叶海波丨中国共产党依规治党的法治基因及其百年历史演进
ABSTRACT
中国共产党依规治党的百年历程是依规治党从自发产生到自觉推进再到自由规划的探索过程，也是其中的法治基因植入、壮大、显化的时代性变迁，更是规范体系内在统一性和权力制约监督原则不断巩固的过程。依规治党与依法治国有机结合，既是法治中国建设的结构性要求，也是中国共产党依规治党历史发展的结果。
■ 作者系深圳大学法学院教授
■ 摘自《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2021年第1期
■ 载《社会科学文摘》2021年第5期
依规治党方略的最终确立，不仅仅是依法治国的必然逻辑和实践成果，也深深地根植于中国共产党的百年历史实践之中，具有历史必然性和实践基础。中国共产党依规治党的百年历程是依规治党从自发产生到自觉推进再到自由规划的探索过程，也是其中的法治基因植入、壮大、显化的时代性变迁，更是规范体系内在统一性和权力制约监督原则不断巩固的过程。依规治党与依法治国有机结合，既是法治中国建设的结构性要求，也是中国共产党依规治党历史发展的结果。
中国共产党依规治党的
自发产生与法治基因的根植
自中国共产党成立至1978年间的依规治党处于一种自发的层次。这种自发性源于中国独特的现代化历程，使该时期中国共产党陷入主体性困境，但也为中国共产党依规治党提供了特殊的土壤。
在中国特殊的现代化模式下，中国共产党早期自发地全盘接受源于西方的马列主义，中国共产党的党章、建党和治党不可避免地深受外部的影响。马列主义、共产主义纲领和组织原则是中国共产党的灵魂，具有绝对的至上性。党章作为其载体进而成为建党和治党的根本法规，理论上的自主性缺失问题随之进入依党章治党的过程，进而造成中国共产党早期依规治党中的主体性缺失问题和自发性特点。具体而言，自《中国共产党第一个纲领》以来的中国共产党党章和党内法规多表现出浓厚的域外色彩，中国共产党也长期面临突出的主体性困境。针对这种情况，中国共产党一直努力强化自主性，自1921年制定《中国共产党第一个纲领》以来，每次党的代表大会都修订或者重新制定党的章程，但《中国共产党第一个纲领》所表现出来的这种外在约束及其导致的自发状态一直持续。
与上述自发性特点相伴随的是，思想渊源和组织支持的外源性让中国共产党的纲领与近代中国其他政党的纲领有本质的区别。中国共产党因此高度重视党章建设，以党章宣告政治纲领和组织制度，并坚决地贯彻实施党章，使得党章在党内具有至上的地位，因此，中国共产党自诞生始便具有依规治党的法治基因。根据马列主义的建党学说，中国共产党于1920年制定《共产党宣言》，阐明其纲领、目标和路线；在成立大会上制定《中国共产党第一个纲领》，形成党的章程，规定党的纲领、组织和制度；二大党章更是明确规定党章的效力；后续的多次修订不断完善遵守党章、维护党章权威的机制，强化党章的规范性和约束力。概而言之，基于马列主义关于纲领、党章建设和制度建党的思想，中国共产党以马列主义建党时，便继承了党章治党的法治基因，成立后便积极地制定和修订党章，始终坚持党章建党，完善党的根本性法规，将依规治党的法治基因深植于中国共产党的理念、法规和组织之中。
除了党章建设外，在中国共产党建党后开展的革命斗争中，依规治党的法治基因也时有显露。1938年，毛泽东提出制定党规。另外，中国共产党制定了不少党内法规。这些党内法规既包括具有严格法规形式的党内规定，也体现在针对现实问题作出的具体决定和决议中。前者包括《中国共产党中央执行委员会组织法》《中央巡视条例》等正式党内法规，后者则藏身于针对国民运动、党组织建设、宣传教育活动、经济建设等一系列问题作出的大量议决案、批示、报告、决定中。新中国成立后的一段时间，运动代替了民主，以党章为核心的党内法规制度体系仍不完善，党章和其他党内法规也不具有至上的权威，中国共产党依规治党的自发状态因此长达半个世纪，而党章治党中内含的法治基因也一直被压制。
中国共产党依规治党的
自主推进与法治基因的壮大
邓小平在十一届三中全会上提出的“国要有国法，党要有党规党法”和“党章是最根本的党规党法”，促使党内法规概念逐步形成，并促进了依法执政方略的确立，进而开启了中国共产党依规治党的自主时期，使得在上一个时期被抑制的法治基因也得以快速壮大。这种变化的内在机理在于：“党内法规”概念的形成为法治主义贯彻于党内治理提供了操作工具，而依规治党基本方略的确立则为党内治理的法治化提供了政治基础。
“党内法规”概念形成并成为推进依规治党并使其法治基因显化于外的基本工具，是中国共产党依规治党自主性强化的主要表现，也是法治基因壮大的结果。中国共产党在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》首次提出“党内法规”，将“党内法规”这个语词与具体的文件联系在一起，为提炼党内法规的本质特征奠定了基础，也提供了确定党内法规外延和所指对象的线索。1990年制定的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，相对清晰地界定了党内法规的定义、内容、原则、制定主体、规范特征以及等级体系，使“党内法规”成为一个具有规范功能的概念。随之，“党内法规”概念在党章和其他党内法规中频繁出现，而其内涵与外延也随时间发展变得更加精确和清晰。在治理的层面上，“党内法规”概念的形成是对既往依规治党经验的理性思考，也是党自我治理方略的时代性选择，表明了中国共产党依规治党的鲜明自主性。
