吴欢：中国式行政法治现代化新道路的逻辑与底蕴
南京师范大学法学院/中国法治现代化研究院副教授 吴欢
目次
一、行政法治现代化的世界潮流
二、法治政府建设的中国新道路
三、中国新道路的法治文明底蕴
四、行政法治现代化研究之展望
内容摘要
行政法治现代化以及法治政府建设,既是典型的中国法政词汇,又表征着显著的世界秩序潮流。在与域外行政法治模式的互鉴互明中,行政法治现代化的中国主体性得以高度彰显,法治政府建设的中国实践性得以充分展现。习近平法治思想指引的中国式行政法治现代化新道路,是中国式法治现代化新道路在行政法治领域的集中体现,蕴涵着深厚的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑,并以法治政府建设作为鲜明主体实践特征。中国式行政法治现代化新道路的法治文明底蕴,需要从古今中国政府治理之道的连续性上加以考察。孜孜以求治,汲汲以为民,正是通过法治政府建设的中国式行政法治现代化新道路的法治文明底蕴所在。展望未来,需要进一步从内在理路来看待中国式行政法治现代化新道路的历史、现状与未来,深入求解新时代中国行政法治现代化诸领域重要理论与现实议题,从而巩固和提升中国式行政法治现代化新道路的“四个自信”。
关键词
习近平法治思想 法治政府建设 行政法治现代化
务为治 行政为民
《诗》云:“周邦虽旧,其命维新。”古往今来之中国,虽然有所谓“超稳定结构”,亦常有“人心政俗之变”。因循中有常变,巨变中有不变,这正是古今中国治道循环的生机所在、命脉所系、伟力所存。在向国际友人论及看待发展变化的“中国视角”时,习近平总书记强调指出:“我们对于时间的理解,不是以十年、百年为计,而是以百年、千年为计。”这就启示我们,要从大历史长时段来理解“中国之治”的变与不变。就本文关注的通过法治政府建设的中国式行政法治现代化新道路而言,只要坚持以习近平法治思想特别是习近平法治思想中的法治政府理论为根本遵循,坚持以习近平总书记深刻阐述的以百年千年为计的中国时间观为认识尺度,就能充分体认到:行政法治既有其普遍性基本原理,又有其本土化生成模式,包括中国在内的各国行政法治现代化转型,是具有高度实践性但并非线性发展的历史过程,是兼具共时性原理与历时性经验的系统工程,需要妥善处理不同时空条件下国家建构与法治发展,法治国家、法治政府与法治社会之间可能的张力与次序问题。因此,我们可以而且应当做到“放眼量风物”,在古今中国治理转型需求与国家建构任务既巨变又贯通的意义上,综合研判行政法治现代化的世界潮流,科学认识通过法治政府建设的中国式行政法治现代化新道路的深刻内在逻辑理路与鲜明主体实践特征,进而探索发现其可大可久的法治文明底蕴与法治发展前景。
一、行政法治现代化的世界潮流
世界潮流,浩浩荡荡。行政法治现代化及法治政府建设,如同中国法治现代化及法治中国建设,既是典型的中国法政词汇,又表征着显著的世界秩序潮流。行政法治现代化作为中国式法政话语,虽然难以找到准确传神的外文对译词,但并不妨碍迈向行政法治成为人类法治文明的共同选择。同理,尽管行政法治的理念和实践主要发端于西方法治文明,但并不妨碍中国政府和中国人民共同投身这场世界潮流进而创造性地书写行政法治现代化的中国篇章。正是在与域外行政法治模式互鉴互明中,行政法治现代化的中国主体性得以高度彰显,法治政府建设的中国实践性得以充分展现。因此,在科学认识中国式行政法治现代化新道路前,需综合研判作为参照的域外行政法治原理及其典型模式。
从中外学者汗牛充栋的论著中,可以概括出行政法治或曰法治政府的一般原理。诸如:行政法治所要求的政府是有限政府,政府权力必须来自法律授权,权力行使必须遵循法治轨道;行政法治所要求的政府是守法政府,合法行政行为必须同时具备主体合格、具有职权、内容合法、程序合法等要件,行政裁量也应当符合合理性准则;行政法治所要求的政府是公开政府,行政决策、行政执法和政府信息等原则上都应依法公开;行政法治所要求的政府是责任政府,行政机关行使职权应当依法接受监督并承担责任。这些一般原理,肇端于古希腊古罗马民主共和传统,蒙尘于漫长的中世纪,重光于《政府论》《社会契约论》《常识》等启蒙思想家巨著,集成于《法国行政法》《德国行政法》《日本行政法》《(英国)行政法》《(美国)行政法》等域外行政法大作,译介于王名扬先生的《英国行政法》《法国行政法》《美国行政法》等比较行政法经典,传播于从新时期司法部统编教材《行政法概要》到新时代“马工程”重点教材《行政法与行政诉讼法学》的中国行政法教科书,正名于从2004年《全面推进依法行政实施纲要》到2015年《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》再到2021年《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》的法治政府建设顶层设计,堪堪构成一场波澜壮阔的行政法治原理跨语际传播史,也堪堪构成一场生动鲜活的法治政府原理本土化实践史。虽然这场迄今为止仍未结束的“概念旅行”还有待深刻总结和反思,但大体上可以说,经过改革开放以来40余年的引介与移植、教学与研究、宣传与实践,推进行政法治现代化已经成为当代中国法治领域不言自明的重大议题,无论是庙堂之高,还是江湖之远,法治政府建设始终在场。同时,值得深思的是,相较于长青的生活之树,理论永远是灰色的。行政法治的原理从来不是法律学者的发明,而永远是法治实践的产物。
