【文章精选】郑思尧、孟天广丨公共危机治理中的政府信息公开与治理效度——基于一项调查实验丨2022年第1期
公共危机治理中的政府信息公开与治理效度
——基于一项调查实验
◉ 郑思尧 孟天广
【摘要】高质量公共信息在政府与民众间的开放及流动，不仅在国家治理体系中扮演着重要角色，更对政府提升危机应对能力起到关键作用。在本次新冠疫情防治中，各地基本做到了及时公开权威性信息，但信息公开程度有所差异，这对民众的风险防范行为和疫情防治效度产生了重要影响。目前对信息公开与治理效度的研究在理论上缺乏因果机制分析，在方法上依赖观察性研究而难以开展因果推论。本文利用在疫情防治期间开展的一项大规模网络调查实验，识别了政府公开疫情信息的质量对谣言和专业信息的信任度、对公众给予政府危机应对效度评价和对非理性集群行为的影响效应。研究发现，政府供给高质量的信息可以提升民众信息鉴别能力，抑制谣言信息扩散，塑造民众风险认知，并规避非理性集群行为，进而提升民众对政府信息满意度，强化政策遵从度。
【关键词】公共危机；政府信息公开；治理效度；疫情防治
【作者介绍】郑思尧：清华大学政治学系博士研究生，zhengsy20@mails.tsinghua.edu.cn；孟天广（通讯作者）：清华大学社会科学学院副院长，清华大学政治学系长聘副教授，maxmeng@tsinghua.edu.cn。
【引用格式】郑思尧,孟天广.公共危机治理中的政府信息公开与治理效度——基于一项调查实验[J].公共管理与政策评论,2022,11(1):88-103.
—文章结构—
一、研究缘起：公共危机情景下的信息公开与治理效度
二、文献回顾与研究假设
（一）信息公开的制度化进程
（二）公共危机中的信息公开与信息政策干预
（三）信息公开与政府信息满意度
三、数据、变量和方法
（一）数据来源
（二）实验设计
（三）控制变量
四、研究发现和讨论
（一）政府信息公开与信息信任
（二）政府信息公开与非理性集群行为
（三）政府信息公开与政府信息满意度
五、结论与讨论
一、研究缘起：公共危机情景下的信息公开与治理效度
随着技术革命和全球化的发展深入，人类社会的发展越来越趋向于互相依存而非各自为政，而信息传播也因此成为社会进步的内在要求。媒介平台和信息供给渠道的多样化不仅促进了信息在社会中的传播和扩散，更极大地丰富了公众面临的信息来源，对其理解、鉴别和处理信息的能力提出了更高的挑战。因此，政策相关公共信息能否在国家与社会之间开放流动成为影响治理效度的重要因素之一。与公共利益相关的信息能否及时准确地传递给民众，不仅在规范上保障了公权力的透明运行，有助于保障“全心全意为人民服务”的宗旨，更为民众提供了解公共服务运行情况的窗口，进而提升政府公信力，增进社会福利。一方面，民众的知情权越得到充分保障，民众也就越能理解政府做出特定政策安排的意图，政策越能得到遵从和落实；另一方面，民众获得信息的质量越高，其根据相关情势合理安排自身行为的能力就越强，公共秩序也越能得到保障。因此，推进高质量信息的及时、充分公开，不仅是践行人民政府宗旨的体现，更是新时代推进政府治理现代化的必然要求。
全球化时代，各种突发性公共危机的发生频率呈现上升势头，政府提升自身的危机应对能力势在必行。对于强化危机事件发生后政府的处置能力而言，及时、准确地发布关于危机的权威信息极为重要。在保障公共安全的前提下，危机信息透明化有助于消减社会恐慌情绪，消减危机给社会秩序带来的影响，并在一定程度上提升公众对政府抗击危机能力的认同。危机中的信息公开更可以为社会民众参与危机管理提供可靠的指引，使其在参与时有的放矢，成为政府治理危机的良好辅助，是协同治理的应有之义。如“非典”初期，部分地方官员没有将疫情及时公开，甚至出现瞒报现象，但党中央及时采取有力行动，处分多名涉嫌瞒报的官员，并建立起疫情日报制度。由此建立起的信息公开制度也成为突发公共卫生事件的标准应对措施，在此后发挥重大作用。
在本次新型冠状病毒肺炎疫情中，中央屡次强调规范和完善信息发布机制，正视存在问题，回应民众诉求。在中央的号召下，地方政府积极推进信息公开，相较于“非典”时期有了巨大的进步。以杭州、上海、汕头和天津等城市为例，其在卫健委官方微信公众号上除了通报全市确诊病例总体情况、各区情况、隔离观察人数之外，还重点一一公布了新增病例的详细情况。这些城市的信息公开透明不仅提醒了当地民众及时采取有效措施进行个人防护，遏制疫情进一步扩散，更彰显了政府的危机应对能力和公信力，得到了社会各界的广泛好评。令人遗憾的是，部分城市的信息公开仍然止步于病例统计日期、新增数量、累计数量等基本信息，对病例接触人群、轨迹区域、治疗情况等信息语焉不详。
