【文章精选】吕德文丨监督下乡与基层超负：基层治理合规化及其意外后果丨2022年第1期

监督下乡与基层超负：基层治理合规化及其意外后果

◉ 吕德文

【摘要】监督下乡是党和国家监督体系建构的结果，它塑造了一场基层治理领域的“合规化”运动。基层治理合规化水平主要取决于监督体系的科学性和基层治理的合规性成本。监督下乡虽然有问责权的保障，基层监督的可问责性较强，但不同的监督形式和监督内容，会影响监督标准的清晰性和稳定性以及信息探测的有效性，且潜在影响了基层的合规性成本。当前，监督下乡将大量模糊性任务引入基层监督视野范围内，在可监督性不高而合规性成本较高的情况下，出现了基层超负的意外后果。

【关键词】监督下乡；基层超负；合规化；基层治理

【作者介绍】吕德文：武汉大学社会学院特聘研究员，dugu_jiubai@163.com。

【引用格式】吕德文.监督下乡与基层超负：基层治理合规化及其意外后果[J].公共管理与政策评论,2022,11(1):34-42.

—文章结构—

一、问题意识

二、合规化：一个分析框架

三、基层治理的合规化过程

四、基层治理的可监督性建构

（一）明确和稳定监督的规则和标准

（二）提高监督信息的收集能力

（三）增强监督结果的可问责性

五、基层合规性成本及其表现

六、合规化效果及基层超负

七、结论

一、问题意识

近年来，基层治理发生了两个引人瞩目的变化。一是基层进入了超负荷治理的状态。在田野调查中，基层干部常用“白+黑”“5+2”来形容其工作状态。这一状态源自基层的“多中心工作”格局。脱贫攻坚、环境治理、扫黑除恶、预防重大风险等，均属于国家治理中的攻坚事项，而各地也还存在招商引资、美丽乡村建设、疫情防控等重点任务，也需要集中投入治理资源。二是基层出现了“监督下乡”运动。在农村税费改革以后，基层治理和农村建设大量依赖于国家财政转移支付，监督力量开始密集下乡，以达到规范资金使用和权力运作的目的。中国特色的监督体系包括纪检监察、巡视巡察、督查督办、人大监督、民主监督、审计监督、统计监督、司法监督和社会监督等各个系统。而国家纪检监察体制改革，建立了对人监督和对事监督的全覆盖监督体系，基层被全方位地纳入了监督视野。

通常而言，国家治理负荷是因治理规模而产生的，而治理规模又取决于地理空间和人口规模、治理内容和治理形式。地理、人口规模和治理内容，需要与治理形式相匹配。长期以来，基层干部将基层体制描述为“上面千条线、下面一根针”。这一隐喻表明，基层承担着大量的国家治理事务，但也具有相应的自由裁量权。基层通过“策略主义”逻辑化解了诸多的治理负荷。

监督下乡显然是国家治理体系变化的重要表现，其对基层治理的影响，已然显现。在田野调查中，有些地方的基层干部用“上面千把刀、下面一颗头”来形容基层工作状态。其要表达的意思是，基层干部的主观压力可能并不仅仅在于客观上治理事务的增加，还在于因监督下乡所导致的额外负担和精神压力。由此可见，监督下乡本身是基层超负荷运转的重要因素，有关监督制度要真正成为国家治理体系中的一项稳定有效的制度安排，还有很多理论和实践方面的问题亟待解决。

基层超负是监督下乡的意外后果。从根源上说，监督内含的清晰和标准化原则和基层治理的模糊、琐碎和非标准化特征之间存在张力，监督下乡让基层治理无所适从。遵循国家治理体系变迁的思路，理论界主要从两个角度分析了监督下乡对基层治理的影响。一是从府际关系出发，认为监督下乡本质上是“上下博弈”的表现。尤其是在一些重点任务中，纵向施压、考核评估、督察问责等监督机制，极大程度上改变了政府间的上下级关系，迫使基层通过“内容形式化”和“形式内容化”来弥合监督下乡与基层社会间的张力。在实践中，监督下乡让基层治理从折叠型向科层压力型模式转变，在触发基层治理复杂性后，产生了形式主义问题。二是从权责关系的角度出发，认为监督下乡制造了权责分立，在风险压力下，基层政府行为从“邀功”转向“避责”。基层治理中的权责错位和官僚制的副功能、国家治理视角的“狭窄性”一道，导致了基层痕迹主义的兴起。