从大历史长时段的整体史观来看,人类社会的行政法治实践,伴随着世界秩序的重构而展开。姑且不论古希腊古罗马等老生常谈的法治源头,仅从晚近而言,西方近代资产阶级革命为行政法治实践提供了重要的“武器的批判”。从英国光荣革命到法国大革命再到美国独立战争,从《权利法案》到《人权宣言》再到《独立宣言》,从君主立宪制到民主共和制再到三权分立制,现代西方在实现民族国家建构和治理秩序转型的同时,也使行政法治接连获得了新的政权保障、宪制架构和政体空间,并顺应不同的历史传统和现实国情而生发出不同的存在样态。如英国行政法治要服从于议会至上的政体结构,法国行政法治要服务于人民主权的宪制原则,美国行政法治要受制于立法司法的权力分支。尤其是法国,得益于最高行政法院的存在和实践,成为“行政法母国”和行政法治标杆。至于说德国,也在学习借鉴法国行政法资源的基础上,建构了迈向“(形式)法治国”理想的德国特色行政法治体系。再就是日本,作为后发资本主义国家,在行政法治领域先学习法国后转向德国,终究完成了行政法治的本土化构造。又比如巴西,这个短期内实现从帝制到军政再到民主的跨越式变革的新兴国度,其国家建构的结构性难题决定了其前路漫漫的行政法治之道。时至今日,行政法治已经成为从《联合国宪章》到《世界人权宣言》,再到世界贸易组织协定等国际法文件广泛倡导和坚持的基本原则。世界贸易组织基本原则中的透明度、市场准入、公平竞争和非歧视性等原则,都贯彻着行政法治的精神理念,都将行政法治的原理和实践从内国拓展至国际。尽管近年来世界局势出现“逆全球化”征兆,但全球化的总体时代趋势并未发生根本转变,行政法治的全球拓展也并未受到根本阻碍。更宜究心的是,随着互联网时代的到来,大数据、云计算、物联网和人工智能日益快速发展,必将深刻影响和重构人类行政法治现代化的图景与样态。这一切都雄辩地说明,行政法治现代化是人类法治文明必然要求的世界潮流,是世界文明各国共同面对的时代命题。在中华民族伟大复兴的时代征程中,行政法治现代化也毫无疑问地已经并将继续构成重要法治与政治议题。
习近平总书记指出:“法治当中有政治,没有脱离政治的法治。西方法学家也认为公法只是一种复杂的政治话语形态,公法领域内的争论只是政治争论的延伸。每一种法治形态背后都有一套政治理论,每一种法治模式当中都有一种政治逻辑,每一条法治道路底下都有一种政治立场。”习近平总书记这一重要论述深刻阐明了政治和法治的正确关系,具有深远而普遍的理论指导意义,尤其有助于理解行政法治现代化模式与国家建构历程的深层次关联。前文已经述及的行政法治域外实践和下文将要论及的法治政府建设中国新道路充分表明,行政法治现代化并非凭空出世、孤立存在、一蹴而就,而是同中外各国国家建构历程与国家治理实践密不可分、息息相关、协同推进;行政法治现代化所深度关联的法治国家、法治政府、法治社会的法治现代化体系格局,也并非互相割裂、线性推进和单调叙事,而是同中外各国国家建构任务与国家治理需要深度关联、动态耦合与复调协奏。尽管我们可以在当下的理论与实践中进行“治民、治官与治王”的类型化分析,然而一旦进入大历史长时段的广阔场景,与行政法治现代化世界潮流深度关联的法治国家、法治政府、法治社会发展样态与次序,就必然呈现出统一于治理转型与国家建构的复杂动态叙事。在此不妨以法治政府的英国、法国和巴西模式作为典型案例,略加分析。这些国家的行政法治现代化历程均伴随着各自国家治理转型的历程而展开,某种意义上也是各自民族国家兴起的见证。
从英国来看,辉格史观塑造的古老英国法治叙事,实际上奠基于《大宪章》签署前即已阶段性完成的盎格鲁-撒克逊国家基础性能力建构,王在法下与王在法上、国王与议会、普通法与成文法之间,是一副复杂的实践历史图景。近代英国行政法治的真正起步或曰光荣复兴,来自17世纪的英国革命,来自英国议会对现代国家权力的重新塑造,并且始终在有限政府与国家能力之间谋求有权威但依法的动态平衡。现代英国行政法治在责任内阁与司法审查的推动下得以发展,但同样兼顾以法治约束政府权力和以法治建构政府权力两大目标。换言之,在国家建构的大背景下,英国的行政法治现代化以基础性的“治民”成效为内在前提,以保守性的“治王”革命为重构标志,并以制度化的“治官”体系为运行保障,在议会主权与司法审查的对话与互动中维系着帝国荣耀与人民自由的动态耦合。
