【文章精选】雷浩伟、廖秀健丨省级政府大数据发展应用政策的规制导向与执行优化研究——基于政策文本的分析丨2022年第2期

Original 雷浩伟、廖秀健公共管理与政策评论 2023-08-28

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省级政府大数据发展应用政策的规制导向与执行优化研究

——基于政策文本的分析

◉ 雷浩伟廖秀健

【摘要】从世界大区域的角度审视20世纪最后20余年的省级政府大数据发展应用政策是大数据政策体系中极具实践指向和促进功能的专项政策，发挥着“上承中央—下启基层”的衔接互动作用，对其进行规制导向分析可充分呈现其内部执行要素的分布情况，亦可为其实施评估及纠偏矫正提供更加细致可靠的理论依据。通过构建政策执行综合模型，运用政策文本分析方法，本文从“政策问题的可处理性”“政策协调能力”和“政策衔接能力”三个层面，对搜集筛选的22件位阶高、效力强的省级政府大数据发展应用政策中的15类执行要素的规制导向进行编码分析。研究发现：当前省级政府大数据发展应用政策在其执行载体、标的、过程和环境四个方面的要素规制较成体系，但也存在政策法律化进阶过快而后劲不够、政策问题界定不清和调整不力、政策内部执行要素协调不良和配置不周，以及同外部执行环境衔接不好、对外部执行需求回应不足等一系列问题。对此，本文针对性地提出“密织政策执行网络体系”“回归政策执行价值归属”“规范政策执行程序设计”和“植根政策执行需求变动”四个方面的对策建议，以完善其规制要素、助推其有效执行。

【关键词】省级政府；大数据发展应用政策；政策执行要素；规制导向；执行优化

【作者介绍】雷浩伟（通讯作者）：重庆市党内法规研究中心特聘研究员、西南政法大学政治与公共管理学院博士研究生，cqleihaowei@163.com；廖秀健：西南政法大学政治与公共管理学院教授、中国信访与法治中国研究中心常务副主任，cqliaoxiujian@126.com。

【引用格式】雷浩伟,廖秀健.省级政府大数据发展应用政策的规制导向与执行优化研究——基于政策文本的分析[J].公共管理与政策评论,2022,11(2):114-134.

—文章结构—

一、引言

二、理论检视与问题提出

（一）公共政策及其规制导向、政府大数据政策规制导向

（二）公共政策执行、政府大数据政策执行

三、思路设计与模型搭建

（一）基于政策文本的扎根分析思路设计

（二）基于政策过程的执行综合模型搭建

四、样本选取与分析过程

（一）样本数据及其选取依据

（二）编码过程及其维度分布

五、研究结论与对策建议

（一）规制导向分析：特征与问题

（二）执行优化建议：策略与远景

六、展望

一、引言

数字政务2.0时代创新转型的关键驱动要素是数据。当前，数据作为新型生产要素作用的充分发挥，亟须涵盖技术开发、共享责任、管理制度和安全保护等全方位治理规则的确立和完善。对此，围绕大数据的“采—编—传—存—享—用”等核心环节和关键问题，各省、区、市纷纷制定和完善引领、促进、规范与保障大数据发展应用的各类专项政策，不断完善数据治理规则、提升数据治理水平。“十四五”期间，电子政务转向数字政府的发展需求日益迫切，省级政府大数据发展应用政策作为基层数字政府建设的权威、硬性执行制度，既发挥着提纲挈领的带动效能，也发挥着承上启下的规制作用。规制能力是公共政策的固有功能，规制导向既是其内在特性，也是其内部执行要素的外在彰显，影响着公共政策执行效果的最终实现。本文立足政策文本的质性分析，通过构建省级政府大数据发展应用政策的执行综合模型，对其内部执行要素的规制导向进行深度剖析，以期发现其中不足并提出切实可行的优化建议。

二、理论检视与问题提出

（一）公共政策及其规制导向、政府大数据政策规制导向

1.公共政策概念回顾以及如何理解公共政策的规制导向

根据经典阐述，所谓公共政策是指政府“选择去做”和“选择不做”的事项归纳及其议程集合，其本质彰显着以政府为代表的公共主体的利益诉求及其权威分配。国内公共管理学者陈振明将公共政策概括为是公共政策主体为了实现特定目标而“采取的政治行为或规定的行为准则”，导向、控制、协调和象征是其基本功能。由此可见，作为承载政府管理意志的公共政策必然有着鲜明的价值偏好和内容侧重。深而言之，公共选择理论视阈下的公共政策是政府基于市场失灵的刻意干预和主观选择，其“内聚外引”的导向功能是对蕴含公益价值追求的公共行动的肯却与鼓励。

那么何为公共政策规制导向？广义上的规制是指各级政府的立法、管理和社会控制等全部策略和手段，其在规范层面上则包含“如何选择能够达到规制目标的措施”以及“如何设计规制本身”两个维度。在政策学领域，美国政策学者保罗·萨巴蒂尔和丹尼尔·马兹曼尼安在其合著的《公共政策执行：一个分析框架》中提出了“政策规制能力”这一概念，涉及“政策本身含有充分的因果论”“明确的政策指令”等七个要素。据此，本文认为，所谓公共政策规制，是指公共政策主体为了实现特定目标而对公共政策自身进行的一系列规范性设计，包括对政策结构、工具等形式和内容各个方面要素的布置、调配。故而，这种在公共政策内外要素设计、布置和调配上的价值偏好与内容侧重便是公共政策规制导向的集中体现，而其规制内容则既涵盖公共政策要素和资源的权衡取舍，也涉及降低技术变动性和环境风险性的应对策略。

