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城市更新、产业新城做不好?「管理模式」了解一下

城市设计 2023-02-06

The following article is from 丈量城市 Author 1/6图片工作室




2019年,我国城镇化率已达到60.9%,从国际的发展经验来看,城镇化率达到60%后,至少还将有10年的快速城镇化发展期。

在城镇化率高速增长的同时,城市空间治理的短板问题日益突出。早在2017年3月,习近平总书记就已提出「城市管理应该像绣花一样精细」的城市管理精神。如今,「城市精细化管理」已成为众多城市不断摸索、完善的发展新命题。


▼ 2021年上海印发《上海市城市管理精细化「十四五」规划》


城市公共空间治理是典型的「制定滞后于实践」「新问题快于新条例」的城市化新挑战。因此,借鉴他山之石,是提升公共空间精细化管理多维度思考、预见能力的有效方法之一。


▼ 上海前滩太古里充满活力的公共空间


本次我们将聚焦空间治理的城市更新、产业新城以及未来空间门类,探寻一些精细化治理的解题思路。




01

城市更新类公共空间治理

权益剥离、网络化管理


MEASURE THE WORLD


在城市更新的治理中,有关老旧公共空间的治理,由于权属复杂、社会关注点高,成为最有挑战的类别。

目前,针对老旧公共空间两大类型,即集中空间、分散空间,已有较为有效的治理实践。


▼ 成都猛追湾通过更新、治理,成为城市新地标




1. 集中空间的治理


集中空间的治理,主要通过权益剥离,即分离「所有权」「管理权」「使用权」,引入专业化团队运营,实现有效管理与效益的平衡。


▼ 治理集中空间的权益剥离模式


如纽约布莱恩特公园曾经由于缺乏管理,导致环境恶化、毒贩横行。后通过权益剥离的方式,引入非官方机构负责运营,公园扭转为纽约最受欢迎的公共空间。


▼ 治理后重现活力的布莱恩特公园


当然,权益剥离千头万绪,会牵扯着多方利益,实施起来绝非易事。目前看,有效的剥离主要聚焦「所有权」「管理权」,通过「公属空间,专业管理」「私属空间,协同管理」两种方式实现权益剥离。



①. 公属空间,专业管理

城市政府作为城市的管理者与经营者,其优势在于对城市宏观发展层面的把控,而对于微观层面千头万绪的项目空间管理往往是弱项。

因此,我们看到在众多旧城更新的公共空间中,城市政府往往会主动退让一步——推动管理权转让,引入第三方运营机构,通过收益共享的方式剥离所有权与管理权。


▼ 公属空间,专业管理模式


让我们通过纽约高线公园的案例,了解一番「公属空间,专业管理」的运行机制。

高线公园是众所周知的纽约城市名片,自2009年开放以来,年均接待人数超过400万人次,拉动沿线投资资金规模近50亿美元,预计到2027年,累计为纽约贡献14亿美元的税收。


▼ 高线公园


在这些华丽的数字背后,「公属空间,私人管理」的治理方式功不可没。


公属空间,公私协同:2001年,面临被拆除命运的高线铁路,出现了转机:纽约城市经济发展机构的研究表明,对高线再利用的经济效益与带动力,远比拆除高得多。新任市长Michael Bloomberg认可了高线的更新发展战略。

2005年,政府从地面运输委员会收回高线铁路的所有权,城市政府成为高线的所有者,这为后续的统一治理铺平了道路。经过规划,高线将打造为开放的城市公园,沿线私人土地的开发,从功能到形式需要符合控规,以保障更新的有效性。


▼ 位于城市中心的高线公园


这也意味着,高线公园的建设需要政、企合作才能顺利进行。首先,政府通过两种让利方式,吸引企业主动参与到高线公园建设中。第一种方式为「高线转换廊道」:允许高线廊道下方及控规范围内的土地所有者,在不投入真金白银建设的情况下,将控规范围内的未建设空间指标,出售给高线公园控规范围以外的企业。购买后的企业,可突破原有容积率限制进行建设,相当于将原本的基础设施用地,以腾挪的方式,转换为住宅、商业、办公等,实现价值共享。


▼ 高线转换廊道模式


▼ 功能公园控规之外,运用高线转换廊道模式的建筑群


高线转换廊道具有一石三鸟的效果。

其一,解决了铁路沿线风貌控制问题;其二,通过用地功能的置换,提高企业的参与热情;最后,获得高回报的土地所有者,以每获得1平方米置换空间收入,需要拿出50美元作为高线改造资金的方式,成为高线公园持续建设的主要资金来源。


