《国土资源执法监督规定》（以下简称《规定》）第二条界定了“国土资源执法监督”的概念：县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对公民、法人和其他组织执行和遵守国土资源法律法规的情况进行监督检查，并对违反国土资源法律法规的行为进行制止和查处的行政执法活动。从这一概念可以看出，执法主体是县级以上国土资源主管部门，内容包括两个方面：对国土资源法律法规的实施情况进行监督检查；对违反国土资源法律法规的行为进行制止和查处。

　　把这两方面分解开来讲，由三大行为构成，即检查、制止、查处。检查行为表明，国土资源执法监督具有对国土资源管理和使用活动的合法性审查的职权，也就是说具有一定程度的主动性（比如参与会审、开展巡查、进行卫片检查等）；制止、查处是针对违法行为的，只有发生了违法行为，才相应地采取制止和查处行为；但制止行为与立案查处行为相比，制止又更具有事前防范的性质，是执法监督人员对土地、矿产违法行为积极主动采取的措施。

　　作这样的全面理解，对国土资源执法监督实践，具有重要的指导意义。仅仅停留在被动的事后查处，显然是没有正确、全面地承担执法监督的职责。

　　根据《土地管理法》《矿产资源法》及其他有关国土资源管理法律法规，《规定》第六条明确了七项执法监督职责：

　　一是检查。对单位和个人执行和遵守国土资源法律、法规情况进行检查 ，通过检查职权的行使，可以及时发现、制止违法行为，从而保证国土资源法律法规的顺利实施。二是制止、责令限期改正。对正在进行的国土资源违法行为依法进行制止，责令限期改正。实践中主要采取口头制止、下发责停通知书的形式。三是调查。对涉嫌违反国土资源法律法规的行为进行调查，法律赋予了多种形式的调查措施。四是行政处罚、行政处理。对违反国土资源法律法规的行为，以国土资源主管部门的法人名义，依法作出行政处罚和行政处理。五是提出行政处分建议。对违反国土资源法律法规依法应当追究国家工作人员行政纪律责任的，依照有关规定提出行政处分建议。六是涉嫌犯罪移送。对涉嫌犯罪的，向公安、检察机关移送案件有关材料。七是其他职责。这是兜底条款。

　　为了保障以上职责有效履行，在归纳《土地管理法》《矿产资源法》以及其他有关国土资源管理法律法规的规定，同时吸纳近年来执法实践中行之有效措施的基础上，《规定》在第十九条规定了9个方面措施。

　　其中，第一至四款和第六款源于《土地管理法》《矿产资源法》以及其他有关法律法规规定，第五款（违法行为报告）、第七款（对违法严重地区实施约谈）、第八款（向地方政府或国土资源部门提出执法监督建议）是来自于执法实践，此次上升为规章层面的新措施。

　　第一款查阅复制文件资料措施。《土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制。《国土资源行政处罚办法》第十五条规定，国土资源主管部门进行调查取证，有权要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，并就与案件有关的问题作出说明。

　　第二款询问和说明措施。《土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明。《国土资源行政处罚办法》第十五条规定，国土资源主管部门进行调查取证，有权要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，并就与案件有关的问题作出说明。

　　第三款调查取证措施。《土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测。《国土资源行政处罚办法》第十五条规定，国土资源主管部门进行调查取证，有权询问当事人以及相关人员，进入违法现场进行检查、勘测、拍照、录音、摄像，查阅和复印相关材料。

　　第四款责令停止和限期改正措施。《土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。

　　第五款报告措施，是因执法手段有限而采取的必要措施。除了口头制止、下发责停通知书、证据保全外，执法人员再没有其他制止的手段，往往是眼看着违法建筑建起来又毫无办法。针对这个问题，近年来，国土资源部在一系列文件中，如2010年《国土资源部办公厅关于印发〈关于进一步加强和规范对违反国土资源管理法律法规行为报告工作的意见〉的通知》、2014年《国土资源违法行为查处工作规程》、2017年《关于进一步加强和改进执法监察工作的意见》等文件对报告制度都提出了要求。为了有效惩处违法行为，也考虑到基层执法人员的实际权责，总结以往文件要求，《规定》要求：对当事人拒不停止违法行为的，应当将违法事实书面报告本级政府和上一级国土资源主管部门，也可以提请本级政府协调有关部门和单位采取相关措施。

　　第六款暂停办理审批登记措施。《国土资源行政处罚办法》第三十三条规定，行政处罚决定生效后，当事人逾期不履行的，国土资源主管部门除采取法律法规规定的措施外，还可以停止办理或者告知相关部门停止办理当事人与本案有关的许可、审批、登记等手续。

　　第七款约谈措施。行政约谈分为行政机关内部约谈和行政机关对管理相对人的外部约谈。我们实行的约谈是内部约谈。内部约谈近些年发展较快，目前，发改委、国资委、食药监、国土资源等10多个政府部门都推行了约谈制度，内容涵盖社会经济管理的方方面面，成为政府部门履行职责、强化监管的重要手段。在国土资源部，约谈始于2008年度卫片检查，作为一项有效措施一直坚持至今。现在年度卫片检查和土地督察都在使用这一措施。2013年，部党组提出“把权力和责任放下去，把监管和服务抓起来”，约谈主要由省级政府组织开展。2013年至今，省级政府共约谈了1000多个市县，产生了较好效果。此次，《规定》将实践中广泛应用的约谈做法上升为立法层面，提高了约谈的效力，也为约谈提供了依据。

