存量土地开发新路径——深圳市土地整备利益统筹项目初探（上）
作者：黄思佳 崔汐淘 穆耸
几十年前的一个小渔村，如今已然蝶变成为一座深度城市化的超大型城市，深圳惊人的经济发展速度背后潜藏着土地管理制度的沧海桑田。勇于变革的土地制度是深圳速度的重要助推器，但是当快速流动变化的经济巨浪以迅猛之势拍过这座城市之后，土地资源却开始面临捉襟见肘的局面，土地历史遗留问题更是层出不穷。为破解空间资源日益紧张的难题，2010年，《深圳市城市总体规划》[1]正式确立了“严格控制新增建设用地规模，加强存量建设用地优化管理，积极挖掘存量空间潜力”的土地综合利用目标。2012年，深圳存量土地供应已经超过新增土地供应[2]（“存量土地”主要是指已经被占有或使用的土地），此后的数年内，深圳全面进入存量土地开发的时代。
2018年，深圳正式迎来了一场土地整备制度变革，以土地整备利益统筹项目（简称“利益统筹项目”）开辟了深圳市存量土地二次开发的新途径。从利益统筹项目正式推行以来的实践来看，作为土地整备项目的“新品种”，利益统筹项目具有政策门槛低、操作方式灵活、享受政府专门资金、规划调整协商空间较大、可借力多方主体、满足多方利益诉求等特点，与传统的土地整备项目及城市更新项目相比，具备多重优势，有助于满足公共基础设施和重大产业项目用地需求、解决历史遗留问题、盘活存量用地。
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本文分为（上）、（下）两篇，笔者将基于相关政策并结合笔者的项目经验，从历史沿革、政策解读、法律风险及操作建议的角度，为大家分享深圳市利益统筹项目涉及的主要法律问题。
一
利益统筹项目的前世今生
自上世纪90年代以来，深圳市土地管理制度经历了从城市化“统征”、“统转”到土地整备，再从传统的土地整备到利益统筹试点，此后利益统筹政策取消试点、正式施行的发展历程。
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1.城市化“统征”、“统转”
(1) 特区内“统征”
1992年，为了加速特区社会主义现代化建设，实现把深圳建设成为外向型、多功能的国际性城市的战略目标，深圳市发布《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》（深发[1992]12号），拉开了特区范围内[3]农村城市化的序幕。依据该规定，1992年特区范围内农村城市化以“实现农村转化为城市、村民转化为城市居民”为目标，通过对特区内农村的土地全面国有化（即俗称的“统征”，对特区集体所有尚未被征用的土地实行一次性征收）、撤销村委会并建立居委会、集体经济组织转为城市集体所有制企业等方式实现城市化目标。
(2) 特区外“统转”
随着深圳市经济社会的迅速发展，到2003年，特区范围外的宝安、龙岗两区发生了历史性的巨大变化，工业化水平大大提高，村民基本上已不再从事传统的农业生产。加快两区城市化的步伐，对于统一特区内外的行政、经济和社会管理体制，缩小特区内外经济和社会发展差距具有重大的战略意义。为了实现两区从农村转化为城市、村民转化为城市居民，2003年10月底，《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》（深发[2003]15号）出台，该意见提出了宝安、龙岗两区集体土地转为国家所有（即俗称的“统转”）、村委会转为居委会、集体经济组织组建为股份合作公司等各项城市化措施。2004年6月，深圳市人民政府颁发施行《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府[2004]102号），规定两区农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有，由两区政府按该办法分期分批给予适当土地补偿。
经过特区内外的两次城市化行动，深圳成为全国第一个没有农村的城市。
2.土地整备
(1) 土地整备的制度背景及操作方式