可见，既有研究主要是从基层超负，尤其是官僚主义、形式主义、痕迹主义等意外后果出发，来理解监督下乡这一现象。但是，监督下乡的本意并不是制造基层超负，甚至是有基层减负的目标。我们需要理解的是，监督下乡的内在逻辑是什么?为此，本文试图回到监督下乡的内部视角，对基层治理中的监督力量进行总体描述，并尝试演绎监督下乡的制度逻辑，从而揭示基层超负现象的本质。

二、合规化：一个分析框架

从全球公共治理经验看，国家越来越注重运用公共权威、规则和制定标准来提供服务，现代政府功能的扩张主要体现在监管领域。在这个意义上，现代国家是一个“监管型国家” 。中国在监管型国家建设的过程中，在与国际接轨的同时，也体现了中国特色，如监管日益依赖正式规章制度，以及监管的独立性日益增强。在国家强化了对私人部门监管的同时，政府内部的监管也得到了迅速发展。

从“监管型国家”的视角出发，无论是对私人部门的监督，还是对政府行为的监督，都服务于国家治理的制度化和规范化建设。事实上，监督下乡可谓是一场基层治理领域的“合规化”运动。基层治理是国家政权建设的重点领域，近代以来国家政权建设的重心便是将基层事务纳入官僚体系内，而今“监管型国家”建构自然包括对基层治理行为的规制。

从已有的文献可知，监督下乡往往伴随着基层超负现象——监督者和被监督者都围绕合规性而投入治理资源，且相互博弈。可见，监督是有成本的，评价基层合规化的成效，除了考虑国家监督体系是否科学完善之外，还需要考虑国家治理体系所付出的成本。据此，基层合规化水平可以用一个公式来表达：

合规化=可监督性/合规性成本

基层政府行为的“合规化”，是监督下乡的制度目标。它指的是，基层政府按照国家规定的公共权威、规则和标准来开展治理活动。合规化的治理活动兼顾合法性和有效性，它不仅能够有效完成各项治理任务，还能够为群众提供节俭、优质的服务，获得群众的认可。

“可监督性”是监督下乡的制度工具，指的是监督方式具有科学性。这取决于三个要素：国家所运用的公共权威、规则和标准，应该明确而稳定；监督方法能够满足于有效地搜集基层信息；监督的结果具有可问责性，可以通过奖罚分明的措施矫正基层政府行为偏差。

“合规性成本”则是监督下乡的基础，指的是国家治理体系为了达到制度化和规范化所需要付出的制度成本。大致而言，合规性成本主要源自两个方面。一是监督力量的运转成本。“监管型国家”意味着，政府内部需要建立完备的监督力量，包括巡视、督查、审计、检查、评估、考核等。并且，一旦国家治理的逻辑从直接治理转向间接治理，建立独立的监督力量以加强对基层的约束就难以避免。二是基层为了满足监督标准而付出的制度成本，包括在合规性证明（如迎检、留痕、报告等“自证清白”的措施）过程中所消耗的治理资源。

合规化水平是可监督性和合规性成本共同作用的效果。可监督性越强，合规性成本越低，合规化水平就越高；反之，合规化水平就越低。

三、基层治理的合规化过程

政府组织是一个典型的科层制结构，不同层级的政府部门间是一个“命令-服从”控制系统，这一系统的实现依赖于明确的程序、规则和标准。在这个意义上，监督是科层制有效运转的制度要件。在控制权理论看来，控制权可以分为目标设定权、检查验收权和激励分配权三个维度，诸种控制权在不同层级政府间的分配，导致了迥然有异的政府治理模式。近年来，随着国家监督体系嵌入了政府治理体系，检查验收和问责紧密联动而获得了政治属性，出现了问责总领下的新权力结构。