2.国内有关政府大数据政策规制导向的研究评述及问题提出

政府大数据政策作为特定领域的公共政策，同样具备其自身独有的规制要素及其导向性特征。近年来，相关研究逐渐成为政府治理和政策学界关注之焦点。对此，学界诸多学者扎根政府大数据政策文本内容，集中探讨了其政策工具的使用偏好和应用导向问题，涉及国家层面大数据政策、省级政府大数据发展政策和产业政策，以及健康医疗大数据专项政策等方面。在政策焦点、价值等导向问题上，有学者运用NVivo质性分析软件从政治、经济、社会、生态和科技等维度阐释了我国政府大数据政策的价值取向及其交互关系；亦有学者运用ROST Content Mining知识分析工具对我国东、西、南、北、中不同地区政府大数据政策的历史变迁和聚焦热点进行归纳，在梳理政策偏离表征及其缺失成因的基础上，对政策导向的未来改善予以时空上的展望；还有学者综合运用扎根理论和社会网络分析法对2012—2020年间地方政府262份大数据治理政策的演变特征、分布格局予以细致分析，进而提出其注意力关注和导向性转变的政策建议；另有学者通过Doc2Bow & TF-IDF等文本特征向量法对中央及地方大数据政策文本展开多维的异同分析，对其政策割裂、滞后和重复等问题予以优化建议并进行前瞻预测。其他有关政府大数据政策文本的研究则不一而足。

公共政策的规制导向是公共政策虚体价值与实体内容的偏好呈现，集中反映了与公共政策执行过程密切相关的目标、原则、主体、对象、形式、内容和工具等各类政策自身内部要素的分布状况，省级政府大数据政策亦然。当前，省级政府大数据政策实践步伐加速，然而对其开展的理论研究依然较少，针对“发展应用”层面的政策分析更为匮乏。因此，研究省级政府大数据政策的要素分布偏好，尤其是“发展应用”这一程序性、针对性极强的大数据政策的规制导向，对发现其制定缺陷、甄析其执行壁障、探究其发展预期，确保政府数据治理卓有成效具有较为重要的学术和应用价值。

在此层面，本文旨在提出并回答以下问题：（1）形式上，通过调研，概括性地分析当前省级政府大数据发展应用政策的体例特征和发展趋势；（2）内容上，扎根政策文本，分析其执行要素的分布情况和规制导向。

（二）公共政策执行、政府大数据政策执行

1.公共政策执行理论及其经典模型阐述

执行是公共政策运行链条上的核心一环，公共政策分析更应将执行问题放在优先位置之上而非止于界定公共政策本身。公共政策执行“自下而上”的研究途径主张用政策行动关系取代制定，以避免制定与执行的无端割裂。制定作为公共政策执行过程的首要环节，各类执行要素的规制导向影响着执行模式的构建。基于理性追求，政策主体的内生偏好、利他偏好和过程偏好是必须纳入公共政策执行范畴所应考虑的问题，而不同偏好之间的竞争也促使了不同执行要素之间的博弈选择。荷兰学者沃尔特·基克特等重新定义了政策执行的精细网络，这一理论假定政策执行过程是一个复杂网络体系下多元参与要素的交互行为。综合所有影响政策执行的变量，美国政策学者卡尔·范霍恩和唐纳德·范米特构建出涵盖政策自身因素和外部环境因素两大方面的政策执行系统模型。保罗·萨巴蒂尔和丹尼尔·马兹曼尼安也进一步从“问题的可解决性”“政策本身的规制能力”和“政策以外的变量”三大维度，综合考量17种政策执行要素，构建出政策执行综合模型，该模型对影响政策执行的内外、横纵规制要素予以系统网罗，其显著特征是有机联系政策执行的不同阶段进而考察、阐释不同规制要素对执行过程和执行效果的影响。国内学者陈庆云、陈振明对两种模型有十分详细的论述，其结构概况如图1和图2所示。

2.国内有关政府大数据政策执行的研究评述及问题提出

公共政策的生命力在于执行，政府大数据政策亦然。实际上，学界学者对政府大数据政策进行的各个层面、各个角度的理论和实证研究，归根结底都是服务其执行。对此，有学者分析了我国大数据政策执行网络中环境复杂化、主体联动度、核心技术力和参与民主性等方面的问题并提出执行模式、工具和机制上的优化建议；亦有针对性地探讨了财政信息公开领域的大数据执行机制的完善问题。相比而言，国内有关大数据政策的研究大都着眼主题分布、议题变迁和话题倾向，通过文本挖掘分析政策体系的表征问题，既缺少对政策执行要素的深入关注，也未探究这些要素的规制导向对其执行的影响等问题。

