陶然苏福兵｜关键历史节点与计划体制的市场化改革——对中苏计划经济与转型绩效的一个初步解释框架

Original 陶然苏福兵勿食我黍 2023-12-17

作者｜陶然中国人民大学经济学院教授

苏福兵美国瓦萨学院政治系教授

一、引言（请在本号查阅8月16日发的本文修订版）

到2019年，中国改革开放已经走过大约40年的历程。虽然国内、国际学术界关于中国在经济转型中通过渐进改革实现持续高增长的文献日益庞大，且这些文献也确实有助于理解不同时期中国经济转型的不同侧面，但迄今为止既有文献仍然还没有给出一个相对完整的理论框架，并在跨国比较的基础上全面解释中国转型不同阶段的典型事实及其动态变化。本文尝试提供一个整体性的分析框架，并在中苏计划经济体制及其转型路径比较研究的基础上，对1970年代末期到1990年代中期之前中国转型早期阶段的主要典型事实进行解释。

本文希望回答以下几个问题：什么是苏联式社会主义计划经济体制及其工业化模式的本质特征？中国式计划经济与前苏联计划经济的发展道路有什么相似与差别？现有的社会主义计划经济转型文献强调中苏两国在劳动力禀赋、改革策略、集权程度等几个维度的差异，并以此来解释中国相对于前苏联更为平稳且成功的转型表现，这些文献是否具备足够的解释力？既有文献强调中国因双轨制、乡镇企业发展、分权型“财政承包制”带来了中国早期阶段的成功转型，但这些制度安排与现象为什么在中国出现，为什么苏联在1980年代的经济改革中也尝试学习中国以及东欧各国的相关经验，为什么却没有起到效果？

本文提出，前苏联与中国的计划经济本质上都是以居民消费为代价，以重工业优先发展并通过“军工最大化”来保卫新生社会主义政权的发展模式。由于包括能源、原材料、机械装备在内的重工业部门，以重工为基础的军工部门主要是通过中央部委实施“条条”式管理，而生产消费品的轻工业与农业更多是通过地方政府进行“块块”式管理，所以此类发展模式都建立了“中央部委集权式”的经济管理体制。尽管在苏联与中国计划经济时期都一度有过将部分原用于军工生产的资源转移并用于增加消费品生产的情况，计划经济管理体制也出现了从“条条”向“块块”的一定程度的转移，但总体来看此类调整仍然非常有限。在计划经济时期，中央政府重工和军工优先发展的整体战略并没有出现根本性的改变。一旦这种发展战略在重工业和军工行业造就了强大的利益集团，后者就会对政府决策产生足够的影响力，既有利益分配的格局就很难进行大规模的调整。因此，在计划经济时代，无论是中国还是前苏联，从经济管理体制上基本上都是相对集权的。从这个意义上讲，既有文献强调的中苏政府组织形式差异及其对转型绩效的影响可能被过度夸大了。

为了缓解在“大炮”和黄油”之间，或者说在条块之间配置有限资源的矛盾，苏联从1950年代就开始推动在全国范围内的大规模的石油勘探与开发。特别是1960年代中期之后，苏联实现了石油、天然气领域生产的巨大突破，迅速地增加了石油天然气等能源产品出口的外汇收入，因此极大地缓解了国民经济的预算约束。使得苏联可以在一边大量进口消费品、投入部分资源增加消费品，尤其是农业消费品的情况下，同时投入大量资源加强苏联的重化工业以及军事产业，甚至还运用更多的资源在国际上支持部分亚非拉国家与西方国家进行对抗。正是丰裕的资源出口收入，让苏联领导人开始在国际政治与军事斗争中展现出了更大的侵略性，而这种咄咄逼人的态势给美国和中国同时带来了巨大的军事压力及战略压力，并最终导致1972年中美开始化敌为友，从而根本扭转了中国面临的国际政治态势，最终改变了中苏两国面对的军事压力，结果是中苏两国在条块体制上开始出现了幅度未必那么明显、但方向相反，事后也被证明意义重大的制度漂移。

基于阿西莫格鲁与罗宾逊（2010）的关键历史节点与初始制度较小差异互动带来制度漂移的思路，[1]我们提出1972年中美关系缓和构成了一个关键历史节点，带来了中国和苏联两国的计划经济体制开始出现了意义深远的制度漂移与分异，而这个漂移与分异恰恰为1978年之后中国相对平稳的渐进式市场化转型奠定了基础。1972年这个关键节点不仅推动和稳固了中国当时推动的行政性分权，而且还有助于中国逐步压缩军费开支并为其后的市场化改革奠定了良好的基础：它使得中国可以通过增加城市居民工资来提升消费品需求，也为中国通过市场化改革增加农业、轻工业消费品供给腾出了必要的机械装备、能源、原材料产能。

与此相反，巨额的石油财富导致苏联的经济管理体制进一步条条化和集权化，以至于到了1980年代之后，石油、天然气的大规模开发反而给苏联带来了“资源的诅咒”，甚至因前期过度的军事支出与对外扩张而难以自拔，日益集权化的经济体制加上军事支出上的“尾大不掉”，也就基本上阻断了苏联推动渐进市场化改革的可能性，通过增加苏联的军事和战略压力，中美关系的缓和让苏联在国际军事和政治的激烈博弈中难以自拔，锁定了国内原可转用于消费品生产的大量资源，其结果是虽然80年代中期苏联领导层不仅希望，而且也非常努力地推动了与中国类似的经济改革，却因受制于强大的重工业和军工利益集团而根本无法启动渐进市场化转型并增加消费品生产。于是，苏联不得不启动政治改革，最后带来了90年代初政治经济体系的全面崩溃，并为其后效果不彰的“休克疗法”打开大门。

总而言之，中国与前苏联之间最初并不太大的制度差异，与1972年这个关键历史节点交互作用，为中国在6-7年后开启一个渐进式的市场化转型创造了条件，但同时也就基本上封杀了苏联在1980年代顺利推动渐进式市场化转型的空间：，苏联石油财富所带来的经济体制进一步集权化，导致军工与相关能源、原材料、重工装备乃至农业装备部门的利益集团进一步强化，最后“尾大不掉”，结果是锁定了大量的政府财力与资源，让苏联即使在1980年代希望像中国一样推动渐进式的市场化改革，但根本难以实现。

基于一个包括军工部门、重型装备、能源、原材料部门及消费品部门(轻工业和农业)的一般均衡思路，本文提出了一个初步的分析框架来解释中国经济转型第一阶段的主要典型事实，包括“价格双轨制”的出现与消失，地方国有企业、乡镇企业初始的快速增长及其最终的民营化，以及从1980年代“财政承包制”向1990年代中期集权型的“分税制”的转变。

本文剩余部分安排如下。第2部分分析了相关转型文献的贡献与仍然存在的巨大缺陷。第3部分给出了一个社会主义计划经济体制与集权-分权决定因素的分析框架。基于这个框架，第4部分在中苏比较的基础上，解释了中国转型第一阶段的主要典型事实与转型动态。第五部分是结论，提出本文解释框架可以进一步延伸，考察最近20年发展出来的中国特定增长模式与日本、东亚四小龙早期“东亚发展型国家（区域）模式”出现的分歧。

二、计划经济与经济转型文献：贡献与不足

1、发展阶段差别与剩余劳动力假说

苏联与中国在经济转型过程中所表现的巨大分歧引起了学术界激烈的争论。有不少学者认为，这两个经济体推动改革时所处的不同经济发展阶段是两国转型成败的关键。这个观点认为，相比于中国农村与城市的诸多剩余劳动力，苏联在转轨开始已是一个高度工业化与城市化的国家，没有多少空间可以轻松成长。比如，中国只有18%的劳动力在非农国有企业，而前苏联85%以上的劳动力在非农行业就业 (Sachs, Woo and ，2000, Sachs and Woo, 2001)。[2]根据这个观点，中国在1970年代末开始经济改革的时候，无论是城市还是乡村，都有远比苏联要多得多的剩余劳动力，而这些劳动力可以被充分利用起来是支撑中国经济转型后实现高增长的关键。

不可否认，中国更为充裕的劳动力是中国转型时期一个相对有利的条件，但难以否认的一点，是即使在苏联，计划体制中的国有企业与集体农庄由于基本上都还是吃“大锅饭”，冗员众多、人浮于事的情况也非常严重。如果有机会推动有效的经济改革，那么无论是从整体的劳动力数量上看，还是从个别劳动力的工作积极性增加的潜力来看，都不能说苏联完全缺乏进一步挖掘劳动力供应量以及调动劳动者工作积极性的巨大潜力。因此，把中苏转型绩效的差别主要归结为是否有足够的剩余劳动力，至少是一个逻辑不严谨、而且实证上也很难站得住脚的判断。

更重要的是，上述阶段论的说法只看到了中苏之间在城与乡、非农与农业部门上的劳动力比例差异，却有意忽略了中苏两国在农业与非农行业产出比例的差距要小得多。1952-1978年期间，中国工业化进展迅速，工业在国民经济中的份额增加了一倍多，而且都是以重工业为主。到1978年，中国工业产出占经济总量的47.9%，农业占28.2%。而1985年戈尔巴乔夫推行经济改革时，苏联经济中工业占56.4%，农业占19.4%，这个差距并不是非常大。