法国的情况又有所不同。近代早期的开明专制奠定了法国国家秩序的基础能力,壮怀激烈的大革命扫清了封建君主的旧制度,启蒙思想中的人民主权与三权分立支撑着最高行政法院的建制性存在,大陆法系母国的理论化思维推动着法国行政法治在公共服务与政府权力之间此起彼伏,欧洲一体化与市民社会的兴起则在拓展法国行政法治现代形态的同时隐然带来治理能力孱弱的危机。法国近年来持续不断的“黄马甲”运动,以及新冠肺炎疫情中的政府应对与人民反应,即是明证。换言之,伴随着国家建构的展开,法国行政法治革命性地完成了“治王”的历史使命,创造性地建立了“治官”的司法体系,同时面临着后现代“治民”难题。
作为后发式行政法治现代化的典型样本,巴西的情况又有所不同。巴西在较短时期内经历了从帝国到军政府,再从军政府到民选政府的跨越式发展,走出了一条具有地区特色的法治发展道路,在法治理念、法律体系和机制建设方面一应俱全,但面临着如何让这些理念、规范和机制在实践中具有最高权威,进而让执政者、官员和民众一体遵循的重大难题。换言之,受制于国家建构的系统性难题,巴西的行政法治现代化在依法控权制度层面虽然收获了短期成效,解决了合法性问题,但在制度主体性和治理能力上有显著不足,法治理想仍然前路漫漫。
综上所述,行政法治具有有限、守法、公开、责任等内在规定性,与法治国家、法治政府、法治社会深度关联、动态耦合与复调协奏,由此生发出一系列制度要素。域外行政法治现代化主要有立基于国家建构和议会主权、发展为有限政府与责任内阁、公权私权依法而治的英国模式,内生于分权理论和行政法院、拓展至公共服务与公私协作、依法治官理论与实践独树一帜的法国模式,以及直面国家建构难题、依法行政制度完备但法治理想前路漫漫的巴西模式等。行政法治现代化的世界潮流及其典型模式,为科学认识法治政府建设中国新道路提供了重要的理论参照与现实镜鉴。
二、法治政府建设的中国新道路
2021年7月1日,习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上强调指出:“中国共产党一经诞生,就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴确立为自己的初心使命。一百年来,中国共产党团结带领中国人民进行的一切奋斗、一切牺牲、一切创造,归结起来就是一个主题:实现中华民族伟大复兴”。习近平总书记这一重要讲话蕴含着很多新提法新概念新论断新命题新观点,其中提纲挈领的重大理论创新在于,将中国共产党的历史置于中国近现代史的大历史背景之中,采取中华民族伟大复兴的叙事方式,直达本质地总结概括了中国共产党百年的历史主题,并以实现中华民族伟大复兴的时代征程和历史贡献为标准,将中国共产党的历史划分为四个历史阶段,从而将过去的革命史观和现代化史观高度统一,将中国共产党的历史与中华民族伟大复兴的历史紧密相连,将实现中华民族伟大复兴的历史重要性和时势必然性极度彰显。习近平总书记这一重要讲话,既是一篇指引全党全军全国各族人民全面建设社会主义现代化强国的马克思主义纲领性文件,也是一篇指引我们深入学习、研究和思考包括行政法治现代化在内的中国式法治现代化新道路和人类法治文明新形态的马克思主义法治思想宣言和行动指南。
在这一重要讲话中,习近平总书记鲜明提出了“中国式现代化新道路”的崭新概念,指出:“以史为鉴、开创未来,必须坚持和发展中国特色社会主义。走自己的路,是党的全部理论和实践立足点,更是党百年奋斗得出的历史结论。中国特色社会主义是党和人民历经千辛万苦、付出巨大代价取得的根本成就,是实现中华民族伟大复兴的正确道路。我们坚持和发展中国特色社会主义,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,创造了中国式现代化新道路,创造了人类文明新形态。”习近平总书记这一重要论述精辟概括了中国共产党百年奋斗创造的伟大成就,深刻揭示了中国式现代化新道路的内在特质、丰富内涵、基本要求和重大意义,为坚持和拓展中国式现代化新道路指明了前进方向。不宁唯是,中国式现代化新道路还以其宏伟格局、深刻逻辑和广阔前景,内在地包含和规定了中国法治现代化新道路。诚如论者所指出的:“中国式法治现代化新道路,是中国式现代化新道路在法治领域中的集中体现,是中国共产党领导人民在伟大社会革命进程中创造出来的植根中华大地、推进法治变革的自主型法治发展道路,蕴涵着深厚的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。”中国式法治现代化新道路与中国特色社会主义法治道路之间,具有内在一致性和逻辑同构性:“二者处于同一个历史进程中。如果说中国特色社会主义法治道路是中国式法治现代化新道路的前提和基础,那么,中国式法治现代化新道路则是在坚持和拓展中国特色社会主义法治道路进程中开辟出来的建设现代化法治国家的唯一正确道路,是超越西方法治现代化模式的法治现代化的中国道路,是既符合中国国情,又汲取人类法治文明成果的现代化法治之路。”