依法执政方式的确立进一步为中国共产党依规治党自主性的巩固及其法治基因的壮大提供了政治空间。党的十五大报告确立了依法治国的基本方略，中国共产党的执政方式随之发生历史性跨越。依法执政被党的根本法规所确认，成为党执政的基本方式。依规治党是依法治国的关键，也是依法执政的基本内涵。作为依法治国方略的逻辑内涵和党治国理政的基本方式，依法执政基本方式的确立将中国共产党的治理导入规范化和法治化的轨道，是法治主义引导党内治理的结果和表现，凸显了中国共产党依规治党的法治属性，为中国共产党自主地开展依规治党奠定了政治基础。
中国共产党依规治党迈入自主阶段，法治基因显著壮大，具有特殊的国家建构历史背景。在现代国家的建构过程中，民族主义和民主主义是理论指引，前者引导形成民族主权国家，后者引导形成民主法治国家。在新中国成立后的较长时间内，国家不断强化社会的“国家化”，以一种激进的方式谋求国家的现代化。这种模式推动国家的整体化和同一性，将国家权力的专断性和强制性无限放大，对作为中国建设领导核心的中国共产党产生了重大影响，党的民主集中制和党内民主生活受到极大的破坏。这一历史性危机推动中国在民族主权国家建构的基础上迈向中国共产党领导下的民主法制化阶段。民主法制化对执政党提出治党革新的时代性要求，依法治国基本方略和依法执政基本方式因此相继确立。《关于党内政治生活的若干准则》（1980）表达了依法执政和依规治党的价值准则，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（1990）及其他一系列党内法规的制定则为规范党内民主集中制和党的领导建立了基础。中国共产党依规治党的自主阶段自此形成，其法治基因也在这一过程中不断壮大。
中国共产党依规治党的
自由规划与法治基因的显化
党的十八大以来，中国共产党充分认识到国家治理和党的建设的基本规律，并依据这些规律作出依规治党的具体规划，指导依规治党实践。这些规划立基于对上一阶段依规治党建设不足的反思，是关于依规治党的顶层设计，显示出中国共产党的依规治党已经从自主推进时期步入自由规划阶段，而建党之初植入的法治基因也完全显化于外，主导党的建设和治理。
这种根本性转变源于中国共产党对治国理政规律认识的深化，并主要体现在从法治中国的构架定位依规治党和党内法规，以法治理念主导依规治党和党内法规制度体系建设。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，提出紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平，深化党的制度改革。党的十八届四中全会进一步提出具体的路径和方法，明确指出必须实施全面依法治国，建设法治中国，并将依规治党作为法治中国体系的内容之一，既强化了对依规治党的理论认知，也为依规治党的自由规划提供了理论支撑和明确的方向。
首先，完善“党内立法法”，强化党内法规的规范性。《中国共产党党内法规制定条例》发布并于2019年修订，从实体和程序两方面规范党内法规。在名称上，该条例将党内法规的名称限定为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则，促使党内法规注重长效性、引导性立规。在结构上，强调党内法规一般使用条款形式表述，根据内容需要分为编、章、节、条、款、项、目。在规范范围上，列举党内法规的规范事项，并创设党内法规保留制度，禁止将党内法规的抽象性与党内决定的具体性相混同，防止党内法规规范性的流失。
其次，建立健全体制机制，确保党内法规制度体系的内在统一性。除了有《中国共产党党内法规制定条例》从制度层面规定了党内法规制定的原则、主体权限、内容范围、事前审核等外，中共中央建立了有件必备、有备必审、有错必纠、国家法律与党内法规备案审查衔接联动机制，确保党内法规制度体系的统一性。同时，党内法规集中清理与日常备案审查结合进行，确保作为中国特色社会主义法治体系组成部分之一的党内法规制度体系更加符合法治秩序的统一性要求。
最后，出台党内法规制定工作规划，推进党内法规制度的体系性建设。2013年，中国共产党历史上的首个党内法规制定工作规划暨《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》发布。2018年2月，中共中央印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，极大地推动了党内法规制度建设。经过统筹安排并在规划的引领下，自党的十八大以来，先后制定和修订了180多部中央党内法规，出台了一批标志性、关键性、基础性法规制度，党内法规制度体系的“四梁八柱”基本立起来了，总体上实现了有规可依。
