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查处规程解读 | 这用地符合规划吗？--从国土部门败诉案例看如何准确判定用地是否符合规划（附案例）

2014年6月23日最高人民法院公布了5个典型案例，其中郭某诉河南省卫辉市国土资源局行政处罚案，法院认定卫辉市国土资源局作出的处罚决定主要证据不足，依法予以撤销（详见所附案例情况和裁判结果）。从公布的案例基本情况和裁判结果看，卫辉市国土资源局对该宗违法用地的处罚，在实体和程序方面都存在一些不同程度的瑕疵，同时，在行政诉讼中又不够重视，未能及时应对弥补，败诉也是必然的。

从河南省卫辉市人民法院的判决中可以看出，卫辉市国土资源局之所以败诉，一个重要的原因就是，（法院认为）卫辉市国土资源局提供的处罚资料无法判定郭某的违法用地是否符合土地利用总体规划，直接导致无法确定被告对原告的违法行为应如何处罚，即是拆除还是没收在非法占用土地上的建筑物。那么，在查处违法用地过程中，怎样才能准确判定用地是否符合规划呢？《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《查处规程》）对如何准确判定违法用地是否符合土地利用总体规划作出了明确规定。

土地规划用途与符合规划的内涵

国土资源管理中所说的土地规划用途，一般是由土地利用总体规划确定的。土地利用总体规划通过规划图件、文本将规划区域内土地的规划用途具体划分为农用地、建设用地和未利用地三类。土地利用总体规划依法报经相关人民政府批准后，土地利用总体规划图件和文本即为法定规划图件和文本。

符合规划一般是指，土地实际用途或拟利用用途与法定土地利用总体规划图件和文本明确的规划用途一致。我国土地用途管制制度主要是严格限制农用地转为建设用地，因此，国土资源管理中所说的符合规划，具体是指目标地块在法定土地利用总体规划图件和文本中明确的规划用途是建设用地，目标地块在法定土地利用总体规划图件和文本中明确的规划用途是农用地的，则属于不符合规划。

判定是否符合规划的依据和一般方法

判定地块是否符合土地利用总体规划的依据，是法定土地利用总体规划成果。违法用地往往都是由违法建设引起的，因此，国土资源主管部门查处违法用地判定是否符合规划的实质，是要看违法地块在法定土地利用总体规划图件和文本中标示的规划用途是否为建设用地。《查处规程》明确：判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。

非单独选址类违法用地是否符合规划的判定

违法用地属于城乡建设用地（非单独选址项目）的，判定其是否符合规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划。

需要注意的是，新一轮土地利用总体规划划定了“三界四区”，即城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，适度加大了规划弹性，因此对于目标地块是否符合土地利用总体规划的判定，应当区分情况进行：用地位于允许建设区的，判定为符合土地利用总体规划；用地位于有条件建设区、不突破城乡建设用地总规模的，判定为符合土地利用总体规划；用地位于禁止建设区和限制建设区的，判定为不符合土地利用总体规划。

单独选址类违法用地是否符合规划的判定

违法用地项目属于能源、交通、水利、矿山、军事设施等单独选址项目的，判定其是否符合规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，或将项目与土地利用总体规划文本进行对照。

当违法地块位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域，或用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定为符合土地利用总体规划。不在上述范围的建设项目用地，应当判定为不符合土地利用总体规划。

判定违法用地是否符合规划应遵循的原则

一是原则上以乡（镇）土地利用总体规划为依据，如果乡（镇）土地利用总体规划与市（县）土地利用总体规划不衔接的，应当以市（县）土地利用总体规划为准。

二是在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。例如，违法行为发生时土地利用总体规划确定的规划用途为农用地，依法应当拆除地上建筑物、构筑物，作出处罚决定或执行处罚决定时，土地利用总体规划已依法作出调整，调整后规划用途已调整为建设用地的，应当按照从轻原则，依据新的土地利用总体规划调整处罚内容或重新作出处罚决定，对地上建筑物、构筑物应当依法没收；违法行为发生时土地利用总体规划确定的规划用途为建设用地，依法应当没收地上建筑物、构筑物，作出处罚决定或执行处罚决定时，土地利用总体规划已依法作出调整，调整后规划用途为农用地的，则应当依照从轻原则，适用原土地利用总体规划，处罚内容或处罚决定可不再调整，但应当明确地上建筑物、构筑物不得翻建、扩建。

三是违法用地占用土地利用总体规划确定的未利用地的，根据《土地管理法实施条例》23、24条的规定，不需要办理农转用审批手续，应当判定为符合土地利用总体规划。

四是无法准确判定是否符合规划时，执法监察工作机构可以提请国土资源规划管理工作机构进行认定。

【关联规定】

《国土资源违法行为查处工作规程》

9.2.3是否符合土地利用总体规划的认定

判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。

与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，违法用地位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与土地利用总体规划文本进行对照，用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定为符合土地利用总体规划。

在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。

执法监察工作机构可以提请国土资源规划管理工作机构进行认定。

附录A 主要土地违法行为、法律依据与法律责任

二、违法占地类

（六）查处注意事项

1.违法占用的土地为农用地的，责令退还土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款。

2.违法占用的土地为建设用地和未利用地的，责令退还土地，可以并处罚款。对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置，涉及违反《城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理。

3.判定违法用地是否符合土地利用总体规划时，原则上以乡（镇）土地利用总体规划为依据，如果乡（镇）土地利用总体规划与市（县）土地利用总体规划不衔接的，应当以市（县）土地利用总体规划为准。

4.违法用地属于城乡建设用地的，应当区分情况判定是否符合土地利用总体规划：用地位于允许建设区的，判定为符合土地利用总体规划；用地位于有条件建设区、不突破城乡建设用地总规模的，判定为符合土地利用总体规划；用地位于禁止建设区和限制建设区的，判定为不符合土地利用总体规划。

