国土资源政策助力扶贫攻坚实施

工作指引

第一条 本指引所含国土资源政策是指2018年之前，党中央、国务院、国土资源部、省委、省政府针对扶贫攻坚制定的专项国土资源政策。

第二条（基本原则）各地要切实用活用足用好国土资源支持政策，助力贫困地区脱贫。

第三条（本指引的细化与更新）各市、县国土资源主管部门可按照本指引，结合本地区实际情况，细化实施措施，推进扶贫攻坚国土资源政策落实。

本指引印发后，新出台的助力扶贫攻坚国土资源政策，各级国土资源主管部门可自行纳入本指引适用范围。

根据中共中央办公厅 国务院办公厅《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》（厅字〔2017〕41号）和国土资源部《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（国土资规〔2017〕10号），实施以下政策：

第四条（完善土地利用规划计划管理）

对深度贫困地区基础设施、易地扶贫搬迁、民生发展等用地足额保障，不足部分由国家协同所在省（区、市）解决。

  对农村存量建设用地不足、人均建设用地面积少的地区，适当增加农村建设用地规模，用于支持农村新产业新业态发展，以及公共服务和基础设施等建设。

规划实施过程中，有关省（区、市）可在城乡建设用地规模总量控制的基础上，适时优化深度贫困地区城乡用地结构和布局，报有批准权的人民政府批准。

优先安排脱贫攻坚新增建设用地计划，不足部分可预支使用，做好统计后上报省级国土资源主管部门。省级计划指标不足的，国土资源部在国家计划指标中追加认定。

第五条（拓展城乡建设用地增减挂钩政策）

深度贫困地区开展增减挂钩，可不受指标规模限制，超过国家下达部分，经省级国土资源主管部门核定后报国土资源部追加认定。

增减挂钩项目区实施方案批准后，可按规定预先使用或交易一定比例的增减挂钩节余指标。

增减挂钩拆旧区，在确保耕地面积不减少、建设用地不增加的前提下，可按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则复垦。

深度贫困地区节余的增减挂钩指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内跨省域流转使用的，由深度贫困地区所在省份，根据扶贫开发和长远发展需要，在不破坏生态环境的前提下，合理安排拆旧复垦规模，妥善安置搬迁人口，合理分配和规范使用节余指标收益。

对口协作、援助省份按照与深度贫困地区所在省份协商确定的流转规模，统筹组织、优先安排深度贫困地区节余指标交易，节余指标使用应符合土地利用总体规划，交易金额全额拨付深度贫困地区所在省份。

深度贫困地区开展工矿废弃地复垦利用工作产生的节余指标，可在省域内流转使用。

第六条（创新土地利用政策）

深度贫困地区在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，可探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地。

通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，鼓励采取入股、联营等方式，重点支持农村新产业新业态和农村一二三产业融合发展。

直接从事或服务于农业生产的生产设施、附属设施和配套设施用地，按农用地管理。

旅游项目中的自然景观及为观景提供便利的观光台、栈道等非永久性附属设施占用除永久基本农田以外的农用地，在不破坏生态、景观环境和不影响地质安全的前提下，可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。

3年内按规划新批准的工业项目，其建设用地控制指标可不受相应地区行业投资强度控制指标约束。

光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。

根据《国土资源部 国务院扶贫办 国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号），对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，各地在编制土地利用总体规划和年度土地利用计划中应予以重点保障，并依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

第七条（完善耕地保护措施）

支持深度贫困地区因地制宜保护耕地，允许在不破坏耕作层的前提下，对农业生产结构进行优化调整，仍按耕地管理。

增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、高标准农田建设、土地整治增加的耕地可按规定用于耕地占补平衡。

补充耕地指标优先用于省域内交易，符合规定条件的，可优先纳入耕地占补平衡国家统筹。

对于耕地资源匮乏的深度贫困地区，在建设用地单位按省级政府规定标准下限缴纳耕地开垦费后，由省级负责统筹落实补充耕地。

第八条（实施用地审批特殊政策）

深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好补偿安置前提下，可以边建设边报批。

涉及占用耕地的允许边占边补，确实难以落实占优补优、占水田补水田的，可按补改结合方式落实，并按用地审批权限办理用地手续。

深度贫困地区省级以下基础设施、易地扶贫搬迁、民生发展等建设项目，确实难以避让永久基本农田的，可以纳入重大建设项目范围，由省级国土资源主管部门办理用地预审，并按照规定办理农用地转用和土地征收。