尽管在“统征”、“统转”两次土地征转工作中，政策规定政府应通过货币补偿、土地使用权“返还”等多元化的手段对农村和村民进行补偿（在本文中，将以“社区”指代原农村集体经济组织继受单位，以“社区成员”指代原村民，目前社区的常见形式[4]为以行政村或者村民小组（自然村）为基础组成的合作经济组织改组成为的股份合作公司[5]），但是，深圳市“统征”、“统转”两次行动在实践中产生了诸多历史遗留问题，例如，有相当一部分土地尽管名义上已转为国有，但尚未完善土地征转补偿手续，导致土地利用效率低下。
此外，随着经济的高速发展，除企业、民众对于土地及房屋的需求高涨以外，为了实现城市发展转型、建设全国经济中心城市和现代化国际化先进城市，深圳市政府亦急需将公共基础设施和重大产业项目安排落地。
为了解决“统征”、“统转”两次行动中的历史遗留问题、公共基础设施和重大产业项目用地难题等问题，深圳创新土地二次开发利用模式，提出“土地整备”重要举措。2011年，深圳市发布《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》（深府[2011]102号），土地整备工作立足于实现公共利益和城市整体利益的需要，综合运用收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理等多种方式，对零散用地进行整合并进行土地清理及土地前期开发，统一纳入全市土地储备。与以往的征地拆迁相比，土地整备在包含原有征地拆迁功能的基础上，还强调了土地的管理和开发，能更好避免土地收回后存在管理缺失、利用率低等问题[6]。
(2) 与城市更新政策并行的土地整备政策在实践中推进缓慢
为摆脱城市发展困境，深圳试图通过创建市场主导下的城市更新和政府主导下的土地整备两种模式，实施存量用地挖潜[7]。其中，城市更新项目以城市建成区为实施对象，侧重城市功能及居住环境的改善，而土地整备更加侧重公共利益和城市整体利益的实现。城市更新的补偿标准主要基于市场主体与原土地权益人的谈判，在良好的市场预期条件下，市场主体一般会高于土地整备房屋征收标准推动城市更新[8]。对比之下，传统的土地整备项目由政府全权运作，搬迁补偿安置方式以货币补偿为主、物业补偿为辅，留用土地（即将土地使用权“返还”社区的用地）面积比例较低，难以迎合社区发展需求，资金补偿数额也往往不能满足社区成员对补偿收益的预期。受限于此，深圳市土地整备工作的推进缓慢而艰难。
3.土地整备新实践：利益统筹试点
2015年，深圳出台《土地整备利益统筹试点项目管理办法》（深规土[2015]721号，简称“《试点管理办法》”，试行期两年），开启了新的土地整备项目类型——利益统筹项目的试点实践。《试点管理办法》以“利益共享”为核心理念，综合运用规划、土地、资金、产权手段平衡利益诉求，以提高留用土地比例上限、充分发挥社区主体作用及引入市场主体参与开发等途径，切实保障社区利益及社区成员的诉求，统筹解决社区历史遗留问题。根据《试点管理办法》，纳入试点范围的项目均须经市政府批准，以2016年的《土地整备利益统筹试点项目目录》（深规土[2016]627号）为例，该年度试点项目共计41个，试点区域多分布在龙岗区、龙华新区、大鹏新区等区。
4.利益统筹正式施行
2018年8月，《试点管理办法》两年试行期届满后，深圳正式颁布《土地整备利益统筹项目管理办法》（深规土规[2018]6号，简称“《办法》”，有效期五年），在全市范围内正式推广利益统筹政策。《办法》在《试点管理办法》的基础上进一步明确、优化相关规则及管理规程，整合统一实施模式、进一步提高留用土地比例上限、拓展留用土地安排方式。本文将对该部规定进行重点梳理与解读。
二
利益统筹政策解读
利益统筹政策体系以2018年《办法》为主体构成。本部分中，笔者试通过与城市更新项目展开对比、图解2018年《办法》等方式，对利益统筹政策进行梳理及解读。
1.整体统筹思路
为了在公共设施、产业项目新增落地的同时解决历史遗留问题、保障社区及其成员的房地产权益，利益统筹项目的整体思路是将社区及其成员实际掌控的零散分布、低效利用、土地征转补偿手续可能尚未完善的现状建成区及空地，通过赋予容积率增量、调整局部用地功能、处理历史遗留问题、理顺经济关系等手段，规划统筹为高效合理利用、权属清晰的用地。这些社区及其成员实际掌控用地经过拆除、整理后，政府将留用土地的部分以协议出让的方式出让给社区，留用土地以外的部分由政府自行管理。社区可引入市场主体（即《办法》规定的“开发主体”）共同开发利益统筹项目。
