【文章导读】美国新政时期的规划治理转型
随着国家治理体系与治理能力现代化的推进，国家规划体系需要不断地结合规划实践加以完善，更好地发挥空间治理工具的效用。美国新政时期，联邦政府第一次运用“国家规划”来干预资源配置，并成立国家资源委员会（National Resource Planning Board，以下简称NRPB）作为推行机构。在美国自由体制下，NRPB及国家规划仅存续十年，但体现了规划治理的转型与创新，推动了美国空间规划体系雏形形成。探讨国家规划成败的经验，以期对中国规划体系改革，以及国际规划历史与理论研究有所裨益。
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国家规划浮现的社会政治背景
1929年，美国陷入了历史上空前的经济大萧条局面，同时生态环境不断恶化，造成了严重的失业和贫困。面对社会经济困境，本就落后的西部和南部地区遭受了更为沉重的打击，这不仅加剧了不平衡的空间格局，而且滋生了不安定的政治环境，亟待创造出一种可以统筹全域的变革。
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NRPB演进历程与组织构架
NRPB自诞生之日起就处于激烈的机构变革中，在十年间经历了4次重组，可以划分为行政分支机构、独立行政机构和总统咨询机构3个阶段，“国家规划”逐渐深入社会治理之中。
资料来源：笔者自绘。
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国家规划主要内容
3.1 国家资源规划
（1）从自然资源转向“国家资源”。在自由主义根深蒂固的体制下，以自然资源为名的规划行动能够最大限度的减少民主自由和国家集权之争。但是，NRPB从不将其规划对象限定为自然资源，在自然资源工程取得成功后，转向“国家资源”规划，包括自然资源、基础设施资源、人力资源和制度资源。
（3）国家资源综合规划。国家资源综合规划将生态保护、工程建设、经济复苏和社会保障等目标紧密联系起来，使空间规划成为带动社会经济发展和区域均衡发展的重要手段。制定“公共工程储备”，与联邦预算局的财政计划共同构成了一个长期的“预先规划”体系，使联邦资金优先向“最大数量人群受益”的项目倾斜。组建由各联邦机构代表组成的交流中心，在土地规划、交通规划、工程建设、流域规划等领域开展协同工作。
3.2 区域协调规划
（1）“区域—功能”均衡思想。国家规划旨在通过对国家资源特性的功能开发来调节区域失衡，从国家视角发展了霍华德和盖迪斯的区域理论，提出各区域应该根据其资源特性寻求功能专业化与合作，同时积极扶持落后地区以推动国家均衡发展。
（3）流域规划与合作。在水资源技术委员会统筹下，各区域规划委员会针对本区所辖流域内的建设项目进行了可行性与优先级评估，为下一步流域开发提供了大纲。对于超越区域规划委员会空间权力边界的规划冲突，NRPB积极提供协商平台，将各级各类利益主体联合起来开展调研行动，为跨区域资源规划的制定流程开创了新路径。
3.3 州综合规划
3.4 城市复兴与社区规划
（1）全国性城市政策。NRPB认为物质性规划无法解决城市经济中的结构性问题，因而提出在国家规划视野中开展城市研究。1937年，NRPB发布了美国历史上第一份全国性城市研究报告，在系统调查的基础上，列举了关于城市发展的32个问题及具体措施，并对全国城市进行分类引导。基于城乡人口流动情况与城市型社会现实，提出从区域一体化视角解决城市问题，促进城乡资源互补与流通。这不仅是对美国早期城市问题的全面审查，还是根据社会科学研究成果初步勾勒国家城市政策的重要尝试。
（2）社区行动规划。20世纪上半叶，规划对大多数美国人来说是个陌生概念，采取规划行动首先应当使公众相信规划的价值。NRPB下属的城市规划部推进了3个社区规划试点工作，这些试点不仅体现出区域综合性特点，还是民主参与社区行动的范例：将社区发展同区域需求、国家战略联系起来；与当地政府和社会组织开展合作，促成社区伙伴关系的形成；采用图示技术传达规划意图，用简单的视觉语言在基层群众中普及规划。此后还根据示范区经验提炼出了规划指导手册，开创了联邦城市规划政策的新模式。
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国家规划转型特征
（1）从物质建设规划转向综合规划。规划上升为“政府的第四种权力”，促使其超越传统的物质方法，成为国家调节资源配置、保障社会福利的工具。在这种理念下，NRPB通过对国家资源的统筹安排和预先组织来寻求社会经济内在的发展与平衡，推动规划内容从物质建设规划向社会经济综合规划转变。但这并不意味着规划脱离了物质空间，而是通过整体筹谋经济社会目标和空间时序来实现综合发展。NRPB统领国家资源配置与开发，与预算局财政计划深度融合，整体性地改变了美国经济社会的空间结构。
（2）从技术工具转向公共政策。新政变革观念及更广泛的政治理想被注入规划领域，使规划成为一个充满价值判断的政治过程，早期作为规划主体的技术被公共政策所替代，规划政策成为利益主体的“合力”而渗透到国家治理之中。这一时期的规划政策呈现出学理性与政治性交织的特点。NRPB始终将协调作为平衡各利益主体的方式，自上而下地采用独立协调机构、咨询顾问、联合调查等方式，自下而上地引导公众理解并参与到规划行动中，逐渐将规划转变为一种文化力量。
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结论与讨论
基于对美国NRPB及国家规划实践的历史诠释，结合新时代空间治理转型的需求提出3点建议：
第一，加强国土空间规划与经济社会发展规划的衔接与整合。加强经济社会类规划和空间类规划的衔接与整合，在管理体制、法规依据和编制技术等方面加强协同，在拟定长期发展战略和国土空间功能布局等方面加强部门协作。建立健全规划决策咨询制度，促进科学决策和研究咨询的良性互动。
第二，强化国土空间规划的公共政策属性与协调职能。不断完善与多层次、多尺度国土空间规划相匹配的法律制度与程序机制。推动规划协调工作从末端走向全流程，综合采用立法、财政信贷、独立协调机构授权等方式创新协调机制。
第三，明确区域规划、城市规划和乡村规划的地位与作用。在国家级和省级两个层面“做大做强区域规划”，突出区域整体竞争力。在市县层面“做精做细城市规划”，有效发挥城市规划在城市发展中的宏观导向和底层管控作用。在县乡和村庄层面“做优做美乡村规划”，对底线管控、用途管制和建设行动等多类需求进行差异化指导。
原文介绍
《美国新政时期的规划治理转型》一文，刊载于《城市规划》2023年第1期第105-114页。
【doi】10.11819/cpr20230111a万雍曼，清华大学建筑学院博士研究生。武廷海，清华大学建筑学院教授、城市规划系主任,中国城市规划学会理事，本文通信作者。
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https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=3uoqIhG8C44YLTlOAiTRKu87-SJxoEJutOehf2D0XouCH-lhM6pGz6h0bu-wY90_zaAocWetvKnx5Hgz7erU2UfPRPnqgy8w&uniplatform=NZKPT
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