《城区范围确定规程》要点解读

2021年6月，《城区范围确定规程》（以下简称《规程》）正式发布。这是助推国土空间高质量发展的一项基础性工作，无论在学术还是实践层面，都具有创新性和突破性，不仅对统一城区概念认识、完善相关城乡统计工作具有重要意义，也将为编制市县国土空间规划、开展城市体检评估、动态监测及规划实施监督工作提供重要支撑。

完善多规合一的技术标准体系是《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出的一项基本要求。科学识别城区范围是其中一项重大基础性研究。自2019年7月起，自然资源部国土空间规划局组织同济大学牵头，北京大学等单位组成联合课题组，开展相关标准研制。

城区范围是开展城市用地、城市人口等相关统计工作所采用的地域空间范围。城市已经成为人类经济社会发展的主体，加强对城市发展和城镇化进程的动态监测成为重要议题，其基础就是科学确定城区范围。我国的城镇化已进入由高速度发展转向高质量发展的阶段，第七次人口普查统计数据显示，2020年我国城镇化率已经达到63.89%。科学识别城区范围无疑显得更加重要。

确定城区范围的关键在于准确识别城市实体地域。这一问题此前在我国一直没有得到有效解决，科学的城区范围确定方法也就无法建立。我国的城乡统计工作主要以行政范围为基本统计单元，但存在城市统计范围与实体地域范围分离的现象，由此带来了在认识层面和实践层面两方面的矛盾。

《规程》第一次从界定城市实体地域角度出发建立了城区范围确定标准，在当下全面推进新一轮国土空间规划体系改革背景下，显得尤为重要。

《规程》制定主要有三个难点：一是对城区范围概念的认识；二是城区范围确定方法的逻辑；三是数据来源。这三者是相互嵌套的关系。例如，尽管明确了城区范围概念，但缺乏数据支撑，会影响学术观点的统一及成果向实际应用的转换，也会造成具体识别方法难以明确。

《规程》的重大突破，在于提出了基于上述三个问题的整体解决方案。

其一，从明确基本概念出发，《规程》提出城区范围是以城市实体地域为基础的统计范围。2014年，国务院发布了《关于调整城市规模划分标准的通知》，指出城区是“在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。”这一定义的关键是对城市实际建设区域识别，《规程》提出的城区范围概念解决了确定城区统计区域的依据，把理清学理层面基本概念与完善具体统计工作统一起来。

其二，方法的确定与采取的统计数据密切相关。我国现有的相关统计制度尚不完善，《规程》确定的方法吸收了北京大学城市与环境学系教授周一星、冯健团队主持的“十一五”科技支撑计划课题——“我国城乡空间识别与边界动态监测关键技术”相关研究成果，并结合本次研究工作进一步优化。

其三，《规程》研究过程中比较了第三次全国国土调查（以下简称“三调”）数据和高精度遥感数据，确定以“三调”数据作为识别城区实体地域范围的基础数据，这是考虑到“三调”数据有着完整的空间边界和功能属性，是国土空间规划编制采用的基础数据，有利于叠加形成统一的国土空间规划“一张图”，并可建立起长效维护机制和动态实施监测机制。

《规程》确定的城区范围划定方法主要包括四个步骤：第一步，利用“三调”数据，筛选城市图斑数据，确定城区实体地域初始范围。第二步，建立距离判断标准，基于边缘连接性及功能判断，通过迭代更新、边界核查等，确定城区实体地域范围。第三步，根据市政公用设施和公共服务设施等数据，结合城区实体地域面积占比，筛选出与城区实体地域边界对应的城区最小统计单元。第四步，进一步结合城市开发建设实际情况，对最小统计单元开展城市功能地域一致性的相关校核，最终确定城区范围。

《规程》对不具备市政公用设施和公共服务设施数据的城市，允许其结合四至边界清楚的城区最小统计单元行政管理现状，逐个判定各单元城区属性，汇总形成相对合理的、集中连片的城区范围。

《规程》提出的城区范围确定方法注重符合我国实际，科学性强且简单易操作。我国尚处在快速城镇化过程中，人口流动频繁，人口统计难度大，利用“三调”成果，形成统一的数据来源，以客观反映城市建成现状为前提，以真实可信的数据为基础。

《规程》研究过程体现了多学科交叉，整合了国土、规划、地理、测绘和遥感等多专业团队；充分借鉴了国内已有学术研究成果，开展了国际经验比较，并多次组织权威专家参与论证。同时，《规程》以定量化手段为基础，简化工作流程，避免主观性较强的判断方法。例如，城区边缘城乡接合部往往是边界识别的难点，通过设定连接条件和空间迭代方法，较好解决了这一问题。

《规程》研究工作开展了近两年，先后通过四轮试划工作对方法的可行性进行校验和修正。2020年4月起，按照地域分布、发展状况、人口规模等条件，自然资源部选取14个省市的23 个试点城市组织开展了三轮试划工作，课题组根据每一轮试划结果，对方法及相关指标阈值进行调整完善。在此基础上，于2020年10月进一步在全国107个城市开展了第四轮城区范围确定工作，对技术流程、标准及相关指标的科学性、合理性、操作性进行全面验证。

从试划情况来看，城区范围确定方法基本符合城市实际。试划城市对比了城区范围划定结果与既有城乡划分中的建成区范围，及城市建成区域实际情况，吻合程度较高，并通过试划不断对方法进行了优化：一是对连接距离等综合信息判定条件和阈值进行了验证，在增强适应性的同时，简化判定条件；二是通过客观判定辅以人工判定，基本解决了城市边缘模糊地区的判断方法，具备市政公用设施与公共服务设施并与城市连接紧密的农村居民点、城市功能区合理纳入实体地域；三是验证了人口密度、设施覆盖等条件与实体地域范围的关系；四是通过城区实体地域范围的确定，使城区人口统计范围与城区实体地域范围一致性更高。

对于《规程》的使用，主要有两方面要求：

一方面，要加强与当前市县国土空间总体规划编制工作的结合。各地要通过对城区范围的识别，加强对城市空间质量和既有规划实施的评估工作，突出问题导向，夯实底图底数对规划编制工作的支撑。同时，要注重对城市空间形成规律的挖掘，加强与相关重要控制线划定的技术联动，深入探讨如何科学合理地指导城镇开发边界内集中建设区、弹性用途区的划定。同时，《规程》本身也需要不断完善。

另一方面，要与规划管理以及规划实施监督结合。城区范围应纳入规划成果和“一张图”信息系统中，根据城市规划建设实际情况对城区范围进行动态更新，并作为开展国土空间规划体检评估工作的一个重要空间层次。同时，要发挥好划定城区范围这一政策平台的作用，加强与相关部门政策机制协同，为提升城镇化空间治理能力提供支撑。

《规程》初步构建了一套客观真实、以识别城市实体地域边界为基础的城区范围划定方法，在构建五级三类国土空间规划体系总体要求下，需要加强对乡镇实体地域边界识别研究及对乡村地域的关注。同时，从国际经验来看，城乡空间边界划分是动态演化的过程，需要开展长期的跟踪研究，建立与我国城镇化进程相适应、动态优化的城乡划分体系。

此外，加强城市功能地域研究是发达国家城乡划分研究的重要经验和发展趋势，特别是在我国加强城市群和都市圈区域协同发展的背景下，需要加强对城市空间发展规律的挖掘，加强区域协调、城乡融合的政策法规体系研究，提升促进城市高水平发展、高品质生活的空间治理能力