换句话说，虽然刚刚改革开始时中国工业部门雇佣的人数比例较低，但中国在1978年已经与苏联一样，建立了一个从产值和资源占用上看相当庞大的国有工业部门。此时，一个需要解释的现象，就是为什么中国1980年代能够通过承包制为主体的利润分成改革全面推动了包括国企、乡镇企业在内的工业大发展，而苏联却难以做到？在1980年代，中国不仅生产消费品的轻工业部门得到了大发展，仅仅用了10来年时间就让绝大部分百姓摆脱了赤贫的状况，基本解决了温饱问题。而且，中国的农业与轻工业大发展还让原来计划经济体制下相对过剩的重化工装备、能源、原材料产能得到了充分的利用，使得这些行业不仅没有像苏联解体后那样表现出产能严重过剩，而且还一度出现了能源、原材料供应的严重短缺，并在市场信号的导引下取得了产能的迅速扩张。

与此相反，虽然苏联在1980年代试图借鉴、而且也推动了部分与中国非常类似的经济体制改革，却根本没有办法在改革早期取得较为理想的经济绩效。与中国相似，苏联的计划经济模式同样存在着劳动密集型的消费品生产过少所带来的计划经济第一类低效率（资源误配低效率），以及国有企业与集体农业“大锅饭”所导致的计划经济第二类低效率（低劳动激励效率），为什么苏联不能通过像中国那样通过资源再配置并激励劳动力来生产供应严重不足、百姓非常需要的工农业消费品？这些问题都需要给出更加令人信服的回答。

2、改革策略差别：渐进改革与休克疗法

另一些学者认为中苏转型所采取的改革策略差别解释了两国转型结果的差异（Roland, 2000）。[3]这些论者认为，俄罗斯所采取的“休克疗法”不仅快速私有化了原来的国有企业，而且在一夜之间实行价格自由化。对经济会带来过大的冲击，导致短期经济下滑，而这又进一步降低了公众对改革的支持，甚至带来政治上的强烈反弹。

尤其在俄罗斯，操之过急且设计上有重大缺陷的私有化方案最终让少数寡头们控制了经济，导致改革后不仅经济效率难以提高，全社会的收入差距反而显著扩大。与此相反，中国的转型则采取了更加渐进的方式，改革首先从农业开始，然后带动了乡镇企业发展。在农村改革取得初步成功后，再进一步推动了城市经济体制改革，通过赋予国有企业更多的自主权和利润分配权调动企业和员工的积极性。中国改革时期计划轨与市场轨的共存不仅使得市场主体与市场体制有时间慢慢发育，而且还确保了国企原有雇员的就业特权极大程度地降低了体制改革的阻力。最后，当市场轨进一步壮大后再推动价格自由化与企业民营化，全社会需要面对的震荡就会比较小，国民经济也就实现了相对更为平稳顺利的转型。与休克疗法相比，双轨策略为从传统体制买断那些潜在的抵制改革者提供了一个可行的政治机制。

上述论点确有一定的合理性，但却没有解释如下一个事实：戈尔巴乔夫领导下的苏联实际上一直试图推动渐进式的改革。苏联解体后，戈尔巴乔夫在一次采访中谈到这一点，“最近有人批评我首先推动政治改革，而不是像中国那样推动经济改革。事实上，我从未忽视过这一点。读完我们的改革年历，你会发现，经济改革从一开始就是我关注的中心，占据了中央委员会四分之三左右的精力和时间”(陆南泉等，2010)。[4]实际上，上台伊始戈尔巴乔夫就开始推动给予国有企业更多的自主权，并鼓励它们在生产中承担更多责任。此一时期，苏联以企业为核心的经济体制改革的最主要内容，就是在企业推动经济核算制，企业负责制定自己的生产计划，选择销售部门，甚至自定产品价格，保留部分利润。此外，苏联还采取了促进私营企业及建立合资企业的政策。

然而，这些在中国转型中非常有效的改革措施在苏联从未奏效：苏联内部对经济改革的抵制如此激烈，改革对企业职工的激励效果如此之小，戈尔巴乔夫最后不得不诉诸于较为激进的政治改革去拆除计划经济体制转型的障碍，结果最后是政治失控、苏联解体并打开了俄罗斯推动休克治疗的大门。因此，即使渐进改革可能是一种更可取的改革战略，为什么这个路线在中国可以成功，而在苏联却无法实现？

3、经济管理体制差异：条条体制与块块体制

还有学者认为中苏转型的差异可以从两国管理体制的差异中找到答案（Qian and Xu，1993，[5] Montinola,et al,1995 [6]）。他们提出，尽管苏联和中国都是计划经济，但两国的组织架构却大不相同。苏联国家是建立在职能专业化原则之上的条条管理体制，中央通过各个部委对经济实行严格控制。由于国有企业所在行业的高度专业化，只有相应的中央部委才掌握管理这些企业的专门知识与资源，且专业化的部委管理还意味着协调必须在中央级别进行。与此相反，中国在国家治理上主要“块块”化管理，地方政府管理更多的企业，也掌握更多的财政资源与决策权。

现有文献把上述国家管理体制的差异归结为两国历史的因素，如苏联的国家体制可追溯到斯大林试图降低各个共和国的离心力，而中国则有强调地方自治的治理哲学传统。这些学者强调，当时的主要领导人对条条管理的厌恶使得改革开放前中国就更偏向于块块管理体制，而一旦改革开始后，掌握更多资源与企业的地方政府就有激励通过推进市场化进程来推动发展并获取更多财政资源。与此相反，苏联的条条管理体制则对对动员地方企业进入市场缺乏兴趣，因此难以推进市场化改革。应该说，对中苏条块体制的上述分析确有一定道理，但过度夸大了两国各自计划经济管理体制之间的差异。

首先，苏联与中国分别被认为是“条条体制”与“块块体制”的典型，但实际情况却是，在中苏两国计划经济的不同时期，条块之间的相对重要程度在不同时期也都出现过显著的变化。苏联在赫鲁晓夫执政之前的时期更接近于高度集权的“条条体制”，但赫鲁晓夫时期则降低了中央集权程度，转而赋予地方政府、国有与集体农场，以及国有企业更多的自主权。很多中央企业被下放到地方，地方政府的经济管理权限与财力都有所加强。

1950年时，苏联中央企业占总产出的比例高达67%，而各加盟共和国与地方企业只占33%，到赫鲁晓夫时期上述比例分别变成了6%和94%。只是到1965年勃列日涅夫上台后，苏联又逐步回到了经济体制中央高度集权的模式。1965年后，通过加强中央的集中指导，苏联撤销了赫鲁晓夫时期按地区原则建立的国民经济委员会，重新按部门原则建立中央各专业部来加强对经济的调控能力。但即使到1985年戈尔巴乔夫上台后开始推动改革时，央地企业产出比例仍然分别为56%和44%，也很难说是完全的条条管理。央地财政比例也反映了类似的情况：1946年，苏联中央预算支出占总预算80%，共和国预算支出只占20%。而赫鲁晓夫时期这两个比例分别变成40%与60%。1985年戈尔巴乔夫改革之前央地财政支出比例稳定在52%与48%区间。[7]

在中国，“一五时期”是中央部委集权时期，但“二五时期”地方政府则控制了更高比例的财政资源与企业所有权。“二五时期”经济出现大幅度的向下调整后，中国又较快回到了计划经济体制的集权模式，在1960年代中期前后推动“三线建设”的发展阶段，更是中央统一调配资源全力支持“三线”的发展，尤其是军工建设。只是到了1970年代早期，中国才开始推动了又一轮的行政性分权。但整体来看，一直到1978年之前，中国依然是一个计划经济体制，地方政府即使占全国财政的比例较高，但其财政自主性并不高，国有企业基本还是按照中央制定的计划进行生产。

实际上，毛泽东在下放企业时强调中央是一个“计划制造工厂”，地方政府与下放的国有企业都必须执行中央所制定的计划，生产什么，生产多少，用什么生产，基本上还是由政府，尤其是中央政府的政策导向所决定，地方与企业难越雷池半步。[8]

实际上，在1970年代初期下放企业时，主要领导人就强调中央是一个“计划制造工厂”，地方政府与下放的国有企业都必须执行所制定的计划，生产什么，生产多少，用什么生产，基本上还是由政府，尤其是中央政府的政策导向所决定，地方与企业基本上需要按照上级政策执行。[9]

其次，简单的“条块两分”过度夸大了两国计划经济体制之间的差异。即使与苏联相比，中国在1970年代的经济管理体制要相对更分权一些，但这种分权仍然是一种行政性分权，是对计划经济中央计划模式的幅度有限的调整：中央仍然在政策制定、产业发展方向、资源配置上掌握主导权。地方政府及其管理的企业，也只能在在中央整体的产业政策导向下行动。虽然这种行政性分权为中国后面市场化改革创造了一定的有利条件，但并不必然带来1970年代末期的渐进市场化转型，也不能过度夸大两国计划经济时期在经济管理模式上的差距。

