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中国土地征收制度改革的研究进展综述

土地问题历来都是中国社会的关键问题。土地征收是一个国家或政府为了公共目的或公共利益需要，依照法定程序，强制性取得原土地权利人的土地权利，并给予经济补偿的行政行为。我国《宪法》和《土地管理法》规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义土地公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“国家为了公共利益需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿”。 同时，《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。

新中国成立以来，无论是1953年制订、1958年修订的国家建设征用土地办法，1982年的国家征用土地条例，还是1986年的土地管理法，在征地立法的制度设计总体思路上，都把为工业化城镇化发展尽快提供土地，作为最优先立法目标和政策目标。虽然1998年修订的《土地管理法》提高了征地补偿标准，规范了征地程序，但总的政策导向没有根本改变。据国土资源部的相关调查，1996年底至2012年底，全国年均新增建设用地（包括城镇村工矿用地、交通设施用地和水利设施用地）900万亩左右，最近几年年均增加1000万亩左右，其中大部分是通过征收农民集体所有土地实现的。客观审视，这种征地制度设计是与当时的经济体制、经济环境和发展战略相适应的。没有这一制度安排，就很难解释改革开放32年来城镇化、工业化得以快速发展，很难解释GDP能达到9.91%的年平均增长率。

但是随着城镇化进程加速，土地价值日益显化，土地利用结构和利益格局发生重大调整，地方政府、农村集体经济组织、农民、用地单位等多元主体之间的利益诉求协调难度进一步加大。仅在过去十年，随着经济快速增长及城镇化加快，中国已有4000万到5000万农民失去了土地，许多地方失地农民未能同步实现居住、就业和社会保障的城镇化，大多数农户失地后都面临着生计方面的困难，因此引起的农村不满情绪越来越激烈，这将是今后发展稳定的重大隐患。近年来，在国土资源部受理的信访案件中，涉及征地问题的信访案件占总信访量的40%以上，集体土地征收已成为各方利益冲突的焦点。2011年前11个月，国土资源部共处理来信8600多件，接待来访5000多起近20000人次，问题也主要集中在违法占地、征地补偿安置方面。从各地情况看，被征地农民表达诉求采取的方式越来越激烈，一旦处理不当，土地问题就会扩展到农民对政府的不满，进而演化为恶性群体性事件，影响社会和谐稳定。按照中国社会科学院的统计，73%的农民上访和65%的农村群体性冲突都与农村土地征收有关。

产生这些问题的根本原因，就是现行的土地征收制度存在缺陷，不能在国家的经济发展利益和确保当前与长远生计的利益之间保持适当平衡。现行土地征收制度的缺陷包括：一是土地征收范围过宽，几乎所有建设用地都要办理土地征收；二是土地征收的程序设计不完善，对被征收人的合法权益保护重视不够；三是土地征收补偿不够合理，被征地农民的土地权益未得到充分体现；四是被征地农民安置不够重视，被征地农民长远生计保障不够；五是工业化城镇化过程加快，面对短期完成征地任务的压力，地方政府在一定程度上忽略、漠视征地应有的法律程序，在征地实施过程中，的确存在耕地快速减少，牺牲被征地农民利益的现象。

党的十八大提出要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。可以预期，今后一个阶段，我国工业化、城镇化进程将进一步加快，对建设用地的需求也将进一步加大。根据国土资源部的预测，今后一段时期，随着工业化、城镇化进程加快，每年新增建设用地将维持在1000万亩左右。如果不改革现行的土地征收制度，这1000万亩新增建设用地将主要来源于征收农民集体土地，也就是说每年将有700万以上失地农民，涉及200多万个农户。这么大范围的征地、涉及这么多农民权益，如果没有一套科学合理的土地征收制度来缩小征收范围、保障公平补偿、规范征收程序，必将难以保障工业化、城镇化进程、难以保障被征地农民权益、难以保障社会和谐稳定。因此中国迫切需要改革重建一套公平的土地征收制度来平衡国家经济发展与被征地农民权益之间的关系。显然，土地征收制度的改革完善将是今后一个时期我国城镇化、工业化、信心化和农业现代化能否协调并进的关键。土地征收制度是土地管理制度的重要内容，也是当前及今后一段时间《土地管理法》修改的最重要内容。党中央和国务院也多次要求把改革征地制度、修改土地管理法作为一个重大任务要求加快推进。因此，深入研究土地征收制度改革的相关问题、改革完善农民集体土地征收制度，对《土地管理法》修订，对支撑和保障新型城镇化、工业化发展用地，对统筹城乡发展保护耕地资源保护农民土地权益建设和谐社会都具有十分重要的意义。