在此层面，接续前述规制导向上的问题，本文重在明晰并实现以下目标：（1）通过政策文本的内容分析，厘清影响省级政府大数据发展应用政策执行的内外变量；（2）服务政策执行实效，探究其执行优化的完善策略。

三、思路设计与模型搭建

（一）基于政策文本的扎根分析思路设计

公共政策文本可以通过其外在符号的信息展示和传播促使人们感知其规范信息。当前，数据技术和数字设备驱动下的文本研究逐渐成为公共管理和公共政策领域的重要研究趋势，形式特征和内容特征、描述性推论和因果性推论是其主要应用场景。诚然，解读公共政策应当扎根其文本，探究公共政策执行的“形神”和“体用”也必须还原其本貌。国内公共政策分析学者杨正联认为“语境—取向—概念—理论”是公共政策文本解读的四维方法论模式，并从“语句构成—语句有效性—语句构成系统性”三个方面构建起涵盖11个维度的公共政策文本分析框架。在公共政策文本分析的众多流派中，“内容路径”对研究政策工具等要素分析较有益处，其基于公共政策文本内容所指代的政策意义对相关文本进行编码，进而通过句段分析得出具有公共政策学价值的结论。循此逻辑，本文研究省级政府大数据发展应用政策的规制导向与执行优化问题，同样需要立足政策背景、结合政策话语，对相关政策文本的“字词句段”进行内容分析。同时，本文试图将其与公共政策执行理论分析框架相结合，在质性分析的基础上继而明晰不同政策执行要素的分布及其侧重，进而抽象概括、归纳形成大数据发展应用政策的“规制-执行”理论架构。

综上，本文将综合运用公共政策文本分析方法，借助NVivo 12.6（Plus）质性研究工具，深度挖掘省级政府大数据发展应用相关政策文本，对其固有规制内容中的各类执行要素进行纲举目张的裂解、类聚和阐析，借以绘制勾画大数据发展应用政策执行的内部网络体系，以期为其执行形式、内容、工具和路径等维度的策略优化提供微观循证依据。

（二）基于政策过程的执行综合模型搭建

在模型搭建上，除了前述公共政策执行系统和综合模型等经典理论对其执行要素的建构（见图1和图2），美国政治学者詹姆斯·安德森强调了政策实施技术要素的重要性；陈庆云和陈振明则对政策执行准备阶段的认知、组织、物质和计划条件等诸多要素又做了进一步的微观界定。此外，当前国内也有学者从“供给面—环境面—需求面”构建起包括“基础保障”“数据系统”和“人力支持”等15个二级分类的大数据政策文本分析框架和编码规则，但其仅是针对政策工具要件予以分析而未着眼政策执行综合过程的整体要素。综上，本文拟从“政策问题的可处理性”“政策协调能力”和“政策衔接能力”三个层面15个规制要素搭建起省级政府大数据发展应用政策的执行综合模型，以更好地分析其规制导向问题并提出执行优化建议（见图3）。

需要说明的是，本文于此归纳的15个要素，依其性质可分为三类：一是明确性要素，即政策执行所必需的内在条件，这些要素均是政策自身可以直接规制或明确彰显的，如“多元主体参与”和“指令明确可行”，政策自身便可以直接规定哪些主体需要参与制定和执行、哪些主体需要严格遵守和学习，并对相关主体做什么、如何做等内容予以清晰、具体的要求和规范。二是需求性要素，即政策执行所必需的外在条件和内部表现，这些要素也可直接规制，但大都是隐性的，如“理论知识运用”和“因果关系充分”，政策自身一般不直接写入某种理论，但可以运用某种理论界定某一概念、研判某一事件。同时，政策执行的前提是确保其自身含有充分的因果论，要解决的问题和所规制的内容之间应当有着严密的逻辑关系。换言之，为了解决何种政策问题就需要确立相应的目标、制定适当的策略、采用配套的方法等，这是政策内部逻辑性的潜在规制要素。三是回应性要素，即政策自身对各种执行需求的回应，这些要素往往难以直接规制，需要通过自我调适、引导等途径予以实现，如“契合外部环境”和“调动媒介关注”，政策自身虽然无法直接规制环境变量、直接要求媒介对其予以关注，但其可间接性地作为营造良好环境或主动适应环境变化的行为规范，以及主动回应媒介的需求或采取相关激励性、引导性的措施。三者之间并非绝对独立，亦存在交叉重叠的情况。关于这些要素的划分依据、标准及其相互之间的关系问题并非本文的要点所在，故未予详述。

四、样本选取与分析过程

（一）样本数据及其选取依据

为了提升数据采集的便利性，本文以北大法宝（PKULAW）地方法规数据库为检索基础，对各省、区、市各级地方政府（香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区相关数据暂缺，故未统计）制定（拟定）的涉及“大数据”“政务数据”“政府数据”和“公共数据”等相关主题的政策文件予以全面爬取，共计汇总搜集930件（“大数据”825件、“政务数据”61件、“政府数据”20件、“公共数据”24件）。经过对比不难发现：在区域分布上，华东、西南、华南和华中地区相关政策制定较多、分布集中，东北、西北相对较少；在省份分布上，贵州、广西、山东和福建等地相关政策密度较大，这些省份形成了较为完备的大数据发展应用政策网络体系。