我们认为，要真正理解计划经济下的“条块”问题，除了看是否中央与地方之间进行了行政性分权外，还必须深入到产业层次进行分析。换句话说，条条与块块管理所分别对应的主要产业对象有所区别，条块之间相对重要性的变动来自于苏联、中国计划经济时代的不同时期中央政府最大化产业目标的变化，不同的目标对应着相应的产业。只有对这些问题有更为准确的认识，才能真正理解社会主义计划经济模式的本质及条块转换的机制。

三、社会主义计划经济的本质与“条块转换”机制

1、计划经济的本质与“条块转换”机制

计划经济这个名词通常与苏联式的中央计划相联系，意指中央政府集权化的国家计划、行政决策以及生产资料公有制。科尔奈（2007）[10]对社会主义计划经济有如下定义，计划经济是在马克思列宁主义政党的领导下，通过集权式计划、行政式管理与定价、国有企业与集体农场来配置资源，而这很容易带来严重的软预算约束问题，结果是国有企业与集体农场员工缺乏工作与创新激励，经济出现严重短缺，尤其是消费品供应严重不足。

但上述分析并没有对社会主义计划者最大化的目标给予明确的界定。众所周知，苏联与中国在计划经济时期都建设了一整套包括机械装备、能源与原材料部门在内的重工业体系。重工业毫无疑问都是两国社会主义国民经济计划的发展重点所在。在计划经济体制下，苏联与中国都没有选择像大部分采用市场经济体制推动工业化的国家那样首先通过发展轻工业进行资本积累，待轻工业有所发展和城市化有所启动后再发展重工业，而是在人均收入起点较低时就直接抑制居民消费并进行资本密集型重工业的投资。

比如，在1930年代，苏联把国民生产总值中用于私人消费的份额从80%压缩到50%，中国一五计划的投资率也超过了30%，而在1957年之后的大跃进时期还进一步提高了投资率来强化重工业投资。无论是苏联还是中国，重工业大发展都带来了农业与轻工业的相对份额收缩，有时甚至是绝对值的收缩。

林毅夫等（1999）[11]的研究提出，上述重工业优先发展战略首先会在一个劳动力丰富的经济体带来计划经济第一类低效率，即 “资源误配低效率”：把稀缺资本配置到资本密集、却只能带来很少就业的重工部门，就人为抑制了轻工业部门的劳动力比较优势，因此会带来资源配置效率的损失。而为了实现重工业优先发展战略，政府又不得不推动“三位一体”的计划经济模式，包括扭曲性的宏观价格体系、计划配置资源的方式，以及在农村与城市分别建立人民公社与国有企业这类剥夺自主权的微观运营机制，结果是计划经济中还普遍存在着由企业“软预算约束”与“大锅饭”体制所带来的计划经济第二类低效率，即 “工作激励低效率”。

由于转型经济学主流文献对计划经济本质上是一种重工业优先发展战略缺乏足够的认识，所以往往过度强调了以上计划经济的第二类“工作激励低效率”，而对计划经济的第一类“资源误配低效率”重视不足，尤其是对这两类低效率都内生于计划经济时期的重工业优先发展战略认识不足。

但重工业优先发展战略理论仍然还需要回答以下一个非常重要的问题：重工业装备与能源、原材料本身只是中间产品，不可能是社会主义计划者的最大化目标本身。如果社会主义计划体制是通过把百姓私人消费压制到基本生存水平来推动重工业优先发展，那么全力投资并大量生产这些重工业中间产品的目的何在？显然不可能让生产出来的这些中间产品没有用途，否则社会主义经济体系就无法实现闭环。

对上述问题的回答，是通过压制百姓消费来发展重工业的最终目标，是为了最大程度地强化军工产业和（当前及未来的）武器生产以捍卫得之不易的新生社会主义政权。

如下图1所示，苏联计划体制本质上通过以制私人消费的“黄油”为代价来最大化政府消费的“大炮”。重工业优先发展所生产出来的机械装备、能源、原材料主要用于制造“大炮”，而农业与轻工业消费品的生产只需要确保维持老百姓的基本生存水平，而这就需要尽可能地压低用于消费品的重工业中间产品投入。在这个社会主义的计划经济体制下，政府人为地提高销售给能源、原材料、消费品部门（农业与轻工业）的机械装备价格，这样就会出现只有重工业装备部门才能积累高利润，而在其他部门都维持零利润的情况。政府再把装备部门的利润上缴分成两个部分，一部分用于给财政去采购武器生产所需的装备、能源原材料与劳动投入，另外一部分用于未来的扩大再生产投资，最终实现一个跨期的 “大炮”生产最大化。

在上述社会主义的计划经济模式下，由于军工、机械装备、能源、原材料行业主要由中央的各个部委进行“条条”式管理，而农业与轻工业消费品生产则更多交给地方这样的“块块”来实施管理，结果必然是“军工最大化体制”是一个高度中央集权的“条条体制”。总之，“军工最大化”才是苏联式社会主义计划体制的本质所在，而集权型的“条条管理”是这个经济体制的基本表现和特征。

但如前所述，无论是苏联还是中国，在各自计划经济时期的某些阶段，都会对这一原型进行某种程度的偏离。比如，苏联在赫鲁晓夫执政时期，以及中国从1970年代早期到1976-1978年之间，都出现过政府适度降低了军工以及为军工服务的重工业比重，并同时将更多的机械装备、能源、原材料产能用于增加消费品生产的情况。也正是因为消费品生产主要由地方政府实施“块块”化的管理，上述资源从“大炮”向“黄油”的转移必然使国民经济的管理模式从集权型的“条条管理”调整为更为“块块”化的管理模式。

换句话说，社会主义计划经济体制下“条块转换”的本质是资源在“大炮”与“黄油”之间的资源配置转换。但整体来看，在苏联与中国的计划经济时期，即使有过经济管理体制“从条到块”的相对调整，但总体来看这种从“大炮”到“黄油”的调整幅度仍然是非常有限。实际上，最大化军工生产的“社会主义计划经济体制”是如此地根深蒂固，任何过于激进的调整都会遭遇中央条条部门和相应的军工-重工业联合体的强烈抵制，这恰恰是赫鲁晓夫在1950年代中期之后开始推动相关改革与调整之后所面临的巨大困难，也是赫鲁晓夫1960年代中期被迫下台的一个主要原因。

图1 传统的社会主义计划经济模式

实际上，最大化军工生产的“社会主义计划经济体制”是如此地根深蒂固，任何过于激进的调整都会遭遇中央条条部门和相应的军工-重工业联合体的强烈抵制，这恰恰是赫鲁晓夫在1950年代中期之后开始推动相关改革与调整之后所面临的巨大困难，也是赫鲁晓夫1960年代中期被迫下台的一个主要原因。

在中国，当时主要领导人对传统 “社会主义计划经济体制”下中央官僚集团的厌恶，在很大程度上有助于解释中国的运动为什么会从1950年代中期一直持续到1970年代。只有到了1972年，当主要挑战力量都消失之后，主要领导人毫不犹豫地再度推动了行政性分权。这次分权行动的一个主要目的，就是希望不要再有一个强大的中央官僚及军事集团。

但即使中国在经历这轮行政性分权之后，虽然重化工与军工体系在整个资源配置中的地位有所下降，消费品生产所投入的资源也有所增加，但政府仍然通过中央的政策与计划来保持对整体经济与资源配置的强控制，并没有彻底地放弃重工业优先的发展战略，百姓的生活消费水平仍然不是计划经济时代政府最大化的目标。

2、1972年：中苏转型的关键历史转折点

如果真正理解了计划经济的本质是最大化“大炮”生产而压制“黄油”生产这个道理，那么就不难得出以下的一个结论：从计划经济向市场经济的转型，本质上就是放弃“军工优先”的目标，同时放开消费品生产的市场准入，利用市场和价格机制将原来被“大炮”生产锁定的机械装备、能源、原材料产能转移到消费品生产上去，同时充分利用原来被压制且浪费在农村和城市里的大量低效利用的劳动力，充分发挥了经济中劳动力丰富的比较优势。因此，军工生产的压缩就构成了社会主义计划经济能够成功实现渐进市场化转型的一个关键前提。

如图2所示，中国正是因为1970年代之后逐步降低了军事开支，而苏联军事开支的迅速增长从1960年代开始一直持续到1980年代中期，相当长时间苏联以美国一半左右的经济体量支出了超过美国的军事开支。正是中国与美国在1972年实现了化敌为友，才有可能之后逐步稳定甚至降低军事支出，逐步增加向农业与轻工消费品投入与产出，也才有可能在文革后提高农产品收购价格，并同时开始增加城市职工工资收入来提升对消费品的有效市场需求；同时军工生产与相关投入的压缩也腾出了更多的机械装备、能源、原材料产能，转而用于增加农业与轻工消费品的生产与市场化供给，最终在1978年后开启了一个更为顺利的渐进式市场化转型。