概而言之，这一阶段的中国共产党依规治党在理念上全面高举法治的旗帜，在操作上紧扣形成规范性、协同性、融贯性、执行力强的党内法规制度体系这个关键，全方位借鉴国家法治建设中的理念和经验，既促使依规治党成为党内治理的基本方式，也形成依规治党与依法治国有机结合的法治中国图景。在这个过程中，中国共产党百年前植入的法治基因全面外显于世，主导中国共产党自身的治理，引领并保障法治中国的建设。
中国共产党依规治党的法治内涵
于依规治党而言，法治并非是从外部导入的理念和价值，而是其法治基因显现于世、统领政党建设的过程。在这一过程中，依规治党的法治内涵不断彰显，并集中体现为两点。其一是规范体系的内在统一性，其二是权力制约监督的原则，二者共同构成依规治党的法治内涵。
规范体系的内在一致性具体表现为党内法规制度体系统一并服膺于党章，与国家法律规范体系衔接协调，形成党章为本、宪法为上、党规国法和谐一体的中国特色社会主义规范体系。从历史的角度看，党内法规制度体系的内在统一性建设主要从三个方向推进。一是强化党章的规范性，进而提升党内法规制度体系的规范性。二是设立党内专责监察机构维护党章和其他党内法规的权威与效力，确保党内法规制度体系的内在统一性。三是规范体系的内在统一被确定为党内法规制度体系建设的基本原则。包括以党章为根本依据，党内法规制度体系的统一性、权威性及与宪法和法律的一致性，党内法规制度体系与国家法律规范体系间的衔接协调和内在统一性。总体而言，从中国共产党党内法规制度体系的形成过程看，党是革命、建设和改革的的领导核心，这要求中国共产党依规治党，全体党员和党组织都要服从党章和其他党内法规。党章的规范性和权威性不断被强化，进而演化出以党章为根本性法规的党内法规制度体系。随后，党内法规制度体系与国家法律规范体系的关系浮出水面，规范体系的内在统一性原则发展出新的内容，即党内法规制度体系与国家法律体系衔接协调、和谐统一，其核心是党章为本，宪法为上。
权力的有效制约监督是中国共产党依规治党的核心内容。早期，党内领导人提出和使用党内法规这一概念，意在制约监督党内各级领导机关和领导干部的权力，维护党的统一和中央的权威。这种权力约束的传统和实践铸就了中国共产党依规治党和党内法规制度体系的法治品格。随着“文化大革命”的结束，依规治党的权力制约监督内涵进一步叠加新的内容，即强调建设党内民主。《关于党内政治生活的若干准则》等党内法规相继制定，规定坚持集体领导，反对个人专断，发扬党内民主，正确对待不同意见，保障党员的权利不受侵犯，同时规定选举要充分体现选举人的意志，接受党和群众的监督，不准搞特权，极为清晰地表达了党内民主的原则和权力制约监督的要求。党的十八届六中全会通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，进一步针对现实中出现的问题完善了党内政治生活的准则，强化了党的各级组织和领导干部的权力制约与监督。随着治国理政理念的革新，中国共产党依规治党和党内法规制度体系建设加快步伐，立足规范体系内在一致性和权力制约监督的基本意涵，扩展党内法规的形式和外延，同步推进依规治党和依法治国。
结 语
中国共产党自建党伊始便制定党的纲领和章程，坚决维护党章的权威，从而在成立之日起便将依规治党的法治基因根植于中国共产党的理念、制度、组织结构和实践中。但源于中国现代化的特殊背景和独特模式以及国家建构的异步过程，这一基因在早期处于一种被强力抵制的自发状态。1978年后，随着法治方略的确立，中国共产党依规治党进入自主推进时期，依规治党的法治基因得以迅速壮大。然而，法治并未成该时期为主导党内治理的核心价值，党内法规体系建设缺乏体系性、融贯性和执行性的整体谋划和顶层设计。党的十八大后，党内法规制度体系与国家法律规范体系共同构成中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，法治中国的理念引领党和国家的治理，中国共产党依规治党的法治基因也外显于世，依规治党的方略不断被形塑和强化。中国共产党依规治党的百年历程，既是法治基因不断壮大并主导党内治理的过程，更是依规治党的法治内涵不断巩固和明晰的过程。中国共产党建党以来高度重视维护党章的权威，逐步形成以党章为核心的党内法规制度体系，建构了党内法规制度统一原则，并在法治中国建设的背景下，形成党内法规制度体系与国家法律规范体系有机统一的中国特色规范体系统一原则。与这一形式原则的形成相伴随的，是中国共产党在依规治党过程中对党的各级组织、各级领导人的权力约束，权力制约监督因此成为中国共产党依规治党的实质性法治内涵，进一步引领党内法规制度体系建设，同时为国家治理现代化导入新的动力和保障机制。
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