一、国外研究现状

1、关于土地征收制度与立法

世界上无论哪种土地制度，不管是实行公有制还是私有制，其土地利用都存在为了公共利益需要的用地和纯粹私人经营或使用的用地。一般来讲，用来发展社会公共利益和公益事业的用地，比如城乡道路、公园、绿地等土地是私人和一般企业不愿意提供的；此外，还有一些土地需要由政府或公共部门掌握用来进行廉租房、公租房等保障性住宅建设以及大型基础设施建设和城市再开发等。这些土地利用的特点是经济效益很难评价，投资难以回收，土地很难通过市场自行转为公共利益需要的使用，为了保证社会公共利益需要的用地，世界各国都建立了土地转为社会公共利益需要使用的征收制度。

土地征收在各个国家的说法不同。在美国是Eminent Domain或Condemnation, 在英国是Compulsory purchase,在加拿大和德国是Expropriation,而在澳大利亚、印度和新加坡则是Land Acquisition。尽管说法不同，但土地征收的内涵基本一致，都是政府运用公权利取得土地及其附属物所有权的行为，各国的土地征收都具有一定的强制性，不属于一般的土地交易范畴。

2、关于土地征收范围

几乎每个国家和地区，土地征收法律都规定征收私人财产必须出于公共目的。这样限制的原理是：国家不应该利用强制征收权征收私人土地而使其他一些私人获利，只有为了公共利益需要并且对社会有益时，国家才可以这么做。各国对公共利益界定的过程，其实也是根据其国情和发展阶段对保护私人财产权利和为公共利益需要而征收私人财产权利之间实现平衡的过程，因此各国界定有所不同，同一个国家不同发展阶段的界定也有所不同。如何准确界定“公共目的”的范围一直是各国或地区土地征收制度建设中的主要难题之一。

各国对可以行使征地权的情形进行界定，常用两种方法：列举法和一般指导原则法。列举法是在征地法律中将法律上许可实施征地的情形列举出来，只有符合征地范围的才可以批准实施征地。大陆法系国家一般采用列举法，在其成文法法中列举可以动用征地权的各种情形。我国台湾地区2000年的《土地征收法》规定了政府在兴办10种公益事业时可以强制征收私有土地。挪威《征地法》明确列举了55种用途可以实施征地。韩国征地法律规定政府征地权仅限于“公共工程”，并明确了“公共工程”的具体类型。这些国家征地范围的列举法有两个共同特点，一是列举的项目从通常意义来看都是为了社会公共利益；二是尽管一些国家为了未来扩展公共利益项目类型的需要而选择兜底条款作为最后一项列举，但这一扩展权严格限定在立法机关手中而非行政机关手中。英美法系国家则大多采用一般指导原则法界定征地范围，一般只规定征地要处于公共目的，但不具体阐明公共目的是什么。英国、美国都是采用这一方法。尽管这两个国家用笼统的“公共利益”来表述对政府征地权的限制，但他们都有一系列的重要制度安排来防止政府滥用这一原则，确保征收真正为了公共目的。一是征收私人财产的决定来自法律授权而不是行政机关自由裁量的结果，即由立法机关审议确定；二是即使征地决定源自立法授权，也必须受制于独立的司法审查；三是司法解释仅仅是最低标准的保护，进一步严格限制动用征地权。

3、关于土地征收补偿标准

关于土地征收补偿标准，各国也有不同规定。各国宪法都要求对处于公共目的而征收私人财产进行补偿。美国宪法要求对被征收私人财产进行“公正补偿”。菲律宾、巴西宪法同样要求“公正补偿”。柬埔寨宪法规定国家必须对从私人手里征地进行“公平和公正的补偿”。

