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【导读】不同的土地配置方式设定不同的土地权利。在划拨、出让、国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或入股和国有土地授权经营等五种土地配置方式中，国有土地使用权作价出资（入股）显得有些神秘，不像国有土地使用权出让或划拨那么普遍，很多人不能准确说清楚国有土地使用权作价出资（入股）那些事儿，对作价出资（入股）国有土地使用权的权能到底有哪些也很难说清。

本周往期回放2016年3月11日推送文章《起底国有土地使用权作价出资（入股）那些事儿》，试图用一篇文章说清国有土地使用权作价出资（入股）和作价出资（入股）土地使用权那些事儿：起源、探索、实践、发展、规范、适用范围、权能和登记......

国有土地使用权作价出资（入股）与作价出资（入股）国有土地使用权

一、概念

国有土地使用权作价出资或者入股，是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入股份有限公司或者有限责任公司，相应的土地使用权转化为国家对企业出资的国家资本金或股本金的行为。作价出资或入股土地使用权由该股份有限公司或有限责任公司持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。

二、起源与发展

和国有土地租赁、国有土地使用权授权经营一样，国有土地使用权作价出资或入股也是在国有企业改制的实践中探索和总结提升出来的。

1.源起于1992年。1992年5月15日，原国家体改委、国家计委、财政部、中国人民银行、国务院生产办印发了《股份制企业试点办法》，部署开展股份制企业试点工作。根据该办法，1992年7月9日，原国家土地管理局、国家体改委印发了《股份制试点企业土地资产管理暂行规定》，明确提出：“改组或新设股份制企业时，涉及的国有使用权必须作价入股。土地使用权的价格由县级以上人民政府土地管理部门组织评估，并报县以上人民政府审核批准后，作为核定的土地资产金额。”首次提出国有企业实行股份股份制改造，涉及的土地使用权必须作价入股。但是应该说，由于时代限制，该文件所说的土地使用权作价入股实际上是指土地使用权必须处置纳入企业资产，出让土地使用权可以和其他企业资产一并入股，划拨土地使用权则要先补办出让手续，但与本文讨论的作为有偿使用方式的国家以国有土地使用权作价出资或入股有本质不同。

2.实践探索于1993年。1992年末，中国石油化工总公司所属的上海石油化工总厂被批准“改组为股份有限公司，作为国家的股份制试点企业，海外公开发行股票和上市交易”，股份制改组涉及的“财务会计、业绩评价、利税上缴衔接、资产评估工作，由财政部、国家国有资产管理局、国家税务局、国家土地管理局负责”。在该厂股份制改革过程中，所涉及的原划拨土地使用权面积较大，经评估，土地价格近20亿元，补交出让金的话，无论原企业还是改制后的企业都没能力缴纳，而土地资产必须处置纳入改制企业资产。为此，原国家土地管理局会同其他部门和企业进行了深入研究和探索，创造性地提出了不补办出让手续，而是采用国家以国有土地使用权土地作价出资投入新设的股份公司并作为国家股的方式处置。1993年，《国家土地管理局关于对上海石油化工总厂股份制改制中国有土地评估结果确认及其他有关问题的批复》（1993国土函字第113号）中明确了投入该股份公司的国有土地面积、土地资产评估价值以及折算的国家股份额（5亿多股），该厂成为第一家以国有土地使用权作价出资入股方式处置原划拨国有土地的改制企业。

3.1993年总结上升为文件。在上海金山石化股份制改革实践的基础上总结提升后，国家土地管理局国家体改委在1993年印发的《关于到境外上市的股份制试点企业土地资产管理若干问题的通知》中，第一次对两种类型的国有土地使用权作价入股进行了明确和界定：

一是国家直接以国有土地使用权作价出资（入股），即“国家以一定年期的国有土地使用权作价入股，土地资产折为国家股。中央直属企业由国家指定的国有土地资产持股单位向国家土地管理局直接提出申请，地方企业由省（区，市）政府指定的土地资产持股单位向省级土地管理部门提出申请，省级土地管理部门审核后报国家土地管理局，经国家土地管理审查批准后，凭批准文件才能作价入股。”

二是国有土地先出让再作价入股，即“企业以出让方式取得的土地使用权作价入股，土地资产折为法人股。试点企业依法办理土地使用权出让手续，签订出让合同并交付国有土地使用权出让金后，可以以土地使用权向股份公司折价入股。”至此，作价出资入股作为国有企业改制土地资产处置的一项重要政策被确定下来。

4.随着试点企业改制实践增多，1994年12月，国家土地管理局、国家体改委印发了《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》（〔1994〕国土（法）字第153号）对包括出让、国有土地租赁、国家作价出资（入股）在内的土地处置政策进行了规范，明确：“国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价入股，经评估作价后，界定为国家股，由土地管理部门委托国有股权持股单位统一持有。土地管理部门应与国有股权持股单位签订委托持股合同”。同时，还对如何作价折算股份和变更登记等进行了明确。

