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中央统一规划体系，明确国土空间规划基础作用

关于规划管理职责，《国务院机构改革方案》要求自然资源部整合原国土资源部的国土规划、土地利用总体规划管理职责、国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责以及住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，负责建立空间规划体系并监督实施。具体包括：推进主体功能区战略和制度，组织编制并监督实施国土空间规划和相关专项规划。开展国土空间开发适宜性评价，建立国土空间规划实施监测、评估和预警体系。组织划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线，构建节约资源和保护环境的生产、生活、生态空间布局。建立健全国土空间用途管制制度，研究拟订城乡规划政策并监督实施。组织拟订并实施土地、海洋等自然资源年度利用计划。负责土地、海域、海岛等国土空间用途转用工作。自然资源部设置国土空间规划局和国土空间用途管制司两个内设机构，具体负责整合后的规划管理职责。根据已经出台的地方省级和市县级机构改革方案，省、市、县级空间规划管理职责也都统一到自然资源部门。

那么，原有的主体功能区规划、国土规划、土地利用总体规划、城乡规划到底该如何整合为空间规划？空间规划的定位、内容和层级如何？该如何编制、实施和管理呢？这些问题影响面很广，涉及到生产生活各个方面。其实社会各方，包括规划人员、开发企业、发展人员和政府部门、这段时间都在等国家出台相关文件来明确这些问题，毕竟不可能自我发挥和想象。日前，中共中央国务院出台了第一个规划指导文件《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发[2018]44号）。44号文件尽管主要是明确国家发展规划定位、编制程序、方法、保障、实施机制等的，但在这个文件中也涉及了空间规划的定位、内容等，一起来看看吧！

44号文件明确：要建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市、县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。下位规划服从上位规划，下级规划服从上级规划，等位规划相互协调。

国家发展规划（国民经济和社会发展五年规划纲要）根据党中央关于制定国民经济和社会发展五年规划的建议，由国务院组织编制，经全国人民代表大会审查批准，居于规划体系最上位，是各级各类规划的总遵循。

国家级空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据。国家级空间规划要依据国家发展规划，细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，规划期原则上国家发展规划一致，由国务院有关部门编制，报国务院审批。

强化空间规划的基础作用。国家级空间规划要聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发开发边界，并以此为载体统筹协调各类空间管控手段，整合形成“多规合一”的空间规划。

国家级空间规划要强化在空间开发保护方面的基础和平台功能，为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障，对其他规划提出的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环保等开发保护活动提供指导和约束。

报请国务院批准的国家级空间规划，由国务院自然资源主管部门会同国家发展改革部门编制目录清单，报国务院批准实施。