循此理论概括,可以进一步认为:中国式行政法治现代化新道路,是中国式法治现代化新道路在行政法治领域的集中体现,是中国特色社会主义法治道路在行政法治领域的生动展开,蕴涵着深厚的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑,是党领导人民在伟大社会革命进程中创造出来的植根中华大地、推进法治变革的自主型行政法治发展道路,是党领导人民建设法治政府的宝贵理论结晶。
首先,中国式行政法治现代化新道路,就其历史逻辑概括而言,是中国共产党人深刻反思近代中国行政法制发展的历史进程,深入总结和运用党领导人民实行行政法治的重要经验,继承和弘扬中华优秀传统行政法律文化,成功地开创、坚持和拓展的行政法治现代化新道路,具有鲜明的中国特质。遵循以百年千年为计的中国时间观,在中华民族伟大复兴的时代征程中,行政法治现代化中国历程清晰可见。嘉道以降的帝制黄昏时代,传统中国政府治理呈现出成熟法制形态又不得不因应冲击自我调适;帝制与共和交替的民国时期,域外传来的“法治国”理想与此起彼伏的专制统治存在严重“二律背反”;社会主义革命与建设时期,“依计划治国”与“依政策行政”形塑了新中国行政法治的基础样态;改革开放新时期,以市场经济为导向的行政法治发展成为法治国家建设的重要基石。党的十八大以来,行政法治现代化的中国历程因应新的时代背景,以习近平法治思想为指导,以国家治理现代化为总范式,形成了新时代行政法治现代化的中国方案。新发展阶段人民对政府治理法治化美好期待日益增长,行政法治现代化的中国方案愈益完备,历久弥新的中国法治政府建设永远在路上。
其次,中国式行政法治现代化新道路,就其理论逻辑概括而言,是中国共产党人科学把握当代中国行政法治现代化的主权结构、治理类型、治理内涵、治理方式、时代议题和全球视野,成功地开创、坚持和拓展的行政法治现代化新道路,具有强大的理论力量。中国式行政法治现代化新道路或曰政府治理法治化的中国新道路,在主权结构上,是从传统的“君主为民父母”走向现代的“人民当家作主”,从而开启了政府治理法治化的崭新境界;在治理类型上,是从人治走向法治,从而找到了优良政府治理的可靠保障;在治理内涵上,是从传统政府治理走向现代法治政府,从而具有了时代化的运行机制;在治理方式上,是从管制走向管理再到治理,从而形成了统摄性、效能性与综合性兼备的治理方式体系。中国行政法治现代化的新时代发展,要求坚持党对行政法治现代化的坚强领导,坚持行政法治现代化的行政为民宗旨,坚持行政法治现代化的科学理论武装,坚持依靠法治推进政府治理现代化,坚持从中国实际出发建设法治政府,坚持发挥法治政府建设的示范带动作用,坚持抓住“关键少数”建设法治政府。行政法治现代化的世界潮流不可阻挡,法治政府建设的中国新道路必将越走越宽广。
第三,中国式行政法治现代化新道路,就其实践逻辑概括而言,是中国共产党领导中国人民进行伟大政府治理革命的实践产物,展现了中国特色社会主义行政体制与职责明确、依法行政的政府治理体系创新发展的实践成果,彰显了党领导法治政府建设的实践伟力,具有显著的制度优势。中国式行政法治现代化新道路内生于当代中国政府治理现代化生动实践。改革开放新时期,经济体制改革呼唤政府治理革命,法治精神启蒙引导依法行政实践,高度集中管制转向常态行政管理,行政诉讼法治倒逼行政实体法治,由此汇聚而成以市场经济为导向的行政法治现代化实践,为全面依法治国新时代行政法治发展奠定了坚实基础。新时代中国法治政府建设,清晰地呈现了行政法治的内在要求与动态结构,集大成地形成了行政法治现代化的中国方案。党的十九届四中全会明确提出“坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系”,明确要求“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督,创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府”。这为我们将中国式行政法治现代化新道路的制度优势转化为治理效能指明了前进方向。
最后,中国式行政法治现代化新道路,在法治发展类型上,尤其以法治政府建设为鲜明主体实践特征,是通过法治政府建设的中国式行政法治现代化新道路。不可否认,行政法治与法治政府在语法构造和语词要素上存在差异,行政法治现代化与法治政府建设在时态维度和内涵维度上有所不同。行政法治指向的是法治化的行政权运作状态,法治政府则主要指向法治化的政府治理模式;行政法治现代化表征着行政活动的理想类型,法治政府建设则意味着政府治理的实践推进。与此同时,行政法治现代化与法治政府建设具有表里包含和逻辑贯通的体用辨证关系。在当代中国法治发展理论视域中,行政法治现代化从属于法治现代化的时代进程,法治政府建设则是通往行政法治现代化的可行道路。