基于上述政策样本池，各选31个省、区、市（不含港澳台地区）中的一件最为典型的政策作为初始样本，而后遵循“针对性、时效性、系统性、权威性”的选取标准再次筛选，最终确定22个省、区、市的22个政策作为分析样本，并按照“省区市-序号”的形式进行逐一编号（见表1）。在时间分布上，相关政策大都实施于2016年前后，为了迎合数据要素的发展趋势和应用需求，大量省、区、市于2019年前后将“大数据发展应用条例”列为地方立法规划清单并加紧制定出台，部分省、市已于2020年形成立法草案（含议案、立法建议等）且诉诸公众意见征集，由此可见相关政策目前正处于更新升级的转折期；在形式分布上，22件正式颁布的样本政策中位阶相对较高的条例5件、办法2件，9件尚未出台的政策中条例7件、办法1件，其余政策大都为意见（5件）、计划（4件）和方案（4件）等规范性文件。需要指出的是，由于当前各省、区、市在大数据政策制定尤其是地方立法上的进度各异，样本政策选取时无法周全、统一其类别和位阶。虽然最终选取的样本政策中“条例”“办法”同“意见”“计划”“方案”等在政策目标、对象以及行文体例上差异较大，但本文着重分析的是影响其执行的15类规制要素（见图3），而非大数据政策面向领域、行业的不同对其执行产生的影响，加之这些政策均是各省级政府对大数据“管”与“治”相对前沿且全面的制度规范，故选其为样本较为可行、可用。

（二）编码过程及其维度分布

1.制定编码规则

为了降低编码难度，确保政策文本分析方法的适用性并提升其理论深度，根据前文搭建的省级政府大数据发展应用政策的执行综合模型，本文事先确定首要、次要两层分析维度（首要维度分别对应“政策问题的可处理性”“政策协调能力”和“政策衔接能力”三个政策规制层面；次要维度分别对应15个政策执行要素），结合公共政策执行理论相关知识，制定编码规则，并对各个维度的内涵、属性予以阐释（见表2）。

2.搭建编码体系

根据前述分析框架和编码规则，本文对22件样本政策进行逐句、逐段的政策执行要素理论分解，总计梳理出相关的初始语句2 867条。受篇幅所限，本文无法将其一一列出，因而按照“政策编号—章（节）—条（点）—款（句）”的形式予以编码（见表3），并选取了部分较为典型的编码条文予以呈现（见表4）。由于22件样本政策篇幅长短（政策容量）及其内容表述存在差异，因而在采集政策文本数据时的编码密度各有不同（见表5）。

3.检验编码信度

首轮编码完成后，由第二位研究者独立进行二轮编码，经由“编码比较”功能进行AB两组用户一致性检验。一是总体检验。22件样本政策、18个节点共输出396项检验结果，一致性低于70%的项有15项，相对较少。二是单项检验。排除两组用户对部分节点任意编码不同小段等偶然现象，本文对“政策衔接能力”理论编码（含子孙编码）进行专门检验，共输出132项检验结果，Kappa系数位于0.61～1.00的检验项量有127项，占比96.21%，由此可见编码一致性、可信度较高（见表6）。此外，在理论饱和度方面，本文根据公共政策执行综合模型搭建起编码分析理论架构，该理论架构系统考量了影响公共政策执行的各类规制要素而较成体系，在编码过程中也未出现该理论框架之外的新概念、新范畴和新维度，因而编码已达理论饱和。

五、研究结论与对策建议

（一）规制导向分析：特征与问题

公共政策的规制导向，尤其是对各类执行要素配置和调整，对政策执行过程和执行效果有着举足轻重的影响，其是政策自身科学性之所在。当前，省级政府大数据发展应用政策的规制内容虽整体兼顾各类执行要素，但却存在体用错位、内外失衡等显著问题。此外，由于大数据区域发展水平呈现阶梯分布，不同省级政府大数据发展应用政策执行要素的规制比重也存在对应差异，四川、江苏、浙江和贵州等地政策执行要素的规制相对饱满，而河南、内蒙古、辽宁和西藏等地政策执行要素的规制则相对单薄。

1.政策执行载体：形式愈加成熟规范，进阶动力相对单一

政策形式及其体例是直观反映政策完善程度并对其执行施以重要影响的关键因素。经由检索不难发现，自2014年大数据首次写入政府工作报告并正式上升为国家战略以来，围绕如何促进、规范和保障大数据发展应用的各级各类政策如雨后春笋般竞相迸发，其规制形式整体上历经了“合法化→抽象化→具体化→法律化”四大发展阶段，呈现出“开放政策”“元政策”“基本政策”“领域政策”“地域政策”和“稳定政策”六种载体形式（见图4）。