▼ 治理模式作用下,高线公园既保留了风貌,又有了资金支持


第二种让利方式为「最大容积率奖励」:该方式主要是针对公园沿线,不参与「高线转换廊道」方式的企业。核心是企业用于建设城市配套功能的比例越高,所获得的容积率奖励就越高。如配备保障性住房,最高能获得2%的容积率奖励。


▼ 高线公园之上,获得容积率奖励的建筑们


专业管理,收益反哺:「高线之友」是高线公园的第三方运营机构,相信大家早已耳熟能详。高线之友能成为运营机构,与其之前作为高线铁路的保护者,10年间不断游说、宣传的行动密不可分。

高线公园虽然归纽约市政府拥有,但每年近2,000万美元的运营成本,基本由运营方自行筹集。接过重任后,高线之友的身份也由保护者转换为运营者。于是,高线之友转换思路,将高线公园作为一个城市品牌进行运营,以解决资金来源及活力可持续的问题。


▼ 负责高线公园日常维护的高线之友工作人员


首先,高线公园要成为市民、游客的目的地。

于是,也就有了高线之友组织的改造设计竞赛,有了公园「既有生态,又有生活,既有旧改,又有时尚」的标签性风貌。如今,散落在其中星罗棋布的多样化的交流空间,成为市民的休闲中心。


▼ 高线公园成为市民休闲中心


其次,将高线桥下的灰色空间,转换为小商业、文化空间,增加收入来源。如高线公园酒店下部的灰色空间,更新后成为风格独特的时尚餐饮区。


▼ 高线公园内的商业配套


高线公园还提供公园场地的出租服务,承办各类时尚发布会、商业品牌活动等。从500人的大型活动,到21至75人的小型活动或私人聚会一应俱全。此外,高线公园的文创产品也成为收入来源之一。


▼ 高线公园内的各类活动


高线公园通过运营,使沿线的土地飞速增值,这也使得土地所有者们心甘情愿的以募捐方式支持高线之友的运营,形成正循环。

高线公园的成功,可以说是通过「公属空间,政企协同」「专业管理,收益反哺」的治理方式,实现了政府与民间机构、企业、市民,各司其职、各展所长的分工合作。 



②. 私属空间,协同管理

对于企业承担的大规模空间更新来说,仅凭企业或个人开发运营,缺少城市层面的细化治理,往往难以为继。

此种情景下,这些空间只有融入城市的管理系统,才会获得可持续发展。面对这一类问题,日本做过大量探索,形成了「私属空间,协同管理」的方式。东京1990年代末,开始重建的汐留SIO-SITE很好的践行了这一方式。


▼ 私属空间,协同管理方式


作为城市中心区少有的由企业主导的超大规模更新区,该项目从建设到后期运营全程采用了该管理方式,成就了东京新的金融区和文化副中心。


▼ 汐留SIO-SITE俯瞰


公私联合,统一方向:汐留SIO-SITE所属的东京港区管理部门,在开发前期,以「轻参与重引导」的方式参与其中。

在区域发展为亚洲企业总部的目标下,提出「安心、安全、人性化」的公共空间管理要求。规划建设则由地区土地所有者和投资者组成的「汐留地区城市联合协会」负责。


▼ 汐留地区城市联合协会构成示意


基于公共空间管理要求,联合协会拿出了立体步行道路体系的解决方案:汐留地区写字楼、商业、住宅、车站等多种功能高度复合,通过分层的立体交通建设,实现步行、车行、轨道交通的分别治理。


▼ 立体交通从顶层的轨道网到底层车道,实现写字楼、商业、居住的步行道路人车分流


此外,考虑到办公功能的复合化需求,立体交通对于步行廊道又做了进一步的定制设计。

如商务区的连廊可以便捷地进入写字楼、商业,也可去往其它户外场所、交通节点;沿线设置多样化的绿色空间和小品,丰富步行体验层次感,降低上班族疲劳度。


▼ 立体交通沿途多样的绿色空间及功能


政企分工,管理细化:进入运营阶段,汐留SIO-SITE成立了专门的「汐留城市管理协会」,其职能不同于地区负责规划建设的城市联合协会,管理协会主要以区域的管理维护工作为核心。

