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土地问题历来都是中国社会的关键问题，农民宅基地管理改革是当前“三块地新土改”的重要内容。本周往期回放2016年2月21日推送文章《农民宅基地管理该怎么办？》。

闲话新土改：农民宅基地管理改革该向哪儿走？

当前我国宅基地管理中存在的问题是：宅基地需求得不到满足和大量违法用地并存。据统计，全国13.7亿总人口中，农村户籍人口8.5亿（含2.2亿进城务工人员），其中，每年大约有700万对农民结婚。按照农村生活习惯，结婚之前必定要建造或翻建房屋，按照户均0.2亩的宅基地，再加上道路等公共用地配套，每户用地不会少于0.4亩，这样每年农民建房用地需求量大约为280万亩，按照三分之一使用新增建设用地计算，农民宅基地每年需要占用90多万亩农用地，并且是刚性需求。但实际上，由于多数地方在土地利用总体规划中没有安排宅基地，加上年度土地利用计划指标紧张，各地基本不会为农民宅基地安排计划指标，尽管近年来部里要求计划指标的5%用于农村建设，但基本没有落实，即使落实了明显也无法满足要求。因此，当前宅基地取得方面存在的突出问题的没有规划、没有用地指标，无法安排农民建房用地，各地基本放弃对此进行管理，多年停批宅基地，农民依法取得宅基地的合法权益得不到保障，也人为增加了大量违法用地和土地资源浪费。

以无规划和无计划为由不批宅基地，只是问题的表象，根本原因是对宅基地的法定福利性、保障性认识不够，定位不准，对农民的基本生存权重视不够，对民生优先重视不够，因而政策设计和管理思路出现偏差。

我国农村宅基地制度是为保障农村村民“居者有其屋”的基本居住需求而设立的，按照《土地管理法》规定，“一户一宅”是农村村民的法定权益，凡符合“一户一宅”条件的宅基地需求应当予以保障。可见，宅基地使用权是基于农村集体经济组织成员身份而取得的法定福利。符合条件的农民无偿取得宅基地并长期占有使用，体现了宅基地使用权的福利性和明显的保障功能，保障了农民基本居住生活条件。在这个意义上说，满足农民的宅基地用地需求与满足城市低收入群体的保障性安居工程用地需求同等重要，都属于保障性质，要平等对待，应保尽保。如果再考虑到城镇的保障性安居工程建设由政府组织，在土地征收、项目建设、资金、分配使用等方面实行支持优惠政策，而农民是用自己的地、自己的钱建自住房屋，就更没有理由不予保障。

因此，落实十八大和十八届三中全会精神，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，必须将认识统一到中央精神上来，充分认识农民宅基地使用权法定的集体经济组织成员身份性、福利性和保障性，改革完善宅基地的制度设计和管理方式，确保农民可以依法取得宅基地使用权；同时在试点基础上，配合有关部门，慎重稳妥地研究提出农民住房财产权抵押、担保、转让中的宅基地使用权管理意见。

一、明确农户宅基地的法定保障性和基本生存性，属于民生问题，必须应保尽保，保证符合条件农户可以依法取得宅基地使用权。

二、确保农村宅基地合理的用地规模，在土地利用总体规划中合理确定农村居民点新增建设用地规模和布局。规划中没有预留农村新增建设用地规模的，要结合新一轮土地利用总体规划评估，进一步调整规划布局结构，增加农村宅基地新增建设用地规模，在规模增加前，对符合条件和法定面积标准的农民宅基地申请涉及新增建设用地的，只要符合适当集中、不占基本农田、避让地质灾害等危险区等条件的，可由村委会依据村民自治原则规划宅基地的位置，政府不应当以无规划或无用地指标为由停止审批农民宅基地。

三、改革宅基地计划管理模式，比照中央保障性安居工程用地政策，对宅基地新增建设用地实行先用后销，不再受计划指标限制。对新建农民住房符合“一户一宅”和面积限制标准的，对宅基地新增建设用地实行先用后销，不再受计划指标限制。对新建农民住房符合“一户一宅”和面积限制标准的，应当及时受理审批用地，用地指标按年度汇总后上报核销。应当及时受理审批用地，用地指标按年度汇总后上报核销。

四、改革简化农民宅基地审批办法，利用村内空闲地等原有建设用地建设住宅或原址翻建的，本集体经济组织审核后报乡镇人民政府审批；涉及使用农用地的，经本集体经济组织和乡镇政府审核后，报市县人民政府审批，不再报省级以上人民政府审批。

五、明确宅基地免收新增建设用地有偿使用费，涉及占用耕地的，允许集体经济组织或农户自行解决占补平衡问题。

六、在尊重农民意愿、保障农民权益的原则下,依法盘活和利用好现有宅基地,探索开展农村闲置宅基地的退出和补偿机制。

七、对于农民住房财产权抵押、担保、转让中宅基地使用权能否随之抵押、担保、转让问题，要认真考虑宅基地使用权基于集体经济组织成员权的特点以及宅基地的保障性和福利性，通过配合有关部门稳妥开展农民住房财产权抵押、担保、转让试点进行探索，不宜轻言全面放开宅基地使用权流转。