关于土地征收补偿的理论依据，各国学者众说纷纭，归纳起来大致有六种学说：

（1）既得权说，人为人民的既得权既然是合法取得就应得到绝对保障，即使出于公共利益需要，也应当给予公平的补偿。该说未能说明既得权意外的损失补偿的理论依据。

（2）恩惠说，强调国家或政府统治权与团体利益的超越性，认为个人没有与国家或政府对抗的理由，甚至否认国家对土地征收补偿的必要性合理性，认为土地征收补偿是出于国家或政府的恩惠。该说具有专制色彩。

（3）公用征收说，认为法律有保障个人财产的一面，也有授予国家或政府征收私人财产的一面，对于因公共利益需要而进行的合法征收，国家或政府有正当性，但仍应给个人相当的补偿，以求公平合理。

（4）社会职务说，认为国家或政府为使各人尽各人的社会责任，首先应当承认各人权利，这是实现社会职务的手段。个人财产被征收，国家或政府酌量给予补偿，才能使其社会职务得以继续履行。

（5）社会协作说，认为社会是一个协作整体，社会发展势必会造成社会成员的某些损失，社会应当为成员合法权益的损失提供补偿。

（6）特别牺牲说，基于法律公平正义理念，认为国家或政府的土地征收行为对个人权益造成的损失与国家、政府课以人民的一般负担（如纳税或负兵役）不同，土地征收使无义务的特定人对国家、政府作出牺牲，这种特别牺牲应当由国家政府给其完全补偿，才符合公平正义精神。

具体补偿实践中，基于宪法或法律中“公正补偿“的要求，大多数国家都把被征收土地的”公平市场价值“作为土地征收补偿的标准。公平市场价值的定义是“买卖双方在公开市场自由交易所达成的成交价款”。随着社会发展，对土地征收补偿标准有了一些新的发展：

（1）公平市场价值法。在美国，征收补偿是被征收土地的市场价值，即在土地征收时买卖双方在公开市场上都愿意接受的价格。这种市场价值确定法并不反映土地征收本身导致的任何价值变化，如果土地征收决定导致了土地价值的上升或下降，这种价值变化不应考虑在内，国家应当按照征收决定前的土地市场价值给予补偿。德国也是采用公平市场价值进行补偿。

（2）公平市场价值的改进法。土地公平市场价值反映了土地的客观价值，但这一方法也有一些缺陷，比如没有考虑征收的强制性质，对卖方的不愿意基本没有考虑，在一些市场交易信息少的农村地区，市场价值也可能失真。此外，土地征收往往伴随着土地用途转变，特别是农用地转为建设用地，对于用途转变带来的增值收益市场价值法并无任何考虑。为此一些国家对市场价值法进行了改进完善，保护被征地者利益。一是在土地市场价值之外给予一定比例的强制性上浮。印度征地法律规定，除土地市场价值之外，被征地者有权获得被征地市场价值30%的超值补偿。意大利法律规定，当农用地被征收并规划为城市用地时，政府会按照该地区类似农用地价值1.5到3倍的补偿。韩国土地征收涉及农民房屋应需要对农民房屋进行安置时，选择货币补偿的农民可以得到被征收房屋市场价格的补偿和相当于市场价格30%的安置津贴。二是按照最高最佳用途土地市场价值补偿。这一方法不再按原土地用途市场价值补偿，而是按最佳用途市场价值补偿，但一般有严格限定。比如美国规定，如果被征地者能够证明其土地的潜在最佳用途不需要大的投入实现、最佳用途是切实可行且在被征收时该最佳用途土地交易市场存在，则征收补偿可以基于该土地最佳用途确定。英国2008年法院在一起征收诉讼判决中明确，当规划部门可能将被征地用途变更为更有价值的用途时，补偿就可以因为这一更有价值的用途而增加。美国纽约州规定，政府补偿必须不低于法定最高评估值。三是按照政府今后土地用途给予一定附加补偿。美国一些州法律规定，如果政府最初征收是处于公共目的，但后来变更用于具有更高市场价值的目的，且这一变更在征地时可以预见，则被征地者可以要求对被征收财产重新评估并取得额外补偿。比如，被征收土地10年之内转让，且转让价格高于征地总成本（征地补偿加开发费用），则被征地者可以取得二者之间差价的20%。四是补偿被征地者的间接损失。除被征地的公开市场价值补偿外，很多国家还要求政府对被征地者因为政府征地而遭受的间接损失给予补偿。比如，英国规定除被征地市场价值补偿外，还要对以下间接损失进行额外补偿：征收造成土地切割的价值损失、未被征收土地因为征收造成的价值贬损、因征地造成的停工、停业、转业损失等。