图 2 中美苏三国军事支出

为什么中国可以从1970年代开始逐步降低军事开支的比重，而苏联却不能做到？这与苏联在1960年代之后的大规模石油、天然气开发以及1970年代石油价格上涨带来的额外收入有关。换句话说，虽然短期内丰富石油资源带来的额外财富给苏联带来了经济增长与政府收入增加等诸多好处，却最终成为苏联推动渐进式市场化转型的诅咒。实际上，赫鲁晓夫领导下的苏联就已经意识到竞争双方都拥有核武器的情况下再次发动世界大战只会确保相互摧毁，所以他已经开始试图调整斯大林过于重视“大炮”而轻视“黄油”的政策，希望与西方通过“和平竞赛、和平共处、和平过渡”来展开社会主义与资本主义体制之间的竞争。

但这种和平竞赛实际上就意味着社会主要国家必须通过增加消费品生产来改善人民的生活水平，也就必然会面临有限资源在大炮与黄油生产之间的配置矛盾。如果没有额外的资源，就不得不通过削减军工支出来增加消费品生产，而削减军工又面临着相关利益集团的强力抵抗。

为缓解这个矛盾，苏联在赫鲁晓夫的命令下，从1950年代开始就推动地质部门在全国范围内大规模勘探与开发石油、天然气资源。苏联希望通过石油、天然气出口来缓解政府预算的压力，这样就可以在持续发展军工的同时改善百姓的生活水平。但不得不说赫鲁晓夫的运气不太好，只是在他1965年被迫下台后，苏联在乌拉尔山以东地区包括秋明油田在内的多个世界级油气田才开始大规模投产。尤其是1965年后，苏联在西伯利亚开始开发大批超大型油气田，石油产量突飞猛进。1960年苏联的石油开采只有1.45亿吨，但1970年就达到了3.53亿吨，尤其是1966年-1980年间石油开采量每年都增加2200-2700万吨，成为苏联石油开采增长最强劲的时期。到1975年的时候，苏联石油产量就已经超过美国，一跃而成世界第一大产油国和最大的石油出口国，1980年代甚至一度达到6亿吨的水平。

苏联的石油财富随着1970年代国际石油危机及之后的油价快速上涨进一步增加。在1960到1970年间，国际石油价格维持在1.8-2美元一桶的水平。由于石油输出国组织（OPEC）与西方跨国公司议价成功，1973年先涨到接近3美元一桶。1973年10月第四次中东战争爆发后，阿拉伯国家宣布对美国实行石油禁运，导致国际油价急剧上扬四倍，暴涨到接近12美元一桶。1980年两伊战争爆发后，国际油价一度攀升到39美元一桶。在国际油价暴涨的背景下，苏联一跃成为世界最大的石油出口国，出口石油占据世界出口总量的30%。1973─1982年期间苏联能源出口总收入增长了14倍。在1980年代，苏联一半左右的外汇收入依赖石油和天然气出口，一半以上的外汇支出用于进口粮食与食品。

正是因为1960年代之后西伯利亚西部丰富的石油和天然气开发帮助苏联赚取了巨额的石油财富，苏联才有财力在不过度牺牲私人消费的前提下进一步加强其国防部门和面向国防的重工业。也正是因为石油出口增长赚取了大量外汇，苏联虽然也增加了对农业的投入，但由于大锅饭体制使得这些投入并没有有效增加产出，反而是滋生了一个巨大的低效率农业机械与其他投入生产部门，而巨额的外汇收入使得苏联可以更多依靠直接从国际市场进口大量食品与轻工消费品来确保国内消费品工业，苏联逐步成为世界最大的谷物和消费品进口国，甚至40%以上的食品依赖进口。

如是，苏联的社会主义经济体制就从赫鲁晓夫时代相对分权化后退，到了勃涅日涅夫执政时期又回到了更为中央集权的经济体制，为之后戈尔巴乔夫执政后推动市场化经济体制改革制造了难以克服的利益集团阻力，构成了推动“从大炮到黄油”为基本转型目标的市场化改革之重大障碍。

在1965-1982年的勃涅日涅夫执政时期，苏联进一步大规模地推动国防建设，同时推动常规武器与核武器扩张并参与全球争霸。根据估计，苏联军费开支浩大，虽然官方公布的军费大约占财政收入的16%，但有些学者估计其实占到国家财政总收入的20 % -25%（Pipes，2001）。[12] 但这也使得苏联的经济进一步集权化，尤其是苏共领导层更被石油收入冲昏了头脑，苏联开始在各个方面与美国竞争，并以经济、军事支援的方式向第三世界国家渗透，在中东、亚洲、非洲、拉美扩张，资金耗费巨大而且增长迅速。依据尼克松在1988年出版的《1999：不战而胜》中给出的测算，即使不包括苏联对东欧卫星国的援助，苏联上世纪80年代对第三世界国家提供经济和军事援助达到每天3,500万美元，全年累计高达128亿美元，其中越南35亿美元，古巴49亿美元,尼加拉瓜10亿美元，安哥拉、莫桑比克、埃塞俄比亚30亿美元。

恰恰是巨额石油财富所带来的苏联的对外扩张性行动，不仅让苏联在全球各地陷入耗资日益巨大的泥潭，也使得中美两国都开始感受到巨大的战略压力，并从1972年开始逐步走近以共同对抗苏联。1950年代中国因朝鲜战争与美国开始陷入敌对状态，但中苏之间原本非常亲密的同盟关系也因苏共二十大秘密报告、赫鲁晓夫执政时期美苏关系的一度缓和，对中国“大跃进”时期政策的不同看法，以及争夺国际共产主义运动话语权的冲突而逐步产生了难以弥合的裂痕。

到1960年代中期，中国已经与两个超级大国同时出现了关系紧张，甚至与苏联的关系紧张程度更远甚于与美国的关系紧张程度。与世界两个超级大国同时关系紧张的结果，就是中国不得不在大跃进后经济刚有所恢复时就全面推动了“三线建设”，将靠近北方与沿海的重型装备工业以及军工产业大幅度向南方，尤其是中西部内陆地区转移，在湖北、湖南、四川、贵州等内陆省份的山区大规模建设重工业与军工基地（Naughton,1995， 2007）[13]。

一直到1970年代初，“三线建设”一直是中国国民经济建设的重心，而且完全以中央集权的方式安排投资，而这就必然带来中央条条管理体系，包括重工、军工行业的资源分配权加大，而这并不是当时主要领导人所希望看到的情况。

1971年“林彪事件”发生后，中国很快实现了与美国及整个西方关系的缓和，并借基辛格与尼克松先后访华的行动与美国乃至整个西方逐步关系正常化。因中国也因此非常成功地降低了所面对的外部军事压力，同时为推动相对稳固的行政性分权创造了条件：正是因为国际军事压力减缓及“林彪事件”后军方地位有所下降，以及文革期间中央部委的控制力下降，中国才有条件、也比较容易地实现了“三线建设”投资的大幅度压缩，并同时将控制较多资源的国企从中央下放到地方。此后，地方政府开始掌握了更多的企业和财政收入，也就可以利用更多资源来增加消费品生产，尤其是农业消费品的生产。

一个传统的观点，是到了文革结束时中国经济已经处于崩溃的边缘，但事实并非如此简单。自1972年以来，随着中国与西方关系逐步正常化带来的军事压力下降，中国就已经开始将部分装备与能源、原材料产能从为军工生产服务转移到为生产更多消费品服务。这种资源配置“从大炮向黄油”的转移在体制上就表现为向地方的行政性分权：随着更多中央企业被下放到地方，地方政府开始掌握了更多的资源为农业生产提供更多的农业机械、化肥与投资，结果是中国的农业生产在1978年改革之前就出现了较快增长的趋势。

当然，此一时期中国农村还没有推动“联产承包制”这样的市场化改革，但国际安全与国内政治环境的变化已让中国可以从1970年代前期开始逐步调整条条式的计划经济模式，也就创造了适度增加消费品生产的空间。从数据来看，中国的农业机械总动力从1970年的2165万千瓦增加到1978年的11750万千瓦，化肥使用量从1970年的351万吨增加到1978年的884万吨，粮食产量也从1970年的2.4亿吨增加到1978年的3亿吨（国家统计局，2010）。[14]在这段时间，消费品生产，尤其是农产品生产在国民经济中的比重已经有所上升，为文革结束后进一步推动渐进的市场化改革奠定了体制基础。如果一定要找到中国经济处于崩溃边缘的时期，那么这种说法用来描述1957年推动“大跃进”之后的1959-1961“三年困难时期”反而更加贴切。

苏联领导人戈尔巴乔夫1985年上台并推动经济体制改革后出现的情况则正好相反。当时的苏联领导人非常明确地了解中国从20世纪70年代末开始市场改革后取得的快速的经济增长，也相当明白中国通过改革带来的快速经济增长缓解了政府的财政压力。因此，戈尔巴乔夫在执政伊始后就高度重视中国的改革经验，多次派遣苏联学者来中国取经。苏联也仔细研究了中国在贸易、工业乃至于农业方面的改革政策，只要是在本国政治上可行的改革政策，苏联都开始推动，比如成立合资企业，建立经济特区或集体企业合法化等。应该说，戈尔巴乔夫的经济改革政策不仅比苏联更早时期的经济体制改革要更进一步，而且还借鉴了中国经济改革的不少做法，但戈尔巴乔夫的经济体制改革却没有取得明显的成效。