第九条（支持申报地质公园）

深度贫困地区申报世界地质公园、国家地质公园，可不受申报单位命名年限的限制。

申报国家地质公园、国家矿山公园，不受所在省份申报名额限制。

第十条（加强基础信息服务）

帮助深度贫困地区开展土地资源信息化建设，在土地调查、规划编制、不动产登记等方面加大资金、技术、人才支持。深入研究深度贫困地区现有地质资料，积极挖掘地质资料潜力，开展地质资料专题服务和定制服务。积极实施深度贫困地区地质调查，摸清深度贫困地区地质资源优势；加强深度贫困地区土地质量地球化学调查，助力特色农业发展；加强深度贫困地区地下水综合调查，试点示范解决人畜饮水困难。

第十一条（优先安排项目和资金）

土地整治项目、资金向深度贫困地区优先安排倾斜，重点支持深度贫困地区实施脱贫攻坚土地整治重大工程。

在深度贫困地区统筹整合相关涉农资金，引导带动金融资本和社会资金共同投入。

改进土地整治项目资金管理，积极支持采取村民自建、先建后补、以奖代补等方式开展项目工程建设，提高农民收入。

加大地质灾害防治投入，对深度贫困地区上报的符合条件的特大型地质灾害治理项目予以重点支持。加强山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害防治，抓好灾害易发区的监测预警、搬迁避让和工程治理等措施的落实，建立健全深度贫困地区地质灾害防治体系。

第十二条（支持调整土地规划）

根据《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(中发〔2015〕34号）和省委、省政府《关于坚决打赢脱贫攻坚战的决定》（冀发〔2015〕27号），支持贫困地区调整完善土地利用总体规划，将具备开发条件、未纳入规划的宜耕未利用地资源纳入整治范围，拓展开发空间。

第十三条（加大土地利用年度计划指标倾斜力度）

根据中发〔2015〕34号文件规定，新增建设用地计划指标优先保障扶贫开发用地需要，专项安排国家扶贫开发工作重点县年度新增建设用地计划指标。

根据冀发〔2015〕27号文件规定，除年度正常安排的土地指标外，省每年从新增用地指标中拿出1万亩专项用于支持贫困县重点项目建设。

第十四条（加大增减挂钩政策支持）

根据《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2号），各级国土资源主管部门在土地利用总体规划调整完善中，应充分考虑扶贫开发及易地扶贫搬迁需要，统筹安排建设用地规模和布局，确保增减挂钩节余指标有落地空间。在具体实施过程中，规划空间不足的，有关省份可根据实际情况，按照自愿、依法的原则，对产生节余指标的市县和使用节余指标的市县规划主要指标进行相应调整。

按照应保尽保的要求，加大对扶贫开发及易地扶贫搬迁地区增减挂钩指标支持。部在分解下达全国增减挂钩指标时，向脱贫攻坚任务重的省份倾斜；省级国土资源主管部门在安排增减挂钩指标时，要重点支持贫困市县的扶贫开发及易地扶贫搬迁工作；市、县级国土资源主管部门在组织增减挂钩项目区时，要优先考虑贫困村庄特别是实施易地扶贫搬迁的村庄，积极支持具备条件的贫困地区通过开展增减挂钩，推动扶贫开发和易地扶贫搬迁工作。

根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》（中办发〔2015〕64号），鼓励通过城乡建设用地增减挂钩优先解决老区易地扶贫搬迁安置所需建设用地，对不具备开展增减挂钩条件的，优先安排搬迁安置所需新增建设用地计划指标。

根据中办发〔2015〕64号、中发〔2015〕34号和国土资规〔2016〕2号文件规定，集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。

根据《国土资源部关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资发〔2017〕41号），省级扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。

第十五条（优先安排土地整治项目）

根据中发〔2015〕34号和冀发〔2015〕27号文件规定，中央和省级在安排土地整治工程和项目、分配下达高标准基本农田建设计划和补助资金时，要向贫困地区倾斜。

根据冀发〔2015〕27号文件规定，对耕地后备资源丰富的贫困地区优先安排耕地开垦项目，允许补充耕地指标在全省范围内有偿转让，贫困县安排不低于收益的20％用于扶贫开发，非贫困县安排不低于收益的15％用于扶贫开发。

