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完善“三权分置”的基本思路

中国社会科学院农村发展研究所   王小映

1.完善承包地“三权分置”法律制度，建立适应现代农业发展要求的农业生产经营体系

实行土地承包制，在集体土地所有权上设立土地承包经营权，从根本上保证了我国2.3亿多小农户直接拥有土地、经营土地的权利，保证了家庭经营的基础地位，照顾到了我国小农户数量众多的基本国情。在此基础上，通过在土地承包经营权上分离出土地经营权，为土地流转、发展适度规模经营、发展现代农业生产经营体系提供了制度安排。承包地“三权分置”的要义，是在坚持土地承包制、坚持土地承包关系保持稳定并长久不变、坚持集体土地所有权和土地承包经营权两权分离的基础上，通过明确界定和规范土地经营权，进一步完善农业土地经营制度。要在总结实践经验的基础上，从法律上落实承包地“三权分置”制度。

一般常态下承包地的产权结构是集体土地所有权和土地承包经营权的“两权分置”，土地经营权流转情况下承包地的产权结构是集体土地所有权、土地承包经营权和土地经营权的“三权分置”。要统筹考虑“两权分置”和“三权分置”的关系，完善土地承包经营法律制度。既要完善一般常态下承包地“两权分置”体系，又要考虑土地经营权流转的具体情形，完善承包地“三权分置”体系；既要考虑静态下的承包地产权结构，又要考虑动态情况下因土地经营权设立、流转、终止等带来的土地产权结构从“两权分置”状态变动到“三权分置”状态、从“三权分置”状态回归到“两权分置”状态的产权变动关系；既要注重保护农户的土地承包经营权，又要注重保护农业经营主体的土地经营权；既要落实长久不变政策，稳定土地承包关系，又要注重稳定土地经营关系，促进农业的稳定持续经营；既要平等保护各类农户的土地承包经营权，又要平等保护不同农业经营主体的土地经营权。

2.推进农村宅基地使用制度改革，建立促进农村社区开放融合发展的居住用地和住房保障政策体系

宅基地的土地所有权、资格权和宅基地使用权“三权分置”，目的是为了妥善处理既要保障农民的居住权、又要盘活农村宅基地之间的关系，其意义在于让宅基地及地上房屋能够出租流转，让闲置、低效利用的宅基地以及村庄整治中结余出来的居住用地能够流转起来，从而在盘活农村宅基地的同时，促进农村社区开放融合发展。要在总结一些地方经验的基础上，加快从政策上明确宅基地的所有权、资格权和使用权“三权分置”的具体含义和操作方法，探索建立促进农村社区开放融合发展的居住用地和住房保障政策体系。

宅基地的“三权”中，集体土地所有权和宅基地使用权已经是法定的权利，关键是要从政策上界定资格权。理论上讲，资格权是依据集体经济组织成员身份取得宅基地使用权的一种身份权，虽然，集体经济组织成员依据资格权可以取得宅基地使用权，但是，资格权本身并不就是土地财产权利，它并不是直接指向并及于土地的权利，并不是直接占有或使用或处置土地的权利。在现实中，大部分集体经济组织成员依据资格权已经取得并保有了宅基地使用权，并且这种宅基地使用权已经固化到资格权人身上；有的集体经济组织成员可能是潜在的申请取得宅基地使用权的人，其资格权在未来某一时间可以帮助其取得宅基地使用权。

界定资格权，就可以区别集体经济组织成员和非集体经济组织成员，在保障集体经济组织成员居住权的基础上，对非集体经济组织成员取得村庄居住用地和住房开辟政策通道。这样做有利于对农村居住用地实行科学的分类管理，理顺其中的土地经济关系，促进农村社区开放融合发展；有利于促进集体建设用地有偿使用，促进村庄土地节约集约利用，增加农民的财产性收入；有利于在城乡人口转移流动的过程中保障一部分特殊人群的居住权，比如，因家庭分户分离出来的新家庭人口，因离婚从家庭中分离出来的妇女，因进城落户失败回到家乡需要重新获得宅基地使用权的人口，因在村庄整治中有偿退出宅基地后需要重新获得宅基地使用权和住房保障的人口等。例如，四川省泸县在宅基地使用制度改革试点中，就是通过集体经济组织成员和非集体经济组织成员“联建共建”住房、“跨社区实行有偿使用”等方式，在界定和区分宅基地资格权的基础上，实现了集体经济组织成员居住权的保障，并为集体经济组织外的成员取得村庄居住用地开辟了有偿使用通道，实现了农村社区的开放融合发展。

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