起于垒土，始于足下 | 论国企合规体系建设
前言
新时代我国全面对外开放呈现新格局，中国经济已经深度地融入了世界经济；“一带一路”合作全面深化，中国企业越来越多地走向国际舞台参与国际竞争。中美贸易战的出现，美国制裁中兴等一系列事件让我们深刻地认识到，企业合规体系建设和企业合规管理已经关乎到企业的生死存亡，我国企业迫切需要全面提高企业合规水平。2018年11月5日，国务院国有资产监督管理委员会印发《中央企业合规管理指引（试行）》，为中央企业合规管理提供重要政策引导。可以预见，《中央企业合规管理指引（试行）》会首先在我国中央企业全面铺开，同时对其他国有企业的合规管理起到重要推动作用，并为其它所有制企业所广泛借鉴和采用。亦即，《中央企业合规管理指引（试行）》将成为我国依法治企的加速器，也将成为中国企业合规管理发展过程中的重要里程碑。
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基本背景分析
早在21世纪初期，国有企业合规管理工作启动。2006年10月20日，中国银行业监督管理委员会根据《银行业监督管理法》和《商业银行法》，颁布实施了《商业银行合规风险管理指引》（银监发〔2006〕76号）。《商业银行合规风险管理指引》第四条明确规定，合规管理是商业银行一项核心的风险管理活动。同时，《商业银行合规风险管理指引》从董事会、监事会和高级管理层的合规管理职责，合规管理部门职责，合规风险监管等方面进行了系统规定。2007年9月7日，中国保险监督管理委员会根据《公司法》、《保险公司管理规定》、《关于规范保险公司治理结构的指导意见（试行）》，颁布实施了《保险公司合规管理指引》（保监发〔2007〕91号）。《保险公司合规管理指引》从合规职责、合规管理、合规管理的外部监管等方面加以规范。可以说，国有企业合规管理，率先在银行业、保险业等金融行业探索发展，积累了丰富的制度经验。
党的十八大以来，将国有企业合规管理工作提高到新的高度。党的十八大报告指出，深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。党的十九大报告要求，深化国有企业改革，培育具有全球竞争力的世界一流企业。这对新时代国有企业相关工作的开展提出了明确的要求。习近平总书记明确提出，国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，必须理直气壮做强做优做大，着力创新体制机制，加快建立现代企业制度，发挥国有企业各类人才积极性、主动性、创造性，激发各类要素活力。2015年12月8日，国务院国有资产监督管理委员会印发《关于全面推进法治央企建设的意见》（国资发法规〔2015〕166号），对中央企业合规体系建设提出了明确要求。《关于全面推进法治央企建设的意见》要求，中央企业加快提升合规管理能力，建立由总法律顾问领导，法律事务机构作为牵头部门，相关部门共同参与、齐抓共管的合规管理工作体系，研究制定统一有效、全面覆盖、内容明确的合规制度准则，加强合规教育培训，努力形成全员合规的良性机制。探索建立法律、合规、风险、内控一体化管理平台。加强知识产权管理，强化知识产权保护，为企业自主创新、转型升级、品牌建设提供有力支撑。健全完善法律风险防范、纠纷案件处理等各项法律管理制度，探索创新法律管理方式方法，大力推进信息化建设，提高管理效能。《关于全面推进法治央企建设的意见》提出的2020年目标是，中央企业依法治理能力进一步增强，依法合规经营水平显著提升，依法规范管理能力不断强化，全员法治素质明显提高，企业法治文化更加浓厚，依法治企能力达到国际同行业先进水平，努力成为治理完善、经营合规、管理规范、守法诚信的法治央企。
2017年5月23日，中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过《关于规范企业海外经营行为的若干意见》，于2017年5月23日起实施，对加强企业海外行为自律和监管，提高企业海外行为合规性做出全面部署。2017年12月29日，中国标准化管理委员会发布了ISO 19600《合规管理体系指南》（GB/T 35770-2017），该标准于2018年8月1日起实施，成为包括国有企业在内的我国企业开展合规管理的重要文件。该标准以良好治理、比例原则、透明和可持续性原则为基础，给出了合规管理体系的各项要素以及各类组织建立、实施、评价和改进合规管理体系的指导和建议。同时，该标准不具强制性，企业可以自主选择是否采用和实施。
