调查与研究 | 浙江、上海、江苏集体建设用地流转调研报告
点击上方“土言土语”关注订阅！
15年前的一篇调研报告（本文是2001年的利用司调研组对江浙沪三地集体建设用地流转情况的调研报告，也是当年集体建设用地流转调研总报告的分报告之一。）
浙江、上海、江苏集体建设用地流转调研报告
为深入了解集体建设用地流转现状，规范流转管理，探索制度创新，部土地利用司会同部土地整理中心组成调研组，于2001年4月5日至24日，对浙江、上海、江苏三省市的杭州、湖州、台州、温州、宁波、南京、苏州、无锡、常州等13个市和闵行、金山、嘉定等3个区的集体建设用地流转情况进行了调研。
调研组多次召开各种座谈会，广泛听取了政府领导、专家和实际工作者的建议，并深入区、县、乡（镇）、村进行了实地考察，认真听取了基层乡（镇）、村干部的意见。通过调研，掌握了情况，发现了问题，切实感受到了规范集体建设用地流转的紧迫性。现将有关情况报告如下：
一、集体建设用地流转的特点
（一）流转普遍存在。不仅乡镇企业用地随着企业改制普遍流转，农村宅基地也随房屋买卖或出租等进行流转。如湖州南洵区141个乡镇中共有使用集体土地的乡镇企业171家，涉及宗地186宗，土地面积233.4万多平方米，其中发生出租、兼并、转让、入股、司法处置等致使集体土地使用权流转的乡镇企业就有121家，占到总数的71％。在1991年至1998年间，南洵区平均每年发生宅基地买卖160起，出租房屋239户，涉及的土地面积均超过1万平方米。
（二）流转的主体多元化。集体建设用地流转的主体可以是土地所有者，也可以是土地使用者；土地使用者可以是本集体经济组织，也可以是其它集体经济组织，从而呈现出与投资主体多元化相对应的特征。
（三）流转的形式多样化。三省市集体建设用地流转的形式主要有：一是集体土地使用权随企业厂房转让、出租；二是集体土地使用权作价入股；三是集体土地使用权联营；四是集体土地使用权随企业改制、改组、破产、兼并等发生转移；五是集体土地使用权随农民住宅转让、出租；六是集体土地使用权因中心村、多层公寓以及小城镇建设发生流转；七是集体土地有所权征为国有后办理批租手续；八是集体土地所有权由于司法裁决发生流转等。
（四）流转的对象以乡镇企业用地为主。在集体建设用地流转中，乡镇企业用地所占比重最大，宅基地流转相对较少。三省市集体建设用地流转主要以乡镇企业用地为主，宅基地流转相对较少。但随着城镇化水平的不断提高，宅基地流转将呈不断上升的趋势。
（五）流转的数量与经济发展和城镇化水平一致。一般情况下，经济发展和城镇化水平比较高的市县，集体建设用地流转比较活跃；而经济发展和城镇化水平不高的地区，集体建设用地流转则相对较少。集体建设用地流转大多发生在城乡结合部，距离市县中心较远的农村地区，流转量比较少。
（六）流转的管理逐步走向规范。在调研中我们发现，随着城市经济的不断发展，各地对规范流转的要求越来越迫切。在目前国家尚无有关农村集体建设用地流转管理办法的情况下，浙江、上海、江苏的很多市县进行了大量探索和试点，在这三个省市中，有十几个市县颁布了农村集体建设用地流转管理暂行办法，几乎每个市县都制定了有关规范管理意见，而且很多市县在实际工作中已按这些规范进行了操作和管理，取得了良好的效果。
二、集体建设用地流转的管理模式
浙江、上海、江苏三省市适应经济快速发展的客观要求，对农村集体建设用地的流转进行了有益的探索，并根据土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内、外确定管理政策（圈内、圈外），形成了各具特色的集体建设用地流转管理模式。
（一）圈内、圈外同等对待，流转均允许保留集体土地所有权。将集体土地使用权与国有土地使用权同等对待，不分集体建设用地位于圈内、圈外，不分土地使用者的性质，不分存量、增量建设用地，均可以按照一定程序，在保留集体土地所有权不变的情况下使用符合规划的集体建设用地。集体建设用地进入市场后，与国有土地纳入同一土地市场，实行国有和集体土地“两种产权、同一市场”统一管理的模式。无锡市和嘉定、闵行、金山区等地采用了这种流转模式。