第十六条（优先安排国土资源管理制度改革试点）

根据中发〔2015〕34号、中办发〔2015〕64号和冀发〔2015〕27号文件规定，在有条件的贫困地区，优先安排国土资源管理制度改革试点，支持开展历史遗留工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发试点。

第十七条（创新土地利用政策）

根据国土资规〔2017〕8号文件规定，对于使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设，符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路塔杆基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

根据《国土资源部关于印发支持集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚若干意见的通知》（国土资发〔2012〕122号），在坚持生态环境保护、做好未利用地开发潜力和适应性评价基础上，鼓励合理使用未利用地。按照国家有关技术标准和最低价标准实施政策，因地制宜调整连片特困地区开发园（区）、工业集中区建设用地的基准地价，以出让方式使用国有未利用地的，出让底价可根据工业项目所在区位和土地前期开发利用情况，按《全国工业用地出让最低价标准》的15％-50％执行。利用荒山、荒漠、荒滩等未利用地发展战略性新兴产业项目的，需转为建设用地的部分，依法办理用地手续，建设施工期间的临时用地，依法按规定办理临时审批手续。不改变原有利用类型的非建设用地部分，可由原土地使用者继续使用，或由用地单位提出土地利用限制条件，与集体经济组织和农民协商补偿，或以多种方式有偿使用。

根据《中共河北省委 河北省人民政府关于支持环首都扶贫攻坚示范区及阜平县加快发展若干政策的意见》（冀发〔2013〕6号），清理盘活荒山、荒坡、废弃砖瓦窑、坑塘等闲置土地，使用国有荒山、荒地等未利用土地兴办非营利性社会公益事业的，依法转用后可采用划拨方式供地。

第十八条（支持地质调查和矿产资源开发利用）

根据国土资发〔2012〕122号文件规定，实施以下政策：

提升基础地质调查工作水平。在实施《找矿突破战略行动纲要（2011-2020 年）》过程中，统筹考虑矿产资源潜力和生态环境保护，优先在连片特困地区安排公益性、基础性地质调查和矿产资源潜力调查评价项目，并在资金投入上予以倾斜。

进一步完善矿产资源收益分配机制。合理调整省、市、县矿产资源补偿费、矿业权使用费和价款的分成比例，将收益的大部分留给地方，并重点向资源产地倾斜。

支持建设若干优势矿产资源开发加工基地。大力支持连片特困地区能源、矿业等优势产业发展。支持设立符合国家产业准入要求的煤炭探矿权和采矿权。鼓励在矿产品市场前景好、有后续加工产业和优势资源的区域开展矿产资源开发活动，形成一批能源和重要原材料基地。在基础地质矿产勘查、技术攻关与推广应用等方面予以支持。在页岩气调查、页岩气勘查示范基地建设等方面向连片特困地区倾斜。

第十九条（加大矿山地质环境保护和治理恢复力度）

指导连片特困地区合理开发利用地质遗迹资源，申报中央财政地质遗迹保护项目。支持连片特困地区开展地质公园、矿山公园申报和建设，推动连片特困地区旅游地质资源开发。

第二十条（强化组织领导）

省级国土资源主管部门负责工作统筹组织和实施监管；市、县级国土资源主管部门负责项目区实施方案的编制实施和在线备案等。各级国土资源主管部门要在同级人民政府领导下，配合发展改革、财政、扶贫等部门，积极运用国土资源政策，切实发挥部门协同、政策资金整合的整体效应，有效推进扶贫攻坚工作。

第二十一条（加大舆论宣传）

利用多种媒体对国土资源管理工作支持贫困地区发展取得的成效进行宣传，扩大社会影响，进一步在全社会形成关心支持贫困地区发展的良好氛围。

第二十二条（扩大人员交流）

开展脱贫攻坚政策培训，指导和帮助贫困地区用好用足用活国土资源扶贫政策。选派优秀干部到贫困地区挂职锻炼，发挥好挂职干部在落实国土资源支持政策措施和开展精准扶贫推动脱贫攻坚中的作用；积极吸纳贫困地区干部到各级国土资源主管部门挂职锻炼，准确掌握和用好各项扶贫政策。

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