　　第八款提出执法监督建议的措施，源于执法反馈功能。执法处于国土资源管理各链条的末端环节，却又贯穿国土资源管理的全过程，通过执法监督、案件查处，可以了解国土资源法律法规实施中出现的普遍性或倾向性的问题，通过执法环节反馈给相关部门，促进完善政策、优化管理，达到减少违法尤其是程序性违法的问题。去年以来，国土资源部探索了执法监察建议书的做法，已就执法中反映出的违法违规问题，向有关省级国土资源主管部门提出工作建议，要求完善制度，加强管理。对存在的问题，责成开展调查，并将调查结果报部。可以说，在整个国土资源管理中，国土资源执法的反馈功能是一个十分重要的环节，它使国土资源行政管理活动形成封闭回路，也是国土资源行政管理法治化、制度化的重要保证。基于这种考虑，《规定》第十九条第八款明确：发现有地区存在违法苗头性或者倾向性问题，县级以上国土资源主管部门可以向该地区的人民政府或者国土资源部门进行反馈，提出执法监督建议。

　　关于执法监督措施的规定，新《规定》与原《土地监察暂行规定》（已废止）有一项明显不同，即删除了原《土地监察暂行规定》第十四条第四款关于“对依法受到限期拆除新建的建筑物和其他设施处罚但继续施工的单位和个人的设备、建筑材料等予以查封”的规定。因为自《行政强制法》出台后，查封场所、设施或者财物的行政强制措施应由法律设定，尚未制定法律且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由，冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物，扣押财物的行政强制措施。

　　（作者单位：国土资源部执法监察局）

　　《规定》进一步明确了职责，使执法用权有约束。当前，国土资源执法受到行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督各种外部监督，约束更多，要求更高。而国土资源执法监督工作有其自身特点，独立性极其有限。比如：外界对国土资源执法工作的要求是违法状态的最终消除，但在没有公检法等部门协作配合的情况下,仅凭国土资源部门无法完全实现违法状态的最终消除。因此，外界对国土资源执法人员履职标准的认识与我们在法定职权范围内履职的标准存在比较大偏差，导致执法人员被追究责任风险增多。《规定》进一步厘清了国土资源执法监督的职责、权限，划清了权责边界，一方面有利于接受外部监督，做到有权必有责，用权受监督，失职要追究；另一方面，也有利于明确国土资源执法人员是否正确依法履职，尽职尽责，从而防范责任追究风险。

　　《国土资源执法监督规定》【执法监督概念】第二条 本规定所称国土资源执法监督，是指县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对公民、法人和其他组织执行和遵守国土资源法律法规的情况进行监督检查，并对违反国土资源法律法规的行为进行制止和查处的行政执法活动。

　　《行政强制法》第九条 行政强制措施的种类：

　　（一）限制公民人身自由；

　　（二）查封场所、设施或者财物；

　　（三）扣押财物；

　　（四）冻结存款、汇款；

　　（五）其他行政强制措施。

　　第十条　行政强制措施由法律设定。

　　尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。

　　尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。

　　《土地监察暂行规定》（已废止）第十四条 土地管理部门依法行使土地监察职权，有权采取下列措施：

　　(一)查阅、复制与土地监察事项有关的文件资料；

　　(二)要求监察对象提供或者报送有关的文件、资料以及其他必要情况；

　　(三)可以进入土地违法现场察看和测量，并询问有关人员；

　　(四)对依法受到限期拆除新建的建筑物和其他设施处罚但继续施工的单位和个人的设备、建筑材料等予以查封；

　　(五)其他依法可以采取的措施。

　　《国土资源执法监督规定》【执法监督职责】第六条 县级以上国土资源主管部门依照法律法规规定，履行下列执法监督职责：

　　（一）对执行和遵守国土资源法律法规的情况进行检查；

　　（二）对发现的违反国土资源法律法规的行为进行制止，责令限期改正；

　　（三）对涉嫌违反国土资源法律法规的行为进行调查；

　　（四）对违反国土资源法律法规的行为依法实施行政处罚和行政处理；

　　（五）对违反国土资源法律法规依法应当追究国家工作人员行政纪律责任的，依照有关规定提出行政处分建议；

　　（六）对违反国土资源法律法规涉嫌犯罪的，向公安、检察机关移送案件有关材料；

　　（七）法律法规规定的其他职责。

　　【执法监督措施】第十九条 县级以上国土资源主管部门履行执法监督职责，依法可以采取下列措施：

　　（一）要求被检查的单位或者个人提供有关文件和资料，进行查阅或者予以复制；

　　（二）要求被检查的单位或者个人就有关问题作出说明，询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；

　　（三）进入被检查单位或者个人违法现场进行勘测、拍照、录音和摄像等；

　　（四）责令当事人停止正在实施的违法行为，限期改正；

　　（五）对当事人拒不停止违法行为的，应当将违法事实书面报告本级人民政府和上一级国土资源主管部门，也可以提请本级人民政府协调有关部门和单位采取相关措施；

　　（六）对涉嫌违反国土资源法律法规的单位和个人，依法暂停办理其与该行为有关的审批或者登记发证手续；

　　（七）对执法监督中发现有严重违反国土资源法律法规，国土资源管理秩序混乱，未积极采取措施消除违法状态的地区，其上级国土资源主管部门可以建议本级人民政府约谈该地区人民政府主要负责人；

　　（八）执法监督中发现有地区存在违反国土资源法律法规的苗头性或者倾向性问题，可以向该地区的人民政府或者国土资源主管部门进行反馈，提出执法监督建议；

　　（九）法律法规规定的其他措施。

（全文转自中国国土资源报）

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