（二）圈内、圈外同等对待，流转都要先征为国有。无论流转的集体建设用地位于圈内还是圈外，除少数情况外，基本上不再保留集体土地所有权，而是通过征用将需要流转的集体土地统一转为国有土地，实行“一种产权、一个市场”的流转模式。宁波、温州和常州市基本采用或准备采用这种模式。
（三）圈内、圈外分别对待，圈内流转要先征为国有，圈外流转可保留集体土地所有权。对于圈内的集体建设用地使用权需要流转的，根据城市化进程和小城镇发展的需要，以有利于向城市建设用地转化和城乡土地统一管理的原则，主要采用转权让利的方式，鼓励或采取将其集体土地所有权转为国有后（即办理集体土地征用手续），再参照国有土地使用权进行管理。对于圈外的集体建设用地，只要符合规划且经依法批准取得建设用地使用权的，在明确集体土地所有权的前提下，可不改变集体土地所有权性质，由土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权以让渡、租赁或作价入股等方式提供给土地使用者使用，土地所有者获取土地收益。如杭州、湖州、台州等多数地方基本上采用了这种模式。
需要指出的是，苏州市探索集体建设用地流转比较早，1996年，就以政府文件的形式下发了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，集体建设用地流转采用了圈内和圈外分别对待的模式。但随着苏州市经济发展的加快，建设用地的需求不断增加，原先的模式已越来越不适应市场经济发展的需要，为进一步规范市场，保障圈内与圈外集体建设用地的权益一致，目前实际上已演变成圈内与圈外同等对待、均可保留集体土地所有权进行流转的模式。
（四）上海市探索了高速公路等基础设施项目使用集体土地时，保留集体土地所有权，采用土地使用权合作的方式进行流转
上海市规定，对于高速公路网建设中需要使用集体土地的，可采用土地使用权合作方式。由被用地的集体经济组织以土地使用权参与项目合作，被用地农民身份不变。参照当地从事农业生产平均收入水平，由项目公司每年支付土地合作回报。政府成立高速公路投资项目公司，所涉及的集体经济组织以土地使用权为条件与项目公司合作，高速公路建设用地不办理征地手续，仍为集体经济组织所有，项目公司向集体经济组织按年支付土地合作费用，初步定为3000元／亩·年；涉及到农户承包地减少或失去的，由本集体经济组织内部调整，保证失地农户有地可种。集体经济组织取得的土地回报由村民集体决定分配使用，并公开帐务，接受监督。
三、集体建设用地流转中存在的问题
尽管各地在集体建设用地流转的管理政策等方面进行了大量的探索，但在具体实施过程中，仍存在一些问题，除大家普遍建议尽快解决法律限制问题外，一些管理者通过流转要实现的“目标”及可能产生的影响，应引起我们的注意。
（一）流转缺乏明确的法律依据，增加了管理的难度。《土地管理法》第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，举办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外”。第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。这些规定对集体建设用地如何流转、如何规范并未明确，这就给实际操作带来了很大的限制。尽管多数地方从规范管理的角度出发，制定了集体建设用地流转的有关规章制度，但由于缺乏明确的法律支持，往往使地方土地行政主管部门在执法时底气不足，甚至为此吃官司。
（二）有些地方重收益轻管理，对农民财产权保护不够。收益及收益分配是农村集体建设用地流转的关键。各地对集体建设用地流转的收益及分配比例进行了积极探索，多数市县基本上推行了村、乡、县三级分成或村、乡两级分成的方式，其中村民小组所有的土地流转收益则由村分配到村民小组，具体分成比例各地做法不一。在调研中，我们了解到，有些地方推行集体建设用地流转，关心的是收益分配，而对如何规范管理重视不够。在收益分配中，不仅乡镇一级参与了分配，也有一些地方的市县政府参与了集体建设用地流转中的收益分配，而且少数市县的分配比例还比较高。有些地方为便于组织管理和分享收益，上收集体土地所有权，将村民小组的集体土地所有权上收为村集体经济组织或乡镇集体经济组织。
