因政府原因无法动工开发造成土地闲置，土地必须收回吗？当事人土地权益受损如何维权？如果协议收回闲置土地使用权，需要注意什么？

　　近日，自然资源部办公厅就政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策，函复海南省自然资源和规划厅，重申要保护当事人的合法土地权益。

政府原因无法动工造成土地闲置权益受损，政府应当补偿

《土地管理法》37条、《城市房地产管理法》26条规定，土地使用权人必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的可以无偿收回土地使用权，但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。可见，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的，不视为一般意义上的闲置土地，原则上不能征收土地闲置费或无偿收回。

实际上，因政府及政府有关部门原因造成当事人土地无法及时开发而闲置的，往往会造成当事人合法土地权益受损，不但不应处罚，而且政府及相关部门应当积极采取措施予以弥补，保护当事人的合法土地权益。为此，《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第十二条规定， 此类情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：

（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；

（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；

（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；

（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；

（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；

（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。

除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。

简单说，此类闲置土地与一般意义上的闲置土地不同，不能强制征收土地闲置费或强制收回土地使用权，而应当与土地使用权人协商，采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等多种方式处置，以促进国有建设用地有效利用为目标。

如果当事人同意协议有偿收回的，应当按照收回时的土地市场情况，评估确定土地使用权价格及当事人其他损失，合理确定有偿收回的土地使用权价款。

本次复函中，自然资源部实际上是重申了上述相关规定，明确不能轻易收回当事人土地使用权，只有确实无法达到开发前期条件或因政府修改规划或规划建设条件、军事管制、文物保护以及不可抗力等原因，造成土地确实无法按原规划建设条件动工建设的，在土地使用权人协商同意的情况下，可以采取协议有偿收回的方式处置。复函中明确了协议有偿收回的程序和有偿收回价款确定办法，此外还要求各地净地出让等，防止和减少因政府原因而“闲置”。

具体复函内容如下：

自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函

自然资办函〔2018〕1903号 

海南省自然资源和规划厅：

　　《海南省国土资源厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142号）收悉。现就因政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策函复如下。

　　《城市房地产管理法》规定，土地使用权人必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的可以无偿收回土地使用权，但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第十二条规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权。

　　在土地供应和闲置土地处置工作中，要严格落实履约责任，营造诚实守信的营商环境。一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区分具体情况：对于因政府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置。对于因政府修改规划或规划建设条件、军事管制、文物保护以及不可抗力等原因，造成土地确实无法按原规划建设条件动工建设的，在土地使用权人同意协商的情况下，可以采取协议有偿收回的方式处置。

　　需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。

自然资源部办公厅

2018年12月18日