【文章导读】市场化城市更新模式下的产业空间供给研究——基于深圳市的实证

近年来，中国的城市化发展已经逐步从增量建设转向存量治理，城市更新已成为推动城市发展的主要动力。根据政府参与方式与程度的不同，中国城市更新的地方实践主要发展出两种模式：一种是“政府主导、市场参与”的垂直式更新模式，强调在政府内部逐级明确职责、逐层落实任务，全方位推进更新实施；另一种是“政府引导、市场为主、多元参与”的协作式更新模式，突出“政府积极不干预”的总体原则，通过政策支持、规划引导、审批管理等方式，促进社会资本全面参与更新实施。

挑战一：如何破解市场化城市更新项目的财务平衡困境。市场化的城市更新项目只有在财务上实现平衡，才能实现可持续发展。总体来说，财务上的可持续需要城市更新项目的总收入减去总成本能够产生剩余。简单来看，只要更新后的建筑功能具备变现能力，且收益可以一次性覆盖开发支出，建成后物业的运营收入可以长期平衡管理成本，市场化的城市更新项目就具备了足够的经济驱动力。然而，以服务科技创新事业发展为目标的产业类城市更新项目本质上是在提供准公共产品。在政府干预下，建成的产业空间更多采用的是只租不售的方式精准供应给目标企业，极难一次性交易变现。更困难的是，为了促进科技创新发展，低租金甚至免租金的扶持政策使得产业空间无法产生长期稳定、可预期的现金流性收入，这严重抑制了通过市场化城市更新模式供给产业空间的经济动力。

挑战二：如何破解市场化城市更新项目的建设用地困境。项目用地碎片化、成本高、贡献多是市场化城市更新项目的重要特征。然而，区别于其他类型的城市再开发项目，产业类城市更新项目为布局上下游配套产业、研发实验设施和必要的公共服务，对建设用地的形态和成本要求很高。再考虑到市场化的更新项目往往缺乏“自上而下”的规划统筹，如果公共用地贡献过大，实际的建设用地规模将捉襟见肘，几乎无法满足大体量产业空间的开发建设。

挑战三：如何破解市场化城市更新项目的设计标准困境。产业转型升级将会直接影响建筑空间的设计标准，包括特种研发设备安置、特殊材料研究和实验室“三废”处理都对建筑的标准层高度、承重、通风等设计要素提出了许多特殊要求。然而，市场化城市更新方式供给的产业空间为了控制成本、提高建设效率，更多以传统制造业的空间需求为设计依据，无法兼顾实验、科研、中试小试等特殊空间的使用。这就导致现行设计规则与实际使用需求产生了矛盾，如果严格按照设计标准执行，既会影响空间使用，又会为项目开发带来不必要的协调成本。在产业转型不断加快的背景下，工业建筑的专业化细分将愈发普遍，依靠大规模、标准化供给，依据传统产业特点制定的设计标准将面临越来越多的挑战。

观点一：转变产业类城市更新项目的财务平衡方式。通常的财务平衡方式是最大化城市更新后产业空间的一次性交易价值，反补建安投入、拆迁补偿和融资付息等成本，并通过租赁物业和提供服务等方式，获得长期稳定的现金流性收入以平衡运营支出。然而，随着产业转型发展越来越被地方政府重视，产业空间被赋予了一定的战略价值和公益属性，几乎无法在收入端通过交易或运营等方式直接平衡建设支出。因此可以转变思路，以城市更新项目的实施时间点为基准，通过原始物业作价入股的方式实现原业主与开发主体共同持有项目股份，并允许开发主体用服务换股权等方式增加持股比例，以降低开发投入、实现项目资产持续产生增值红利。

观点二：调整产业类城市更新项目的用地开发政策。在实际操作层面，需要从建设用地的违法处理、产权确认、贡献要求等方面进行政策突破，为产业用地低成本供给创造条件。对于产权不完整和违建、加建、乱建情况，可以通过少缴甚至免缴违法建设罚款、简易处理用地确权等方式降低开发主体的拿地成本。对于符合一定资产规模、负债率和业绩标准的开发主体，除必要的交通、消防等配套外，降低或取消其主导项目的公共用地贡献要求。在不影响使用功能的条件下，需独立占地的市政基础设施或公共服务设施可由主体建筑附设。

观点三：优化产业类城市更新项目的设计指引逻辑。能够快速适应产业业态的创新变化应该是市场化城市更新模式的最大优势，为此建筑设计标准和指引逻辑既需要有底线的管控能力，又需要具备灵活调整的可能。特别是对于有特殊空间建设需求的产业类城市更新项目，可以通过“案例评定、区域共享”的设计审查方式替代“成文式的设计规则”。具体来看，在确保建筑设计方案结构与消防安全的前提下，可以对层高、面宽、承重、通风、空间分隔等设计指标不做刚性管控要求，并对区位选址、产业类型相近的项目免除设计方案重复审查流程，以先行经典案例的审查结果直接作为新项目的审查依据。

内页及封面图片源自深圳档案信息网