区域的运营维护费用由民间和政府共同出资,费用每年约3亿日元,其中政府提供1亿日元,民间负责2亿日元。


▼ 汐留城市管理协会职责及结构


投入使用阶段,正值东京都颁布「街区营造团体登录制度」,激活公共空间活力的时期。加入该项制度的区域可以在公共空间的使用方面享受更大的权益。


▼ 加入街区营造团体登录制度的前后对比


汐留SIO-SITE加入了这一制度,管理协会担当起在公共空间举办展览、音乐会、集市等活动的组织运营者角色,商务区开始向城市新中心转变。


▼ 汐留SIO-SITE公共空间内的艺术展


最终,汐留SIO-SITE通过私属空间,协同管理方式,激发出区域活力,于2011年入选日本「亚洲企业总部特区」




2. 分散空间的治理


目前,很多城市均采用了容积率奖励政策,为城市挖掘更多的公共空间。但是,有些小而琐碎的空间,不仅高度分散,更大大增加了治理的难度。

像纽约中心城区,就有500多处呈斑块状的分散公共空间,很多空间利用率低下,甚至沦为灰色地带。


▼ 纽约中心城区小型公共空间分布示意


针对这一现象,衍生出了两种治理思路。

分散空间定制化管理:政府主导的「以设计带动管理」方式,在面对多而散的公共空间时,往往无法真正了解公众的诉求,导致空间管理混乱。因此,治理这些分散的空间,首要是了解使用者的核心诉求,再分而治之。以德国汉堡港口新城为例,它是欧洲最大规模的城市更新项目之一。在规划阶段中,汉堡港口新城开发公司不断向市民、企业、创意工作者,进行广泛的公共空间需求征集。


▼ 德国汉堡港口新城俯瞰


根据反馈,民众对区域空间的开放性与包容性最为看重。由此,港口新城确定了以步行系统为核心的空间结构,步行道路将串联起公园、林荫道、运动场等公共空间。


▼ 德国汉堡港口新城从前期战略策划阶段,就开始协同各方为后续的规划、管理做谋划


▼ 公共空间的运动场


▼ 步行道路串联的滨水休闲带


针对私有建筑,政府要求每幢建筑必须具有公共开放空间,融入街区的活力,也使企业参与到公共空间管理之中。


▼ 街道两侧作为开放空间,置入了多元化的配套服务功能,以激发空间活力


例如区域内的联合利华总部,大楼底层并不像传统的总部办公那样「与世隔绝」,居民和游客可以在此随便穿行。大堂内还设有便利店等商业设施,室外的大台阶承担着公共活动举办地的角色。


▼ 联合利华总部与公共空间的活动融为一体


针对分散的公共空间,采取了「谁使用,谁管理」的定制化管理方式。

如新城的格拉斯布鲁克公园,是为家庭活动定制的空间,由港口新城的「Spielhaus HafenCity e.V.」工会负责管理运营。每天下午,由工会成员们,也就是孩子们的家长,维护公园的秩序。


▼ 由工会负责管理运营的格拉斯布鲁克公园


分散空间数字化管理:对于公共空间过于分散,管理困难的问题,另一种思路是借助数字化的手段。目前,很多城市都已搭建了城市公共空间数字化平台。

不过,公共空间数字化目的核心,不只是让大众看到城市数字化的进程,更是借助数字化手段,解决「供需双方」信息的不对称性问题,借助数字化让市民主动参与公共空间的治理。其中,纽约的公共空间数字化平台治理效果最为突出。


▼ 纽约公共空间数字化平台多样化的大数据可视化


2012年,纽约通过了《开放数据法案》,城市开始探索用数字化治理分散的公共空间。由大学机构组成的公共空间倡议组织、纽约市艺术协会以及城市规划部门联手,搭建起纽约公共空间的数字化管理平台

数字化平台包含所有公共空间发展概况、配套设施等信息,还包括空间更新的具体设计方案,以便征求民意。数字化平台还鼓励市民监督公共空间的运营维护状况,并为其评分,还为公众提出的空间改造设想及临时性活动提案,提供了展示窗口。




02

产业新城公共空间治理

精准管理、适度「放养」


MEASURE THE WORLD


新城的公共空间治理与旧城更新不同,特别是产业新城类,其管理核心在于「放多宽」与「管多准」的配合使用。

因为,新城发展的很长一个时期内,普遍会面临缺人气、缺配套的问题。


▼ 光鲜亮丽的松岛新城,始终面临人气不足的问题


管理者首要目标是激发新区的活力,如何引人,而不是治理的多么井井有条、安安静静,产业新城更是如此。所以,治理需要转变视角,要以运营者的角度,赋予公共空间更高的自由度。