可见，基层政府的合规化过程与政府间的上下级关系模式有密切联系。在以分权为特征的治理模式中，政府治理实行分级管理模式，各级将治理目标层层分解，逐级执行。围绕治理目标的实现，基层享有激励分配权，依据地方实际选择合适的方式开展治理活动。又因上级主要关心目标实现，检查验收服务于目标设定，使得上级的监督具有鲜明的绩效监督特征。

在以集权为特征的治理模式中，政府治理倾向于采取直接管理模式，一些重要的事务采取垂直管理模式，其目标设定、检查验收和激励分配都由上级部门掌握，基层主要是协助上级部门开展治理活动。客观上，直接治理意味着治理负荷急剧加大，在常规状态下难以通过直接命令来实现治理目标，绩效问责制并不容易实现，转而采取严格的合规性监管——比如，多数执法部门实行不同程度的垂直管理，上级往往会出台一系列的执法规范和流程，并建立专门的法制部门，对基层执法的合规性进行监督审查。

因此，基层治理的合规化过程，主要是通过两条路径来实现的。一是通过对政府治理模式的调整，典型表现是通过垂直管理技术，将部分基层事务纳入上级直接管理范畴中，并配以建立严格的操作流程和合规审查，对基层治理（尤其是执法）建立事前、事中、事后的监督闭环。二是通过健全完善独立于政府治理的监督体系，通过监督下乡将基层治理活动纳入监督范围中。概言之，基层监督体系并不依附同一治理层级的目标设定权，而是通过问责总领检查验收和政治责任，从而规制基层治理。根据政府治理模式和监督模式两个维度，我们可以建立基层治理合规化的理想类型（见表1）。

从表1所示的基层治理的合规化类型来看，传统治理模式主要存在Ⅱ和Ⅲ两种合规化类型。客观上，监督成本，尤其是对基层信息的搜集成本，本身就是治理负荷的重要表现。由于传统的治理技术比较有限，监督有难度，大多数治理事务是通过分级管理来完成的。并且，在分级管理的过程中，也只能采取有限监督——检查验收来实现目标管理，并没有能力实现对基层事务的合规性监管。甚至于，绝大多数检查验收都面临信息不对称的难题，在监督过程中容易出现基层共谋共同应付上级检查考核的现象。

中华人民共和国成立以来，在央地关系上出现过多次的“集权-放权”的政治周期。但深入其中可见，政府的分级管理模式始终未变，“集权”主要体现在执法、市场监管等国家治理的重要事务上。但是，在直接管理下，如果仅仅采取绩效评估办法，很可能导致权力滥用。比如，执法部门为了绩效目标，很可能出现趋利执法，基层的权力滥用就会直接影响上级权威。因此，上级政府一旦采取直接管理措施，往往都需要建立一套完备的合规性监管力量，用以监督基层治理的合规性问题。

但相对独立于“命令-服从”系统的监督系统，则为上级统辖权和基层治理权的双强化提供了可能性，即上级统辖权的实现可以不用通过直接下达命令，或是直接掌握治理权来收权，而是可以在下沉治理权的同时，增强问责权，从而保证治理目标的实现。换言之，监督系统的完善，使得基层的所有治理过程都有可能纳入合规性监管的范畴内。这也就意味着，监督下乡制造了合规化类型Ⅳ，基层监督范围大大扩展。

监督下乡更重要的影响是，相对独立的监督力量改造了原有的监督模式。尽管绩效评估仍然在起作用，但在部门的检查验收权和督查、纪检监察等监督力量加强了联动之后，绩效考核的可问责性大大加强。而监督力量的极大加强，使得原来合规性监管的标准更高，部门内部的监管者和监管过程，也处于被监督之下。