可以说，信息公开作为政府治理的重要实践之一，对完善现代国家治理体系，提升治理效度产生了重要且深远的影响。本研究认为，信息公开对治理效度的影响主要通过三个机制发挥作用，即提升公众对政府信息供给满意度，减少人们的非理性风险防范行为和提升信息鉴别能力以抑制谣言传播。首先，信息公开可以缓解社会舆论场域中的信息稀缺，抢占舆论制高点，提升民众对信息质量的鉴别能力，从而抑制谣言等不确定性信息的传播；其次，信息公开成为政府开展危机沟通的有效方式，可以有效塑造民众对风险的认知，促进其风险防范行为趋于理性，帮助其在一定程度上规避非理性行为；最后，政府通过公开信息以提升民众对所获得的信息的满意度，进而产生对权威信息的信赖，从而增进民众对有关政策措施的知识和认同感，提升其对政策的遵从度。尽管信息公开作为研究议题得到了学术界的重视，但现有关于信息公开的研究仍集中在基于行政伦理的规范研究、基于理论框架的案例研究和基于观察数据的描述研究上，对信息公开带来的影响仍缺乏可靠的实证分析。本文利用在新冠肺炎疫情期间开展的网络调查，运用实验方法识别信息公开对民众意识和行为的影响。
二、文献回顾与研究假设
（一）信息公开的制度化进程
信息公开是指政府机构允许外部组织和个人获取与内部工作和治理机构有关的信息的努力，即政务信息的透明化。在西方国家，信息公开被认为是民主问责制的基石，因为只有借由信息公开，民众才能有效监督政府的行为，避免传统的“火警式”监督。自20世纪60年代以来，各国均积极推进信息公开及相关立法。据不完全统计，目前有超过70个国家设立了比较独立的信息公开工作机构（信息公开委员会或信息官），有50多个国家或地区颁布了信息公开法（国会立法或政府立法），包括美国（1966年）、澳大利亚（1982年）、加拿大（1982年）、英国（1999年）、日本（1999年）、南非（2001年）等国家。
纵观各国信息公开立法的努力，对知情权的保障往往在推动立法中扮演重要角色。早在1966年，美国国会就通过了《信息自由法案》，保障新闻机构和公民可自由获取政府信息。随后，信息公开的浪潮很快席卷全球。在知情权得到普遍认可后，各国的信息公开在公开领域和公开质量方面均有了显著提升。在公开数量上，以美国政府为例，早期的信息公开囿于客观条件，难以将浩繁的过程性信息全部公开，而1996年通过的《电子信息公开法》才正式要求联邦各部门将部门的事务性数据在网上公开，供公众查阅。在公开质量上，以欧洲环境质量信息为例，1990年的90/313/EC指令仅笼统地要求成员国公开关于环境状况的一半信息，1998年在奥胡斯签署的公约则要求进一步促进环境信息的获取与传播，并将基于保护公众健康而公开的环境信息规定为成员国的强制义务。
进入21世纪以来，经济全球化和信息社会的到来对各国的信息公开立法工作提出了新的要求。在国际经济合作中，贸易的公平性和经济政策的可预见性十分关键，而主权国家也出于此种需求，推进信息公开制度的建立。以世贸组织为例，其一方面要求成员方将其政策法规的变更情况及时告知秘书处；另一方面设立成员国与贸易有关信息的定期官方公报制度，并鼓励相关各方进行评议。此外，还敦促成员方设立“咨询点”，即依个人和企业要求进行特定信息的选择性公开。各成员国在加入世贸组织前，往往需要进行一系列的立法活动，以达到世贸组织在透明度上的要求。相比之下，互联网技术的迅猛发展给信息公开带来更多的并非直接的推动作用，而是通过提升公众对政府信息的关切，在需求侧对政府的信息公开制度提出了挑战。具体而言，传统的信息公开制度往往基于纸质媒介的公开实践，而未能预期数字时代为信息公开带来了空前的内容体量和多元化传播渠道。面对这种冲击，各国在信息公开制度上也做出了相应的调整，并形成了全球范围内信息公开运动的第二次浪潮。
改革开放以来，党和政府对信息公开工作高度重视。中央纪委多次提出要实行政务公开制度，党的十五大更明确指出，城乡基层政权机关和群众自治机关都应当实行政务和财务公开。自2003年起，广州、深圳和上海等城市陆续实施政府信息公开规定，但各地间差异较大，缺少统一标准。2007年，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式发布，标志着行政公开工作走向规范化。早期的政府信息公开还囿于时间和空间的客观条件，而互联网的发展和电子政务的兴起极大地促进了信息公开的普遍化、便利化和亲民化。在传统的电视、广播和报纸等媒介之外，政府信息同样在政府网站、政务微博、政务快手/抖音等平台上公开，极大地拓展了信息公开的受众，提升了信息公开的效能。
（二）公共危机中的信息公开与信息政策干预
随着社会经济的不断发展，人类开始步入“风险社会”时代。虽然现代性的深化消减了一部分传统社会的风险，但社会系统的不确定性在上升，风险的发生也逐渐变得不可预料，因此政府有必要进行制度变革以应对系统性风险。此类应对措施不仅应在物质资源层面做好准备，亦应在与公共危机相关的信息流动上打通屏障。研究者在论述信息公开的必要性时指出，危机中的信息公开不仅与往常一样提升政策效能，更可以起到政治动员效果，在稳定民心的基础上群防群控，最终缩短危机周期。本研究认为，相较于平时信息公开，危机中的信息公开在稳定公众情绪、遏制危机进一步深化上发挥重要作用。具体而言，一方面，信息公开有利于掌握舆论主动权，稳定公众情绪，进而遏制谣言的传播；另一方面，信息公开可以加强国家与公众间的风险沟通，从而减少民众的非理性集群行为。需要说明的是，本研究主要关注信息公开的质量，即政府所公布信息的详尽程度。当然，信息公开的其他维度，如及时性和权威性也十分重要。但就本次疫情而言，地方政府公开信息的频率基本以天为单位，在时效上并无太大差异性，且基本满足了公众对疫情信息的需求；公开信息的媒介往往为官方平台，如党报、地方电视台和官方社交媒体号等，其权威性也在很大程度上得到保证。相较而言，各地公布信息的详尽程度有较大差异，如先进地区在疫情通报上详尽到每个病例的治疗情况和行踪轨迹，而某些地方则只公开确诊人数，此种质量差异构成了各地信息公开情况间的主要不同之处，因此本文将其选取为研究对象。
