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项目用地解决方案系列之八：建设项目使用填海形成的土地（填海造地）

国家土地法律、法规、政策较多，同一个问题的相关规定往往散见于不同的法规和政策文件之中；同时，不同的项目有不同的特点，对用地的要求也不同。各地在项目用地上对政策规定不了解、不会用、不敢用和懒得用都不同程度存在，由此人为造成了大量违法用地。要解决这些问题，就要求国土资源管理部门正确理解和集成应用政策，及早介入主动服务，根据项目性质、特点和用地需求，明确相应的土地提供方式，研究提出项目用地解决方案，提升土地保障能力，预防和减少违法用地。

为此，梳理相关土地法规政策和项目类型，形成《项目用地解决方案系列》。

系列之八：建设项目使用填海形成的土地（填海造地） 

填海造地的土地使用涉及到海域使用权和土地使用权的衔接问题。海域使用权是使用特定海域的权利，因此，填海造地前应首先按规定取得相应海域的海域使用权，交纳海域使用费，但海域使用权只是用海的权利，填海造地海域变成陆地后，海域使用权自动灭失，所形成土地不再属于海域，方向不可逆，如何配置、如何使用等应按照土地管理的法律、法规办理。

《海域使用法》第32条规定：填海项目竣工后形成的土地属于国家所有，海域使用权人凭海域使用权证书提出土地登记申请，换发土地使用权证书。

针对该条款，应当与相关土地管理法律、法规结合起来理解：

--对按照土地利用总体规划、城市规划和海域规划，应当作为城市建设用地（圈内用地）的海域开展围海造地，属于政府供地前的国有土地来源问题（相当于政府供地前征用农民集体土地或收回其他土地使用权人使用的土地并进行前期开发），应当由政府组织实施，具体填海施工工程可由政府招标确定给具体单位和个人承担。围海造地形成土地后，应按现行土地管理法律法规规定供应和使用。围海造陆形成的土地用途不符合《划拨用地目录》的，应办理土地有偿使用手续。土地用途为经营性用地的，应以招标拍卖挂牌方式供应土地。

--对于圈外单独选址项目需要使用填海形成土地（填海造地类似单独选址项目用地的征收转用好、征收和供地同时审批）的，可以由项目用地单位实施填海造地、前期开发和落实项目用地。

填海造地和项目用地分三个阶段：

第一、围海造陆工程实施前的海域的使用和管理，适用《海域使用管理法》。海域使用权人应当依法有偿取得海域使用权。对规划为城市建设用地的海域开展围海造陆工程，应当由市县人民政府取得海域使用权；对于单独选址项目使用填海造地的，应当由项目实施单位依法取得海域使用权。

第二，围海造陆工程实施阶段。对规划为城市建设用地的海域开展围海造陆工程，属于政府组织实施的市政工程。政府作为围海造陆工程的实施主体，可通过招投标等方式将施工任务确定给具体单位和个人承担，围海造陆工程所需资金，由政府支出；对于单独选址项目使用填海造地的，应当由项目实施单位负责填海造地工作。

第三，围海造陆形成土地后，海域使用权自动灭失，所形成的土地供应和使用受《土地管理法》、《城市房地产管理法》等土地相关法律法规和政策调整。具体来说，对规划为城市建设用地的，围海造陆形成的土地由市县人民政府根据城市规划需要安排供地，符合《划拨用地目录》的，政府可以划拨方式供地，不符合的，应实行有偿使用，属于11号令规定的经营性用地范围的，必须以招标拍卖挂牌方式供地；对于单独选址项目用地，由用地实施单位具体办理项目用地手续，符合划拨目录的，可以直接换发划拨建设用地使用证，不符合划拨目录的，应当办理协议出让手续，补交协议出让土地使用权出让金（填海造地者拥有划拨土地使用权权益，补交与出让土地使用权的差价），办理不动产登记。

总之，围海造陆工程实施前的海域使用、围海造陆的工程实施与围海造陆工程所形成的土地的使用管理，分属三个不同阶段，适用不同的法规政策，不可混淆。