5.1998年明确作价出资（入股）国有土地使用权的内涵和权能。1998年出台的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局第8号令）对划拨土地使用权处置方式、内涵、权能等进行了明确解释：“对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采用国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以国有土地使用权作价出资（入股）和保留划拨方式予以处置。……本规定所称国家以土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。”

6.1998年写入行政法规，成为合法的土地有偿使用方式。在实践总结基础上，1998年颁布1999年1月1日实施的《土地管理法实施条例》将国有土地使用权作价出资或者入股明确为土地有偿使用方式之一。该条例第29条规定：国有土地有偿使用的方式包括：（1）国有土地使用权出让；（2）国有土地租赁；（3）国有土地使用权作价出资（入股）。

7．后期国企改革土地资产处置政策中关于国有土地使用权作价出资（入股）的进一步规定：

--《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发[1999]433号）中有关国有土地使用权作价出资入股的要求：

（1）对于自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，根据企业改革和发展的需要，主要采用授权经营和国家作价出资(入股)方式配置土地，国家以作价转为国家资本金或股本金的方式，向集团公司或企业注入土地资产。

（2）对承担国家计划内重点技术改造项目的国有企业，原划拨土地可继续以划拨方式使用，也可以作价出资(入股)方式向企业注入土地资产。

（3）深化土地使用制度改革，完善和协调出让、租赁、作价出资(入股)、授权经营等不同处置方式之间的权责关系，降低国有企业土地资产配置的直接成本。国有企业改革时，可按规定自主选择土地资产处置方式，鼓励以货币、资本、股本等多种形态综合实现土地资产价值。

（4）土地资产处置时，要考虑划拨土地使用权的平均取得和开发投入成本，合理确定土地作价水平。采用授权经营、作价出资(入股)方式处置土地资产的，按政府应收取的土地出让金额计作国家资本金或股本金。

（5）进一步明确国家作价出资(入股)和授权经营土地使用权的权益。以作价出资(入股)方式处置的，土地使用权在使用年期内可依法转让、作价出资、租赁或抵押，改变用途的应补缴不同用途的土地出让金差价；以授权经营方式处置的，土地使用权在使用年期内可依法作价出资(入股)、租赁，或在集团公司直属企业、按股企业、参股企业之间转让，但改变用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应报经土地行政主管部门批准，并补缴土地出让金。

（6）进一步明确外商投资企业用地政策，鼓励国有企业合理利用外资“嫁接改造”。国有企业与外资进行合资、合作，凡以出让、租赁、国家作价出资(入股)方式取得土地使用权的，不再另行缴纳场地使用费。

--《国土资源部关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发〔2001〕44号）第三款提出：规范国家作价出资（入股）、授权经营处置方式的使用。

对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业，方可采用授权经营或国家作价出资（入股）方式配置土地。其中，经国务院批准改制的企业，土地资产处置方案应报国土资源部审批，其他企业的土地资产处置方案应报土地所在的省级土地行政主管部门审批。

作价出资（入股）政策的一个最大特点，是非货币交易，即企业取得土地使用权的同时，国家未收取相应的土地价款，而是把这部分价款作为国家资本金投向了企业，改制企业实质上是在没有缴纳数额较大的地价款的条件下，取得了可以自主处置的土地使用权。

三、适用范围

一是适用于特殊企业改制的土地资产处置。国家以国有土地使用权作价出资（入股）政策是国家给改制国有企业的一项优惠政策，不是任何企业都可以享受的。现行政策规定，对于自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，根据企业改革和发展的需要，主要采用授权经营和国家作价出资（入股）方式配置土地，国家以作价转为国家资本金或股本金的方式，向集团公司或企业注入土地资产。

在实践中，改制企业申请采取作价出资（入股）方式处置土地时，政府要严格审批。改制企业至少要具备两个条件：

1.拟进行改制的国有企业属于国家确定作为国家授权投资的机构或国家控股公司试点；

2.企业改制方案需要经过政府批准。

二是作为特定的有偿使用方式和供地方式，适用于政府对特定基础设施企业、公益企业的出资或PPP项目中政府出资。

四、作价出资（入股）土地使用权的权能与登记

国家以国有土地使用权作价出资（入股）方式配置土地的，土地管理部门应当与被出资（入股）企业或企业的其他股东签订国有土地使用权作价出资（入股）合同，明确相应的作价出资额、股份数额和相应的权利义务。被出资（入股）企业应当依法向县级以上人民政府土地行政主管部门申请土地使用权登记，领取《不动产权证书》，依法取得作价出资（入股）国有土地使用权。

国有作价出资(入股)土地使用权的权能，与国有出让土地使用权权能一致，在使用年期内可依法转让、作价出资、租赁或抵押；改变用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订变更协议，补缴不同用途的土地出让金差价。

国家对土地使用者依法取得的作价出资（入股）土地使用权，在约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。

需要说明的是，作价出资（入股）土地使用权是与出让土地使用权并列的一种土地使用权，使用者取得作价出资（入股）土地使用权后，再次进行转让或作价出资的，受让单位或个人取得的土地使用权仍为作价出资（入股）土地使用权。

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