1.信息公开对谣言和专业信息信任的影响
在政府公开的信息之外，民众尚面对着谣言和专家两类特殊信息。谣言的内容是未受证实乃至不确定的，对谣言的信任和传播意味着民众将在一定程度上受到误导，政府危机应对措施的效力将因此受到负面影响，公信力也将受到损害；专家意见往往具有较强的科学性，对民众加强风险防范有较高的指导作用，有利于强化政府应对危机各项措施的效力。但无论是谣言还是专家，民众对其的信任都受到信息加工和情绪唤起因素的影响。就信息加工而言，启动效应在公众信任中发挥重要作用。启动效应（priming effect）是一个心理学概念，是指先前接受的信息可以影响之后接受信息的加工，如果之后信息与先前的内容一致或相似，那么对之后接受信息的加工会更加容易，反之则更加困难。在传播学中，启动效应与框架效应、议程设置效应并称三大效应，被认为在媒体向公众的政治传播中发挥重要作用。通常而言，因为政府发布的信息具有时效优势，通常在危机传播中扮演了启动效应中先前接受信息的角色。公众首先接收到政府所传递出的信息，再以此为依据衡量社会传言和专家言论的可信度。政府信息越详尽，质量越高，越能为公众所充分接受，其对之后信息的影响越大。在政府信息的干预下，谣言难免会失去民众的信任，其传播也将受到抑制；专家言论由于是权威性较高、真实性得到一定保障的信息，与官方信息往往保持一致，因此将得到民众的信任。
然而，谣言和专家言论的信任度同样受到诸多因素的影响：民众自身的个人经历、价值观和媒介偏好等特征影响到其对媒体信息的消费，而接触政府信息的程度和社会信任实则同时受到媒体消费行为的影响，因此均与诸多个人特征有关。如果直接评估政府信息接触对社会信任的影响，则只能得出两者的相关性，而实难推出相关性的来源到底是政府信息对社会信任的因果性影响，抑或个人特征同时决定了两者。本文在方法上的贡献之一，即运用调查实验的方法，模拟了官方信息在个体间的随机分配，故排除了可能的遗漏变量等内生性干扰，得到的结论也具有因果推断意义，并提出以下假设：
H1：在其他条件不变的情况下，接触了更高质量政府信息的民众会减少对谣言的信任。
H2：在其他条件不变的情况下，接触了更高质量政府信息的民众会增加对专家的信任。
2.信息公开对非理性集群行为的影响
在公共危机事件面前，民众的应对方式体现了其风险态度，即对风险危害到自身的概率认知，并由此衍生出风险厌恶、风险中性和风险偏好三种类型。根据风险沟通理论，风险态度是受众心理与外部环境互动的结果，其形成过程受到受众主体心理、信息来源和沟通手段等多种因素的影响，诸多因素交织在一起，共同决定了受众对风险严重程度的心理预设。显然，在公共危机中，政府在公众的风险沟通中扮演主体角色：政府本身即拥有关于危机起源、进展与危害性的丰富信息，而这些信息对于民众形成危机信念具有重要作用；同时，政府自身应对和干预危机措施的信息也预示了危机在未来的发展方向，在民众的评估风险对自身的影响中同样举足轻重。虽然民众在日常生活中同样可以借由个人经验和社会交往等途径获得风险信息，但个体获得的信息往往失于片面，且受制于信息处理能力的有限性，故个体往往片面夸大或缩小自身面临的风险情势，产生的风险态度也趋向于极端化。如果民众受此种态度驱使，乃至以其为指导日常行动的准绳，势必导致行为的极端化和非理性化。从这一意义上说，政府公开与危机有关的信息是一种风险沟通的方式，其本质是通过高质量的信息供给以使民众对个人风险的评估趋于理性化，以减少非理性行为的发生。
虽然基于风险传播模式的政府信息公开已经得到了充分研究，但大多文献均将其与公众风险认知相联系，即停留在“传播-意识”层面，鲜有将其与行为建立联系。然而，从公众风险意识到行为意向的进路并非完全明晰：政府通过传递危机信息，改善公众面临的信息供给，对公众而言自然可以提升其风险意识。但落实到具体行为而言，理性的行动者尚需权衡现实世界中行动的成本与收益，更毋需言及非理性因素对行为的不确定性影响。比如，有学者通过对瑞士苏黎世房主的问卷调查，发现虽然对洪灾的认知可以促使房主采取预防措施，但房主如果不认同政府的处置方案，则不会预防洪灾风险。值得注意的是，公共卫生事件中的此类行为往往具有群体性质，因其病毒传播特征带来的群聚倾向，以及从信念到行为的高转化率带来的普遍性。因此，本文在此将其定义为非理性行为，并提出如下假设：
H3：在其他条件不变的情况下，接触了更高质量政府信息的民众会减少其非理性集群行为。