不同于其他国家和地区强调自生自发秩序的演化主义行政法治现代化模式,具有鲜明建构主义色彩的中国特色法治政府建设,是中国式行政法治现代化新道路的重要实践依托。在中华民族伟大复兴时代征程和党领导人民实行法治百年行程中,法治政府建设的中国历程始终在场且愈益丰富。在社会主义革命和建设时期奠定的政府治理基本样态基础上,法治政府建设伴随着依法治国、法治国家、行政法治、法治政府、依法行政等话语和实践的兴起而展开。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》是这一时期行政法治现代化最具典型性和代表性的制度成果与实践蓝图。党的十八大以来,特别是《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》贯彻落实五年来,各地区各部门多措并举、改革创新,法治政府建设取得重大进展:“党对法治政府建设的领导不断加强,责任督察和示范创建活动深入实施,法治政府建设推进机制基本形成;‘放管服’改革纵深推进,营商环境大幅优化;依法行政制度体系日益健全,重大行政决策程序制度初步建立,行政决策公信力持续提升;行政执法体制机制改革大力推进,严格规范公正文明执法水平普遍提高;行政权力制约和监督全面加强,违法行政行为能够被及时纠正查处;社会矛盾纠纷依法及时有效化解,行政争议预防化解机制更加完善;各级公务员法治意识显著增强,依法行政能力明显提高。”这一系列原创性理论、变革性实践、突破性进展和标志性成果,构成了中国式行政法治现代化新道路坚实可靠的实践基础,也为新时代行政法治现代化的中国方案提供了生动鲜活的理论源泉。特别是2021年中央全面依法治国工作会议确立的习近平法治思想,作为新时代全面依法治国的根本指导思想,不仅为新时代新阶段法治政府建设提供了理论指南,还为新时代中国行政法治现代化擘画了科学方案。在习近平法治思想的科学指引下,《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》强调指出:“当前,我国已经开启全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程,统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局,推进国家治理体系和治理能力现代化,适应人民日益增长的美好生活需要,都对法治政府建设提出了新的更高要求,必须立足全局、着眼长远、补齐短板、开拓进取,推动新时代法治政府建设再上新台阶。”面向社会主义现代化强国建设宏伟目标和中华民族伟大复兴时代征程,以习近平法治思想科学擘画的新时代行政法治现代化中国方案为时间表、任务书和路线图,通过法治政府建设的中国式行政法治现代化新道路,必将迎来更加引人注目的原创性理论、变革性实践、突破性进展和标志性成果。
论者指出:“纵观世界法治现代化的历史进程,我们可以看到,法治现代化是一个普遍性的世界历史进程,构成了近代以来国家与法治领域变革发展的主旋律。然而,这一进程在不同的国度具有不同的历史特点,也由此形成不同样式的法治现代化道路。中国共产党成立一个世纪以来,团结带领中国人民进行艰苦卓绝、气壮山河的伟大社会革命,把马克思主义法治理论基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统法律文化相结合,自主成功地开创、坚持和拓展了适合中国国情条件的中国式法治现代化新道路,在世界法治现代化进程中具有标识性的重大意义。”承此之绪,中国式行政法治现代化新道路以其深厚的内在逻辑、理性的制度设计和鲜明的实践特征,为人类行政法治文明贡献了中国智慧和中国方案。这条既与人类法治文明普遍准则相沟通,又具有鲜明中国法治文明特色的行政法治现代化新道路,必将越走越宽广。需要进一步探索发现的是,通过法治政府建设的中国式行政法治现代化新道路,如此这般越走越宽、可大可久,系建基于何种法治文明底蕴之上。
三、中国新道路的法治文明底蕴
孔子曰:“必也正名乎。”韩非云:“循名而责实。”儒法两家政治哲学虽然大异其趣,但在治国理政方针上均注重名实之辩,差可谓先秦为政思想的方法论共识。由此及彼,在探索发现通过法治政府建设的中国式行政法治现代化新道路的法治文明底蕴之前,实有必要对“行政法治”这一核心概念以及相关概念进行语义和语用的检视。此举的用意不在于纯粹的知识考古,而是试图借助名实之辩的方法,为后续相关讨论引入基于法治文明实践的方法论框架。