只不过，一旦面向基层的监督体系全面建立起来，基层监督活动变得异常活跃之后，可监督性和合规性成本的影响随之而来，基层合规化效果的评估也就成了基层治理的重要内容。

四、基层治理的可监督性建构

近年来的监督下乡塑造了合规化类型Ⅳ，其特点有二：一是以“问责”为总领，对基层治理过程进行合规性审查，其目的不仅在于绩效评估，还在于过程监管；二是跨级监督，监督主要不是源自直接上下级之间的检查验收，而是源自跨级且相对独立的监督力量。

在以绩效评估为主要目的的监督方式中，其要求是评估和考核的标准明确而稳定。事实上，以GDP为典型的基层治理绩效评估，已经发展出了一套相对科学的指标体系，乃至于支撑起了压力型体制和锦标赛体制等重要的政府治理机制。甚至于，在很多情况下，检查验收和激励分配并不直接挂钩，这为基层上下级政府间的信息沟通提供了空间。概言之，如果检查验收所收集的基层信息有误，并不能反映基层工作实际，基层可以有与掌握激励分配权的上级部门沟通，避免奖罚不分明，从而影响绩效评估的可问责性。

但跨级监督下的合规性监管，则给可监督性制造了重大挑战。基层合规化的实施，主要工作是提高合规性监管的可监督性。

（一）明确和稳定监督的规则和标准

基层存在大量的细小琐碎且无法分类的“剩余事务”，基层政府具有兜底部门的特征。基层治理一旦被纳入全覆盖、全过程的监督视野中，大量的“剩余事务”将被纳入合规性监管。由于对剩余事务很难进行量化并匹配明确的监督标准，定性评价就成了主要监督标准。

面对剩余事务的监督，监督标准的设定面临两难。如果采取定性监督，则意味着要时常保持监督“在场”，确保监督者能够正确评估基层事务的合规性效果。由此，必然意味着监督方式需要多元，监督的频率不断增加，监督的标准也可能因时因地而变化。这也就意味着，监督者和被监督者很可能因为监督标准无法达成共识而陷入内耗之中。而如果强行采取定量监督，明确监督标准并使之保持相对稳定，则很可能导致监督流于形式，或无法真正反映基层实际。

因此，明确和稳定监督规则和标准，其核心是对“剩余事务”的监管进行标准化处置。在实践中，政府治理的流程再造和权力清单制度，都属于明确和稳定监督规则与标准的做法。前者表现在，基层将大量的为民服务事务纳入便民服务中心，通过标准化的流程，将过去普遍存在的模糊治理清晰化；后者则表现在，政府权力乃至于村级权力都通过清单的形式加以明确，且通过公之于众规定权力运作的边界。

（二）提高监督信息的收集能力

由于基层治理的信息庞大，且多数是属于未能有效认证的信息。故而，当前的跨级监督致力于通过建立便捷、完整的信息通道。一方面，传统的信息收集方式如现场检查、调查，基于档案的台账、报表、图片和报告，以及对群众信访、舆论监督等，得到了更加完善的运用。另一方面，以互联网技术为基础的系统平台、App等得到了广泛运用。本质上，无论是传统的文书档案技术还是互联网技术，都具有技术治理的特征，其核心是用规范化、标准化、专业化、智能化的技术方法对基层的模糊信息进行分类统计，从而服务于合规性证明。

但是，技术治理并不适合所有的基层治理场景，尤其是在街头、村庄等治理场域中，在农民生活领域，还存在诸多不可识别的信息。如此，技术治理的反向适配普遍存在，即基层为了满足上级信息收集的规范化要求，强行扭曲真实的治理活动。

在实践中，监督力量的信息收集主要依赖于三个渠道。其一，监督者通过积极主动的信息探测来获得被监督者的信息，巡视、督查、检查等监督方式，都属于此类。这些监督方式，都需要到现场观察基层治理活动，检查档案记录是否反映真实治理活动，直接与被监督者沟通交流以探测其对基层治理活动的评价和态度。其二，被监督者根据有关合规性监管的制度要求，主动提供信息。大多数的行政监督和专业监督，比如统计监督和审计监督，都依赖于被监督者的“自我监督”。这些监督信息并不是监督者主动或临时探测获取的，而是被监督者为了达到合规性要求（如认证、授权等）而提供的信息。其三，监督者通过利益相关方获得补充性的监督信息，媒体报道、内参、信访等都属于此类。从政府内部监督看，社会监督信息的多少，取决于监督者积极探测信息需求。事实上，监督部门在主动探测被监督者信息的过程中，一般都会辅助举报和信访的渠道，以便掌握更多的基层信息。