（3）按一定比例留用建设用地补偿。即与货币补偿不同，留用被征收的一部分建设用地给被征地者以替代货币补偿。我国台湾地区2000年《土地征收法》规定，区段征收（通常在城市周边地区或农村地区，开发商欲将区段土地征收转为建设用地进行区片住宅或商业开发）中，土地所有者可以要求将规划用途变更后的被征土地的40-50%划给自己以替代现金补偿。韩国也有类似规定。这种方式，农民可以分享土地用途变更和城市开发的收益。

4、关于土地征收程序

土地征收无论如何必要，都带有一定的强制性，是政府对公民私有财产的强制性剥夺，因此必须规范土地征收程序，以制衡公权利行使维护被征收人权利。

各国都有征地程序方面的规定。美国财产所有者在其财产被征收前有权获得告知并有权就存在争议的事实和法律问题进行听证。美国华盛顿州法律规定，需要征地时，征地机关必须向被征土地所在地县法院提出征地申请。征地申请必须对被征收财产进行描述、列出全部所有人和利益相关人、陈述征收目的和请求确定的补偿额。提出征地申请前，征地机关必须提前10日向每位所有人和利益相关人发出通知。通知要包括被征收财产的描述和向县法院提交申请的时间、地点。如果土地所有人或利益相关人无法找到，则必须在土地所在地媒体上发布公告，每周刊发一次，连发两周。即使法院批准征地申请，土地所有人或利益相关人均有权就被征收财产的补偿数额提出申诉。征收机关应当举行听证，所有人都可以在听证会上就征收计划发表意见。加拿大自征收公告发布30日内，任何人都可以对土地征收提出异议，一旦有人提出异议，征收机关必须进行听证。多数国家，被征收人都可以就征收目的或补偿数额提出司法诉讼。为了便于被征地人申诉并对征地纠纷进行快速回应，英国、苏格兰、澳大利亚、南非、新西兰和我国香港特别行政区等许多国家和地区都设立了专门的土地法庭或土地裁判所来解决土地征收等争议。如对土地法庭的决定不服，还可以向法院提出上诉。

总体上看国外土地征收制度都是通过立法确立下来的，因此国外的土地征收制度相对比较成熟稳定，对征收制度整体系统研究较少，相关研究多集中在补偿如何更公平等方面，比如，日本的山下淳在土地征收补偿方面提出了生存权补偿理论，除对被征收者给予财产损失补偿外，还应包括搬迁费和生活重置费等。归纳起来，国外土地征收制度具有一些基本的共同点：

（1）各国土地征收都在其宪法中找到依据，宪法基础是土地强制征收和补偿的最坚实基础。

（2）土地征收范围都限于公共利益需要。各国法律都以不同形式界定了可以进行土地征收的情况，大陆法系国家一般通过法律明确了可以实施征地的公共利益范围界定，英美法系国家法律虽没对公共利益下定义，但都通过公正合理的程序认定，保证了征地范围的公共利益需要性质。