（三）有些地方利用集体建设用地搞房地产开发，不利于控制经营性房地产供地总量。在集体建设用地流转中，多数地方对集体建设用地流转的条件、对象、用途等进行了限制，但也有少数地方存在利用集体建设用地搞房地产开发的现象，形成所谓的“小产权房”。1999年，江苏省查出农村集体转让给开发商用于房地产开发的土地就有478宗，1594亩。
（四）有些地方存在规避新增建设用地有偿使用费的倾向。按照现行规定，国家建设使用新增建设用地，需交纳土地有偿使用费，但如果可以使用集体建设用地，这样就造成使用集体土地而不须办理征地手续，使新增建设用地有偿使用费失去征收的对象，从而达到规避新增建设用地有偿使用费的目的。
四、加强制度创新，规范集体建设用地流转管理的对策
浙江、上海、江苏三省市集体建设用地流转情况表明，现阶段在经济发达地区，集体建设用地流转已成为客观必然，并且在提高土地利用率、保护耕地，保证农民长期而稳定的土地收益，支持和促进经济发展等方面都取得了较好的效果。
分析、研究和总结各地的实践，我们认为规范我国集体建设用地流转的根本出路是：在法律、法规的空间内，通过进一步制度创新，解决集体建设用地流转的法规和相关制度限制；在强化规划控制的前提下，进一步明确农村集体土地所有权的主体、所有权代表和相应的权利、义务，赋予并保护农民的土地财产权；在明确集体土地所有权的前提下，集体土地使用权和所有权可以分离，允许并鼓励集体建设用地使用权依法流转；规范集体建设用地流转的条件、区域、范围、主体和方式；合理分配集体建设用地流转中的土地收益，充分发挥市场机制在集体建设用地配置中的基础作用，保障集体建设用地依法、合理、规范流转，解决各项建设用地来源。
（一）明确集体土地所有权的主体和权能
依法明确集体土地的所有权主体和权能，这是集体建设用地流转的基础和前提。对于集体土地所有权，我国的《民法通则》第74条规定“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”。《土地管理法》第11条进一步作了明确规定。这实际上已经从法律角度明确了村民小组土地所有权的主体地位，即“三级所有、队为基础”。
事实上，乡（镇）、村、村民小组农民集体拥有的土地多数在实地均有明确的界限和范围，其面积比例大致为1％：9％：90％。尽管在调研中部分乡（镇）、村干部及土地行政主管部门从便于组织管理和登记发证的角度出发，认为应当适当上收集体土地所有权，将集体土地所有权界定为村集体经济组织或乡镇集体经济组织，经过认真分析，我们认为个别地方可以试点，但在大范围内，不宜作这样的上收和调整，其主要原理由是：第一，村民小组之间往往有明确的土地界线，几轮土地承包也基本是在本组内承包，不同村民小组之间的人均承包地往往不同；第二，法律对村民小组的土地所有权地位有明确规定，不能人为调整，更不能因为详查技术精度上未能满足发证到村民小组等技术原因而上调集体土地所有权；第三，村民小组的组织形式确实不够健全，但这决不能成为剥夺其应有的土地财产权的借口；第四，在当前农民土地权益保障不力的情况下，所有权越往下沉越有利于保护农民土地权益，有利于发挥所有者的积极性。因此，我们认为必须从实际出发，依法、合理确定农村集体土地所有权主体和相应的土地界限，并通过土地登记、发证予以认定，同时从法律上明确集体土地所有者的权利和义务：
一是，村内有两个以上的农村集体经济组织（村民小组），各集体经济组织之间有明确的土地界限和范围，并在各自范围内使用、占有、承包土地的，确认村民小组为相应的集体土地所有者。
二是，农民集体土地已经属于村农民集体所有的，包括第一轮土地承包时就已经打破村民小组土地界限和虽未打破村民小组界限但由村农民集体实际使用的土地，以及过去村办企业、村公共设施、公益设施建设使用村民小组的土地，并且在使用时已给予相应补偿或土地调剂的，宜承认现状，依法确认为村农民集体所有的土地，由村集体经济组织或村民委员会负责经营、管理。
三是，已经属于乡（镇）农民集体所有的土地，包括过去乡镇企业、乡（镇）公共设施，公益设施建设使用村农民集体所有土地或村民小组所有土地且在使用时已给予相应的土地补偿或土地调剂的，应依法确认为乡（镇）农民集体经济组织所有，没有乡（镇）集体经济组织的，可由乡（镇）政府代为负责经营管理。