对标中央基本政策，各省、区、市纷纷因地制宜地出台配套性实施策略，而随着政府对大数据发展需求的升级和应用管理的转型，政策形式逐渐由体例混杂、内容繁杂的规范性文件（规划、计划、方案和意见等，如SH-7、JX-10）迈向更加正式、更高效力、更为稳定的地方法规规章（条例、办法、规定和细则等，如TJ-1、JL-6）。政策主题也逐渐聚焦，其规制内容由大数据平台建设、资源开发、企业扶持、科技创新、人才培养和资金支持等不同政策的简单叠加（若干政策等，如NM-4、HN-12），凝练成为主谓周延、职责明确的专项政策并使之法律化（如SX-3、HN-22）。政策规范程度与其执行效果成正比，因而实现法律化的大数据发展应用政策的执行效果愈佳。由此可见，实现大数据发展应用的地方立法乃至推动国家立法是必然之势、必行之举。

然而，在时间维度下，省级政府大数据发展应用政策规制形式的演变虽与大数据技术的更新迭代紧密呼应，但受技术发展动力的单一支持致使地方立法过于超前，而欠缺政策法律化所必须的时间积累和经验沉淀，尤其是在大数据权属、伦理等问题尚存争议之时。诚然，由经验立法走向超前立法虽能扭转政策法律化前瞻不足、预测乏力的固有弊端，但在一定程度上却忽视了政策自身的进阶规律，缺少对群众认可度和政策实效反馈的充分把握，单项政策、单一地域（领域）政策的法律化也加剧了政策割裂、断崖等问题的产生，致使大数据发展应用政策群体（央地之间、地域之间）的衔接缺失，执行连贯性、配合度低下，难以形成政策执行网络而影响整体实效的发挥。

2.政策执行标的：问题愈加明晰可控，应对张力相对不足

“政策问题的可处理性”指的是政策之窗打开之后，政策执行主体对进入政策议程的某一或某些社会问题的识别和判断、干预和调整，其深刻反映的是政策执行主体处理政策问题的应对策略和方式方法及其潜在能力，即政策执行主体能否有效处理政策问题（见图5）。

在此层面，省级政府大数据发展应用政策的规制比重相对适中，较“政策协调能力”低但高于“政策衔接能力”，各省级政府大数据发展应用政策虽能予以整体覆盖，然而主轴编码的五个维度均有部分政策未予明确规制，其中“理论知识运用”政策覆盖程度仅为72.73%，存在明显不足。

具体而言，相关政策规制内容尤为侧重“多元主体参与”“工具系统开发”和“技术手段创新”三个层面，这一导向彰显出政策执行主体处理政策问题的“合力”和“控力”。一方面，“多元主体参与”蕴意合作导向，诸多政策明晰了“政府、企业、个人和第三方机构”作为大数据发展应用的治理主体，并明确提出“形成政府主导、公众参与、多元协同的治理格局”，其旨在通过不同政策执行主体的良性合作，营造共建、共治、共享的整体氛围以避免出现独断、专断和垄断等畸形态势，从而既确保了政策问题识别的全面性、民主性，也为不同政策执行主体确立了公正合理的博弈规则。另一方面，“工具”和“技术”是大数据发展应用不可或缺的支撑要素，亦是确保政策执行主体有效处理政策问题的重要凭借。大量政策通过“系统建立”“产品研发”和“模型构建”等内容的明确规制，既推动了大数据自身发展方式和应用模式的完善，也为基层主体指明了政策执行的技术路线，以技术创新反哺政策执行工具的优化完善。

除却“合力”和“控力”的双重规制，“定力”和“弹力”作为政策执行“张力”的体现亦是确保政策问题有效处理的关键要素（见图6）。然而，能够分别彰显后者的“理论知识运用”和“行为策略调整”却存在明显规制缺失。一方面，作为协调公私利益关系的公共政策，其导向功能的发挥植根一定限度的理性预设和价值选择。相关政策通过“大数据概念的内涵”“政务部门（资源）的范畴”和“大数据权属、隐私的畛域”等内容的明晰、界定，集中体现了政策执行主体运用相关理论知识对大数据是什么、为什么和做什么等基本要素的识别、判断，这一规制导向既是确保政策问题得以准确研判的前提，也是实现政策边界清晰、价值独立的有效途径，但其仅在少数已然法律化成熟政策中得以较好彰显（如GD-14、GZ-17）。作为政策执行主体处理政策问题的首要环节，“定力”的规制篇幅虽短但却起着“四两拨千斤”之效，倘若缺失，不仅损害政策自身的科学性和明确性，也加剧政策执行主体乃至社会公众对政策内容的错误认知，以致出现执行偏差。另一方面，复原性要素是确保公共政策适应风险社会复杂变动环境的重要变量，其反映的是政策执行的弹性应对水平。现有政策从三个方面予以规制，相比之下较为单薄：一是试行摸索，起着从无到有的探索功能和承前启后的创新作用，其规制不足致使新出政策的执行阻力加大，缺乏有益参照也易出现执行谬误；二是适用特权，即对特定情况下的政策适用予以一定限度的豁免或调整，大都存于位阶高、效力大的法律化成熟政策之中，其规制匮乏影响政策执行权力的有机衔接和相互制衡；三是机动调适，集中体现了政策执行主体对未来发展的考量以及对现实需求的回应，其规制缺失使得政策执行过于刚性而忽视了基于实际情况所必要的延展和变通。