（3）各国法律都对土地征收程序进行了详细严谨的规定，保证征地过程公平和公正。

（4）各国法律都对被征收土地如何确定补偿标准、如何补偿等进行了明确规定。

（5）各国法律都对征地过程中的争议如何申诉、如何解决进行了明确。

国外对于中国土地征收制度改革的关注较多，但关注的多是中国土地征收制度改革的方向和进展，对中国土地征收制度改革深入研究很少，主要是因为国外研究者很难理解中国的土地制度，同时对中国的实际情况也了解的很少。美国林肯农村发展研究所的罗伊·普罗斯特曼、蒂姆·汉斯达德等人2012年3月曾专题研究了我国土地征收制度，并提交了《改革中国的农村土地征收制度》专题报告。该报告基本代表了国外对中国土地征收制度研究的水平。该报告认为中国缺乏一套公平的农村土地征收制度：1、现行法律对土地征收中的公共利益没有任何法律界定，应当采取包容性列举法进行具体界定；2、补偿规定上限限制了农民谈判法律空间，基于农业产值补偿剥夺了农民对土地增值收益分享，应当废除补偿上限，建立公平补偿基准；3、应当将社保纳入征地补偿；4、现有征收程序对农民知情权、参与权、申诉权保障不足，应当完善程序保障上述权利。

二、国内研究现状

 1、关于土地征收制度与立法沿革

中国土地征收制度随着社会经济发展逐步建立完善，经历了一个演变过程。1950年6月中央人民政府政务院颁布的《铁路留用土地办法》和《关于铁路留用土地办法的几点解释》最早提到土地征收。1950年11月，政务院公布《城市郊区土地改革条例》第14条明确规定：国家为市政建设或其他需要征用私人所有农用土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给予适当的安置，其他该项土地上的生产、投资（如凿井、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。1953年11月，政务院颁布《国家建设征用土地办法》对征收土地的范围、程序和补偿标准作了具体规定。该办法第8条规定：被征用土地的补偿费，在农村应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及原土地所有人（或原使用人）推出之代表评议商定之。一般土地以最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。如另有耕地可以调剂，亦须发给被调剂土地的农民以迁移补助费。对被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，均应根据当地人民政府、用地单位、农民协会及原土地所有人或原使用人会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿。1958年该办法进行了修订。1954年新中国第一部宪法中明确：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料进行征购、征用或收归国有”，但并未明确土地征收补偿问题。宪法确立了土地征收制度包括征收范围，上述行政法规实际上确立了公平合理的补偿原则，并允许被征地农民与用地单位协商，但由于时代限制，这些公平补偿的原则和程序并未上升到宪法原则。1982年2月，国务院颁布《国家建设征用土地条例》，第一次对土地征收范围作出具体规定：国家因兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设等目的可以征用土地，并明确了应给予补偿安置和先安置后征收、少征少拆的原则，明确土地征收补偿包括土地补偿费和安置补助费，土地补偿费按照被征地年产值的3至6倍确定，每一个农业人口的安置补助费为年产值的2至3倍。第一次明确了就业安置为主、货币补偿为辅的补偿安置模式。

1986年6月，我国通过第一部《土地管理法》，国务院出台了《土地管理法实施条例》。对于土地征收范围规定较为宽泛，包括国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业等均可实施土地征收。在补偿安置方面，确认了《国家建设征收土地条例》规定的补偿安置模式和土地补偿费、安置补助费标准。

1998年按照中央关于建立世界上最严格土地管理制度的要求，国家修订了《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，上收了土地征收审批权、建立了征地审批后的“两公告一登记”程序、提高了征地不产安置标准。土地征收审批权上收到省政府和国务院，规范程序，确立了批后“两公告一登记”程序，明确土地征收土地要按照被征收土地的原用途给予补偿，提高补偿安置标准，土地补偿费按照被征地年产值的6至10倍确定，每一个农业人口的安置补助费为年产值的4至6倍。安置方式调整为货币补偿为主、就业安置为辅的模式，取消了多余劳动力安排工作的规定。国土资源部此后出台了《征用土地公告办法》等一系列规章和政策文件，规范完善土地征收制度，同时，针对土地征收制度如何适应社会经济发展问题，1999年开始启动了征地制度改革研究。