四是，明确集体土地所有者的权利、义务。乡（镇）、村、村民小组土地所有权主体的法律地位平等，相互独立，互不隶属，不能随意打破各自的土地财产权界限，严禁行政权侵占所有权，随意上收集体土地所有权；明确集体土地所有权，使用权受法律保护；在符合规划和用途管制的前提下，土地使用权可以依法转让；土地财产权归农民集体经济组织所有，集体决定土地处置和土地收益分配；同时土地所有者必须按规划合理利用土地，不得擅自改变用途等。
（二）明确集体建设用地流转的条件和范围
集体建设用地与农用土地相比，存在较大的比较效益，如果对集体建设用地流转的条件和范围不加以必要的限制，无疑会导致集体建设用地的人为扩大和农用地的减少，集体建设用地流转必须具备以下几个前提条件：
一是，以土地利用总体规划、城市规划和村镇规划为依据，严格管理。集体土地只有土地利用总体规划划分的建设用地，才能作为建设用地使用和流转，具体土地用途还应当符合城市规划和村镇规划，不符合规划的集体建设用地不得扩建、改建，也不允许进行流转。
二是，权属合法，四至清楚，没有纠纷。已经依法确权，明确了集体土地的所有者和相应的土地范围，四至清楚、面积准确，领有相应的集体土地所有证。
三是，已经依法批准作为建设用地使用或已经依法批准转为建设用地。
四是，集体建设用地不得擅自搞商业性房地产开发。对商业性房地产的土地供应总量要严格控制，集体建设用地不得搞商业性房地产开发，搞房地产必须先征为国有。
符合上述条件的存量建设用地（包括已经农用地转用审批的新增建设用地），均应当允许在保留集体所有权不变的前提下，以土地使用权流转方式提供使用。但考虑到《土地管理法》1999年1月1日刚刚实施，法律对集体建设用地流转的限制在短时间内不可能取消，加之各地经济发展水平不一致，对集体建设用地流转的需求也不相同，因此集体建设用地流转政策可以分步实施：
第一步，在《土地管理法》等法律修改之前，可以在现有法律规定的空间内进行制度创新，区分土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内外，分别制订流转和管理政策：
一是，圈外土地主要是作为农用土地及少部分集体建设用地，在土地利用上，要保证以农用地和少量集体建设用地为主导，严格控制新增用地，盘活存量。可在保留集体土地所有权不变的前提下，以一定年期的集体土地使用权让渡、租赁、作价出资（入股）或联营合作方式提供各类建设使用（商业性房地产开发除外），即“保权让利促流转”。
二是，圈内的土地利用方向应是城市建设用地，相应的管理政策也应当促进土地利用向城市建设用地转化，统一纳入城市用地管理，统一转用、统一开发、统一供应。圈内的集体建设用地（含已经农用地转用审批的新增建设用地），经批准集体土地所有者可以土地使用权作价出资（入股）或联营合作方式与其他单位或个人举办企业，也允许集体经济组织利用集体土地举办企业集体经济组织内部成员也可以有偿使用集体土地举办企业；但向集体经济组织以外的单位或个人转让土地使用权的，应当采用“转权让利”方式，转为国有土地后提供给使用者。
第二步，在法律条款相应修改，取消对集体建设用地流转限制之后，只要符合规划且经依法批准，经土地所有者同意，各类建设均可以有偿方式使用集体建设用地，不再对区域范围和使用者主体做相应的限制。
（三）明确集体建设用地流转的方式和年期
从各地集体建设用地流转实践中可以明显看出，从流转的主体分，流转可分首次流转和再流转两个层次。
1、首次流转。是指集体土地所有者与使用者之间建立的流转关系。集体土地所有者将土地使用权与所有权分离，并赋予土地使用者，土地使用者取得集体建设用地使用权。具体的流转方式可以分为以下几种形式：
---集体建设用地使用权让渡。集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让渡给土地使用者，并向使用者一次性收取该年期内的土地收益，土地使用者取得让渡性质的集体建设用地使用权。这类似于国家以所有者身份出让国有土地的情形。
