对人的合法权益，并与自然资源资产离任审计等制度相结合，强化执法责任，对执法腐败进行预防与惩治。
二是习近平法治思想引领和保障司法公正廉洁目标的实现。在司法权运行领域，针对违反法定程序干预司法的问题，设置违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度，推进司法责任制度改革。“全面依法治国的第一要务”是“满足人民对公平正义的向往和诉求”。维护司法公正廉洁，是保障社会公平正义的最后一道防线。遵循“应报尽报”的规则，《关于进一步强化日常监督管理严格执行防止干预司法“三个规定”的意见》，进一步从司法机关与办案人员两个方面着手，明确了需要记录报告的具体情形、不记录或不如实记录的后果，并区分司法机关内部人员与外部人员干预过问案件分别进行记录，及时报告办案人员接触交往行为，强化对于司法权行使的监督，增强司法公信力。
三是习近平法治思想引领军事法治体系的建立和完善。在军队党风廉政建设方面，“强力正风反腐”凝聚起“强军兴军的强大动力”。强军与强国密不可分。依法治军是依法治国的必然要求，“军事法治体系”建设是“依法治军”的重要依据，军队党风廉政建设是军事法治体系的重要内容。习近平总书记强调，对党忠诚、清正廉洁是军队好干部的重要标准。军队党风廉政制度建设是改革强军的重心所在。在制度建设方面，《关于加强新形势下选人用人工作监督的意见》《军队领导干部秘书管理规定》《关于严格落实军队干部任职回避制度若干问题的规定（试行）》《军队后备干部工作规定（试行）》《作战部队指挥军官任职资格规定（试行）》等关于加强干部选拔任用工作监督管理的五项制度规定以及《严格军队党员领导干部纪律约束的若干规定》等制度建设举措，贯彻从严治军要求，将“军队好干部标准转化为制度安排”。《中央军委巡视工作条例》出台，“围绕党风廉政建设”，“规范军队巡视工作”，“加强军队党内监督”。在组织建设方面，组建新的军委纪委、调整组建军委审计署、按区域设置军事法院等一系列举措的推进，确保了强国强军思想的全面贯彻落实。
结 语
法治是建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的制度基石，习近平法治思想是全面依法治国的根本指引。从依法治国到全面依法治国的发展，奠定中华民族伟大复兴的法治之基。“以法治国”到“依法治国”发展的重要标志，是从“法制”到“法治”的发展。在1978年到1997年的“以法治国”阶段，法治建设的重心是通过加强立法使各个领域有法可依。在这一阶段，首次阐明了国法与党规党法的关系，强调维护社会主义法制的统一和尊严。在1997年到2012年的“依法治国”阶段，首次提出建设中国特色社会主义法律体系，首次将“从严治党”写入党章，确立依法治国基本方略。以习近平法治思想为指引，在从“依法治国”到“全面依法治国”的历史性变革中，以重大战略发展、重大思想论断、重大理论创新，实现从“先改革后立法”到“重大改革于法有据”的发展；首次提出全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求，首次成立全面依法治国专门机构，实现“依法治国”从“治理国家的基本方略”转向“坚持和发展中国特色社会主义的基本方略”；首次明确提出建设中国特色社会主义法治体系，从形成中国特色社会主义法律体系转向建设中国特色社会主义法治体系，从“管理”转向“治理”和“良法善治”。习近平法治思想引领依法治国的全面性发展，包括战略部署的全面性、涵盖领域的全面性、内容构成的全面性、空间维度的全面性、时间维度的全面性等。
全面建成小康社会之后，我们党带领全国人民踏上全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的新征程。习近平总书记指出：“在统筹推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，全面建设社会主义现代化国家的新征程上，我们要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。”要更加重视法治、厉行法治，“坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾”。为此，我们要深刻把握从依法治国到全面依法治国的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，深入推进全面依法治国，加快建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。