（三）增强监督结果的可问责性

在国家监督体系中，监督的可问责性往往取决于监督的权威性。而权威性又源自两个方面：一是纪检监察和督查等政治监督在基层治理中占据了愈来愈重要的位置。甚至于，原属于政府内部的合规化努力，也逐渐被纳入政治监督体系中。其显著表现便是纪检监察在乡村两级建立了独立而完整的监督体系，原属于村民自治“自我监督”范畴内的村务监督委员会，也逐渐被纳入了纪检监察的轨道，而乡镇的纪检监察也实现了专职化。二是跨级监督成了基层监督的重要方式。基层处于国家监督体系的最末端，几乎所有的监督内容，所有层级的监督力量都会下沉到基层。如此，基层既是治理的最末端，也是监督的最末端，当然也是压力最末端。尤其是在“四不两直”等检查方法，以及暗访、抽查等监督方式得到广泛运用后，基层受到了多层级的监督。

在这个意义上，与过去的监督相比，当前基层监督体系最重要的便是可监督性极大增强。一般情况下，政治性越强，层级越高的监督，其可问责性就越强。由此，基层监督具有“问责叠加”和“问责扩大”特征。基层的合规性审查如果出了问题，无论是由哪一个监督部门实施的，都可能会面临党纪政纪、法律等全方位的问责。如果某个地方的某个方面被较高层级的监督部门发现了合规性问题，在“照单全收、举一反三”的原则下，不仅该地要针对被监督到的问题进行整改，其他地方也要同步整改。

在实践中，因可问责性过强，进而出现了基层避责行为。而客观上，基层超负的现象，很大程度上是监督可问责性大大增强所产生的意外后果。

五、基层合规性成本及其表现

在基层的合规性监管过程中，尽管并不是每一种监督方式都能够实现监督标准的明确性和稳定性，也并不是在任何情况下都能探测出足够的监督信息，但由于可监督性足够强，以至于可以在标准不明、信息有限的情况下，做出有足够震慑力的奖惩措施，这使得基层治理过程普遍需要考虑合规性证明。

可监督性是如此有力，以至于成了政府治理中控制权的核心，基层治理体系中普遍建立了“通过监督进行治理”的机制。一是在地方党政体制中，建立了以问责权为核心的工作推动机制。在传统的控制权模型中，地方党委政府的管辖权和基层党委政府的治理权相对分离，并通过目标设定、检查验收和激励分配的控制权分配，来构筑不同的上下级关系。但在党和国家监督体系建构完成以后，问责权成了地方党委政府管辖权的重要政策工具，它使得上级党委政府可以在基层治理重心下沉的同时，仍然可以借问责有效规制基层治理活动。田野观察发现，纪检监察和督查等监督部门都有“服务大局”的职能，在地方重点工作，尤其是关系大局的中心工作的实施过程中，监督力量成了督促任务完成的重要保障。在这个意义上，监督已经内置于基层治理体系中，内嵌于政策全过程，不仅在政策评估环节发生作用，在议程设置、政策制定、政策执行等各个环节，都在发挥作用，基层治理体系具有鲜明的“监督内置”特征。

二是在基层政策执行体系中，出现了“监督权建构+治权下沉”的新型条块关系。在问责权的总领下，县级各职能部门为了更好地完成本部门管辖的业务，都倾向于将本部门的工作变成县党委、县政府的重点工作。一旦部门业务上升为地方党委政府的重点任务，不仅监督部门会内置于政策执行体系，督促基层完成任务，职能部门也可以借此督促乡镇完成任务。由此，职能部门从之前的业务执行部门，转变为专司监督业务完成情况的部门；而乡镇政府从过去的配合业务部门，在条块合作下完成任务的角色，转化为独自承担任务的角色。