（三）信息公开与政府信息满意度
作为一项政策工具，信息公开对提升政府效能、改善政策执行效果有着显著的影响。首先，信息公开是政府问责制的重要一环，因其可以帮助民众获得高质量的信息，促进民众的政治参与。根据资源动员理论，只有当行动者所拥有的资源足够时，政治参与才成为可能。显然，对于政治参与而言，信息是至关重要的资源，而信息的可得性与行动者参与政治的可能性正相关。类似地，研究者通过调查数据发现，使用互联网获取时政信息的网民卷入非制度化政治参与的可能性更高；同样有学者发现，依托调查数据从群体角度看，参与在线政治讨论，获得更多的政治信息对意见表达和维权抗争参与均有促进作用。在制度化政治参与逐渐普及的今天，信息实际上决定了行动者所面临的政治机会结构。对于民众个体而言，面临的可用信息越多，政治机构越开放，则越能以更低的行动成本进行政治参与。信息的丰富性决定了参与者自身的效能感，从而培育了民众参与政治生活的热情，使其在政治体系中保持活跃，发挥其应有的参政议政作用，提升政府治理效能。
其次，信息公开可以通过提升民众的知识水平，改变民众在日常生活中的行为。知识的获取和利用是社会生活的重要环节，民众对特定领域知识的理解程度将深刻改变其态度和行为。显然，知识水平越高，对行为和态度的指引作用就越强，社会生活秩序越能得到保证。按照认识论的分类，知识包括描述性知识和因果性知识，其对实践均有指导作用。一方面，对现状的描述性认识可以帮助民众认清自身所处的情境，从而做出与所处情境相符的理性决定。对澎湖岛近五百名游客的环境知识与行为的研究显示，发现游客对旅游地的环境知识了解越多，越会做出对旅游地环境负责任的举动。此外，公众对食物营养成分的了解程度越高，其越可能在购买食物时做出更加健康的选择。另一方面，对规律因果性认识则能帮助个体理清行为的收益和成本，从而更加明显地提高行为的科学性，促成个体做出更加合理的决策。同样，接受学校教育可以增加关于卫生的知识，即行为与健康后果的关联，并因此而减少个体的吸烟和酗酒等高风险行为。有学者在气候变化知识和亲环境行为的相关性进行分析后，认为只有当民众拥有关于气候变化负面后果的知识时，才会真正实施保护环境的行为。鉴于政府实施的绝大部分政策都需要民众基于理性预期来服从、执行和反馈，信息公开带来的预期一致性无疑对提升政策效能有着巨大的影响。
然而，现有文献仅仅探讨了公众所拥有的信息对其参与政治生活和指导自身行为的影响，而并未对政府在这一过程中所扮演的角色做出廓清。实际上，由于政策信息本身即关于政治、经济和公共管理等议题，在表述形式上有难于理解之虞。民众囿于自身教育水平、政治效能感和媒介使用习惯等因素，也未必拥有能完全吸收和消化理解政府信息的能力。个体受自身经历影响，更难免对政府信息有自身独特的理解方式，而解读方式的不同亦会带来信息在内化过程上的差异。如果不考虑诸多制约因素而简单公布政府信息，民众未必有能力对信息本身做出政府所期望的解读，而其带来的影响也难以达到政策制定者所预期的效果。比如，在一些涉及违法犯罪的公共舆情中，警方往往第一时间发布信息通告，对案情基本事实进行公开，以期待民众能够对事件发展脉络有所认知。然而，个别通告虽然发布及时，但案情描述上措辞失当，如在描述犯罪嫌疑人籍贯特征时称其为某地口音。此种描述虽无事实性错误，但传递给公众的信息实则为该地频出犯罪分子，流窜全国各地危害社会治安。此时的信息虽然做到了及时准确的公开，但依然会给公众带来误解，甚至导致了地域歧视等严重认识偏差。因此，有必要评估政府公开信息是否被民众有效接收，因其对于理解信息公开带来的影响具有重大意义。
研究认为，民众对政府信息的满意度，以及民众对政府信息进一步公开的需求，是衡量信息公开效果的重要指标。就政府信息满意度而言，由于在民众和政府间存在着信息不对称，政府信息公开可以被理解为消除信息不对称、填平信息鸿沟的过程。政府信息公开在客观上满足了民众对公共信息的需求，使得民众实际拥有的信息与其对自身应当拥有信息的信念趋向一致。随着政府公开信息质量的上升，民众得到的信息越来越丰富，其对信息的需求也越来越得到满足。最终，信息不对称将得到消减，民众面临的政治机会结构趋于开放，其关于公共事务的知识也得到充实，政策效能也因此得到提升。为了检验这一命题，提出如下假设：
H4：在其他条件不变的情况下，接触了更高质量政府信息的民众将对政府信息的公开质量有更高的评价。
总之，本文认为信息公开能够有效提升治理效度，其主要通过三个机制，即公众的信息信任、行为意向和政府信息满意度。由于公共危机治理需要公众的积极参与和配合，研究政府信息公开对这三种机制的影响实际上也就构成了其对治理效度的重要评估。
三、数据、变量和方法
（一）数据来源