---集体建设用地租赁。集体土地所有者将一定年期的集体建设用地租赁给土地使用者使用，并定期向土地使用者收取土地租金，土地使用者取得承租集体建设用地使用权。
---集体建设用地使用权作价出资或入股。集体土地所有者以一定年期的集体建设用地使用权作价，以出资或入股方式投入企业，并按出资额或股份分红，土地使用者取得作价出资（入股）集体建设用地使用权。
---集体建设用地使用权合作、联营。集体土地所有者以一定年期的集体建设用地使用权作为条件，与其他单位或个人合作、联营，共同举办企业。其中收取固定土地收益的，类似于集体建设用地租赁；根据企业经营状况收取土地收益的，类似于集体建设用地使用权作价出资（入股）。
上述几种方式中，土地所有者一般希望采用租赁方式，以保证有长期而稳定的土地收益，一次性让渡方式关键是解决不好土地收益使用问题，而入股方式则担心收不到土地收益；土地使用者更愿意采用让渡或入股办法，以取得长期稳定的土地使用权，便于融资。
关于集体建设用地流转的年期，各地有不同规定，有的3～5年，有的10～15年，但多是出于限制目的，我们认为，既然允许集体建设用地流转，并作为一种规范的用地方式，就应当考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用，不宜限制过短的期限，并与国有土地流转期限相衔接，因此，几种方式的流转的最高期限，应参照国有土地出让的最高年限确定，即工业用地不超过50年，商业用地不超过40年，综合用地不超过50年等。
2、再流转。是指依法有偿取得集体建设用地使用权的单位或个人，在土地使用年期内，将余期土地使用权转让、出租、作价出资（入股）或抵押，并取得相应土地收益补偿的行为。土地使用者依法取得的集体建设用地使用权，是其合法财产，完成约定的开发建设投资，并经土地所有者或按照合同约定，在使用年期内，有权将余期的土地使用权合法流转，并取得土地收益回报补偿，有增值土地收益的，应与土地所有者按合同约定分享。
（四）规范集体建设用地流转和管理程序
集体建设用地流转管理，必须坚持城乡统一管理的原则，由市、县土地行政主管部门具体管理。根据市场经济原则和行政审批制度改革的方向，我们认为，集体建设用地初次流转和再流转及相应的管理应按以下程序运作：
1、集体建设用地使用权首次流转及相应的管理程序
第一步，流转许可申请。由集体土地所有者持土地所有证、用地批准文件等资料，向土地行政主管部门申请流转许可。
第二步，流转许可。经乡、镇土管所初审，市、县土地行政主管部门对所提交的资料进行审核，重点审查权属是否清楚，土地用途是否符合现行规划，是否经依法批准等，符合条件的发给集体建设用地流转许可证，注明地块位置、面积、用途、使用年期、许可期限等。
第三步，达成流转协议。集体土地所有者取得流转许可证后，即取得了相应宗地流转的权利，应将待流转宗地的条件和流转要求在土地有形市场挂牌，根据宗地特点，采用招标、拍卖或协议方式，确定使用者、流转方式、土地收益等，并达成流转协议。
第四步，办理土地登记。流转双方达成流转协议后，土地使用者要按协议向所有者支付土地收益，土地所有者要按约定交付土地，双方应当在规定时限内持流转许可证和双方达成流转协议，向市、县土地行政主管部门申请土地登记，领取集体土地使用证。
2、集体建设用地再流转的管理程序：
第一步，依法取得集体建设用地使用权的土地使用者将宗地条件和流转要求在土地有形市场挂牌或与意向用地者协商，采用招标、拍卖或协议方式确定用地者、土地收益等，并达成流转协议。
第二步，双方达成协议后，持协议向市、县土地行政主管部门申请土地变更登记，领取集体土地使用证或他项权利证明书。
（五）合理分配集体建设用地流转的土地收益