乡镇政府在“多中心工作”的格局中，独自承担的治理任务较多，且面对各个职能部门和专门监督力量的多重监督，合规性证明工作也极具压力。在此背景下，绝大多数地区都通过不同形式重新建构了乡村工作共同体，即乡镇通过职业化、坐班制、薪金制等办法，并利用管区、总支、驻村、联村等工作机制，建构乡村两级的责任共同体。由此，村级组织出现了官僚化趋势。

由于合规性证明的工作越来越多，无论是对于专门的监督部门，还是职能部门，抑或基层政府，其合规性成本都极大提升。由于监督任务较多，专职监督部门需要从基层和职能部门抽调相关人员。比如，党委巡视和各项重大任务的专项督查，一般由纪检监察机构或党委政府的工作小组组织和领导，监督方案的制定及组织协调由设在有关部门的办公室承担，但监督任务的实施却需要临时抽调人员来承担。

有些部门监管的任务比较繁重，但这些监督事项具有常规性，或者说有比较强的专业性，导致职能部门无法充分履行监督责任。由此，这些职能部门面临着问责压力大和监管能力有限之间的矛盾。为了解决这一矛盾，基层治理领域出现了“监督外包”现象。有关职能部门通过政府购买服务的方式，让市场上的第三方承担政策评估工作。很多部门为了充分利用第三方政策评估成果，往往会诱导第三方寻找基层“问题”，并将政策评估的结果进行排名，乃至作为激励分配的重要依据。

基层为了回应监督机构和职能部门的合规性要求，则采取了一系列措施加以应对。一是积极提供合规性证明。基层普遍建立了“自我监督”机制，即依据有关的合规性要求自我审查，并通过痕迹管理还原基层治理过程。其典型表现是，近些年来基层治理中的“内务”工作持续增加，会议、台账、材料等工作量急剧加大。甚至于，村级治理中的“内务”工作也变得不可或缺。过去，村两委只有“文书”一人从事内务工作便足以实现村级治理的合规性证明；现如今，除了传统的财务外，便民服务的各项工作都需要文字材料，村两委2～3人专门从事内务工作。甚至于，“监督外包”也导致了合规性证明的外包。比如，有些地方的农村“三资”管理，专业监督部门如审计部门，一般请“第三方”开展监督和离任审计；“三资”管理部门（农业经济管理部门），则请“第三方”会计公司做账；而村级组织往往也是专门聘用兼职会计来整理账目。

二是消极避责。基层治理中的选择性政策执行是普遍存在的现象。只不过，在锦标赛体制下，基层选择性政策执行的主要逻辑是“邀功”；但在问责总领的治理模式下，基层选择性政策执行的主要逻辑是“避责”。基层治理从“邀功”到“避责”的变化，本质上是基层超负的结果。只要合规性成本比较高，或者问责风险比较大，哪怕是激励充足，基层政府也很可能趋向于“不作为”。

在监督下乡过程中，国家监督体系的运转以及基层的合规性证明活动，是有一定的制度成本的。前者主要表现在，监督部门和上级职能部门在履行监督职责的过程中，需要额外抽调人员或通过“监督外包”开展检查督查考核等监督互动。基层在开展治理活动的过程中，有明确的合规性考量，合规性证明活动已经是必要的基层治理成本。

六、合规化效果及基层超负

基层治理的合规化效果，是可监督性和合规性成本相互作用的结果。一般情况下，“可监督性”越强，合规化程度就越高；而合规性成本越低，监督效果就越好。但是，如表2所示，“可监督性”和合规性成本之间，具有不同组合，进而产生不同的合规化效果。

合规化效果A：可监督性和合规性成本都高。在这种情况下，基层治理活动的规则虽然明确，且上级也能有效监控基层，并对此采取奖罚分明的措施，但监督者和被监督者均付出了较大的合规性成本，基层的合规化水平具有不稳定性。

合规化效果B：可监督性高但合规性成本低。在这种情况下，基层治理活动的规则明确、信息透明且评价客观，监督者和被监督者都无需付出额外的合规性成本。在多数情况下，基层处于“自我监督”的状态之下，其治理活动本身就能够实现合规性证明。因此，基层合规化水平高。