本文使用的数据来自清华大学数据治理研究中心于2020年2月3日—9日通过网络调查平台实施的“数字技术与公共卫生治理现代化问卷调查”，该调查旨在了解2020年新冠肺炎疫情期间公众对疫情的认知、态度和行为。该调查采集了6 046位受访人的数据，再删除作答时间较短样本和海外样本后最终获得5 838个有效样本。该数据并非来源于随机抽样调查，但考虑到疫情蔓延期间开展随机抽样的不可行性和时间滞后性，调查样本覆盖了全国31个省、市、区的300多个地级市，除了西藏、青海、宁夏和新疆外，其他省份样本均在50～611个，各省平均样本数为188个，样本的地域分布如表1所示，总体上与各省份人口规模相匹配，具有较好的地区代表性。样本的人口学及社会特征分布可参见表2，总体上也较好地呈现了各社会群体的差异，因此本文利用的调查样本仍然具有重要学术价值。
（二）实验设计
本文采取近来社会科学日益广泛应用的调查实验检验因果关联。传统上，社会科学研究多采取观察性研究，例如利用回归分析等统计方法检验变量间关系，但观察性研究在识别因果关系上存在无法克服的选择性偏差等问题。对于识别因果关系而言，干预在个体间的随机分配尤为重要，而观察数据中的干预本身即受到诸多混淆因素（confounder）的影响，存在着内生性、选择性偏差的威胁。而观察性研究中的干预并非随机分配，难免受到其他因素影响，存在着内生性的威胁。相比之下，实验法由于采用随机分配原则，将干预的分配置于研究者控制之下，因而有效排除了混杂变量的影响，在因果效应的估计上具有独到优势。近年来，调查实验在政治学研究中得到广泛应用，调查实验是一种将实验研究与社会调查相结合的创新方法，将针对特定子群体的实验结果推广到总体，确保了因果推论的外部效度，近来在社会科学界广受欢迎。考虑到疫情防控期间开展田野实验的困难，本文采取调查实验方法。调查实验是指在社会调查中嵌入实验设计（survey-based experiment），其创新在于将传统实验室搬到社会现实场景以增强实验干预及干预效应的现实性。通常地，调查实验是跨被试系统地改变调查的一个或多个要素并且评估这种改变对于一个或多个结果变量的作用。与实验室实验相比，调查实验一方面发生在社会现场因而更具现实性，另一方面可以利用随机样本或大样本开展基于总体的因果效应估计，因而更具外部效度。
为了排除自选择偏差和内生性问题，有必要采用实验方法，将政府信息公开这一自变量以随机化的方式进行操纵，在此基础上准确识别干预效应。通常来说，实验方法分为个体间实验（between subject）和个体内实验（within subject），前者即对不同个体随机分配不同的干预（本研究中为不同质量的政府信息），然后观察不同个体受到不同干预后的行为和态度差异。个体内实验是对同一个体在干预施加前后分别进行前测和后测，然后比较个体行为和态度的历时变化。尽管后者在心理学、行为经济学等实验室实验中得到广泛应用，而大量社会科学领域的调查实验一般采取个体间实验设计，这一方面是因为调查实验开展前测-后测的可行性较低，另一方面是干预随机化分配保障了接受不同干预状态的被试在可观测和不可观测协变量上没有显著差异。本文即采用个体间实验设计，通过向不同受访者展示六类的政府公开信息，而后比较六类干预状态下人们在信息信任、非理性集群行为和政府信息满意度三个变量上的差异，以检验政府信息公开质量的治理效能。具体而言，本文利用析因实验来开展研究。本研究中，由于接触政府公开的信息本身即为受访者主动进行的行为，其难免受到政治价值观、对疫情的认知和个人经历等混杂变量的影响。因此，采用析因实验方法，在网络调查问卷中施加一个随机干预，从而保证简单的回归即可做出因果推断。研究构建了一个虚拟城市（“M市”），向受访者提供“M市政府”不同内容的“公开信息”，再观察所提供信息内容的不同对受访者给予政府信息评价、行为意向和社会信任的影响。
对于识别政府公开信息对危机治理效度的影响效应而言，危机严重程度是影响公共危机期间政府作为的关键要素，因此也将危机严重程度纳入考量，考察不同危机严重程度条件下政府信息公开的效果。具体地，研究设计了一项析因实验设计来描绘六种危机应对情景（scenario），即将信息公开质量分为高、中、低三个水平，将危机严重程度分为高、低两个水平，使两者交叉共形成六个干预状态，针对其中的每一组提供不同的“M市政府信息公开”情景。在这个析因实验中，析因的第一个维度是信息公开的详尽程度，析因的第二个维度是信息内容中疫情的严重程度，即确诊人数的多寡。然后使用在线调查网站的随机分组功能，将受访人完全随机分为六组，分别在给定情景下回答一系列问题。借助于问卷星提供的随机出题功能，我们将所有干预项输入到题库中，并设定为对每一个受访者随机出示其中的一个干预文本，从而在无法事前确定受访对象的情况下保证了干预的随机性。具体而言，首先，对于所有受访人展示如下引导语：请阅读关于M市的资料，然后回答以下问题：M市位于东南沿海某省，距离湖北较远，人口约500万，经济比较发达，流动人口较多，近日受新型冠状病毒肺炎疫情影响。
接下来，通过六种情景描述对受访人施加干预，六种干预状态如表2所述。然后，分别构造了“疫情信息公开质量”和“疫情严重程度”两个变量。对于疫情信息公开质量，将第一和第四组赋值为“低质量”，第二和第五组赋值为“中等质量”，将第三和第六组赋值为“高质量”。对于“疫情严重程度”，将第一、第二和第三组赋值为“疫情轻微”，将第四、第五和第六组赋值为“疫情严重”。
