如何理解稳慎推进农村宅基地制度改革？

李国祥宅基地管理与利用 2022-04-04

本文系作者发表在《中国党政干部论坛》上文章《做好农村宅基地制度改革试点和盘活闲置农房工作》第一部分

无论在改革范围还是在改革内容上，农村宅基地制度建设明显地与农村经营性建设用地入市和征地制度不同，特别是体现在农村宅基地改革要“稳慎”上。如何理解稳慎推进农村宅基地制度改革？

稳慎推进农村宅基地制度改革，必须按照“三权分置”总体设计，在落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和不断完善宅基地管理的基础上，积极探索宅基地使用权适度放活的有效形式。尽管社会上对农村宅基地“三权分置”的理解存在一定的差异，甚至一些地方将宅基地等同于经营性建设用地，但是实质上农民宅基地的制度改革更加慎重，进程要求更加稳妥，这主要是农民宅基地不仅仅涉及农民权益，而且还关系中国特色社会主义现代化道路能否成功，既希望通过宅基地改革能够盘活农村土地资源，又能够让农民从中长期获得收益，还希望在城镇化进程中农民放弃宅基地后给他们在一定期限内留一条“退路”。

稳慎推进农村宅基地制度改革，核心是在坚持农村土地集体所有的前提下保障宅基地农户资格权。如何确定农民的宅基地资格权？焦点是如何确定集体的层级，是界定在村民小组、还是行政村，或者乡镇级？或者乡镇以上的市县级？不同改革试点地区有不同的探索，目前没有明确文件对此限定。如有的地方将集体界定在村民小组并允许乡镇内村民间转让宅基地。如何尊重农民处置宅基地资格权？如当农民进城后，是有偿退出，还是继续保留宅基地资格权？现有政策和相关规定明确要求退出或者保留宅基地应由进城农民自主选择，任何管理部门不能以农民宅基地退出或者保留作为农民进城的条件。如果农民退出宅基地，未来回乡时再希望重新有偿获得宅基地，是属于资格权还是仅仅属于使用权？农民有偿退出宅基地，与农民在集体内部转让宅基地资格权和使用权如何区别对待？等等。这些问题不仅是现实问题，也是理论问题，需要稳慎扩大改革试点和范围。通过试点，检验改革设计，比较优劣，然后才能进一步优化农村宅基地制度安排，选择适宜的制度安排上升为法律法规和中央文件相关规定。

稳慎推进农村宅基地改革，还需要积极探索宅基地使用权放活的有效形式，这样才能盘活闲置宅基地和住宅，在确保农民住有所屋前提下促进农村宅基地优化配置。当然，目前我国放活农村宅基地使用权是有严格限定的，尽管农村集体内部宅基地使用权流转是放开的，但对农村集体间及集体与集体外之间的宅基地使用权流转并不是完全放开的。这就需要在试点地区通过实践摸索不同集体间村民和城乡居民间流转交易使用权规范问题，如有的地方允许城乡居民合作建房，并规定使用期满后宅基地和房屋使用权归拥有宅基地资格权的农民。总的来说，改革试点地区都可以在守住底线要求前提下，结合当地实际情况，积极探索适度放活宅基地使用权的“落地”形式。

需要注意的还有，虽然目前我国一些地方开展了农民住房财产权抵押贷款改革试点，涉及的主要是农民住宅，没有涉及宅基地使用权，但是农民住房为宅基地的附属物，农民住房财产权理应同时包括房屋的财产权和宅基地的使用权，二者不可能分开，或者分开了价值就会大幅度缩水。在实践中，需要合理评估农民抵押房屋价值和风险发生后的处置问题。如有的地方对农民住房财产权开展评估，抵押进行登记，对于抵押住房后不能还款的农民，探索抵押闲置房产处置方式方法，以解决农民缺乏抵押物造成贷款难问题。

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