附：云南省红河州农村宅基地管理暂行办法

(2012年5月征求意见稿)

第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》、《云南省土地管理条例》及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）、《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）、《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（国土资发〔2010〕28号）等法规和政策规定，为加强农村宅基地管理，切实维护农民利益，切实保护耕地，结合我州实际，制定本办法。

第二条 本办法所指的宅基地，是指农村村民经依法批准用于建造住宅及其厨房、厕所、畜禽舍、庭院等附属设施的土地。

第三条 州国土资源行政主管部门负责全州农村宅基地管理工作，县（市）国土资源行政主管部门负责本行政区域内农村宅基地的具体管理工作。

第四条 农村宅基地属于集体所有，农村村民对宅基地享有使用权。

农村村民建造住宅，应当依法取得宅基地使用权。禁止买卖或者以其他方式非法转让农村宅基地。严禁城镇居民到农村购买宅基地和农民住宅，单位和个人不得非法租用农村集体土地、占用农民集体所有土地搞房地产开发，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。宅基地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其它形式非法转让。

第五条 农村宅基地的使用应遵循节约和合理利用每寸土地，切实保护耕地的原则，尽量利用现有宅基地、村内空闲地、闲置宅基地和未利用地。严禁占用基本农田。尽量不占用或者少占用耕地。占用耕地的，应当落实“占一补一”，具体耕地占补办法由各县（市）人民政府制定，并对农村宅基地的耕地占补数量质量负责。

第六条 各县（市）土地行政主管部门、各乡镇人民政府应当在摸清宅基地利用现状和用地需求基础上，以乡（镇）土地利用总体规划和村土地利用规划为控制，组织编制各集体经济组织村庄宅基地现状图、宅基地规划图和宅基地需求预测十年计划表（两图一表），制订宅基地申请审批和登记发证流程、制度，向农村居民公布，指导农村村民按规划、有计划、规范有序申请使用宅基地。

第七条 农村村民建造住宅，应当以户为单位，每户宅基地的用地标准，应严格按照下列标准执行。禁止任何单位和个人擅自突破用地标准。

（一）城市规划区内，每户宅基地不得超过100平方米；

（二）城市规划区外的坝区，占用耕地的，每户不得超过150平方米；占用耕地以外的其他农用地的，每户不得超过160平方米；占用废弃地、未利用地的，每户不得超过170平方米；

（三）山区、半山区及边疆少数民族乡（镇），占用耕地的，每户不得超过170平方米；占用耕地以外的其他农用地的，每户不得超过180平方米；占用废弃地、未利用地的，每户不得超过200平方米。

第八条 加强农村宅基地审核“三到现场”制度。受理农村居民宅基地申请后，县（市）国土资源管理部门和乡（镇）人民政府应当会同有关部门到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量面积、放线定界；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。

第九条 农村宅基地具有基本保障性质，应当严格实行一户一宅，一户农村村民只能申请一处符合规定面积标准的宅基地。

第十条 农村村民有下列情形之一的，可以申请宅基地：

（一）无房户或现有宅基地面积低于规定标准,需要新建或扩建住房的；

（二）子女结婚后确需分户，无宅基地的；

（三）因发生或者防御自然灾害需要搬迁安置的；

（四）因国家和集体建设需要零星拆迁安置的。

第十一条 农村村民有下列情形之一的，不得申请宅基地：

（一）年龄未满18周岁的；

（二）原有宅基地的面积已达到规定标准；

（三）将原有住宅出卖、出租、赠与或者改变用途为非生活居住的；

（四）原住宅在征地拆迁安置中，选择货币安置的；

（五）不符合乡镇土地利用总体规划和城市、集镇、村庄建设规划的。

第十二条 农村村民需要使用宅基地的，应当向本集体经济组织提出申请，由本集体经济组织张榜公布申请名单，提交村民会议或村民代表会议讨论。经讨论同意并在本集体经济组织公示10日无异议后，逐级报乡（镇）人民政府、县（市）国土资源行政主管部门审核，并按程序和批准权限上报审批。

第十三条 农村居民在依法取得的原有宅基地范围内翻建扩建住宅，符合土地利用总体规划和村镇规划的，由本集体经济组织签署意见，并经乡（镇、街道）国土、规划建设部门现场勘察确认备案，由乡镇人民政府批准。有下列情形之一的，不得批准翻建、扩建：

（一）原旧住宅不符合土地利用总体规划和村镇规划的；

（二）已取得新宅基地的；

（三）原旧住宅属文物保护单位或者市级以上历史文化名村（镇）保护规划确定的保留风貌建筑的；

（四）在地质灾害危险区范围内的。

第十四条 农村村民申请占用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地建住宅的，由本集体经济组织签署意见，并经乡（镇、街道）国土、规划建设部门现场勘察确认备案，由乡镇人民政府批准。