被誉为首尔经济增长引擎的数字媒体城(简称DMC),就是通过切换管理视角,成功运营科技新城的成功案例。


▼ 「热闹」的数字媒体城




1. 精准管理建筑的「公共职能」


DMC在规划阶段,就已经考虑到了产业新城面临的活力与管理的问题,规定建筑(1-3层)50%外墙要具有开放性,以保证建筑与室外步行系统构成活力空间。


▼ DMC对建筑的管理要求


▼ 有街就有铺,形成连续的积极界面,提升区域亲和力


此外,企业建筑1-2层必须具备「公共职能」属性,其中70%以上的建筑面积仅限于文化展览、商业零售功能。


▼ 建筑内多彩的文化体验




2. 公共空间的「宽松」管理


DMC对人行道两侧的公共空间实行「宽松管理」——专卖店、西餐厅、咖啡店等商业功能,可以占用公共空间,公私空间的模糊化,增加了街区活力。


▼ 有活力的公共空间


允许企业占用公共空间举办活动,如企业的路演、产品展示、销售等,在提升企业知名度的同时,为空间注入了活力。

此外,街区内开放的底商空间+多元化活动,不仅为本地商务人群带来便利,更吸引到市区的人群来此休闲消费,DMC成为名副其实的人气磁极。


▼ 公共空间内,深受市民喜爱的创意集市


2010年竣工后的5年间,DMC汇集了超过600家企业和60,000人工作于此,代表了首尔发展的前沿和未来。




03

面向未来的公共管理

全民参与、共同治理


MEASURE THE WORLD


说完了城市更新、产业新城这些「已知空间」的治理,我们再聊一聊对城市未来公共空间治理的一些畅想。

当今突飞猛进的科技技术,无疑会对未来的城市公共空间产生深远影响。以目前的发展趋势来看,在可预见的10年内,极有可能对公共空间产生巨大影响的技术,不是元宇宙,不是物联网,而是无人驾驶。



「从建筑学的角度来看,未来的城市看起来不会有本质上的变化——就像古罗马也没有和当今城市有多大的差别一样。但是,未来所改变的是我们感受、体验城市生活的方式——尤其是在出行、旅行的角度来说。

在未来的十年中,无人驾驶将会给人类的城市生活带来翻天覆地的变化。」

—— Carlo Ratti

麻省理工学院可感知城市实验室主任



▼ 北京首钢园内的L4级无人驾驶测试


「替代」与「重塑」是无人驾驶的关键核心,因为它的发展目标是部分或全部替代司机、停车场等与传统汽车有着直接或间接关系的事物。这意味着,无人驾驶时代将会把更多的与车辆相关的空间,转化为城市公共空间。

更意味着,城市空间治理将进入「增量爆发」时期。



「……每辆共享汽车大约能够取代10-30辆营运车辆,自动驾驶汽车还将加剧这一趋势。这将对城市生活带来重大的影响,因为它会使得私人和公共交通方式之间的界限模糊化——你的汽车在早上送你去上班后,转而去接载你的邻居或其他人。也就是说,你周围的邻居、社交朋友或者同城的居民都有可能和你使用同一辆汽车。

—— Carlo Ratti

麻省理工学院可感知城市实验室主任



▼ 苏州高铁新城正在测试的无人驾驶小巴士


那么,这些大量「释放」的公共空间,应该如何使用?又该如何治理呢?

其实,这些疑问已在那些「去燃油车化」、大力发展绿色出行的城市,有了答案。譬如被誉为绿色首都的哥本哈根,20世纪末,市内自行车网络已接近300公里。到2012年,哥本哈根市民的自行车出行率上升至41%,而小汽车通勤比例则降至12%不断扩大的自行车网络,主要来自于对汽车行驶、停放空间的压缩,并产生了大量的新公共空间。


▼ 哥本哈根的自行车网络


▼ 哥本哈根的自行车道路,多来自于对燃油车道路的压缩


为此,城市治理的方向转为「共同创造哥本哈根」,全民可参与、共同经营的管理思路成为主流。

于是,在哥本哈根的公共空间中,涌现出众多的跳蚤市场、街道游乐园、露天集会场所等「新功能场所」。2010年至2015年间,城市户外座位许可数量上涨了225%;流动摊档的许可总量增长了300%;公共空间活动许可总量增加了216%


▼ 基于城市被释放的道路空间改造的superkilen park超级线性公园


▼ 老城内的「新港」,曾作为区域的停车场使用,如今成为老城的活力地标


其中一些「退路还绿」的道路,成为企业的绿色技术试验场。如布鲁格万根街改造,减少了9,000平方米的沥青路,改造出自行车道、步行道路,还改造出3,000平方米的「城市自然化」的绿地。


▼ 布鲁格万根街改造融合了众多低碳技术


在道路改造的绿地之下,是韧性城市的技术实践。包含了地面雨水渗透、滞留、蓄存、净化、使用、排放,以及与景观的技术组合,实践可行后将向城市其它区域推广,提升城市的抗洪能力。

哥本哈根对于新增公共空间的治理理念,为「未来公共空间」管理实践提供了一种确实可行的思路。



综上所述,城市更新、产业新城、未来公共空间的细化治理虽然各有侧重,但实现公私之间的「制约与平衡」是不变的核心!








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