为什么会出现这个情况？主要还是因为苏联的以军工、重化工、能源、原材料、乃至农业机械与化肥生产部门的既得利益集团要比中国强大得多。也恰恰是因为中国计划经济时期的多次运动极大地弱化了中国社会主义计划经济模式中的条条管理体系，弱化了相应的重工与军工集团，才使得中国1972年之后可以更为容易地推动经济管理的行政性分权。苏联的情况正好相反，正是因为之前的石油财富大爆发使得该国的社会主义计划经济体制进一步集权化，苏联中央各部委以及其所管理的军工体系以及重工业、能源、原材料产业国有企业更为强大，政府依赖石油出口收入对这些行业进行了巨额的补贴和投资，结果反而带来了一个尾大不掉的局面。

到了1980年代中期，当国际石油价格出现快速下跌后，苏联的石油外汇收入开始大幅下降，但对重工、军工行业乃至农业部门的巨额补贴与投资却出现了巨大的刚性，根本难以压缩，结果是苏联开始产生了日益增加的政府预算赤字，然后及不得不用印钞票来弥补赤字，又进一步带来严重的隐性和显性通货膨胀。而正如中国经验所表明的，要推动有效的经济体制改革，就必须大幅降低对重工业与军工行业的巨大投入与补贴，这样才能减少这些行业对政府财源与经济资源的过度占用。

不幸的是，作为一个新任且较为年轻的苏共领导人，戈尔巴乔夫的政治根基相当有限，没有太大的实力去触动庞大的重工与军工集团的利益，就自然很难通过削减补贴或降低投资来调整国民经济体系在“大炮 ”与“黄油”之间的既有资源配置格局，结果是军工与重工业行业的尾大不掉（Miller，2016）[15]。以苏联的国防支出与军工体系为例， 1980年代中期上台戈尔巴乔夫伊始就试图压缩军工支出并推动经济体系的“非军事化”，但“非军事化”恰恰是苏联经济改革的“最困难的部分”：苏联的重工、军工综合体如此之强大，军队在政治上实际上有权去否决任何重大的经济改革。甚至当1989年苏联预算赤字已经高达国内生产总值的10%后，苏联军队都还一直在设法抵制戈尔巴乔夫对军费的削减。当时苏联军方刚刚建造了两艘新的航空母舰，还正在建造第三艘，苏联政府要削减军费变得非常困难。

如戈尔巴乔夫的助理乔治·阿巴托夫所说，戈尔巴乔夫“明白我们必须推进非军事化，但是我们面对来自苏联军队将领们与军工综合体的强大抵抗，因此需要人民代表大会的代表们全力的帮助和支持，去呼吁政府削减军事开支”。从数字来看，苏联经济确实就是被军费消耗和各种利益集团给掏空了。”

直到1989年，戈尔巴乔夫才终于让苏联的国防开支停止了增长，到1990年和1991年军费才开始有轻微下降。正如戈尔巴乔夫在1991年2月所指出的，苏联拥有“世界上最军事化的经济体和最大的国防开支”，但他却很难能找到有效的方法去削减这个庞大的国防开支，因为这样的调整可能意味着军方会发动政变。

除了重工与军工集团外，苏联其他行业的利益集团也非常强大，比如苏联的集体、国有农场及其管理部门也获得了巨额补贴，效率非常低下，但为了保证继续获得补贴，这些部门却非常顽强地反对让农民个人租赁土地，也想尽一切办法去游说政府以确保可以持续获得财政补贴（Miller，2016）。几乎所有行业都试图在政治博弈中确保其补贴不会被削减。能源工业就是一个非常典型的例子，苏联的天然气行业在改革过程中基本上毫发无损，但却每年因浪费与腐败损失数十亿美元，但这个行业实在太强大了，根本不愿意进行强化竞争与提高效率的经济体制改革。

四、如何理解中国1978-1990年代中期的主要转型事实？

1、中国经济转型中的上下互动

一个被国内外学术界广为接受的传统观点认为，中国的改革从农村的“联产承包责任制”开始，农民通过土地改革致富后，就自然有了更多现金来改善自己的生活水平，但城市的国有企业却受制于计划经济体制无法提供更多的轻工业消费品。因此，在1980年代初期政府放松了对轻工业行业的进入管制后，乡镇企业就开始了大发展，然后进一步带动了城市国有企业的改革。

在这个视角下，中国的改革是一个“自下而上”的过程：改革先从计划体制相对薄弱的农村地区开始，在体制外创造增量，然后一步一步走向计划经济的硬核，也就是国有企业，特别是重工业的国有企业。因此，可以称这个改革委为“边缘革命”或者增量改革（科斯，王宁， 2013，吴敬琏，2010 ）。[16]

上述说法对中国转型的观察和中国1980年代经济体制改革的实际历程确实比较符合，因此确有一定的道理。但这个解释要全面成立，就必须要说明为什么其他很多社会主义转型国家没有、或者无法采取与中国类似的改革路线？特别是考虑到中国早期改革的成功如此之明显，为什么其他社会主义国家不可以在自己推动的经济体制改革中加以仿效？

更重要的一点，是从经济学的一般均衡角度看，这个解释必须回应如下的问题：在中国进行农业改革之前，几乎所有城市家庭基本上都是“月光族”，也就是说，绝大部分家庭几乎所有的收入都用于消费，家庭的储蓄几乎微不足道。如果看统计数据，那么1978年城乡居民储蓄总量仅为210亿元，还不到当时国民生产总值的6%，不到国家总储蓄额的1160亿（主要是政府、企业储蓄)的20%。全国人均的家庭储蓄只有20元左右，统计上基本上可以忽略。

中国改革开始的时候如此低的城市居民工资收入，以及基本可以忽略的居民储蓄，显然难以支付联产承包制之后大幅增加的农副产品，尤其是考虑到新增农副产品是按市场价格销售的，而市场价又要远高于计划价。一个自然的问题，就是联产承包改革及乡镇企业发展后，全社会对农业与轻工消费品的巨大购买力来自何方？

这里不妨用下图3来回答这个问题，首先1972年中美关系缓和后，军事压力开始下降，中国就可以逐步减少军工支出，并在1970年代就逐步开始增加消费品的生产，这在一定程度改善了计划经济里的第一类低效率，也就是资源配置的低效率，但直到1978年之前，无论是城市里的国有企业，还是农村里的人民公社，都仍然推动的是“大锅饭”体制，所以计划经济里的第二类低效率，即工作激励低效率，仍然难以实现有效改善。

图 3 从计划经济向市场经济转型

因此，在传统国有企业与人民公社体制不调整的情况下，上述“从大炮到黄油”的资源配置调整，或者说资源配置效率改善，只能带来短期的成长，因为调整资源配置来增加消费品供应的效应是一次性的，这也恰恰是苏联赫鲁晓夫时期以及中国1972-1978年推动行政性分权时期出现的情况，而中国1970年代的消费品供应总量的增加却基本上被快速增长的人口消耗掉了，人均实际生活水平几乎没有变化，但至少防止了严重的经济危机出现。

如果要在社会主义经济体制的转型中实现持续性的增长，就必须推动可以同时改善计划经济两类低效率的市场化改革，1978年之后的联产承包制改革就是这样的一个改革，因为它通过“包产到户”极大提高了工作激励效率，但劳动力投入的增加也同时伴随着农业机械，能源、化肥等农业投入的增加，才能让中国在短短近年之间就解决了困扰中国经济三十年之久的粮食生产不足的问题。

进一步来看。社会主义的计划体制要通过渐进式的市场化改革取得成功，必须要同时增加对消费品的有效需求和有效供给。而中国相对成功的转型早期经验恰恰表明，两者都离不开中国国际环境改善后的军事压力降低：正是军工和为军工服务的重工行业压缩后，政府才能够腾出部分财政支出用于增加城市居民的工资，也才有可能增加转型早期对消费品的有效需求，而军工与为军工服务的重工业压缩同时腾出了相当的机械装备、能源、原材料产能来增加消费品生产。如是，一个渐进的市场化过程才可以启动，而渐进市场化又使政府能通过超发货币来增加居民的收入，但同时又不带来过高的通货膨胀。实际上，1977年开始，国务院就开始上调部分职工工资，1978年更是全国职工普调一级工资，之后每年全国工资都进行一定程度的上调。

从1970年代末开始，国有企业就开始推动扩大企业自主权改革，扩大企业财权，增加工资，发放奖金，尤其是1984年十二届三中全会作出了《中共中央关于经济体制改革的决定》，开始在城市公有制企业全面推动建立以承包为主的多种形式的经济责任制，企业职工资金由企业根据经营状况自行决定。在承包制下，职工工资与奖金都出现了快速上涨，同时带动了政府部门、事业单位职工工资实际发放的上涨。

因此，企业承包制的广泛推行，导致政府与企业之间的利益分配日益倾向于企业与职工，政府也开始出现日益增大的显性与隐性财政赤字。转型早期由于投资过大，导致一九七九年中国的财政赤字达到170亿元这个前所未有的高水平，第二年仍保持高位（128亿元），而公开预算赤字在国内生产总值的比重在1980年代的大多数年份保持在2%的较高水平，但如果加上隐蔽赤字，即央行通过专业银行向企业输血来维持企业运转，则可能达到10%的水平（黄佩华等，1993）[17]。