2004年3月，全国人大通过宪法修正案，强调对财产所有权保护，明确：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。区分了土地征收和征用并且第一次在宪法层面明确征收征用土地要给予补偿。2004年修订的《土地管理法》重申了宪法原则。2004年10月，国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》，对土地征收制度进行了改进和完善：（1）完善征地补偿办法，使被征地农民生活水平不因征地降低。土地按统一年产值或区片综合地价补偿，土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费要依法足额及时支付，不能保证被征地农民原有生活水平、不足以支付失地农民社会保障费用的，应当批准增加安置补助费。补偿安置费用达到法定上限仍不足以使被征地农民保持原有生活水平的，可以用土地出让收益补贴。（2）妥善安置被征地农民，将安置模式调整为货币补偿和安置就业并重模式，要求采取纳入城镇就业体系、建立社会保障制度、留有必要耕作土地、建设用地使用权入股、异地移民安置等方式妥善安置被征地农民。（3）健全征地程序，增加了征地前告知、征地调查、调查结果确认、听证、征地审批结果公示等程序，并要求建立征地补偿安置争议的协调和裁决机制。（4）加强征地实施监管，征地补偿安置不落实不得强行征地用地，征地补偿安置费用收支和分配情况，要向农民集体经济组织成员公布。2006年9月，国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》，进一步完善土地征收制度，明确征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。明确将被征地农民的社保费用纳入征地补偿安置费用。2007年《物权法》规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。《物权法》对土地征收制度进行了进一步完善和限定：土地征收必须是为了公共利益的需要，必须依照法定的权限和程序，必须依法足额支付补偿安置费用，必须落实被征地农民的社会保障费用，维护被征地农民合法权益。

2008年党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”十七届三中全会决定明确了我国征地制度改革的方向：一是土地征收范围将进一步缩小和规范，二是征地程序将进一步规范和保障被征地农民的权益，三是征地补偿安置将更加公平和体现市场原则，四是与征地制度改革相配套，农民集体所有建设用地使用制度必须相应改革。此后国务院组织国土资源部、中农办和国务院法制办等有关部门加快了征地制度改革和《土地管理法》修改的进程，同步还研究起草了《集体土地征收补偿条例》。2012年国务院向全国人大提交了《土地管理法》修订草案，但未审议通过。

2、关于土地征收范围

一种观点认为从中国大陆法系传统来看，应该在法律法规中明确列出可以动用征地权的公共利益定义。陈江龙、曲福田（2002）认为公共利益是一个动态概念，有绝对公共利益和相对公共利益之分，相对公共利益在不同发展阶段可能有不同内容。刘向南（2005）认为公共利益和个人利益是辩证统一的，公共利益实现，取决于在政府决策过程中公众参与和监督的程度，其重点在于决策程序的公正和民主，法律的完善和独立性原则是实现公共利益的保证。国土资源部征地制度改革研究课题组（2004）提出基于我国经济快速发展的现实，只能实事求是缩小征地范围。刘云亚（2006）提出要区分“为了城市建设储备土地”的征收和“为了公共利益的需要”的征收的不同性质、不同目的。刘守英（2009）提出可制订“公共利益征地的否定式目录”，列出不属于公共利益用地的目录，严格限定征地范围。陈青波（2010）提出将农民集体土地所有权收归国有。张千帆（2011）认为关键是公平市价补偿，公共利益的如何界定并不重要，不需要去特意界定。姚万朝（2012）认为公共利益的界定，除了实体性标准外，关键是要通过一个科学合理的机制来认定。沈岿（2012）认为应当区分公益性和非公有性，但公共利益和私人利益之间的界线并不容易明晰。胡泰武、刘国根、宋红雄（2012）提出征收范围认定可以经过行政程序和司法程序两个阶段。

