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项目用地解决方案系列之一：提供国有存量建设用地

国家土地法律、法规、政策较多，同一个问题的相关规定往往散见于不同的法规和政策文件之中；同时，不同的项目有不同的特点，对用地的要求也不同。各地在项目用地上对土地政策规定不了解、不会用、不敢用和懒得用都不同程度存在，由此人为造成了大量违法用地。解决这些问题，要求国土资源管理部门正确理解和集成应用土地政策，及早介入，主动服务，根据项目性质、特点和用地需求，加强用地策划，明确相应的土地提供方式，研究提出项目用地解决方案，提升土地保障能力，预防和减少违法用地。

梳理相关土地法规政策和项目类型，形成《项目用地解决方案系列》。

系列之一：提供国有存量建设用地。

建设用地是指用于建造建筑物、构筑物的土地。建设用地利用的是土地的承载力，一般把土地作为生产基地、生活场所，而不是象农用地等以取得生物产品为主要目的。按来源，建设用地可分为新增建设用地和存量建设用地：新增建设用地是指新近某一时点以后由其他非建设用地转变而来的建设用地，往往需要办理相应的用途转变审批手续；存量建设用地则是指新近某一时点以前已有的建设用地，包括历史建设用地和已经办理完农用地转用等用途转用审批手续的土地。

国有存量建设用地，是指某一时点以前已有的国有建设用地，包括历史国有建设用地和已经办理完土地征收、转用手续的国有土地。国有存量建设用地的供地权在市县人民政府，具体手续由市县国土资源管理部门办理。

一、提供存量国有建设用地的方式

根据项目性质不同，提供存量国有建设用地主要有以下五种方式：

1．批准使用：市政道路、公园、绿地、广场等属于公共用地，有相应的建设单位或管理单位，但建设单位、管理单位都不是真正的土地使用者，所以不能办理划拨或出让等需要明确具体用地者的供地手续，而应当办理批准使用手续，即批准用于建设市政道路等，可以发建设用地批准书，但不用发划拨决定书或出让合同等。这些用地在土地登记时也是只登记不发证。需要注意区分建设单位、管理单位与土地使用权人的不同。

2．国有土地划拨--行政方式

3．国有土地使用权出让：协议或招拍挂方式

4．国有土地租赁：协议或招拍挂

5．国有土地使用权作价出资或入股：协议方式

除批准使用和划拨外，其他三种方式属于有偿使用方式。在有偿使用方式中，出让和国有土地租赁的具体配置方式包括协议、招标、拍卖、挂牌四种，作价出资或入股因有明确的使用者，只能通过协议方式配置。

    二、提供存量国有建设用地的一般程序

一是编制并公布供地计划。

市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据经济社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有建设用地使用权供应计划，报同级人民政府批准后组织实施。

国有建设用地土地使用权供应计划应当包括年度上地供应总量、不同用途土地供应面积、地段以及供地时间安排等内容。

经批准的国有建设用地使用权供应计划，应当向社会公布。

二是接受用地单位、个人的用地申请。

国有建设用地使用权供应计划公布后，需要使用土地的单位和个人可以在市、县人民政府国土资源行政主管部门公布的时限内，向市、县人民政府国土资源行政主管部门提出意向用地申请。

市、县人民政府国土资源行政主管部门公布计划接受申请的时间不得少于30日。

三是确定供地方式。

根据土地用途和项目类型，相应确定提供建设用地的具体方式（批准使用、划拨、出让、租赁、作价出资或入股）和配置方式（行政、协议、招标、拍卖、挂牌）

四是编制供地方案。

供地方案是土地行政主管部门拟订的向建设用地申请者提供土地的具体方案，其主要内容应包括拟供地位置、用途、面积、规划条件、建设项目内容、是否符合国家供地政策、供地方式、配置方式、供地安排等。供地方案编制后，应报市县人民政府批准。