2.城市更新项目与利益统筹项目对比
长期以来，深圳的存量土地二次开发以城市更新为龙头，相关政策已较为成熟、完备。目前，深圳城市更新项目已经进入深水区，随着城市更新项目的不断扩张，可以为城市更新项目所利用、达到城市更新政策门槛的用地余量日渐减少；不仅如此，城市更新项目还存在审批周期较长、难以纳入空地等实施障碍。
城市更新项目与利益统筹项目的开发方式均为对不合理利用或低效利用的存量土地进行二次开发、开发宗旨均涵盖土地资源的节约集约利用。不过，利益统筹项目以社区及其成员实际掌控的土地为实施对象，与城市更新项目差异显著。笔者根据相关规定[9]总结的两者主要差异对比如下图所示（城市更新项目以拆除重建类项目为例[10]）：
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关于对比图的补充说明：
(1) 关于合法用地
根据《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》（深规划资源规[2019]4号）第十二条的规定，拆除重建类城市更新项目要求拆除用地范围中的合法用地比例一般以60%为下限。“合法用地”可以通俗理解为取得政府认定文件的、合法化的、权益主体明晰的用地。具体而言，根据城市更新相关规定[11]，“合法用地”包含国有已出让（划拨）用地、城中村用地、旧屋村用地[12]、农村城市化历史遗留违法建筑处理用地、其他已获得用地权属证明文件的用地等。其中城中村用地主要包括[13]非农建设用地[14]、征地返还用地[15]、原农村用地红线用地[16]等；而利益统筹项目没有合法用地比例的限制，仅要求项目范围内至少有一块 3000 平方米以上集中成片的未完善征（转）地补偿手续规划建设用地（简称“未征转用地”）。
(2) 关于出让合同的签署
拆除重建类城市更新项目与利益统筹项目的土地出让均可以采取协议出让方式。城市更新项目中以市场主体实施项目的，以市场主体作为土地使用权人签订土地使用权出让合同（简称“出让合同”）。在利益统筹项目中，留用土地由政府先行协议出让给社区，其中，社区引入市场主体共同开发的：（1）采用合作开发模式的，由社区与市场主体共同申请办理出让合同变更手续，社区、市场主体共同作为土地使用权人签订出让合同补充协议；（2）留用土地以作价入股方式实施的，由社区与市场主体共同成立的房地产项目公司申请办理出让合同变更手续，并作为土地使用权人签订出让合同补充协议。
本篇为（上）篇，笔者梳理了利益统筹项目的历史沿革、简要介绍了利益统筹项目的整体统筹思路，并就城市更新项目与利益统筹项目展开了对比分析。
——（未完待续）——
预告：在（下）篇中，笔者还将继续为大家分享利益统筹项目涉及的如下问题：（1）留用土地面积的核算来源及核算方式（留用土地“从哪儿来”）；（2）留用土地安排方式（留用土地“到哪儿去”）；（3）留用土地规划建筑面积构成及用途；（4）留用土地的地价计收规则；（5）利益统筹项目中的利益分配关系；（6）利益统筹项目资金安排；（7）利益统筹项目的实施流程；（8）利益统筹项目的法律风险；（9）笔者对市场主体参与利益统筹项目的操作建议。
[注]
[1]参见深圳市规划和自然资源局官网，http://pnr.sz.gov.cn/ywzy/ghzs/201710/t20171024_443924.html。最后访问时间：2020年3月21日。
[2] 参见《2012年深圳市土地市场发展回顾及2013年展望》，作者DTZ戴德梁行华南区研究部，载于《住宅与房地产：综合版》2013年第2期。
[3] 根据《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，包括特区范围内68个村委会、沙河华侨农场。
[4] 根据《深圳经济特区股份合作公司条例》（深圳市第六届人民代表大会常务委员会公告第160号）第九十五条，股份合作公司可以依照《公司法》的规定改组为有限责任公司或者股份有限公司。因此，原农村集体经济组织继受单位的法人形式并不局限于股份合作公司，还存在《公司法》意义上的股份有限公司、有限责任公司的形式。
