划重点： 新《浙江省土地管理条例》的主要看点

9月29日，新《浙江省土地管理条例》公布，自2021年11月1日起施行。这是新《土地管理法实施条例》公布后全国首个出台的省级地方性法规。《浙江省土地管理条例》共八章七十一条，对土地管理职责、土地所有权和使用权登记、国土空间规划、耕地保护、建设用地等内容作了细化规定，同时结合省情实际，对耕地保护补偿制度、“标准地”改革、小微企业园用地、存量建设用地盘活和数字化改革等经验做法总结提炼，以立法形式予以固化。浙江《条例》看点不少。

看点一，具体明确了各部门的土地管理职责。

浙江《条例》总则第四条具体明确了各级自然资源部门、农业农村部门以及发展改革、经济和信息化、财政、水利、生态环境、住房城乡建设、统计、林业部门和乡镇政府、街道办事处在土地管理领域的各自职责。其中，自然资源主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作；农业农村主管部门负责本行政区域内农村宅基地的管理和监督相关工作，依照有关法律、法规规定的职责做好耕地质量管理相关工作；发展改革、经济和信息化、财政、水利、生态环境、住房城乡建设、统计、林业等有关部门按照各自职责，做好土地管理相关工作；乡镇人民政府、街道办事处按照有关法律、法规和上级人民政府的规定，做好辖区内土地管理相关工作。

看点二，明确建立统一的国土空间基础信息平台，相关部门建立土地管理信息共享机制，实现数据共享和业务协同（《土地管理法实施条例》第6条有类似规定，这里更细化具体）。

浙江《条例》总则第五条明确，县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强土地管理数字化建设，建立统一的国土空间基础信息平台，整合自然资源、生态环境、经济社会发展等相关空间数据，实现土地管理全流程数字化管理和国土空间整体智治。县级以上人民政府自然资源、发展改革、生态环境、住房城乡建设、农业农村等部门应当建立土地管理信息共享机制，实现数据共享和业务协同。

看点三，明确了填海形成土地以及地表、地上、地下建设用地使用权设立和登记的规则。

浙江《条例》第二章明确，填海形成的土地属于国家所有，相关权利依法纳入不动产统一登记。

对于地下建设用地使用权的设立与登记则分两种情形加以规定和细化：一是结合主体工程建设的地下工程的建设用地使用权随地表建设用地使用权一并取得，其四至范围不得超出地表建设用地使用权的四至范围。法律、法规对人防工程的建设用地使用权另有规定的，从其规定。二是经依法批准的单独建设的地下工程可以单独取得地下建设用地使用权，其四至范围和用途不受地表土地的四至范围和用途限制。

看点四，对《土地管理法》及其实施条例关于国土空间规划相关规定进行细化和补缺。

新法及实施条例对国土空间规划体系框架进行了明确，但对谁来组织编制、审批程序、修改程序等并未明确，浙江《条例》对这些予以明确，也为国家规定留了余地：

浙江《条例》第九条明确了国土空间规划的定义和体系；

第十条明确了各级国土空总体间规划的编制、审核与审批，第十一条细化明确了共同抗击总体规划的内容；

浙江《条例》第十二、十三条分别规定了国土空间详细规划、专项规划的定义、作用、编制和报批等，其中，国土空间详细规划是对具体地块用途、开发建设强度和管控要求等作出的实施性安排，是依法核发建设项目规划许可、进行各项建设等活动的依据；

浙江《条例》第十四条明确了可以修改国土空间总体规划的五类情形，明确确需修改的，由原规划编制机关组织修改，报原批准机关批准。

浙江《条例》第十五条对各类国土空间规划的编制、批准和修改与国家规定的衔接预留了空间，明确法律、行政法规、省的地方性法规和国家有关规定对国土空间总体规划、详细规划和相关专项规划的编制、批准和修改等另有规定的，从其规定。