五是实施供地。

供地方案批准后，市县国土资源行政主管部门按照批准的供地方案，具体实施供地。

三、存量国有建设用地供应中需要关注的事项

--能不能供应？（供地政策、目录）

--供多少地？（供地标准：两类指标）

--划拨还是有偿供应？（划拨目录）

--有偿用地方式？（出让、租赁、作价出资或入股）

—具体配置方式？（协议还是招标拍卖挂牌）

--供应实施、合同履行与登记发证

具体来说： 

一是要按供地政策供地。对列入《禁止供地目录》的项目，不得供地；对列入《限制供地目录》的项目，必须符合《限制供地目录》要求的相应条件方可供地；属于国家产业政策和供地政策鼓励的项目，优先供地；其他项目可以供地。

二是要按供地标准供地。根据建设项目具体情况，供地面积必须符合《建设工程用地定额指标》和《工业用地投资强度指标》（投资强度、最低容积率、配套用地等）等的要求，不得超标准供地。

三是要严格限制划拨供地范围。《土地管理法》第54条、《城市房地产管理法》第23条、《物权法》137条以及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》等明确了划拨供地范围，国土资源部根据上述法规制订了相应的《划拨用地目录》。不符合《划拨用地目录》的建设项目，不得采用划拨方式，应当采用有偿用地方式。

需要注意的是，《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）明确：国土资源部要严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。

四是要确定合适的土地有偿使用方式。国有建设用地有偿使用方式包括出让、租赁、作价出资或入股等，各种有偿使用方式的适用范围不同，应当根据建设项目的特点和用地者意愿确定适宜的有偿用地方式。一般来说，出让和国有土地租赁方式是国有土地有偿使用的主要方式，几乎适用于所有应当有偿使用的建设项目用地，但对于需要有偿使用的临时用地、已有利用方式与规划不一致或和预期公益用地有冲突的土地，一般应当采用租赁方式，不适宜采用出让方式；对于商品房开发等开发完成后需要分割转让的用地，则不适宜以租赁方式供地。国有土地使用权作价出资或入股方式是在国有企业改制土地资产处置实践中探索和总结出来的特定有偿用地方式，适用范围有一定限制，一般适用于国有企业改制土地资产处置或政府对特定基础设施企业、公益企业、PPP项目的出资。

五是要严格执行招标拍卖挂牌等公开市场配置制度。在具体配置土地时，要严格执行招标拍卖挂牌出让制度，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖或者挂牌方式供应；同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可采取协议方式供应，但工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地应当一律以招标拍卖挂牌方式供应。

符合以下情形之一的，应当以招标拍卖挂牌方式供应：

1、供应工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地；

2、其他土地供地计划公布后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；

3、划拨土地使用权改变用途，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；

4、划拨土地使用权转让，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；

5、出让土地使用权改变用途时，《国有土地使用权出让合同》约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；

6、依法应当招标拍卖挂牌出让的其他情形。

--对不能确定是否符合上述规定条件的具体宗地，可由国有土地使用权出让协调决策机构集体认定。

符合下列条件之一的，经批准可以采取协议方式供地：

1、供应工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；

2、原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；

3、划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；

4、出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的，可以采用协议方式；

5、法律、法规、行政规定明确可以协议出让的其他情形。

---对不能确定是否符合协议出让范围的具体宗地，可由国有土地使用权出让协调决策机构集体认定。

六是签订土地使用合同或发放划拨决定书、批准使用文件等，按时交地，明确权利义务，严格履行，严格登记发证。

批准使用土地的，应当发放批准使用土地文件，明确土地范围、用途、管理单位等使用条件。完成开发建设后，及时登记造册。

划拨供地的，市、县国土资源管理部门向用地者发放《建设用地批准书》、《国有建设用地使用权划拨决定书》，并依法提供建设用地。用地者完成开发建设后，申请办理登记发证。 

以出让、租赁、作价出资或入股方式供地的，市县国土资源部门应当与土地使用者签订国有土地使用合同，按合同约定及时交付土地，发放建设用地批准书。用地者交清土地使用权出让金后，申请办理登记发证。