农村集体建设用地流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制，是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。集体建设用地流转尤其是首次流转中的土地收益绝大部分应归属于集体土地所有者和农民，这是各方面都认可的，但也有不少地方认为政府包括土地部门应从中拿一部分，还以政府有基础配套设施投入、土地部门有管理成本等作为分享土地收益的理由，这种想法和做法可以理解，但问题是对于集体建设用地流转，土地所有者是农村集体经济组织，是其处置属于自己的财产，政府和土地管理部门作为管理者，以什么身份、什么形式直接从中分享集体土地收益呢？经过调研，我们认为集体建设用地流转中的土地收益分配，必须坚持公平与效率兼顾以及依法原则。各级政府在土地上确实有基础设施配套等投入，但提供道路等基础设施应是公民、法人依法纳税后政府应尽的职责，同时现阶段在土地利用和开发建设过程中，土地使用者还要另行支付基础设施配套费和相关税费，政府的这部分投入已有了直接回报，因此，不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。我们认为，为提高集体建设用地配置的效率和形成合理的利益机制，应保护集体土地所有者和农民取得相应的土地收益；而为体现公平原则，政府可以通过适当的财税机制进行土地收益调节。具体而言：
针对集体建设用地首次流转，土地使用者应向土地所有者和农民支付土地收益；交易过程中，双方应按规定向国家支付契税、印花税、所得税等税金；土地登记要按规定支付土地登记费；土地使用者开发建设和利用土地要按规定向政府交纳基础设施配套费等税费。为保证农民今后长期稳定的生活保障，可规定土地所有者必须以土地收益中拿出一部分强制其为农民购买养老保险等。
针对集体建设用地再流转中的土地收益，应主要归流转方，用于土地收益补偿，有增值的，应按规定与土地所有者分享土地增值收益，流转双方还应按规定交纳国家各项税费等。
五、需要解决的一些深层次问题
农村集体建设用地流转势在必行。如何做到流而有序，转而不乱，则是当前要要重点解决的问题。按照以上制度的安排，必须研究解决好以下三方面的问题：一是必须在相关制度上做好衔接，二是必须在立法上突破，三是必须在权益上加以保障。
（一）制度衔接问题。允许集体建设用地流转，特别是允许不分区域和使用者，保留集体土地所有权的情况下流转，必然出现土地供应主体多元化，对新《土地管理法》确立的用途管制、建设用地总量控制、土地征用和新增建设用地有偿使用费分成制度等带来很大的冲击，为此要调整完善相关制度，做好衔接。我们初步设想：一是应进一步强化用途管制制度。集体建设用地的取得必须符合土地利用总体规划，严禁将农用地擅自转为非农建设用地。二是严格控制土地供总量和土地审批。非农建设用地流转必须纳入年度土地利用计划，并建立严格的集体土地入市管理规范。三是改革征地制度。必须严格界定征地范围，把征地范围切实界定在公共公益建设的范围内，除此以外不得动用国家征地权。在此基础上，提高征地的补偿标准，逐步实行“征购”制度，并加大征地的强制性。同时，要严肃查处截留征地补偿费的行为。四是将现行新增建设用地有偿使用费分成的征收环节由征地环节调整为农地转用环节，农用地转为建设用地均要按规定上交土地有偿使用费（农民建住宅除外）。
（二）法律修改问题。要解决好两个层次的问题：一是修改限制集体非农建设用地流转的条款。《宪法》第十条第四款规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让。”可见，《宪法》对集体土地流转是没有限制的。但《土地管理法》第63条，只限于因破产、兼并等情形致使农民集体建设用使用权发生转移的，可以实行流转。实际上，在大量的流转案例中，一些企业利用变相破产、兼并等情形私下转让的情况是较普遍的。这一限制已不适应形势发展的需要，既管不住所有者的流转行为，也给管理者加强管理增加了难度，致使一些地方流转处于放任自流状态，应及时修改。二是有关土地征收征用范围、补偿标准等条款也应加以修改。
（三）权益保障问题。农村集体土地所有权证书，是唯一能够标明农村集体土地完整权属界限的法律凭证，是切实保护农民土地权益，保障集体非农建设用地健康流转的基础。为此，一要加快农村集体所有权发证步伐，扩大农村集体土地所有权登记发证覆盖面。二要本着“尊重历史，承认现实”的原则，切实将集体土地所有权证发到真正的所有者手中。
附件一：浙江集体建设用地流转的现状与特点
附件二：上海集体建设用地流转的现状与特点
附件三：江苏集体建设用地流转的现状与特点
（调研组成员：冷宏志、岳晓武、王薇、钱海滨、董文兵）