事实上，自1978年以来，在长达十年的经济改革中，中国货币供应量的增长率始终显著大于实际国民生产总值增长率加通货膨胀率的总和（Yi，1990）。[18]除了1988-1989年价格改革期间，整体的通货膨胀率还是非常温和的。之所以出现这个情况，就是因为渐进市场化改革伴随着显著的货币化过程：更多原来没有货币化的生产要素被组合起来生产出了更多市场所需要的商品，而这些投入与产出扩大都对现金产生了巨大需求。

换句话说，市场化过程本身就会带来强劲的货币需求，政府发出来的“超额货币”可以被新货币化的经济吸收掉，而不会带来严重的通货膨胀。实际上，只要渐进市场化开始启动，生产出来的各种产品有市场需求，那么货币化过程就可以给政府带来较高的铸币税收入，政府可以超发货币但并不出现恶性的通货膨胀。中国转型早期的1980年代，铸币税甚至可以达到中国国民生产总值的7%却没有出现恶性通胀（Geneviève Boyreay-Debray, 1998），[19]就是因为这些货币中很大部分被用于增加城乡居民收入，并带来了对农产品与新增消费品的强烈需求。

显然，如果国际战略环境没有因为1972年这个关键历史时刻发生根本性的变化，中国将很难通过压低军事支出来给城市职工增加收入，并在农村改革早期提高农产品的收购价格，也就不会带来对更多消费品的市场需求；也只有在压低军工支出之后，中国才能把更多的装备、能源与原材料产能从生产“大炮”转向生产“黄油”。因此，没有1972年国际环境变化为军工收缩这个“自上而下”变化所创造的有利条件，中国很难在1978年启动“自下而上”的增量市场化改革，更不可能因市场化引发货币化并带来消费品市场供销两旺的局面。

相反，一旦压缩军工后的市场化过程启动，就会出现如下的良性发展：城市工人的初始工资增长带来了对农产品的有效市场需求，农业改革则激发了农民生产的积极性，引导更多的机械、能源、原材料产能转移到农业生产上来；而农业改革的成功与公有制企业分配制度的改革，加上伴随市场化的货币化进程，快速增加了城乡居民的现金收入，带来了对轻工消费品的旺盛需求，乡镇企业与地方国企的大发展，并最终带动了上游过剩重工机械、能源、原材料产能的充分利用。

中国的上述情况与苏联的1980年代形成了鲜明的对比。尽管苏联当时也超发了大量货币，家庭储蓄相当可观，但由于该国的机械装备、能源、原材料被中美关系改善后日益增加的“大炮”生产所锁定，因此就无法有效增加消费品供给，而苏联对外扩张带来的财政窟窿日益增大又导致消费品进口捉襟见肘，结果是消费品供应严重不足。在这种情况下，任何通过增加利润分成来强化工作激励的国企改革都奏效，因为即使获得更高收入也难以在市场上购买到所需消费品。正因如此，苏联的渐进市场化转型根本无法启动，几乎没有选择地走向1990年代初的政治与经济体系的全面崩溃。

总体而言，中苏两国在计划时代都采取了重工业优先发展战略，以集权的方式动员资源去最大化武器生产来确保政权生存。然而，1960年代中期后苏联的石油大发现和1970年代后油价上涨，放松了苏联的预算约束，不仅使得苏联可以直接进口消费品保持一定的国民消费水平，而且让该国进一步“穷兵黩武”，并在国际关系上表现出了巨大的侵略性，结果是苏联的经济体制进一步集权化，所面临的国际政治与军事压力进一步加大。当1980年代国际油价下滑后，军工扩张与国际卷入的成本日益提高并锁住了大量资源，渐进市场化的改革根本无从实现。

与此相反，在苏联的巨大压力下，中国被迫与西方世界的外交关系正常化，反而降低了中国的军事压力，能将更多的资源用于农业生产，经济体制就可以开开启一个从“从大炮转向黄油”的分权化，并为1978年后的市场化分权型改革创造了条件。

我们认为，中苏之间的较小制度差异，与1972年这个关键历史节点的互动，可以很好地解释中苏在推动社会主义计划经济自1970年代后期以来推动经济转型的不同道路。由于历史的原因，1970年代早期，中国的计划经济体制比苏联相对要稍微分权一些，但这种分权至多是行政性分权，是在计划体制下将部分资源从生产大炮转向生产黄油，而不是任何意义上的市场性分权。但这种行政性分权与军事压力下降、军工支出降低结合起来，才能为中国从1970年代后期开启一个相对平稳的渐进市场化转型创造了条件。

2、市场化转型第一阶段的主要典型事实与转型动态

上述分析框架有助于解释中国1970年代末至1990年代中期渐进式市场化转型第一阶段的主要典型事实与转型动态。

首先是相对温和通胀下的价格双轨制及其在1990年代早期的并轨。如前所述，正是渐进市场化伴随着货币化，政府就可以超发大量货币却不用担心恶性通胀，而超发的很多货币在承包制为主体的政府-企业利润分成改革中很容易转化为职工日益增高的工资与奖金收入，带来了对各类消费品的巨大需求。在超发货币快速提升消费品需求，而消费品供给只能逐步增加的情况下，消费品市场上市场价高于计划价的双轨制就自然出现了。

与此相反，那些原来用于军工生产的机械装备、能源、原材料产能因为军工产业压缩而被释放出来，就可以转而用于生产更多的工业与农业消费品，所以这些装备在转型早期并不会出现严重的供不应求，甚至很多机械装备部门因为原计划价过高还会出现市场价格低于计划价的情况。而随着更多国有企业与乡镇企业扩张消费品产能，消费品市场价与计划价逐步靠近，双轨开始逐步并轨，消费品生产对能源、原材料的需求开始增加的时候，能源、原材料短缺才开始凸显，结果是这些行业的价格双轨往往会在消费品价格双轨之后才出现。到1990年代初中国政府收紧了货币供应总量之后，消费品以及大部分装备、能源、原材料等中间投入的双轨定价就基本消失。

其次是地方国有企业与乡镇企业的兴衰。大部分转型文献认为，非国有（non-state）企业，尤其是乡镇企业，是推动中国转型期增长的关键所在，这些企业基本上是市场导向型，因此解决了计划经济下那些困扰国有企业发展的低工作激励问题（Qian, 2017）[20]。需要指出的一点，用“非国有企业”来刻画中国1980年代大规模发展的乡镇企业并不非常准确。事实上，除了温州等少数地方外，1980年代中国各地涌现的大部分乡镇企业都是典型的公有制企业。国有企业与这些公有制乡镇企业的主要差别，就是前者为县与县以上政府兴办的公有制企业，而后者为乡镇与村集体兴办的公有制企业。

应该说，经济转型早期的中国地方政府不仅没有推动国有企业的民营化，而且还新建了更多的国有与乡镇企业。新建的公有制企业与过去计划经济时期公有制企业的不同，主要集中消费品生产部门，如服装、鞋和日用品等，即使有少部分企业生产机械装备、能源、原材料之类的中间品，也是面向最终消费品生产的。无论是乡镇企业还是国有企业，都开始依据市场价格进行生产并获得利润，而地方政府也开始通过利润分成对公有制企业的经理层与员工进行物质激励，这就改善了计划经济下国有企业的低工作激励效率。更重要的是，消费品生产的增加对上游重工业部门的产品如煤炭、钢铁、机械装备、电力等也产生了巨大需求，轻工业的发展带来了重工业的发展，这也使得作为计划经济主体的重工业部门行业更容易接受市场化改革，甚至很多军工企业也可以通过提供机械装备以及直接生产耐用消费品来获益，这就显著降低了改革的阻力。

在中国的渐进式转型中，计划与市场的双轨不仅反映在国有企业与乡镇企业的并存上，而且在国企内部可以分为“计划轨”生产与“市场轨”生产两个部分。事实上，1980年代中国的大部分国有企业不仅没有被私有化，反而还进一步壮大了。恰恰因为这个壮大本身主要是国企内部为市场生产的那部分产品增长所带来的，所以这些公有制企业的发展并没有阻碍、反而还推动了经济的市场化。事实上，直到1980年代末期，中国绝大部分轻工消费品，乃至能源、原材料、甚至是部分重化工业装备产品，都处于供不应求的状态。产品供不应求，实际上就意味着只要有办法组织起新增产能，基本上无论建立什么产权性质的企业都可以实现盈利。

正因如此，包括国有企业和乡镇企业在内的各类公有制企业，只要采用某些可以与利润挂钩的绩效激励机制，就可以较好地调动经营层和工人的劳动积极性。换句话说，即使是公有制企业，只要找对了市场需求，就可以充分利用经济中充沛的劳动力组织消费品生产并获得利润。而作为这些公有制企业所有者的各级政府，完全可以通过承包制等模式实施利润留成，通过企业经营机制的改革而非所有制的改革来激励企业管理层与工人去努力工作。只要消费品仍然处于供不应求的阶段，公有制企业的发展就不是一个太大问题。特别是相比于私营企业，公有制企业甚至因其可容忍一定程的冗员而可能更有利于转型初期的社会稳定。