在因变量的测量上，在呈现干预情景之后系统测量了一系列反映疫情治理效果的因素。
为了检验假说H1和H2，对于谣言信息信任，我们搜集了若干互联网流传且后来为相关部门公开辟谣的疫情相关谣言信息，用“M市微信群流传以下信息，对于这些信息，您的态度是？中科院某研究所已推出快速治愈新冠肺炎药方/新型冠状病毒是境外势力针对中国的生化武器/新型冠状病毒可透过猫狗传染给人类”进行测量；对于专业信息信任，我们搜集了疫情期间知名医学专家向社会提供的防疫建议，用“下列是专家对居家市民抗击新型肺炎疫情提出的一系列建议，请问您如何看待这些信息？市民出行无需购买N95口罩，医用外科口罩即可有效防护/市民无需自行服用抗病毒药物，目前尚无可靠药物可预防病毒感染/市民有轻微感冒症状可自行在家观察，无须第一时间到医院就诊”进行测量，选项均为“非常相信”“比较相信”“一般”“不太相信”和“非常不相信”的李克特量表。
为了检验假说H3，用“如果您居住在M市，您在做好防护的情况下有多大意愿进行如下活动？去家附近人群密集的大型超市买菜/去亲戚家拜年/去市中心医院看望生病的亲戚/逃离M市”进行测量，选项均为“非常愿意”“比较愿意”“一般”“不太愿意”和“不愿意”的李克特量表。之所以选择用买菜、拜年、探病和逃离这几种行为，首先因为其在日常生活中并不罕见且相当典型，就本研究样本而言，受访者愿意进行这几种行为的比例均在20%以上，因此对其意向的测量也可以代表公众的实际心理状态；其次，四种行为之间在风险上具有相当的区分度：买菜属于维持生活的必要行为，前往菜市场的风险也并不高，拜年和探病均属于非必要的社交行为，且由于接触密切其风险更高，其中前往医院探病的风险又高于拜年，逃离城市属于毫无必要的非理性集群行为，其带来混乱而使公众承担的成本要远远高于获益，因此其非理性程度最高。出于此种常见性、典型性和区分度的考量，不同题项的设置实际测量了不同非理性程度的行为，而在非理性程度上的差异性则允许我们对信息公开的影响异质性进行更加细致的探究。
为了检验假说H4，对于政府公开信息的满意度，用“您如何评价M市政府发布的疫情信息？”进行测量，选项为“非常满意”“比较满意”“一般”“不太满意”和“非常不满意”的李克特量表；对于对危机严重程度的认知，用“在您看来，M市/武汉/北京/您所在城市的新型冠状病毒疫情有多严重？”进行测量，选项为“非常严重”“比较严重”“一般”“不太严重”和“不严重”的李克特量表；对于对政府信息的需求，用“在您看来，有关疫情及其防治的信息以何种频率更新为宜？”进行测量，选项为“实时”“3～6小时”“12小时”“24小时”和“2～3天”的李克特量表。
本研究采取个体间实验设计，虽然每组被试接受的干预不同，但干预分配的随机性确保了不同干预状态的被试在可观测和不可观测的特征上保持平衡，因而可以保证因变量在组间的差异来自干预本身，即识别了干预影响结果变量的因果效应。此外，针对个体满意度人际比较的问题，本研究同时提问了受访者对武汉、北京和所在地政府的信息公开满意度，并使用了“虚拟情景锚定法”进行了稳健性检验，限于篇幅此处暂不报告结果。
在计量方法上，本文采用的主要是简单的线性回归方法，因其本身具有优良的统计性质，且回归系数易于解释。根据析因实验设计的要求，对于每个因变量都进行三次回归：以信息质量为核心自变量的回归、以严重程度为核心变量的回归和同时放入两者的回归。另外，对于满足平行线假设的变量，还采用了定序logistic回归，其结果同样具有较高的直观性。
（三）控制变量
参考以往研究，研究还控制了性别、年龄、教育程度、党员身份、职业、媒介接触、政治效能感等个体经济社会特征和政治特征的可能影响，以准确识别干预效应。对于政治效能感，询问受访人对“像我这样的人对政府作为没有发言权/政府官员不太在乎像我这样的人有何想法/我觉得我比一般人知道更多公共事务的情况/我认为我完全有能力参与公共事务”的同意程度，前两项的平均得分作为外部政治效能感，即受访者认为其自身影响政府能力的测量，后两项的平均得分作为内部政治效能感，即受访者认为其自身参与政治生活能力的测量。对于媒介接触，询问受访人关于疫情的信息是否来自“中央媒体（新华社、央视、人民日报、人民网等）/地方媒体（地方电视台、地方报纸等）/商业媒体（商业网站、互联网客户端、商业微信公众号、视频网站、商业报纸等）/微信朋友圈、微信群、微博、网络论坛等社交媒体/政府官方网站、政务微信、政务微博、政务抖音、政务APP等/家人、朋友分享的小道消息/海外网站、媒体（推特、脸书等）/基层政府、村居委会的通知、公告”，通过因子分析提取两个主成分，分别为“传统媒体接触”和“社交媒体接触”。此外，考虑到地区间疫情严重程度和经济社会发展水平有巨大差异，研究也控制了当地当天确诊人数、省份固定效应和时间固定效应。表3呈现了主要变量的描述性统计。进一步地，为了保证分组的随机性，研究首先对各变量在分组间的平衡性进行检验。对于理想的分组而言，控制变量在各个分组里的分布应当相同，从而保证干预的分配过程独立于其他因素的影响。反之，如果出现了不平衡的问题，就应当在回归中对这些变量加以控制。平衡性检验显示，干预分配在基本人口学、社会经济特征的分布上没有显著区别。平衡性结果如表4所示。