在上述背景下，为了进一步推动中央企业合规管理，加快提升中央企业依法合规经营管理水平，着力打造法治央企，国务院国有资产监督管理委员会根据《公司法》和《企业国有资产法》，制定印发《中央企业合规管理指引（试行）》。需要注意的是，《中央企业合规管理指引（试行）》自公布之日起施行。
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主要内容介绍
《中央企业合规管理指引（试行）》的主要内容可以概括为，“一个理念、两大制度、三大机制、四大原则、五种职责、六大保障、七大重点”。
“一个理念”，就是大合规的理念，亦即为了推动中央企业全面加强合规管理，加快提升中央企业依法合规经营管理水平，着力打造法治央企，保障企业持续健康发展，将“合规”拓展到中央企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行为准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要要求的范围。从而，“合规管理”，就是以有效防控合规风险为目的，以企业和员工经营管理行为为对象，开展包括制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、合规培训等有组织、有计划的管理活动。
“两大制度”，即合规管理制度和合规报告制度。其中，合规管理制度，就是中央企业全员应当普遍遵守的合规行为规范，同时需要及时将外部有关合规要求及时转化为内部规章制度，包括重点领域的专项合规制度。合规报告制度，就是指发生较大的合规风险事件，合规管理牵头部门和相关部门应当及时向合规管理负责人、分管领导报告，重大合规风险事件需要向国有资产监督管理委员会和有关部门报告。
“三大机制”，即合规风险识别预警机制、合规审查机制、违规行为处罚机制。其中，合规风险识别预警机制，就是分析经营活动中存在的合规风险，对风险发生的可能性、影响程度、潜在后果等进行系统分析，对典型性、普遍性和可能产生较为严重后果的风险及时发布预警。合规审查机制，就是在规章制度制定、重大事项决策、重要合同签订、重大项目运营等经营管理行为中，将合规审查作为必经程序和必要环节，未经合规审查不得实施。违规行为处罚机制，就是明晰违规责任范围，细化惩处标准，强化违规问责。
“四大原则”，即全面覆盖原则、强化责任原则、协同联动原则和客观独立原则。“全面覆盖原则”，就是要坚持将合规要求覆盖各业务领域、各部门、各级子企业和分支机构、全体员工，覆盖决策、执行、监督全流程。“强化责任原则”，就是把加强合规管理作为企业主要负责人履行推进法治建设第一责任人的职责重要内容，建立全员合规责任制，明确管理人员和各岗位员工的合规责任并督促有效落实。“协同联动原则”，就是推动合规管理与法律风险防范、监察、审计、内控、风险管理工作相统筹、相衔接，确保合规管理体系有效运行。“客观独立原则”，就是严格依照法律法规等规定对企业和员工行为进行客观评价和处理，合规管理牵头部门独立履行职责，不受其他部门和人员的干涉。
“五种职责”，即董事会、监事会、经理层、中央企业相关负责人或者总法律顾问、法律事务机构或者其他机构等五个部门分别承担五种职责。董事会承担的合规管理职责包括，批准企业合规管理战略规划、基本制度和年度报告，推动完善合规管理体系，决定合规管理负责人的任免，决定合规管理牵头部门的设置和职能，研究决定合规管理有关重大事项以及按照权限决定有关违规人员的处理事项。监事会承担的合规管理职责包括，监督董事会的决策与流程是否合规，监督董事和高级管理人员的合规管理职责履行情况，对引发重大合规风险负有主要责任的董事、高级管理人员提出罢免建议，向董事会提出撤换公司合规管理负责人的建议。经理层承担的合规管理职责包括，根据董事会决定建立健全合规管理组织架构，批准合规管理具体制度的规定，批准合规管理计划并采取措施确保合规制度得到有效执行，明确合规管理流程并确保合规要求融入业务领域，及时制止并纠正不合规的经营行为，按照权限对违规人员进行责任追究或提出处理建议等。