换句话说，中国的改革首先是通过军工压缩来转移装备、能源、原材料产能去支持更为劳动密集型的消费品生产，这本身就改善了计划经济中的资源误配低效率，并带来早期农业与轻工业的较高利润，而这个利润本身又可以通过承包等方式用于激励农民家庭与公有制企业劳工去努力工作，这就进一步改善了原有计划经济中的工作激励低效率。无论是农村改革还是城市改革，都是先通过放开计划经济条件下的行业进入管制，充分利用中国丰富的劳动力发展劳动密集型产业，通过生产更多消费品来首先改善计划经济的第一类资源误配低效率，再利用第一类低效率改善后出现的利润与购买力来激励劳动者来提升第二类低效率。这种以第一类低效率改善为第二类低效率改善创造有利条件的良性叠加机制，就是中国早期可以不进行私有化、但仍可获得高速经济增长的关键所在。

显然，消费品生产行业的产能不足、消费品供不应求只是中国经济转轨中的一个过渡阶段，而不是、也不可能是市场经济的常态。实际上，对于典型的市场经济而言，只要没有人为设置的、过高的行业准入管制，产能就会很快扩张、并迅速出现行业平均利润趋近于零的常态。

正是从1990年代初期开始，随着各地国企与乡镇企业不断扩建、新建，中国消费品乃至于能源原材料的短缺局面开始得到根本扭转，制造业全行业平均利润也从早期的30-40%较快地下降到接近于零的水平。原来那种生产什么都能赚钱的好日子结束了。而一旦盈利变得日益困难，公有制企业不可避免存在的“预算软约束”、“负赢不负亏”、“所有者缺位”等基本矛盾就会开始凸显。

当时，地方政府、企业与银行之间存在特殊的关联。为了保税收、保就业，地方政府往往会为国有企业和乡镇企业进行担保以便于后者从银行贷款。这样，一旦产能过剩后，这些具有较强“软预算约束”的地方国企和乡镇企业就很容易给中国的金融系统带来了不断增加的坏账。到1990年代前中期，当中央政府意识到其中蕴含的重大金融风险并逐步采取措施断奶后，地方政府通过破产、改制乃至直接民营化去“甩包袱”的行动就自然而然地展开了。

显然，制造业产能不足、产品供不应求只是社会主义经济转型过程中的一个过渡阶段，而不可能是市场经济的常态。只要没有人为设置的过高行业进入管制，行业产能就会迅速扩张、并带来行业平均利润趋近于零的常态。此时，以私有产权为特征的民营企业一般而言就是一个占优的所有权制度安排。

正是从1990年代初期开始，随着之前和同期各地国企与乡镇企业不断扩建与新建，以及宏观紧缩的政策，中国的消费品、能源、原材料的短缺局面开始得到了全面扭转，制造业全行业平均利润率也从早期的30-40%较快地下降到接近于零的水平。此时，要有效激励公有制企业的管理层和工人努力工作，政府就必须不断提高企业利润留成的比例。实际情况也恰恰如此。当这些竞争性行业平均利润趋近于零时，承包合同中企业利润留成比例已经趋近于100%（诺顿，2007）。[21]到1990年代中期，当中央政府意识到其中蕴含的重大金融风险并采取果断措施对亏损的地方国企与乡镇企业断奶后，地方政府通过破产、改制乃至直接民营化的“甩包袱”行动就自然展开了。

上述讨论要说明的关键一点，是从计划经济向市场经济转型的早期，政府并不一定要快速、全面地推动私有化，而完全可以在转型早期消费品生产供不应求时，通过降低消费品生产行业的进入管制来改善计划经济（第一类）资源配置低效率，而这又将创造可以让政府、企业、员工共享的利润，尤其是员工收入与企业效应挂钩可以有效地改善计划经济的（第二类）工作激励低效率。

而当国民经济中的消费品短缺现象逐步减少，甚至产能开始出现过剩时，公有制企业的软预算约束问题就开始凸显，那时候再推动企业的民营化也不为迟。此时，国民经济已经取得了可观的增长，各级政府也开始具备较为雄厚的财力来为那些下岗职工买单，甚至还可以为利用部分财力，利用因经济增长而不断壮大的金融系统为公有制企业带来的坏账买单。在国民经济的增长过程中，不断壮大的民营企业还可以为下岗职工的就业转换提供有效的减震，这些都构成了中国经济转型中非常值得总结的宝贵经验。

最后，这个框架还有助于解释1980年代中国财政的相对分权与1994年后的再集权。一般认为，1980年代以“分灶吃饭”为主要特点的“财政承包制”，是中国改革开放初期经济迅速增长的一个关键性制度安排。在“财政承包制”下，通过设立中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成和其他调剂收入等形式，中央与省、省与更低级政府形成了“分灶吃饭”的财政格局：下级与上级政府约定未来一定时期（如省与中央是三年）的财政收入固定上缴额（或补贴额），而超额部分给予地方较高的边际分成。

关于中国转型的主流经济学文献认为，高边际分成比例所带来的激励推动了地方政府大办国企与乡镇企业。但如果我们仔细考察中国1980年代的“财政承包制”，却很容易发现这个体制存在内在的不稳定性：上级政府有很大自由裁量权去单方面更改财政承包合同。比如，这个体制在1980年代就至少有三次调整，而每次调整中央都会扩大地方的固定上缴部分，而为缓解地方政府的抵抗，对超出固定上缴额度的部分，还往往会调高地方的边际分成比例。比如，地方在上一轮“财政承包制”合同下，约定每年向中央固定上缴X亿，超过X亿的部分地方与中央四六分成，但一旦三年承包期满，中央看到地方税收增加很快，就会大幅度提高每年固定上缴的数额为Y>X，而超出部分地方可拿七成。甚至还出现过某些年份中央因财政困难找发达省份借钱，但次年不仅不还钱，反而要求按上年借款水平来每年上缴固定额度的情况。

有意思的问题来了：既然包括中央在内的上级政府可以凭借其对地方的压倒性权力提高固定上缴的集中收入，为什么1980年代地方还有积极性去大办国企与乡镇企业呢？

可以从两个方向来解释上述反常现象。首先是彼时地方政府与本地企业的特殊关系。当时地方政府以所有者身份大办国企与乡镇企业，地方政府自然可以控制企业的现金流，加上各地税务机构基本掌握在地方政府手上，后者可直接决定当年从本地企业收缴多少利税及相应隐藏多少利税收入。在1980年代，各地经常出现的情况是“把肉烂在锅里”：即地方可以隐藏企业利润或故意减税来藏富于企业，抑或干脆将本该收缴的预算内收入转为（与本地公有企业账户关联的）预算外收入，后者可以完全由地方政府掌控并自行支出。地方还可以直接通过行政命令要求企业为地方政府本来应该负责的支出项目买单并直接计入企业成本，如此降低企业利润后的应缴利税自然减少。显然，一旦企业利税被税务系统全额上收，未来就可能被中央以改变财政承包合同的方式拿走。而上述地方政府直接兴办国有与乡镇企业并控制其现金流来隐藏利税的能力，自然也就大幅降低了上级政府过度集中收入的可能性。

在中央政府有权力单方面修改财政承包合同“财政承包制”下，地方政府积极推动本地公有企业发展的第二个关键原因，是地方自办企业主要集中在下游消费品生产部门，而这些部门的发展会直接增加对上游能源、原材料、重化工装备行业产品的需求，而上游行业国企又主要掌握在省与中央手里，并直接向省级政府与中央政府缴纳相应利税。因此，如果在“财政承包制”下上级政府过度进行攫取，其效果除迫使地方更多“藏钱”外，还会最终降低地方政府发展本地公有制企业的积极性，进而降低地方的下游消费品产业对中央、省级上游重化工企业的带动效应，后者可以向中央利税的缴纳自然减少。换句话说，上级政府的过度汲取行为将带来“伤敌一千、自损八百”的效果。

总之，1980年代的政企关系以及制造业产业的上下游关系，共同决定了当时的政府间关系是相对分权的。在这一体制下，中央既无必要、也很难做到过度地集中收入：正是地方拥有下游消费品制造业企业，中央拥有上游能源、原材料、重化工装备制造业企业，在整体产能短缺时下游增长会带动上游，中央即使光靠自有企业的发展也可加快增加收入，就没有必要通过过度汲取来引发地方政府的“藏钱”行动。因此，虽然当时上级政府有不断改变财政承包合同的行动，但这些行动始终没有到过度的程度，地方政府对上级政府不断调整财政承包合同的行动也不那么担忧：毕竟你要想多拿，我就会多藏。

正是从这个意义上讲，1980年代相对分权的“财政承包制”，与其说是当时经济迅速增长的体制基础，不如说是当时特定转轨路径下政府—企业、上游—下游两个关系所内生的结果。事实上，当中国1980年代后期到1990年代早期开始出现产能过剩后，地方国企与乡镇企业的利润就开始迅速下降。在中央不断调整财政承包合同的压力之下，地方自然倾向于藏匿更多收入到预算外。同时，地方所有的下游制造业增长缓慢必然会带来上游重化工业增长的失速，并让中央财政受到了“双重诅咒”：无论是地方分享部分，还是央企独享部分都增长缓慢，中央收入占总预算收入比重从1980年代中期的一半以上急剧下降到略高于两成。