四、研究发现和讨论
（一）政府信息公开与信息信任
为了测量民众对谣言和专家言论的信任度，研究提供了六条信息，分别为中科院发现特效药、冠状病毒是生化武器、猫狗病毒可传人、出行无须N95口罩、无须自行服用抗病毒药和有轻微感冒症状可居家观察。同时在调查中给出引导语，前三条信息提示为社会上流传的言论，后三条信息提示为专家发表的言论。按照理论预期，受访者对前三条的信任应当代表了其对谣言的信任，而后三条应当代表对专业知识的信任。研究使用因子分析，分别提取出两个公因子，代表谣言信任和专业知识信任。此处分别以谣言信任、专业信息信任命名，结果如图1和表5所示。
在回归中，我们以信息信任作为因变量，受访者是否被展示高质量或中等质量水平信息作为核心自变量（以低质量信息作为参照类），并控制其他协变量进行线性回归。回归结果显示，在对谣言信息信任的影响上，高质量信息可以显著减少对谣言的信任，在5%的水平上显著；在另外两个谣言上无明显影响。由此可以得出结论，总体上高质量的信息公开可以有力地遏制谣言，假设H5得到验证。
而就信息公开对专业信息信任的影响而言，信息公开质量的回归系数均不显著。因此，可以基本断定政府的信息公开不会显著改变民众对专业信息的信任，假设H6被拒绝。为何实证结果与理论预期不符？研究认为，专业信息信任除了依靠政府信息公开外，媒体和专家同样扮演着极为重要的角色。政府直接信息公开虽然具有较高的公信力，但其缺乏专业信息的科普和传播，特别是在提供信息的形式上往往过于单调枯燥，难以有效吸引民众投入注意力资源。相比之下，媒体在信息传播上更为专业，可以综合利用多种手段吸引公众注意，而专家在很大程度上提供了一个传播力极强的媒介符号，而具象化的背书在公众传播时具有更强的生命力。在本次新冠疫情的科普传播中，以钟南山、李兰娟和张文宏为首的公共卫生专家以为民请命的形象出现在公众面前，其人格魅力和专业素养均在很大程度上赢得了公众对专业信息的信任。因此，媒体和专家驱动的专业信息信任实际上起到了更为重要的作用。
就模型的解释力而言，模型（1）到模型（3）的修正后R2明显高于模型（4）到模型（6）的修正后R2，说明谣言信息相比于专家信息得到了更好的解释。模型（1）、模型（2）和模型（3）的修正后R2差异不大，这与核心解释变量的选择关系不大，因为模型的整体解释力不仅取决于少数几个自变量，更与为数众多的控制变量有很大关系。在本文中，控制变量一旦确定下来，模型的整体解释力就不会发生太大变化，此后两个回归表中同样出现了类似的现象，原因不再赘述。
（二）政府信息公开与非理性集群行为
为了考察政府信息公开对公众行为意向的影响，我们询问了受访者“如果是M市市民，进行四种行为的意愿：去超市购物、去亲戚家拜年、探望病人和逃离M城”。如前所述，这几种行为兼具常见性、典型性和区分度，适合研究非理性集群行为的异质性。研究将四种行为分别作为因变量，然后引入信息公开质量、疫情严重程度进行回归分析，结果参见图2表6。
由此可见，无论政府公开的信息质量高或低，均不会带给购物、拜年和探病三种行为显著的影响。虽然公众所固有的防疫知识高低可以在一定程度上影响其对此类行为风险的认知，但鉴于回归中已经对所测量的防疫知识水平进行了控制，在此可以排除这种影响。而对于逃离行为而言，如果政府公开的信息质量中等或较高，确实会显著降低其概率。就因果效应的强度而言，与政府公开中等质量的信息相比，低质量信息使得逃离行为意向的量表得分上升了，属于中等强度的影响。此种回归结果确实体现了信息公开对不同程度非理性集群行为的影响存在异质性：对于有一定必要性且风险较低的非理性集群行为而言，信息公开不会起到很明显的抑制作用，而对于风险程度极高且基本无必要的高度非理性集群行为而言，信息公开确实可以遏制此类行为的发生。就控制变量而言，性别、年龄、教育程度和媒介接触等变量的影响基本与前一致，而政治效能感对行为意向的影响值得讨论。通常来说，较高的内部效能感和外部效能感都意味着个体感到自己的行为能够影响政府决策，而政策走向对个体而言也变得更加明朗和可预测，因此个体明显会实施更加理性的行为。对于非理性行为而言，虽然理论上效能感的提高同样可能带来个体感觉自己可以掌控局面，进而回避此类行为，但风险认知带来的内生性可能掩盖了这一因果效应。在危机事件中，对风险厌恶的个体会更积极地参与政治，包括了解新闻，向政府提意见，而这一系列行为都会带来外部和内部政治效能感的上升。同时，风险厌恶者的恐惧情绪也更高，更有可能做出逃离等非理性行为。而对于风险偏好者而言，其政治效能感则会相应降低，而逃离的可能性显然也很低。这种遗漏变量问题为因果识别带来了内生性上的挑战，从而导致了两者正相关的结果。
（三）政府信息公开与政府信息满意度
此处讨论政府信息公开对政府信息的满意度和疫情严重程度认知的影响。回归结果如图3和表7所示。