学界已有不少“行政法治”相关的词源考察。学者们一般会从“法治”说起,指出古代“法治”与现代“法治”含义根本不同,法家“以法治国”与当下“依法治国”不可同日而语,此类说法已经成为教科书式的经典表述。部分学者还会从“rule of law”的中译过程入手,考察近代学者有关“法治”译法的用例与用意,当然还包括与之相关的政府、行政、行政法等概念的译介过程,进而从民国时期流行的“法治国”话语延伸到当代中国常用的若干语词,籍以指出近代中西法政知识互鉴中的若干问题。还有学者进一步辨析“法治”与“法制”等概念,进而强调从“法制”到“法治”、从“依法治国”到“全面依法治国”的重大意义。此外,还有学者追溯“社会主义法制”“依法行政”“政府法制”“依法治国”等提法的出现、含义及其同“行政法治”概念的差别与联系,籍以阐明行政法治相关概念的演进史。但大多数学者的词源考察往往到此为止,转而面向现实讨论法治政府建设的目标与路径等实践议题。时至今日,随着法治政府建设的深入人心,此类词源考察结论已成为近乎毋庸再议的常识。
但就本文而言,实有必要考究当代中国“行政法治”的简明概念史。仅以公开出版的学术论著而言,至迟在1989年,即有学者在重要期刊以“行政法治”为标题关键词讨论其基本理论问题,认为“行政法治原则是全部行政法或行政诉讼基础的理论原则,其基本含义是要求政府在处理与人民的关系时必须有法律依据。”由此可见,我国学者最初是将“行政法治”作为行政法理论原则(之一)来定位和使用的,这也符合彼时“行政法治是法国行政法的基本原则(之一)”的比较法认知,以及行政法基础理论百家争鸣的学术史脉络。此后数年,陆续有学者专题讨论行政法治原则。党的十四大以后,随着社会主义市场经济体制的确立,“法治政府”“依法行政”“行政法制”等概念在庙堂与书斋之间穿梭互动并互相竞争,“行政法治”的概念位格有所上升,可以涵摄“精神与制度”,因而具有“新一代”范式意义。党的十五大确立依法治国方略后,“法治政府”“依法行政”“行政法制”等概念持续实定化和实务化,“行政法治”概念位格进一步提升,抽象程度进一步加深,“行政法治(制)现代化”也伴随着“法制(治)现代化”的兴起而成为经典理论研究范式。
党的十八大以来,在习近平法治思想的科学指引下,通过法治政府建设的中国式行政法治现代化新道路深入形成,以国家治理现代化总目标为归依和规范的新时代中国行政法治现代化,已经并将继续迎来范式性变革和整全性方案。就此概括而言,“行政法治”及其相关概念,是当代中国自主探索法治现代化新道路进程中涌现的一系列具有中国特色的法治话语。在长期的政学互动和语词竞争中,“行政法治(现代化)”逐渐占据范式性的概念位格,成为当代中国法治政府建设理论与实践的统领性话语标识。但应当注意,早期“行政法治”作为舶来概念,具有浓厚的大陆法系法国色彩,是法国法治文化传统的产物,也是法国法治话语体系的表征。在深入建构中国特色法学学科体系、学术体系和话语体系的今天,当我们将其作为新时代中国法治政府建设的范式标识之际,需要在共时性与历时性兼顾、中国法与比较法互通的意义上,对“行政法治”概念进行本土化阐释,以期为通过法治政府建设的中国式行政法治现代化新道路确证法治文明底蕴。这就需要切实将“行政法治(现代化)”视作中国化的法治话语,进而对其展开基于中国法治文明传统的语义和语用分析。就此而言,我们不宜再像此前论者一样,仅从“行政”和“法治”两个维度认识“行政法治”。立足中国法治文明传统,“行政法治”至少包括“行政”“法”“治”三个典型意义元素,值得深入剖析阐释。
首先说“法”。“法”的维度既有研究已有充分讨论。学者们每每强调要法治不要人治,法治之“法”是目的性的而不是工具性的,是主体性的而不是客体性的。这无疑是值得尊重的科学认识,但多少有些顾此失彼,总体上还是囿于传统与现代的二元对立观。如欲正本清源,我们需要在大历史长时段中把握行政法治的古今流变,避免受到法治领域“意识形态偏见”的影响和遮蔽。我们也要注意到,现代行政法治之“法”已经极大地突破了传统意义上“依法行政”之“法”的范围。大量的低位阶法源乃至不成文法源,包括行政规章、行政规定、裁量基准、执法手册、行政惯例、平台协议乃至算法规则等,在行政法治实践中被广泛运用。一方面,这会带来理论上的“作茧自缚”效应,将行政权力的“制度笼子”越扎越密;另一方面,这也会带来实践中的“规制冗余”风险,进一步强化行政权力的“墨守成规”属性。为此需要找准“合法性”与“最佳性”的平衡点,让行政权力有为而不越位。
其次是“行政”。多数学者约定俗成地将其等同于近代西方语境中富含形式法治要素的“administration”,同时对传统中国语境中富含实质治理意义的“行政”存而不论。事实上,古今中外的“行政”语词,既有其时空差异,又并非不可通约。中文语境中的“行政”具有施行政令、执掌政治、治国理政等丰富含义,其中的执行、职掌、治理等要素,同西文语境中的对应词不乏暗合,故近代学人以“行政”对译“administration”,选词命义堪称考究。《孟子·梁惠王上》云:“庖有肥肉,厩有肥马,民有饥色,野有饿莩,此率兽而食人也。兽相食,且人恶之。为民父母,行政不免于率兽而食人。恶在其为民父母也?”这段语录堪称传统中国“行政”本质的经典表述,讲的就是治理者(君主和官吏)要以为民父母的心态治国理政、执掌政治和施行政令,如果令子民陷入“率兽而食人”的凶险境地,治理者就不配为民父母,也就丧失了行政与治理的正当性与合法性。