【文章导读】市级国土空间总体规划市域总图表达研究

土地使用规划是国土空间规划的核心内容，是实施国土空间用途管控的重要支撑，也是国土空间规划“一张蓝图”的“基础总图”。

▲ 图1 | 南京市域空间管制规划（四区划定）

资料来源：《南京市城市总体规划（2011—2020年）》。

▲ 图2 | 南京市域空间管制规划（生态管制要素）

资料来源：同图1。

市域土地使用规划图是一张蓝图中的核心和基础，是各项保护开发利用活动的空间综合部署。市级国土空间总体规划（以下简称“市级总规”）以“三区三线”为基本依据，通过主导功能规划分区，主要解决集中建设空间和非集中建设空间分区问题，是进行农用地转用报批的依据。纵向来说，市级总规既要严格落实省级规划的约束性指标、空间格局、“三区三线”和重大基础设施规划要求，又要把市级总规有关空间安排的意图分解到县区总规，还要指导和统筹好同层级的各类专项规划，协调各类专项规划的空间需求，实现总体规划的横向治理主体传导。

市级总规市域空间总图在国家已统一划定确认的“三区三线”方案基础上，明确市域主导功能规划分区（一级规划分区），一般包括耕地和永久基本农田集中分布的农田保护区，生态保护区和生态控制区、城镇发展区和乡村发展区，在规划分区基础上再叠加市域交通基础设施线性要素。耕地和永久基本农田红线、生态保护红线和城镇开发边界发挥用地征转用的直接依据作用，主导功能分区主要发挥对下位规划的传导约束作用。县区总规依据市级总规的空间规划意图，严格落实耕地和永久基本农田布局、生态保护红线，对城镇开发边界进行细化深化，城镇集中建设区细化为二级规划分区（中心城区细化为用地分类），可以对乡村发展区进行细化，细分出村庄建设区，深化细化交通基础设施布局。乡镇层面国土空间规划则应进一步细化县区总规要求，深化优化镇区用地布局（原则上到一级地类），非集中建设空间一般应进一步明确乡村道路、种植设施建设用地等农业设施建设用地布局，细化农村道路布局，明确各类村庄的布局、撤并村村庄控制区范围、规划保留村和一二三产融合项目用地布局，明确镇域各项基础设施布局（图4）。通过逐次深化的市域、县域、乡镇域空间总图，分别支撑市县不同层级的空间治理定位，形成不同层级规划协同管控的体系。

▲ 图4 | 市、县(区)、乡镇三级国土空间总体规划总图传导体系关系

（1）“三区三线”确定市域基本空间格局。我国首轮国土空间总体规划编制最重要的创新，是把“三线”划定作为体现国土空间规划刚性管控作用的核心技术内容，把确保全国粮食安全和生态安全的要求落实到每个市县国土空间规划中。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的优先顺序，划定市、县和乡镇三级规划的“三线”方案（图5）。城镇开发边界以2020年国土变更调查为基数，扣除国家认可的已审批建设用地等，按照国家规定的一定弹性系数（现状城镇建设用地的1.3倍），划定规划期内可以集中进行城镇化建设的最大潜力控制范围。

（1）结合各城市实际，进一步加强对规划分区类型补充细化。各地可以结合自身城市实际，细化补充二级分区类型。以南京为例，在城镇开发边界内，结合高校、科研院所及相应文创、创新主导功能集聚区规模大的特点，补充了以高等院校、科研创新、文化创意等为主要功能导向的特色功能区。对于城镇开发边界内，以结构性生态绿地、林地、水域等为主要功能导向区域，可细化增加绿色开敞区等规划分区类型，区别于属于城镇建设用地的绿地休闲区。

资料来源：现行土地利用总体规划数据库。

（3）明确道路等线型基础制图要素分区归属规则。一是市级总规，由于市域与中心城区规模均较大，建议将一定等级以上城镇道路（如快速路以上或主干路以上）等线型要素，以道路中心线为界，将道路红线宽度分属不同规划分区类型，作为线型要素分层置于规划分区层之上，表达城镇道路系统性以及交通和用地的有机组合。二是县区级、乡镇级总规，总体上倾向于将铁路、公路、轨道、城镇道路、乡村道路等线型要素进行实体填充，细化增加线型要素图层（图9）。

▲ 图9 | 城镇道路线型要素制图表达示例

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