由此可见，就政府信息满意度而言，高质量信息可以显著增加民众的满意度，而低质量信息会显著降低其满意度，假设H1得到验证。当然如前所述，除内容详尽程度外，内容的及时性和权威性亦颇为重要，故此处的结果应被理解为在给定其他因素不变的情况下，内容质量带来的影响。在因果效应的幅度上，两者的大小相似，均在0.3左右。这意味着，在其他变量不变的情况下，政府发布的信息从低质量变成高质量将带来满意度提高0.6的幅度，相当于全体受访者的满意度提高了约2/3个选项，是相当大的影响。在控制变量的回归系数上，平均而言男性对政府信息更满意，这可能与男性更关注公共事务，因此处理政府公开信息的能力也更强有关。教育对政府信息满意度的影响可以部分地被“政治社会化”理论解释，即随着民众所接受教育水平的提高，其吸纳了偏向个人主义的价值观，因此对政府的透明性提出了更高的要求。官方媒体和社会媒体对满意度的影响分别为正面和负面，这完全符合媒体拟态环境的假说，即不同媒体会选择性地传递不同类型的消息，因此也给民众的认知带来了不同的影响。自评知识对满意度的影响同样为负面，意味着知识越多，对政府公开信息的需求也越多，现实与理想的差距也就越大。与东部和西部地区相比，中部地区的受访者对政府信息更满意，可能与到湖北的距离更近、更关注相关信息有关。
就对疫情严重程度的认知而言，其与政府公开信息的质量无显著关联，而与政府公开信息内容中的感染人数有显著关联。就影响幅度而言，政府报道的确诊人数从2人上升到12人，可以让严重程度认知的量表上升0.25，同样影响较大。对于疫情严重程度的认知而言，最引人注目的控制变量当属受访者职业：与其他职业相比，干部、专业技术人员和学生普遍认为疫情较轻，可能与其对现行体制有更多的了解，以及对本次疫情有更多的知识，因此恐惧情绪较轻有关。此外，在地区差异上，西部省份的受访者主观上认为所给材料中的疫情更严重，这可能是由于西部省份本地疫情较轻，在对比之下显得题目中的疫情更严重。
五、结论与讨论
信息公开在当代国家治理中扮演着重要角色，公共信息在国家与社会之间开放流动已经成为政府治理效度的重要决定因素。特别是在公共危机事件中，政府信息公开作为重要的危机沟通和政策干预手段，更成为不可或缺的治理技术。在回顾政治学、公共管理等相关文献的基础上，考察了公共危机状态下高质量信息供给对治理产生的后果，尤其是政府信息公开对政府满意度、风险认知及风险防范行为的影响。研究认为，政府公开高质量信息不仅通过“启动效应”与社会谣言竞争认知空间，有助于实现对社会舆论的正面引导，还通过“权威供给”专业信息而降低了人们对谣言的信任度；公共危机中政府及时公开信息可以重塑民众的风险感知以及应对风险的信念，通过改变风险认知来提升其规避风险的理性能力；政府信息公开可以被民众有效吸收和内化，在改变其知识水平和参与行为的过程中提升民众的政府满意度。本文利用疫情防控期间的一次大规模调查实验部分地验证了上述理论假设，研究发现，政府信息公开的确降低了人们对谣言的信任和采取非理性行为的可能性，进而提升了民众对政府作为的满意度。尽管专业信息信任更多地依赖于媒体的渗透性和主体的专业性，但权威信息公开的确重塑着人们的风险认知并提升了人们防范风险的能力。
本文在理论和方法两方面推进了危机治理与信息政治的研究。理论上，实现了信息公开影响危机治理效度的因果链条的补缺与完善：在信息公开对治理效度影响的理论上，研究完善了传统的“公开-参与-问责”和 “公开-服从-行动”范式，验证了信息公开能够被民众有效地理解，提升其政府满意度，而建立在信息理解基础上的政府满意度恰恰是论证从信息公开到参与和服从的重要前提。在信息公开对风险防范行为影响的理论上，一方面，将风险传播理论的“风险信息供给-风险认知”链条延长为“风险信息供给-风险认知-风险规避行为”链条，完善了风险信息供给对更具现实意义的风险防范行为的影响；另一方面，丰富了公共危机状态下的信息消费理论，提出了区别于风险认知的“风险信息供给-信息过滤-风险规避行为”因果链条，即信息公开通过提升民众对专业信息和谣言信息的辨别力从而提升其风险应对能力。在方法上，研究运用调查实验的方法消除了内生性带来的因果推论难题。这种内生性可能来源于宏观上政府信息公开往往与一个地方的经济增长、市场化、社会发育程度等因素高度相关，或者微观上个体对信息公开的接触可能与其教育程度、职业和政治兴趣密切相关。在这些混淆变量的作用下，观察性研究难以准确估计信息公开对治理效度的影响，本文采取随机分配干预的调查实验既克服了内生性难题，也保证了本文发现的外部效度。
当然，本文也存在若干不足留待后续研究。一方面，本文采取网络调查获得方便样本而非代表性样本，但考虑到疫情期间开展实地调查和实验室实验的不可行性，且本研究的调查样本覆盖全国大部分省/市/区、各类社会群体也具有一定代表性；另一方面，本文利用新冠疫情期间的政府信息公开开展研究，而突发公共卫生事件有其特殊性，因而相应结论是否可以推广到其他类型公共危机尚待后续研究。
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