这种古典“行政”文明自觉,实属难能可贵,亟待发扬光大。顺带提及,与“行政”有类似遭遇的还有“政府”。多数学者径行将西文语境的“government”与当代中国的“政府”等量齐观,这未免忽视了中外政府治理的内在张力。诚如论者所指出的,中国的“法治政府”往往被理解为法治国家建设的一部分,而西方人在说“法治政府”时,无论是“government under law”还是“government of laws”,都是指整体的政府,重点指行使统治权力的古代君主或者现代机构。承此之绪,基于“政”的整全性内涵,“政府”在传统中国也是整体性的,“政府治理”因而具有古今中西的通约性;基于全能政府的认知与期待,当代中国官方和民间也会在整体意义上使用“政府”概念,籍以指代所有公权力机关,如“党和政府”“中国政府”“有困难找政府”等说法。这就启示我们,在探索发现中国式行政法治现代化新道路的法治文明底蕴之际,既要考虑行政概念的古今共性,又要把握政府角色的中外差别,进而在现行法治体系中妥善定位行政法治,使之既能兼容中外法治政府的共同追求,又能凸显古今政府治理的中国特色。
最后是“治”。学界既有相关讨论大多将“行政法治”中的“治”一笔带过,或仅将其与“制”作对比,以凸显其柔性与理性。但我们认为,恰恰是“治”,才是时代化本土化中国化的行政法治话语不可忽视的法治文明核心要素,才是沟通古今政府治理实践和中外行政法治叙事的关键枢纽。也正是“治”,代表着传统中国法政秩序的深层结构及其文明理念。《史记·太史公自序》曾载司马谈“论六家要旨”:“太史公仕于建元、元封之间,愍学者之不达其意而师悖,乃论六家之要旨曰:《易·大传》:‘天下一致而百虑,同归而殊涂。’夫阴阳、儒、墨、名、法、道德,此务为治者也,直所从言之异路,有省不省耳。”这段文字堪称理解先秦思想史的“锁钥”,历来受到文史学界高度重视。从法政视角来看,这段文字同样具有重要的政治哲学意义和治理秩序价值。诚如论者所指出的,“六家要旨”的关键就是“务为治”,这里的“治”代表着中国古代法思想的一个“深层结构”。论者进而分析指出,在司马谈看来,孜孜求治是先秦六家共同的政治理想和思想主张:一方面,“六家”具有“务为治”这一共同的问题意识和时代关怀;另一方面,“六家”又都建构了各自不同的关于“治”的思想理论。在旁征博引的论证后,论者总结认为:“从春秋战国到清代,诸子百家和历代学者,都致力于思考‘治’,追求‘治’。这一‘务为治’的思想要旨,也是中国古代法思想的一大要旨。而‘务为治’的法思想,已形成包含多种论题的结构。对这一结构进行研究,是认识中国古代法思想的一个独特方案。”承此之绪反观当下,“治”同样表征着当代中国法思想的一个“深层结构”。作为中国优秀传统文化的宝贵结晶,“治”的思想与实践、观念与方法、目标与行动,早已深深渗透到当代中国治国理政的全过程与各方面。姑且不论社会主义革命和建设时期的治理探索,仅就改革开放新时期而言,从“法制”到“法治”再到“依法治国”的重大转变,已然充分昭示着“治”的理性回归与实践在场。党的十八大以来,“治”的结构性功能地位在治国理政话语及其实践中更加凸显,“坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”,“全面推进依法治国,加快建设法治中国”,“坚持党要管党、全面从严治党”等治国理政新理念新思想新战略,无不坚定传承着治平天下的文化精髓,高度彰显着中国之治的独特优势。
综上所述,从语用学角度看,“行政法治”在当代中国实现了从域外理论到本土范式的转型与升格;从语用学角度看,时代化本土化中国化行政法治话语的法治文明底蕴,需要借助“行政”“法”“治”的构词要素加以把握,特别是从古今中国政府治理之道的连续性上加以考察。孜孜以求治,汲汲以为民,正是通过法治政府建设的中国式行政法治现代化新道路的法治文明底蕴所在。
四、行政法治现代化研究之展望
正是基于对“治”在古今中国治理秩序变迁中深层次地位与功能的认识,以及对“行政”以及“政府”在中西法治话语体系建构中主客观差异与共性的关切,我们主张,在以习近平法治思想为指引,综论新时代行政法治现代化的范式转换和中国方案,进而分论新时代中国行政法治现代化各领域的原创性理论、变革性实践、突破性进展和标志性成果之际,应以“治”作为核心点和关键词,进而以法治国家、法治政府、法治社会三位一体的法治现代化体系格局,作为考察中国式行政法治现代化新道路的最大公约数和方法论框架。换言之,我们主张以“治”为中心,从法治国家、法治政府、法治社会的三维动态耦合结构出发,全方位观测和评估新时代中国的行政法治现代化诸议题。