第十五条 农村村民申请占用农用地建住宅的，由县(市)国土资源行政主管部门统一汇总后，拟定农用地转用方案和补充耕地方案，报县市人民政府审核。县市人民政府审核统一后，于每年一次性报请州人民政府办理农用地转用审批手续。州人民政府依法批准后，由县(市)国土资源行政主管部门具体办理农村村民宅基地使用手续。州国土资源行政主管部门应在每年度末汇总本年度内全州农村村民宅基地占用农用地的情况，报省国土资源厅备案，申请核销相应的土地利用年度计划指标。

第十六条 农村村民宅基地属于保障性质，必须应保尽保。对符合规划、符合申请宅基地条件和宅基地使用标准的农村居民宅基地申请，乡（镇）、村应及时进行受理审查，有权审批机关应当及时批准。

第十七条 各级政府和部门在办理农村村民宅基地审批手续时，不得收取除宅基地使用证书工本费之外的其他费用，免受征地管理费、基础设施配套费、耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费等。

第十八条 经依法批准的农村村民宅基地，农村集体经济组织应当向村民张榜公布，接受监督。

第十九条 宅基地申请经依法批准后，申请人应当自批准之日起二年内完成住宅建设，并在竣工后六十日内，向县（市）国土资源行政主管部门申请办理宅基地使用权登记，由县（市）人民政府颁发《不动产权证》。

第二十条 鼓励因地制宜地开展旧村改造和村庄土地整治。各县市要结合新农村建设、建设用地增减挂钩等工作，本着提高村庄建设用地利用效率、改善农民生产生活条件和维护农民合法权益的原则，指导有条件的地方积极稳妥地开展旧村改造和村庄土地整治。

同一个集体经济组织在村庄土地整治中涉及现有各类用地进行调整置换的，应在保证建设用地总量不增加、耕地总量不减少的前提下，编制村庄土地整治规划，报县（市）人民政府批准后实施。村庄土地整治出的集体建设用地，优先用于安排本集体经济组织村民的宅基地，其余部分可依法用于发展二、三产业，但不得用于商品住宅开发。

第二十一条 符合下列情形之一的，由农村集体经济组织向乡（镇）人民政府提出申请，经县（市）国土资源行政主管部门审查报县（市）人民政府批准后，可以依法收回宅基地使用权：

（一）实施村庄和集镇规划进行旧村庄改造需要调整的宅基地的；

（二）进行乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要占用的宅基地；

（三）农村居民迁居或其他原因退出宅基地的；

（四）自依法批准之日起两年未建设的宅基地的，因不可抗力或政府、集体经济组织的原因造成动工迟延的除外；

（五）骗取批准或不按批准的用途使用宅基地的；

（六）其他应当依法收回宅基地的；

因前款第（一）、（二）、（三）项原因收回宅基地使用权的，农村集体经济组织应当根据地上附着物的评估价格对原宅基地使用权人给予适当补偿。

第二十二条 农村村民因继承等原因形成一户拥有二处以上宅基地的，经农村集体经济组织同意，多余的宅基地可以随同住房向本集体经济组织内部的成员转让。受让村民应当符合宅基地申请条件，并依法办理宅基地使用权变更手续。

第二十三条 由于农村住宅转让、继承等原因造成宅基地使用权变更的，当事人应当自变更之日起三十日内，向县（市）国土资源行政主管部门申请办理宅基地使用权变更登记，由县（市）人民政府换发《宅基地使用证》。

第二十四条 宅基地使用权被收回的，当事人应当自接到通知之日起三十日内，向县（市）国土资源行政主管部门申请办理宅基地使用权注销登记，由县（市）人民政府收回原宅基地使用证。逾期不办理的，县（市）国土资源行政主管部门进行注销公告，公告期满后可直接办理注销登记。

第二十五条 自批准之日起超过两年未完成住宅建设的，宅基地批准文件失效，由县（市）国土资源行政主管部门依法收回、注销。

第二十六条 农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住宅的，或者超过批准面积多占土地建设住宅的，由县（市）国土资源行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的住宅及其他设施，占用耕地的应恢复耕种；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十七条 非法转让集体土地建设住宅及其附属设施的，依照有关法律法规，由县（市）国土资源行政主管部门责令限期改正，并按《土地管理实施条例》第三十九条规定没收非法所得，并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十八条 无权批准宅基地的单位或者个人非法批准农村村民占用土地建住宅的，超越权限非法批准农村村民占用土地建住宅的，或者违反本办法规定的程序批准占用土地建住宅的，其批准文件无效，对非法批准占用土地的直接主管责任人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准宅基地，对当事人造成损失的，由非法批准的责任单位或者责任人依法承担赔偿责任。

第二十九条 农村村民违法占地建设住宅的，由县（市）国土资源行政主管部门书面下达《责令停止土地违法行为通知书》或《限期改正通知书》。农村村民接到《责令停止土地违法行为通知书》或《限期改正通知书》之日起，应立即停止违法行为，主动改正；拒不停止违法行为的，按《土地管理法》第八十三条规定处理。

第三十条 县（市）人民政府可以根据本地实际制定本办法的实施细则。

第三十一条 本办法自    年  月  日起实行。

第三十二条 本办法由红河州国土资源局负责解释。

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