3.政策执行过程：逻辑愈加严密周到，协调能力相对匮乏

“政策协调能力”是确保政策执行主体能够化解现有执行困境、实现既定执行目标的重要内容，其反映的是政策问题处理完成之后各类内部执行要素的配置结果和支持条件，深刻地彰显出政策执行主体之于政策过程系统优化的行动逻辑，即政策执行主体能否顺利进入政策程序（见图7）。

在此层面，作为公共政策执行的重要通识内容，组织、职责、机制、财力和人员五大政策执行准备要素为各省级政府大数据发展应用政策所普遍重视，其整体规制比重最高，规制内容也十分丰富、详细，政策覆盖率平均水平亦高于“政策问题的可处理性”和“政策衔接能力”两个维度。

具体而言，“机构平台建设”和“指令明确可行”是“政策协调能力”的规制重心，这一规制导向集中体现了政策执行的组织逻辑。一方面，政策执行是政府在旧机构内设立新机构以处理公共事务的复杂活动，确定组织架构并明晰相关部门职责是政策执行的前置准备环节，而组建执行机构又是其中的首要任务。对此，各省、区、市将“机构平台建设”作为相关政策规制内容的重中之重。总体来看，其在政策规制中严密设立了六大机构：一是领导机构，统筹区域内有关政策的制定和规划；二是管理机构，负责区域内有关工作的监督、管理和落实；三是研发机构，提高区域内大数据发展应用的科技动能；四是运营机构，承担区域内大数据资源的“采—编—传—存—享—用”以及交易等各个环节的组织和实施；五是公益机构，调动区域内社会组织、企业和公民等体制外主体的志愿服务和共享意识；六是支撑机构，旨在提供决策、技术、科研和人才等方面的第三方支持。另一方面，组织架构确立完成之后便需要分配职责和下达任务，因而“指令明确可行”大都与设立机构的使命相关，多以“承担……”“负责……”和“应当……”等为话语表述而紧随“机构平台建设”的规制内容之后。由于“定职定编”和“确权确责”为机构设置所普遍重视，加之前文分析已经包含对不同机构职权责任、工作任务的概括描述，于此便不再展开。

作为政策执行的后续准备工作，执行机构组建之后则需根据政策目标设计相应的执行机制，以确保相关政策指令行得通、做得好、落得实，同时还需供以人力和财力支持。然而相比上述两个方面，“因果关系充分”“财政资源支持”和“人才队伍优化”的规制比重偏低，这一“头重脚轻”的规制导向容易致使政策执行出现失调、低效和乏力等问题。一方面，机制是协调目标和结果之间各方关系并使其协调运作的具体方式，而政策执行机制则更是协调政策执行资源并助推其有效配置的关键要素。对此，相关政策通过设计“领导协调机制”“合作协调机制”“共享协调机制”和“奖惩协调机制”等一系列机制以确保政策执行过程的内部和谐，但作为省级层面的宏观政策，大量交织复杂的执行要素的协调需要更为细致、更加严密的多元机制网络予以衔接贯通。另一方面，“财力”和“人力”作为政策执行的重要资源和对象，为机构的运作和机制的运转注入动能。当前，各省、区、市虽积极围绕“资金投入”和“税费减免”的财政支持手段以及“内培”和“外引”的人才发展方式等相关内容予以政策规制，但其内容整体而言相对单薄、片面，大量政策虽有提及但其规制过于笼统、粗陋，难以真正协调人财资源的实际运转，资金投入何处及其如何监管的具体措施大都未予说明，培育、引进何种人才及其如何施行的细则很少予以呈现，政策操作性要素规制的缺乏极易致使出现残缺、模糊执行等问题。

4.政策执行环境：条件愈加多样充分，回应效力相对缺失

“政策衔接能力”是政策内部执行要素同外部执行环境、需求和其他各种执行条件的互动情况的重要体现（见图6），其在一定程度上彰显了政策执行主体自内而外的回应力、吸纳力，以及由外向内的牵制力、影响力，即政策执行主体能否适应和改善政策环境以确保其有效执行（见图8）。

在此层面，受政策调控边界谦抑性和政策执行权力有限性的多重影响，政策内部无法就其之外的情形予以太多直接干预。因此，其规制比重远低于“政策问题的可处理性”和“政策协调能力”两个层面。整体来看，现有政策虽均能主动适应外部社会经济文化环境并作出积极回应，但部分省、区、市并未周全考虑、谋划大数据发展应用政策执行的各类外部影响因素。

具体而言，“契合外部环境”和“完善监督规范”作为政策内部执行要素同外部环境和相关主体之间衔接的重要规制内容，体现着政策与环境等外部要素之间“支持→执行←牵制”的双向多重互动（见图8）。一方面，法之理在法外，作为“软法”的公共政策亦然。静态的政策规制内容应当予以更多的动态实践要素的考量，以赋予政策更加鲜活、持久的生命力。换言之，执行公共政策，应当审视并重视特定的治理情境，包括“核心环境”和“外部环境”等。对此，相关政策从以下三个方面着手调适政策执行环境：一是完善制度环境、加大政策供给力度，根据大数据发展应用政策执行需求扶持以配套制度并密切政策之间的衔接，该方面的规制相对充盈；二是优化营商环境、拓展大数据发展应用空间，为政策执行提供更多的弹性可能；三是营造开放、安全的发展环境，为大数据资源、技术的开发、运用、管理及其共享创造良好氛围、提供有益支持。由此可见，外部环境对政策执行施加的影响，应建立在“执行主体的条件和需求”与“环境变动的可能和限度”两者的充分切磋、权衡基础之上，从而避免负面环境出现所造成的不良影响。另一方面，除却环境优化的正向支持，监管监控、评估评价等反向激励亦是提升政策执行效能的必要条件。大量政策虽明确提出了“制定管理考核方案、办法”“建立开放评价机制”“实行负面清单制度”和“委托第三方机构评估”等规制要求，但其仍停留在实体内容的描述设想，而缺少“如何惩处、怎样保障”等程序要件的落实操作，以致存在“只查不纠、只督不改、只评不做”等形式主义问题，甚至出现监管盲区。