[5]《深圳经济特区股份合作公司条例》第二条规定：“本条例适用于本市由社区集体经济组织改组的股份合作公司设立、运营以及对其监督管理的活动。前款所称社区集体经济组织是指以行政村或者村民小组（自然村，下同）为基础组成的合作经济组织。”
[6] 参见《宝安日报》2016年11月7日第B04版，http://barb.sznews.com/html/2016-11/07/content_3655470.htm，最后访问时间：2020年3月21日。
[7] 参见《盘活存量地 “整备”再发力——对推进深圳土地整备制度建设的几点思考》，作者张宇、刘芳，载于《中国土地》2014年第9期。
[8] 同前一尾注。
[9] 两类项目对比图系根据如下规定梳理：（1）城市更新相关规定：《深圳市城市更新办法》（深圳市人民政府令第290号）第一、二、三条、《深圳市城市更新办法实施细则》（深府[2012]1号）第十二、三十三、五十四条、《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》（深规划资源规[2019]4号）第十二条、十四条；（2）利益统筹相关规定：《办法》第一至四、七、十三、十五条。
[10] 根据《深圳市城市更新办法》第二条，城市更新项目包括三种类型，即拆除重建类、综合整治类、功能改变类。
[11]《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》第四十五条、《深圳市拆除重建类城市更新单元计划审批操作规则》（深规划资源[2019]70号）第九条。
[12]《深圳市拆除重建类城市更新单元旧屋村范围认定办法》（深规土规[2018]1号）第二条规定：“本办法所称旧屋村范围，是指福田、罗湖、南山、盐田四区在《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》实施前，宝安、龙岗、龙华、坪山、光明、大鹏六区（含新区）在《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》实施前，正在建设或者已经形成、且现状主要为原农村旧（祖）屋等建（构）筑物的集中分布区域。”
[13] 根据《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》附件2，城中村用地包括非农建设用地、征地返还用地、原农村用地红线用地等。
[14] 根据《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（深府[2011]198号）第二条的规定，非农建设用地和征地返还用地是指为了保障原农村集体经济组织生产生活需要，促进其可持续发展，根据有关法律法规和政策规定，由规划国土部门核准的原农村集体经济组织保留使用的土地。包括“（1）根据市政府1993年发布的《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》、2004年发布的《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》划定的非农建设用地；（2）政府征收原农村集体所有的土地后，返还给原农村集体经济组织的建设用地”。
[15] 同前一尾注。
[16] 1986年，深圳颁布《关于进一步加强深圳特区内农村规划工作的通知》（深府办［1986］411号）并规定：“加强领导，组织力量，根据现有农村建设现状，按照城市总体规划的要求，划定控制线。今后农民建房要控制在划定范围内，严禁农民无限制地建房。”随后，深圳市各区应上述要求划定“用地红线”，在用地红线内的用地，属于合法用地的一种。
The End
作者简介
黄思佳
北京办公室 房地产和基础设施部
崔汐淘 律师
北京办公室 房地产和基础设施部
穆耸 律师
北京办公室 合伙人
业务领域：房地产, 公司/外商直接投资, 诉讼仲裁
盛于兰律师对本文亦有贡献。
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