3、关于土地征收补偿标准和补偿方式

一些学者对我国土地征收补偿内容和标准进行了研究，重点集中在将农民因征地而受到的影响尽可能考虑在内。沈守愚（2004）提出土地征收补偿应包括征收土地费、青苗及附着物费、少数残存土地补偿费、事业损失费、安置费和福利费。张全景、王万茂（2003）提出应包括土地所有权补偿、农民生存权补偿、地上附着物补偿、残余地补偿、生态环境效益补偿等五项内容。陈江龙、曲福田（2002）提出建立多元化补偿方式。朱明芬（2002）强调避免一次性现金补偿，对全部土地或大部分土地被征农民，应建立健全养老保障制度。李雪（2005）认为很多省安置补助费已达到年产值26.27倍，但对农民补偿仍不足，用不上10年就所剩无几。杨文静（2006）指出我国现行征地补偿金额偏低，只对农民实际损失给予补偿，没有考虑农民土地的预期收益。陈青波（2010）提出按种粮年产出的40倍进行补偿。张千帆（2011）认为要按公平市价补偿。姚万朝（2012）认为按土地平均年产值补偿不科学也不合理，应当包括土地权利损失补偿、直接的附带损失补偿和社会补偿。沈岿（2012）补偿要体现公平原则，以独立、公正的评估为保障。李平（2012）提出将被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障作为确定补偿的指导原则，确定补偿数额时采取不低于的方法，不设上限。

关于土地征收过程中特别是农用转变为建设用地的增值收益分配问题，国内学者也进行了大量研究，主要有三种观点：一是涨价归公说。该说最早由英国经济学家约翰﹒穆勒1848年提出，1882年，美国经济学家亨利﹒乔治也提出了土地增值收益应归国家占有的主张。孙中山先生在《土地纲领》中提出平均地权理论，即：核定地价，照价征税，涨价归公，定价收买。二是涨价归私说，主张全部土地自然增值归原土地所有者所有，以周天勇、蔡继明、刘正山为主要代表。三是私公兼顾说，主张在充分补偿失地者之后将剩余部分收归国家，以中国人民大学周诚教授为首创人和主要代表。刘云梓、吴越清、李延广、况伟大、尚勇、吴芸等也对该说进行了研究和探讨。

4、关于土地征收程序

关于土地征收程序的研究，很多学者都提出要规范土地征收程序，但如何规范各有不同考虑。李显冬（2012）认为要通过农村集体土地确权发证来保护农民权益。姚万朝（2012）认为应当制订《集体土地征收法》来规范土地征收程序。沈岿（2012）提出土地征收应当经协商式民主程序，纠纷解决机制应当独立、公正、高效，无法院判决则无强制征收。胡泰武、刘国根、宋红雄（2012）提出征收程序中忽视被征地人的意识表达，司法救济程序缺失。要建立土地征收的评估程序、补偿标准公示程序、听证及论证程序，建立土地征收的协商、裁决和司法救济制度。李平（2012）提出土地征收程序应当保障被征地人获得充分通知和信息的权利、参与和影响征地决定的权利以及就征地决定的申诉权利。明确保障被征地人的知情权、参与权和申诉权。

三、简要述评

从国内外研究动态可知，其对土地征收制度的研究重点主要集中在土地征收制度、土地征收范围、土地征收补偿安置和土地征收程序上。国外基本上都从宪法层面确立了基本原则，再配以详细的法律规定，通过程序和实体规定保证土地征收的正当性、限制征地机关的自由裁量权、保护被征地人的权利、对被征收土地充分补偿等，形成了一整套严密的土地征收制度。

我国土地制度、发展阶段、管理体制等都有明显不同，土地对于我国农民、农村和农业来讲，也具有和其他国家完全不同意义和作用，在我国学者的研究中就很多问题进行了深入探讨，达成了一些共识，但在征收范围、补偿安置内容和标准、配套制度设计等关键问题上尚未达成共识，特别是如何准确界定土地征收范围、如何确定补偿安置的内容、标准和核定办法、如何完善征收程序等缺乏系统深入的理论分析和形成一整套可操作办法，这也是当前改革土地征收制度、修订《土地管理法》的难点所在。因此怎样借鉴国内外研究进展，结合我国国情、土地制度和土地对我国农民的特殊意义，特别是推进新型城镇化进程中，如何更好改革农村土地征收制度，如何在限定土地征收范围、规范土地征收程序、公平合理地补偿安置被征地农民等方面提出一整套符合我国实际的可操作的办法，显得尤其重要。

主要参考文献（略）

注：本文为2014年的一篇旧文。