回应力既是公共政策导向功能的体现，也是实现政策内部性外部化以提升其执行效能的关键所在。政策回应涉及政策执行主体同民众、媒体以及其他社会资源的多重互动，现有政策在“调动媒介关注”“获取公众支持”和“网罗社会资源”三个维度的规制比重低下，表明其容蓄吸纳外部资源要素后的回应效力相对缺失。一方面，配置和增进公共利益是政策执行的核心价值归属，政策执行过程实际上就是充分凝聚一方资源解决问题并对社会有所增益的过程。现有政策虽能通过“数据项目（体系）整合、融合”和“社会资本（资金）引导、引进”等方式配置资源，使之引调政策内部并转化为执行要素弹性优化的动力源泉，同时以“激发创新创业活力”和“提升数据治理能力”等途径予以反向回馈，以确保内部优化效能的外部溢出，但其规制内容极为零散，针对数据资源特性“网罗哪些资源”及其“凝聚保障”“利用方式”和“回馈要求”等要素并未细化，致使政策执行外部驱动力匮乏且难以有效嵌入、衔接其他领域政策的执行网络之中。另一方面，媒介环境的改变促使公共政策更为强调同公民之间的双向交流，通过媒体引导舆论走向、扩大宣教力度以加深民众认知接收水平，进而通过民意征集、民情反馈以获取其支持，可有效提升政策合法性认同并减少政策执行过程中的阻力。然而，现有政策有关“全民宣传普及、教育培训”和“案例征集推广”等规制内容极少且过于重视由内而外的单向信息输出，“偏好挖掘、感知”“满意度、幸福感调查反馈”“私权益保护”和“个性化服务”等回应性规制内容也未及时整体跟进，难以切实满足民之所需、迎合舆之所向，致使政策问题遗留过多，对抗执行也易引发新的社会问题。

（二）执行优化建议：策略与远景

针对上述分析以及发现的政策规制导向问题，本文提出以下执行优化建议。

1.密织政策执行网络体系，稳定性与机动性相结合

省级政府大数据发展应用政策正处于由粗至精、从散到合的快速转型升级阶段，各省、市、区在加速地方立法进程的同时，应当注重以往政策“立改废释”及其执行情况和实施效果的回溯与评估，同时解决好以下三对问题：（1）既要严格对标中央政策，也要以先行先试的政策法律化的经验积累助推国家立法，同时为基层政府树立政策标杆，形成“央—省—地—县—乡”五级政府大数据发展应用政策的良性循环互动，切实发挥省级政策承上启下的衔接效用；（2）既要确保高位阶的地方性法规“立得住、管得了”，也要辅之多元配套政策以助推其“行得通、用得好”，促使大数据立法的强制性、稳定性同“红头文件”的应急性、灵活性相得益彰，同时加强大数据发展应用专项政策同其他大数据管理规章制度的契合；（3）既要扭转一家独大、一域独强的政策发展局面，着力解决大数据区域发展不平衡问题，也要鼓励政策创新，对实践中出现的新现象、新做法及时总结并上升为成熟经验加以规制，提升政策的前瞻效用。

2.回归政策执行价值归属，决断性与复原性相统一

省级政府大数据发展应用政策应从注重技术导向回归至公共价值导向，植根“问题—政策—政治”多源流考量做到工具选择与理性判断并重，需致力明晰以下三点内容：（1）积极调动政府（职能机构）、企业、个人和第三方机构等多元主体参与大数据发展应用的同时，也应明确不同主体的数据治理行动规则，划分其政策执行的适用范围和弹性边界，确保政府主导优势同其他主体的效益性、嵌入性和独立性之间互补互利；（2）立足理论前沿的规范分析，在政策乃至法律层面准确界定大数据概念、性质和权属等核心要素的内涵和外延、特征和机理，提升政策规制内容的明确性、科学性及其理论饱和度，为其顺利执行厘清认知、消除争议；（3）有效应对数据治理中信息损耗、环境变动等所引发的不确定性风险，完善“试行—反馈—修订”和“执行—评估—纠偏”动态实施机制，拓展数据治理变化快、创新多领域的政策执行权力行使、工具选择的自由裁量空间，同时确保政策谦抑之处有其他政策予以填补。