【关联案例】

最高人民法院公布的郭德胜诉河南省卫辉市国土资源局行政处罚案

（一）基本案情

2009年，郭德胜在未办理土地使用手续的情况下建造养殖场一处，实际占用土地面积220.50平方米。2011年12月5日，河南省卫辉市国土资源管理局（以下简称卫辉市国土局）对原告郭德胜作出了卫国土监字（2011）第041号行政处罚决定书，要求原告拆除在非法占用的220.50平方米土地上新建的建筑物220.50平方米，恢复土地原状，并处罚款4410元。原告认为被告作出处罚决定认定事实错误，诉至河南省卫辉市人民法院，要求撤销该处罚决定。

（二）法院的声音

裁判结果：河南省卫辉市人民法院认为，原告郭德胜未经批准非法占用土地建养殖场的行为，违反了我国土地管理法的有关规定，卫辉市国土局应当根据郭德胜非法占用土地的行为，是否符合当地土地利用总体规划的事实，对郭德胜作出限期拆除非法占用土地上的建筑物或没收非法占用土地上的建筑物的行政处罚。但被告提供的标示郭德胜违法占用土地的具体位置的图纸未附说明材料，被告在庭审中亦未对该图纸中原告占用土地位置的确定方法作出说明、解释，致法院无法判断郭德胜占用的土地系农用地还是建设用地，即原告建造的养殖场是否符合当地土地利用总体规划，直接导致无法确定被告对原告的违法行为应如何处罚，即是拆除还是没收在非法占用土地上的建筑物。同时，根据行政处罚法等规定，被告对原告作出限期拆除建筑物即较重的行政处罚决定之前，应当经过本单位领导集体讨论决定，但是被告未提供其对原告作出的处罚决定经过了本单位领导集体讨论决定的证据。因此，被告对原告作出的处罚决定主要证据不足，不符合法定程序，依法应予撤销。依据行政诉讼法规定，判决撤销卫辉市国土局2011年12月5日对原告郭德胜作出的卫国土监字（2011）第041号土地违法案件行政处罚决定书，并由被告重新作出处理。

一审宣判后，双方当事人均未上诉，一审判决已发生法律效力。

最高人民法院认为，行政处罚法第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”国家土地管理局《土地违法案件查处办法》第二十七条“土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，但实行行政首长负责制。审议应当制作笔录，由参加审议的成员签名……”以上规定确立了行政处罚程序中的行政机关负责人集体讨论制度，即在对情节复杂或重大违法行为进行较重处罚前，行政机关的负责人通过党组会、联席会议、首长办公会等形式进行集体研究，再作出行政处罚决定。

较重的行政处罚，可能对被处罚人的权利造成巨大影响。如本案中国土资源部门作出的限期拆除建筑物的处罚，该处罚一经执行，将造成房屋灭失等无法逆转的后果，该处罚决定即使经过行政诉讼程序撤销，也不再具有恢复原状的可能性。经过负责人的集体讨论，不仅能够防止个别领导干部滥用权力，还能最大限度地保证行政决策的民主性和科学性，避免决策的随意性。

【案例分析】

从高法通报的案件情况看，该案中郭某未经品准占地建设行为毫无疑义属于违法占地行为，法院也认可这一事实，河南省卫辉市人民法院认为，原告郭德胜未经批准非法占用土地建养殖场的行为，违反了我国土地管理法的有关规定。应该说，案子本身比较简单，需要借鉴的是国土资源主管部门应该如何正确履行执法查处职责和如何正确应对行政诉讼。

行政处罚的实体和程序同样重要，该市国土局对该宗违法用地的处罚，在实体和程序中都存在不同程度的瑕疵，一是对郭某违法占用的地类以及是否符合规划应当准确进行判定，查处案卷中应当有相应标注违法地块界址范围的法定土地利用现状图和土地利用总体规划图等，以此判定所占用地类和是否符合规划，但该局显然未提供相应材料；二是查处程序不完善，未提交审议审理材料等。

同时，该局应对行政诉讼也不够重视，未及时应对弥补上述不足，（比如地类判定和是否符合规划判定应在庭审中向法庭具体说明并提供相关证据材料，该案违法占地200多平方米，应当向法庭说明该案属于较小的违法用地案件，不属于行政处罚法第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”中的重大案件等），造成败诉也是必然的。

从最高人民法院的点评看，最高法更在意的是行政处罚未经行政机关负责人集体讨论决定问题。原国家土地管理局《土地违法案件查处办法》第二十七条“土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，但实行行政首长负责制。审议应当制作笔录，由参加审议的成员签名……”，确实明确土地违法案件由土地管理部门领导集体审议，这里的审议应是审理概念；2014年10月1日国土资源部《国土资源行政处罚办法》实施后，原国家土地管理局《土地违法案件查处办法》同时废止。《国土资源行政处罚办法》明确了审理的内容和事项，《查处规程》进一步明确了案件审理的要求、内容、方式、程序等，所有案件都要经过审理，但并不要求所有案件都经行政机关负责人集体讨论决定，只有“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，国土资源主管部门的负责人应当集体讨论决定。”本案中，违法占地只有200多平方米，应属于较小的违法用地案件，是否属于“情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”？能否因行政机关负责人集体讨论决定这一行政机关内部行政程序撤销属于对外的行政处罚等，值得商榷。

应该说，该市国土资源局在本案查处处罚过程中存在的问题较为普遍，各地都有类似的情况，法院的判决和最高法院的通报表明，各级国土资源主管部门应当认真学习和实施《查处规程》，严格查处程序和实体，规范执法查处行为，提升执法查处水平。