看点五，细化了耕地保护补偿制度。

《土地管理法实施条例》第12条提出“建立耕地保护补偿制度，具体办法和耕地保护补偿实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门规定”。浙江《条例》对此进行了细化规定，明确了耕地保护补偿制度的目的、标准、资金来源、使用方向等。浙江《条例》第二十八条明确：

县级以上人民政府应当建立耕地保护补偿制度，对承担耕地保护责任的农村集体经济组织根据其耕地保护实际成效给予补偿激励。耕地保护补偿资金的分配应当向种植粮食的耕地倾斜。耕地保护补偿标准由设区的市、县（市、区）人民政府根据当地经济发展状况及耕地面积、质量、利用状况制定，并适时调整。

县级以上人民政府应当将耕地保护补偿资金列入本级财政预算。耕地保护补偿资金以设区的市、县（市、区）财政保障为主，省财政给予补助。

农村集体经济组织应当将其取得的耕地保护补偿资金用于农田基础设施管护与修缮、地力培育、耕地保护管理等。农村集体经济组织完成耕地保护任务的，耕地保护补偿资金可以用于乡镇村公共设施、公益事业等建设。

对承担耕地地力保护责任主体的奖励，按照国家和省有关规定执行。

看点六，对耕地闲置、荒芜，以及耕地种植、投入、产出等明确了相应的处理措施和意见。

浙江《条例》第二十四条明确：县级以上人民政府农业农村主管部门应当采取措施引导农村集体经济组织及其成员，通过全程托管、联耕联种、代耕代种等模式，恢复闲置、荒芜耕地耕种。土地经营权人闲置、荒芜耕地的处理，依照有关法律、法规的规定执行。

浙江《条例》第二十五条明确：乡镇人民政府、街道办事处可以根据耕地性质、现状等情况与土地经营权人签订农业标准地投资建设协议，对亩均投入产出、机械化种植面积比例、农业投入品使用、农产品安全和环境保护等控制性指标以及相应奖励、违约责任作出约定。具体办法由设区的市、县（市、区）人民政府制定。

看点七，将”三旧改造“、”低效地整治“、”土地储备“等写入省《条例》。

三旧改造、低效地整治等，过去多在相关文件中出现，浙江此次写入省《条例》，并提出相关要求。浙江《条例》第三十九条明确：设区的市、县（市、区）人民政府应当加大旧住宅区、旧厂区、旧村庄改造力度，建立低效用地综合整治、重新开发利用的激励机制，对布局不合理、利用效率低的土地进行再开发，对因采矿损毁、交通改线、居民点搬迁、产业结构调整等形成的土地进行再利用。

土地储备是2001年我们在起草《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）时写入文件的，此次浙江写入条例，《条例》第四十条明确：县级以上人民政府应当根据国土空间规划以及国民经济和社会发展需要，合理确定未来一定时间内土地储备规模，统筹安排土地资源的收储，优先储备空闲、低效的存量建设用地。

看点八，在土地征收中，对组织听证的条件和不登记、不腾退的”坚守户“的处理措施进行了明确。

浙江《条例》第42条明确：过半数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，设区的市、县（市、区）人民政府应当组织听证。

针对征地中经常遇到的“坚守户”，浙江《条例》从操作层面解决了两个难题：一是对不办理补偿登记的，第43条提出可以走公证；二是对不腾退土地尤其是房屋的，第47条明确可以申请法院强制执行。

看点九，政府向本级人大报告土地管理情况以及省级土地督察写入省《条例》。

浙江条例第六十二条明确了 县级以上人民政府定期向本级人民代表大会或者其常务委员会报告的具体事项；第六十三、六十四明确了省级土地督察的事项范围和督察措施。

看点十，对一些实践探索总结提升，将一些新的规定写入省《条例》。对破坏耕地鉴定，浙江《条例》提出由县级自然资源、农业农村和生态环境三个部门共同组织鉴定；对占用永久基本农田进行耕作层剥离的，提出可由乡镇代为剥离，所需费用由占用的组织或者个人承担；对”标准地“出让，《条例》第35条明确要建立相应管理机制，同时签订建设用地使用权出让合同和投资建设合同，明确相应权利义务等；第37条对小微企业园用地等提出了解决办法。