近年来，政府通过流程再造等方式，对一些基层事务实现了合规化改造。基层在任务完成的过程中，即实现了自动留痕和合规性证明。比如，基层政府通过建立便民服务中心，利用互联网技术，实现了“前台”和“后台”、“线上”和“线下”的分离和联动，把行政审批、认证等事务，乃至于为民服务事项（如社保、低保）进行了标准化改造，既方便了基层治理的展开，又方便了群众，还降低了合规性成本。

合规化效果C：可监督性低但合规性成本高。在这种情况下，监督者无法提供一套清晰操作的规则和标准，亦无法有效获取基层的信息并采取合理的奖惩措施，但基层却需要做大量的合规性证明工作，付出较多的治理资源，却无法预期监督的结果，这可以说是最为糟糕的合规化水平。

合规化效果D：可监督性和合规性成本都低。在这种情况下，监督者虽然无法提供一套清晰可操作的规则和标准，也无法有效获取信息并采取奖惩措施，但基层亦无须做大量的合规性证明工作，其合规化水平具有不稳定性。

四种合规化效果在特定条件下可以相互转化。监督的方式、内容及问责结果的不同，会影响基层对合规成本的投入。不同的监督系统和不同层级的监督，“可监督性”具有明显差别，也会对基层的合规性成本投入产生影响。因此，基层合规化水平总是处于动态均衡的过程中。

典型案例如2013—2020年精准扶贫领域的监督。精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。与过去开发式扶贫主要采用绩效评估的监督方式不同，精准扶贫的监督具有极强的合规性监管要求，它也经历了不同的合规化状态。在精准扶贫的初期，对贫困户的识别以及脱贫标准，并无清晰稳定的规定。经过一段时间的探索，才逐渐明确了“两不愁、三保障”的定性标准，并在此基础上建立了量化指标，作为脱贫攻坚成效评估的依据。而为了有效监测脱贫攻坚成果，国家还建立了扶贫开发信息系统，基层扶贫部门则配置了数量庞大的信息员以维持系统运转。因此，在精准脱贫的中期，尽管可监督性大大增强，但基层的合规性成本也极高。这段时期，上级较强的问责压力和基层较高的合规性成本之间，取得了暂时均衡。到了后期，精准脱贫中的一些形式主义、官僚主义充分暴露出来，且脱贫摘帽评估基本完成，问责压力减少，基层的合规性成本才降低，精准脱贫的合规化水平有了较大提高。

总体而言，在科层制的支配下，传统国家治理事务具有清晰、稳定和标准化的特点，其可监督性较高，基层应能够提供合适的合规性证明。但在国家职能扩张的过程中，模糊性任务成为国家治理的重要内容，一些过去由基层自行处理的“剩余事务”，也成了监督对象。通常而言，针对模糊性任务的治理难以标准化，对其监督也很难建立稳定规则。因此，对模糊性任务的合规性监管，首先是要实现可监督性，并最大程度上降低基层的合规性成本。

当前，在“问责总领”的背景下，模糊性任务被纳入了合规性监管视野。但从合规化内部视角看，“问责总领”仅仅解决了可问责性这一维度，针对模糊性任务监督的标准，并不一定有清晰而稳定的标准，对这一任务完成过程和结果的信息探测，也未必充分和便捷。因此，模糊性任务的合规化效果存在不稳定性。如果在监督的过程中，逐渐将模糊性任务清晰化，或找到合适的监督方式，则合规化效果也会处于比较理想的状态。

但是，模糊性任务总是无法实现清晰化，而任务完成又总处于问责压力之下，上下级之间、监督者和被监督者之间，就必定会围绕合规性而耗费大量治理成本。而一旦合规性成本超出了基层承担能力，合规性证明超过了正常监督的需要，便会影响正常的基层治理活动，则基层超负就产生了。