3.规范政策执行程序设计，独立性与联动性相协调

省级政府大数据发展应用政策可突破传统组织逻辑的执行程序路线限制，尤其是在大数据管理机构普遍成立的当下，如何充分利用政策执行体系之内的资源并使其高效运转，以保障不同主体“合则有力、分则有为”才是其规制重心，需从以下三个途径予以实现：（1）瞄准大数据发展应用前景，根据职能实际所需新建机构，避免先设机构后配职能所造成的组织臃肿、工作重叠等低能低效问题，同时整合部分职能相近的旧有机构，成立跨省、跨市的大数据发展应用区域联盟，打通政策执行壁垒助推资源融合，形成数据区块效应；（2）围绕“产出（领导）—服从（合作）—影响（施效）—感知（评估）—调整（纠偏）”执行流程，从协调主体关系、要素流动等途径入手，针对特定政策目标优化具体的执行机制设计；（3）完善专业干部队伍并配备专项扶持资金，配套以大数据“人财”专项规划，细化人才培养与引进、财政分配与收支的具体方案，既为实践发展提供持续动力，也为政策执行反哺以要素支撑。

4.植根政策执行需求变动，回应性与吸纳性相促进

省级政府大数据发展应用政策需更加富有人文关怀，注重政策之外规制条件的影响与调控，在充分发挥政策“引导-回应”功能的同时兼收并蓄，确保政策效应的最大化，具体分为三条实现路径：（1）完善回应性政策议程的触发模式，“规划-顺应”“突发-急应”和“前瞻-预应”等政策议程设置相结合，做好大数据创规立制，尤其是立法前的调研论证工作，打开政策之窗的社会吸纳源流；（2）构建互适性的政策执行模式，在“地位平等、利益权衡、价值交换”的基础上实现政策执行主体与受众、环境之间进行双向信息交流，确保大数据管理者、开发者、经营者、使用者和监督者共同参与政策执行及其偏好反馈，畅通每一主体的利益表达渠道；（3）优化“供给-需求”导向的政策执行效能输出模式，整合外部资源的同时及时感知社会需求，将政策执行目标紧系民众、媒体等关于大数据发展应用的期望，还应加强相关政策执行情况和实施效果的立体评估，甄析其治理效能偏差并予以切实修正。

六、展望

本文通过构建政策执行综合模型，运用政策文本分析方法，对省级政府大数据发展应用政策各类执行要素的规制情况进行了宏观描述与微观分析，由此虽然能够较好地呈现其整体规制导向，总结现有政策在执行要素规制上的有益经验并发现其缺失和不足之处，可为政策评估所借鉴应用，但也存在以下缺陷：一是在研究方法上，碍于质性研究的固有缺陷，面对海量的政策文本分析时或多或少地都会掺杂作者自身的思想和见解，尤其是在编码过程中对相关概念的抽象提炼，作者自身对公共政策执行理论的认知情况限制了其分析的程度。换言之，作者自身构建的理论模型可能并不完善，对政策规制要素的归纳也可能并不周全。二是在研究对象上，样本容量较小，碍于时间与研究能力，尚未对国家及各部委层面的大数据政策予以覆盖分析。此外，政策自身的规制缺陷固然是阻碍其执行的重要影响因素，但关于执行问题更多的还是需要落脚到具体的实施情境。本文仅分析了政策执行要素的分布，但这仅仅是分析其执行问题的第一步，后续研究仍需落脚到对其执行情况的实际考察。三是在研究视角上，系统性有余而针对性欠缺，本文构建的政策执行综合模型是对政策执行要素规制情况的整体考察，无法对某一政策工具的使用情况作以靶向分析，因而提出的对策可能过于宏观而操作性、实用性欠缺。

对此，后续研究可从以下方面补足：一是立足本土，构建一个能够回应中国大数据发展应用实际的政策分析理论框架，系统考虑大数据环境、发展需求和应用情境等客观要素。二是政策文本分析与政策实施评估相结合，进一步分析政策执行要素的实际运行和贯彻情况。三是靶向分析，在对各类政策执行要素的规制导向进行宏观分析的基础上，针对其中极为重要但又相对欠缺的某一或某些方面展开针对性研究。诸如雷恩和拉宾诺维茨的政策执行循环模型，其极具靶向性地分析了“纲领拟定”“资源分配”和“过程监督”三个政策执行阶段的循环作用，亦可精准呈现政策系统不同规制要素的内在互动关系。

此外，“中国之治”语境下的公共政策执行具备与西方国家不同且独具特色的实践优势与制度逻辑，如何扎根中国本土实践探究政府大数据政策执行优化问题更具时代价值和现实意义。在政府数据治理现代化的进程中，大数据发展应用日新月异，且更为快速、有力地渗透于社会经济各个领域。因此，实践中的相关政策乃至立法规制应当更具前瞻性、预测性，实际执行也应更具弹性空间，同时也呼吁着其不仅能够整合各类数据资源，还需切实回应各个领域大数据发展应用的需求。同时，尽快认清、把握并利用数据治理规律，不断改善数据治理生态，植根政务、金融、医疗、交通和娱乐等不同大数据应用场景，设计针对可行的大数据发展应用方案，此举远非出台一部“大数据发展应用法”所能实现，还需更多实践经验的积累以及更密、更好的政策网络的协同。

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