当然，浙江《条例》中也存在一些不太好理解或者有待进一步改革完善的地方，主要是以下几个方面：

看点十一，对未利用地管理似乎偏严格。

浙江《条例》将未利用地和农用地同等看待，第31条明确：未利用地转为建设用地的，应当纳入土地利用年度计划，并按照农用地转为建设用地的审批权限、程序等规定办理；第48条明确征收未利用地补偿安置费用同样按照区片综合地价确定；第69条规定违法将未利用地转为建设用地的法律责任，按照违法将农用地转为建设用地处理。总体感觉审批和处罚偏于严格，而补偿过于优厚。

看点十二，对于已有建构筑物的重建、改建、扩建管理似偏于严格。

浙江《条例》第39条明确，已建的建筑物（构筑物），需要重建、改建、扩建的，应当符合国土空间规划的要求，并依法重新办理用地、规划审批手续。鉴于此类情形中，当事人已经取得建设用地使用权，重新办理用地手续是否有必要？该办理什么样的用地审批条例中也未明确，同时重建的不改变原有规划条件，是否还要重新规划审批？审批什么？总体感觉似乎规定偏于严格，这些审批、许可是否必要是否有依据，值得商榷。

看点十三，将尚有巨大争议的”资格权“写入《条例》值得商榷。

浙江《条例》第56条明确要依法实施农村宅基地所有权、资格权、使用权分置改革，还要求开展宅基地资格权人认定和登记工作等，其中的”资格权“目前尚有巨大争议，资格权与所有权、使用权等物权不同，资格权应是成员权的一部分，明显不是物权，不是一类本就不在一起，而宅基地所有权和使用权本来也是分开的，何来三权分置改革？还要认定和登记，登记的该是什么权？个人觉得值得商榷。

看点十四，土地征收补偿标准，特别是未利用地和集体建设用地征收补偿标准似乎与《土地管理法》和实施条例规定不一致。

浙江《条例》第48条明确征收农用地和其他土地的补偿安置费用都按照区片综合地价确定，第49条规定征收宅基地的，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平合理的补偿，货币补偿的，按照宅基地及住宅评估价补偿。也就是说，除了宅基地征收补偿按评估价补偿外，未利用地、集体建设用地的征收补偿安置费用都按照区片综合地价执行，而实际上区片综合地价是农用地的区片综合地价，按此补偿，集体建设用地和未利用地的征收补偿安置费用是与新《土地管理法》及实施条例规定不一致，也不够合理。

新《土地管理法》48条及其实施条例明确土地征收补偿应当区分被征收土地的原用途进行补偿。其中，征收农用地的，土地补偿安置费采用征地区片综合地价确定，同时增列了社保费用。因此，征收农用地的补偿标准=所在区域的农用地区片综合地价+青苗补偿费用+社保费用；征收集体建设用地的，可以按照集体建设用地的市场评估价格及地上附着物重置价给予补偿安置；征收农民宅基地应当尊重农民意愿，采用重新安排宅基地及补偿建房费用，提供安置房，或者按照被征收的宅基地和农房价格进行货币补偿，同时提供搬迁、临时安置等费用补偿；征收集体未利用地的，可按周边农用地区片综合地价的一定比例给予补偿安置；占用国有建设用地的，包括原以划拨方式取得的划拨土地使用权，应当按照《土地管理法》第58条第1款的规定履行收回程序，并按照国有建设用地使用权价格及地上附着物重置价格给予补偿。[相关链接：新法之下的土地征收补偿标准]

浙江《条例》对集体建设用地、未利用地的征收补偿都按农用地区片综合地价补偿安置明显不够合理，特别是经营性集体建设用地入市后按此补偿估计也行不通，同时也与新法及实施条例规定不够一致。