七、结论

近些年出现的监督下乡，是党和国家监督体系建构的结果。国家监督体系建构是国家治理合规化建设的制度基础。历史上，国家治理合规化是随着国家政权建设而展开的，即国家通过控制权分配和职责配置，来实现权力监督。在相当长的一段时期，对基层治理活动监督主要通过检查、验收以及绩效考核来实现，监督活动附属于上下级之间控制与反控制的治理活动。

但在党和国家监督体系建构的过程中，基层合规化的制度逻辑发生了改变。首先，国家监督体系是一支与政府治理活动保持一定距离的相对独立的监督力量，它们并不等同于控制权中的检查验收权，而是综合了绩效评估和合规性审查于一体的监督权。由此，基层治理体系出现了从结果管理到过程管理的转变。其次，国家监督体系和党政体制中的权威体系相连接，形成了以问责权为核心的监督运作机制。而问责权的存在，保障了对基层治理活动的可监督性。

基层合规化效果取决于可监督性和合规性成本。监督下乡推动的基层治理合规化运动，客观上是建立在可监督性提高的基础之上的。而在实践中，可监督性往往是以问责统领为基础的。毋庸置疑的是，监督下乡在大多数情况下实现了基层治理合规化，比如基层治理有了明确的自我监督意识，国家治理的重要任务亦可在问责统领下成为基层治理的优先事项，基层的不作为和乱作为得到了有效规制。

但是，监督下乡将大量的模糊性任务引入基层治理活动中，无法保证监督规则和标准的清晰化和稳定性，亦不能保证信息探测的有效性，这影响了基层监督的可监督性。此外，在合规性证明过程中，无论是监督者和被监督者，都投入了大量的治理资源。在一些模糊性的中心工作中，出现了合规性成本与可监督性之间不平衡的情况，基层超负荷状态成为基层治理的一大弊病。基层超负是合规化运动的意外后果，是合规性水平较低在基层治理中的表现。其实质是，在监督下乡的背景下，基层需要额外投入一定的治理资源用于证明其工作的合规性，超出了基层承受能力。并且，对于国家治理而言，基层的合规性证明在很多治理场景中并不是必须的。

监督下乡有其深厚的制度基础及合理性，因监督下乡而延伸导致的基层超负等现象，是党和国家监督体系建构过程中的意外后果。这表明，国家治理监督体系要正视基层监督可监督性和合规性成本上的特殊性。在基层合规性建设过程中，尤其需要解决模糊性任务的可监督性问题，降低基层治理中的合规性成本。唯如此，监督下乡才能真正实现基层治理合规化目标。

扫描二维码免费下载全文

本期目录

更多精彩 敬请关注

本期专稿

陈振明、丁煌、姜晓萍、肖滨、薛澜、燕继荣、杨开峰、郁建兴丨党的百年奋斗：治理经验与历史成就高端圆桌对话

专题研讨：基层治理研究

周振超、黄洪凯丨条块关系从合作共治到协作互嵌：基层政府负担的生成及破解

吕德文丨监督下乡与基层超负：基层治理合规化及其意外后果

田先红丨中国基层治理：体制与机制——条块关系的分析视角

杨华丨“不变体制变机制”：基层治理中的机制创新与体制活力——以新邵县酿溪镇“片线结合”为例

专题研讨：危机治理研究

陈扬、赵漫、欧阳桃花、曾德麟丨应对重大突发公共卫生事件的敏捷性机制研究——四川省新冠疫情案例

郑思尧、孟天广丨公共危机治理中的政府信息公开与治理效度——基于一项调查实验

山少男、段霞丨复杂性视角下公共危机多元主体协同治理行为的影响因素与行动路径——基于元分析与模糊集QCA的双重分析

论文

严金明、董立宽丨全面提高国土资源利用效率：战略背景、理论支撑与路径选择

宫晓辰、孙涛、叶士华丨政治关联可以提升社会组织生存能力吗？——基于收入多样性的中介效应分析

曹海军、陈宇奇丨部门间协作网络的结构及影响因素——以S市市域社会治理现代化试点为例

研究综述

刘伟、王柏秀丨国内学界的网格化管理研究：回顾、反思与展望