面对严峻的财政形势，以及进一步规范化税制、调整政府间财权事责的需要， 1994年中央政府干脆单方面推翻了“财政承包制”，重起炉灶实施了更为集权的“分税制”。中央对制造业引入了很难逃避的增值税，并一举拿走其中的75%，还独享乐关税与消费税，只给地方留下了当时税额不大的营业税、所得税及另外十几个小税种。这样，中央占全国预算内收入的比重很快超过一半，之后也一直维持在相当高的水平。

显然，1994年“分税制”的顺利推动表明，中央在政府间财政关系上占绝对主导地位，甚至具有压倒性的优势。实际上，“分税制”改革初期，中央曾承诺未来相当时期内政府间财政关系将保持稳定。但当本世纪初中央发现地方所得税增加较快后，又于2002年开始推动所得税分成。2003年后，所得税的中央分享比例高达六成。

五、结论

本文提出了一个初步的整体性分析框架解释中国1978年-1990年代中期的市场化转型过程。我们首先指出，前苏联和中国社会主义计划经济本质上是以牺牲居民消费为代价、以重工业优先发展为手段的军工最大化。尽管在苏联与中国计划时代时期的某些阶段，都存在将部分机械装备、能源、原材料产能从为国防部门服务转向为消费品生产服务的情况，对应着经济管理模式也从“条条管理”略微偏向于“块块管理”，但这种调整其实都是是非常有限的行政性分权，其带来的增长效应因为无法加强劳动者和创新激励只能说短期和一次性的。整体来看，苏联与中国在计划时代本质上都是相当集权的经济管理体制。与地方政府相比，中央部委在政策制定和资源分配方面一直占据着更为主导的地位。因此，既有文献中关于政府组织形式差别(中国块块管理与苏联的条条管理)及其对转型绩效的影响可能被夸大了。

本文还指出，苏联特别丰富的自然资源禀赋，特别是石油、天然气的大规模开发，导致1960年代中期后该国在国际政治、军事领域变得日益咄咄逼人，而这又引发了中美两国出于各自的战略利益在1972年后开始缓和关系，后者在降低中国军事压力下降的同时，逐步增加了苏联的军事压力。

1972年这个关键历史节点与中苏初始制度较小差异的交互作用，使得中国与苏联在其后各自推动经济体制改革时走上了分歧的道路：一方面，通过降低军事压力与开支，这个交互作用不仅帮助中国实现了较为稳定的行政性分权，并为1978年后中国实现相对平稳的渐进式市场化转型创造了良好的条件；另一方面，这个交互作用使得苏联的经济体制进一步集权化，造就了一个非常强大的军工、重工利益集团，整体的经济管理体制也进一步僵化，并同时增加了苏联的军事压力，并让苏联在国际政治与军事斗争中难以自拔，锁定了大量宝贵的资源。结果是苏联在1980年代根本无法推动以增加消费品生产为目标的市场化改革，而不得不等到1990年代初经济与政治体制的全面崩溃，最终为效果不彰的休克疗法打开了大门。

本文所提出的解释框架也有助于理解中国1970年代末到1990年代中期的主要转型动态，包括价格双轨制的出现与消失，地方国企与乡镇企业早期的快速壮大与最后的私有化，以及从1980年代分权型的“财政承包制”向1994年更为集权型“分税制”的转换。

类似的思路还可以用于分析1990年代中期以后中国的第二阶段转型。1990年代中期之后，中国逐步发展出来一个以投资驱动与出口导向为主要特点的新增长模式。这个模式在很多方面类似于日、韩、台的“东亚发展型国家（区域）模式”，而且也取得了与上述三区域快速增长时期相当的经济增长率。但中国在收入不平等、环境污染、社会稳定、城市土地利用多方面的表现却要差很多。如果中国，尤其是沿海地区在劳动力、资源禀赋等初始条件方面与日、韩、台非常相似，为什么会出现这些发展绩效上的重大差异？

我们的研究表明（陶然，苏福兵，2021）[22]，虽然1992年“南巡讲话”后中国重启了市场化改革进程，而且随着后来的地方国企、乡镇企业改制，财政与金融改革，以及中国加入WTO等进程，中国也逐步构建了一套符合市场经济规则的经济体制安排，但迄今为止，中国的经济体制仍然是一个有待全面完善的市场化体制，在这个体制下，国有银行、国有企业、地方政府分别保持了金融部门、制造业上游与非金融高端服务业、城市商住用地领域的“三领域行政性垄断”；与此同时，中央和地方政府共同推动的国际和国内“两层逐底式竞争”有力支持了 “一类市场化竞争”中民营企业的发展壮大，并最终为各级政府取得税收收入，为上游国有企业、国有银行和地方土地储备部门抽取高额的垄断租金创造了条件。

虽然中国的当前发展模式也推动了一定时期的高增长，但同时还带来了不断扩大的收入与财富差距，因压制劳工、强制性征地与环境污染所致的社会不稳定，经济增长过度依赖出口与投资，外汇储备过快增加，货币超发，城市土地利用结构扭曲，商住与工业用地价差不断扩大，资产泡沫与国际贸易冲突等近年来日益凸显的结构性问题。如果未来不能通过体制改革来建立一个更全面、更平衡的良性市场经济体制，中国经济仍然存在落入“中等收入陷阱”的可能性。

注释：

[1] Daron Acemoglu and James A. Robinson, Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty, New York: Crown Publishers, 2012

[2] Jeffrey D. Sachs, Wing Wo and Xiaokai Yang，2000，“Economic Reforms and Constitutional Transition”, Annals of Economics and Finance, 2000, vol. 1, issue 2, 423-479；Sachs, J. and Woo, W.T., 2001, ‘‘Understanding China’s Economic Performance,’’ Journal of Policy Reform，4:1, 1-50；Jeffrey Sachs, Wing Wo and Xiaokai Yang，“Economic Reforms and Constitutional Transition”, Annals of Economics and Finance, 2000, vol. 1, issue 2, 423-479

[3] Gerard Roland, Transition and Economics: Politics, Firms, Markets , Cambridge, MA: MIT Press, 2000.

[4] 陆南泉等，《苏联真相：对101个重要问题的思考》，新华出版社，2010

[5] Qian, Y., & Xu, C. (1993). Why China's economic reforms differ: the M‐form hierarchy and entry/expansion of the non‐state sector. Economics of Transition, 1(2), 135-170.

[6] Montinola, Gabriella, Yingyi Qian, and Barry Weingast. “Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China.” World Politics 48, no. 1 (1995): 50–81.

[7] 陆南泉、张础、陈义初，《苏联国民经济发展七十年》，机械工业出版社，1988

[8] 杨继绳， “文革期间的国民经济”，《二十一世纪》， 2016年8月号，总第一五六期

[9] 杨继绳， “文革期间的国民经济”，《二十一世纪》， 2016年8月号，总第一五六期

[10] 雅诺什·科尔奈，《社会主义体制: 共产主义政治经济学》，中央编译出版社，2007

[11] 林毅夫、蔡昉、李周，《中国的奇迹: 发展战略与经济改革》，上海人民出版社，1999

[12] Richard Pipes, Communism: A History, First Published in Great Britain in 2001 by Weidenfeld & Nicolson。

[13] Naughton, Barry. The Chinese Economy: Transitions and Growth. Cambridge,

Mass.: MIT Press, 2007.

Naughton, Barry. Growing Out of the Plan: Chinese Economic Reform, 1978–1993. New York: Cambridge University Press, 1995.

[14] 国家统计局《新中国60年统计资料汇编》， 2010，中国统计出版社

[15] Chris Miller. The Struggle to Save the Soviet Economy: Mikhail Gorbachev and the Collapse of the USSR. (The New Cold War History.) Chapel Hill: University of North Carolina Press, 2016. Pp. xvi, 244

[16] 科斯、王宁著，《变革中国：市场经济中国之路》，中信出版社，2013；吴敬琏，《当代中国经济改革教程》，远东出版社，2010。

[17] 黄佩华、K.黑蒂、胡永泰，《中国经济改革与财政管理》，中国财政经济出版社，1993。

[18] Yi, G. 1990. "Inflation and price instability: An empirical study of the People's Republic of China," China Economic Review, Elsevier, vol. 1(2), pages 155-165.

[19] Geneviève Boyreau-Debray, "Money Demand and the Potential of Seigniorage in China" , Working Papers 199821, CERDI(1998).

[20] Qian Yingyi, 2017 How Reform Worked in China: The Transition from Plan to Market. MIT Press

[21] 巴里·诺顿，《中国经济转型与增长》，上海人民出版社， 2007。

[22] 陶然、苏福兵，“经济增长的中国模式——两个备择理论假说和一个系统性分析框架” ，《比较》 2021年第三辑，总第114辑。

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本文由作者授权发布。精简版发表于《二十一世纪》（2019年二月号，总171期）。该选文只做推荐作者相关研究的参考，不得用于商业用途，版权归作者所有。任何商业运营公众号如转载此篇，请务必向原出版机构申请许可！

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