中央企业合规委员会与企业法治建设领导小组或者风险控制委员会等合署，承担合规管理的组织领导和统筹协调工作，中央企业相关负责人或者总法律顾问担任合规管理负责人，主要负责组织制定合规管理战略规划、参与企业重大决策并提出合规意见、领导合规管理牵头部门开展工作、向董事会和总经理汇报合规管理重大事项、组织起草合规管理年度报告。法律事务机构或者其他机构作为合规管理牵头部门，组织、协调和监督合规管理工作，主要职责包括，研究起草合规管理计划、基本制度和具体制度规定；持续关注法律法规等规则变化，组织开展合规风险识别和预警，参与企业重大事项合规审查和风险应对，组织开展合规检查与考核，对制度和流程进行合规性评价，督促违规整改和持续改进；指导所属单位合规管理工作；指导所属单位合规管理工作；组织或者协助业务部门、人事部门开展合规培训。同时，各业务部门负责本领域的日常合规管理工作。
“六大保障”，就是加强中央企业合规管理的条件保障，包括人、财、物、信息、文化环境、合规培训等六个方面的条件保障。
“七大重点”,就是中央企业应当突出重点领域、重点环节和重点人员的合规风险防范，尤其是，加强对市场交易、安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权、商业伙伴等七大重点领域的合规风险防范。尤其是，随着创新驱动发展战略的深入实施，知识产权已经成为发展的战略性资源和企业竞争力的核心要素，迫切需要加强对知识产权合规风险的防范。针对知识产权领域，需要从风险管理、资产管理、基础管理三个方面[1]，及时申请注册知识产权成果，规范实施许可和转让，依法规范使用他人知识产权，防止侵权行为。同时，加强对商业秘密和商标的保护，积极培育知名品牌，构建商业秘密和专利协同保护、立体保护、综合保护的创新成果保护体系。
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合规管理建议
如前所述，国务院国有资产监督管理委员会《中央企业合规管理指引（试行）》的出台，对中央企业的合规体系建设具有重要指导作用，对加强中央企业合规管理、加快提升依法合规经营管理水平、着力打造法治央企具有重要意义，对中央企业合规体系建设提出了新的更高要求，需要中央企业和其他国有企业深入研究并结合本企业情况加以贯彻落实。为了做好国有企业合规管理工作，提出如下建议。
一是完善组织机构，系统开展合规管理体系建设工作。按照《中央企业合规管理指引（试行）》要求，结合本企业实际情况，与本企业法治建设领导小组或者风险控制委员会等合署设立本企业合规委员会，聘请外部律师团队进行当前工作合规性诊断以及未来合规性建设方案，本企业合规委员会与外部律师团队合作开展合规管理体系建设工作，从机构建设、制度建设、机制建设等方面研究形成符合本企业特点的合规管理体系。
二是建立制度机制，法治推进合规管理体系运行工作。按照《中央企业合规管理指引（试行）》要求，结合本企业实际情况，重点围绕市场交易、安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权、商业伙伴等七大重点领域的合规风险防范出台本企业相关制度，以法治化的手段推进合规管理体系运行工作。
三是开展运行评估，系统提升合规管理体系实施效率。按照《中央企业合规管理指引（试行）》要求，结合本企业实际情况，针对有关制度、机制进行试运行，聘请外部律师团队对试运行过程中反映的问题进行评估，对相关制度、机制进行适应性调整优化，以期提高本企业合规管理体系建设的实操性、实效性和实用性。
综上所述，2018年11月5日，国务院国有资产监督管理委员会印发《中央企业合规管理指引（试行）》，为中央企业合规管理提供重要政策引导。结合该指引的背景分析，对该指引的主要内容进行解读，并对中央企业等国有企业合规体系建设提出了完善组织结构、建立制度机制、开展运行评估等意见建议，以期对国有企业合规体系建设工作有所帮助。
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作者简介：
非权益合伙人 北京办公室
业务领域：知识产权, 反垄断与竞争法, WTO/国际贸易
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