鉴于“治”本身是一个动态复杂的话语-实践系统,法治国家、法治政府、法治社会三位一体的行政法治现代化分析框架,也有基于不同治理秩序和国家建构时空状态的复杂内部形态。就法治社会而言,依法而治的社会秩序是国家秩序建构和国家治理能力的重要基础。广土众民的国家如果无法通过法治有效整合境内民众而任其一盘散沙,则国家建构的基础性条件将不复存在;即便是国家建构完成,国家能力提升,如何德法合治、引导人民,仍然是一个持续性的议题。反过来,依法而治的社会秩序不是讲以国家强制力将民众客体化,而是讲要引导人民进行自我教育,并通过人民群众文明素质的提高,来倒逼和促进依法控权。就法治政府而言,依法控权是行政法治最直接和最关键的制度要求。如果依法控权的问题解决不好,则国家建构的价值性目标就会落空;我们甚至可以说,当国家能力强大而官僚集团难治,国家治理就会面临着空前而系统的灾难。反过来,依法控权也并非以制度牢笼让官僚机械化,其中也应当而且必然需要依法全面履行政府职能的一面,亦即以良法实现善治,从而求得依法行政与合理行政、法治政府与有为政府的良性循环。就法治国家而言,依法执政是现代治理秩序最艰难也是最关键的层次,只有坚持依法治国、依法执政,法治政府与法治社会才能获得引领性的目标导向和根本性的保障力量。反过来,法治国家也有在法治轨道上增强国家制度和治理体制核心竞争力的一面,广土众民的国家如果缺乏定于一尊的治国理政秩序核心,在岁月静好的常态政治下也许精致而完美,但在类似于重大疫情应对等非常态历史时刻,也难免会呈现出空心化乃至委顿化局面。就此而言,法治社会以及民主民治,法治政府以及有为政府,法治国家以及领导核心,这三对范畴三个维度与治理秩序转型期的国家建构任务之间的深度关联,着实值得审慎思考与妥善应对。
回到新时代中国法治话语及其实践。2020年11月,习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话,从十一个方面系统阐述了作为全面依法治国根本指导思想的习近平法治思想的核心要义,其中第七个方面就是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设。习近平总书记强调指出:“全面依法治国是一个系统工程,要整体谋划,更加注重系统性、整体性、协同性。依法治国、依法执政、依法行政是一个有机整体,关键在于党要坚持依法执政、各级政府要坚持依法行政。法治国家、法治政府、法治社会相辅相成,法治国家是法治建设的目标,法治政府是建设法治国家的重点,法治社会是构筑法治国家的基础。”由此可见,在习近平法治思想科学体系和法治中国建设顶层设计中,法治政府建设并非孤立存在,而是要同法治国家、法治社会建设一体推进;法治一体建设也并非自成一体,而是要与坚持党的领导和坚持人民当家作主有机统一,要在推进国家治理体系和治理能力现代化全局中着力深刻把握。就此而言,我们所主张的以“治”为中心的法治国家、法治政府、法治社会动态耦合结构及其理论分析框架,与习近平法治思想科学擎画的法治一体建设格局高度契合,与习近平法治思想中的法治政府理论高度契合,与新时代新阶段全面推进依法行政、加快建设法治政府的生动实践高度契合。
中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》明确要求:“加强中国特色社会主义法治政府理论研究。……加大法治政府建设成就经验宣传力度,传播中国政府法治建设的时代强音。”循此要求,立基于以“治”为中心的法治国家、法治政府、法治社会三维分析框架,我们进一步主张从内在理路来看待中国式行政法治现代化新道路的历史、现状与未来,深入求解新时代中国行政法治现代化诸领域重要理论与现实议题,力图揭示和诠释行政为民的中国传统、人民至上的价值准则、为民服务的政府宗旨、政府治理的中国特色、依法行政的中国经验、法治政府的中国方案和行政法理的中国范式,从而巩固和提升新时代中国行政法治现代化“四个自信”。为此,要以习近平法治思想特别是习近平法治思想中的法治政府理论为指导,围绕坚持和拓展中国式法治现代化新道路的主轴,全面总结阐述新时代行政法治现代化各领域原创性理论、变革性实践、突破性进展和标志性成果。一是深刻反思近代中国行政法制发展的历史进程,深入总结和运用党领导人民实行行政法治、建设法治政府的重要经验,继承和弘扬中华优秀传统行政法律文化。二是深入分析新时代中国行政法治现代化的总范式、原动力、新作为和新议题等。三是系统阐释习近平法治思想科学擘画的新时代行政法治现代化中国方案的核心要义、思想脉络、实践基础、历史底蕴、理论逻辑、法理创造和重点任务等。四是围绕《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》这一新时代中国行政法治现代化纲领蓝图,分别研究政府机构职能体系现代化、依法行政制度体系现代化、行政决策制度体系现代化、行政执法工作体系现代化、突发事件应对体系现代化、行政纠纷化解体系现代化、行政权力监督体系现代化、数字政府保障体系现代化以及新时代行政法治现代化的领导体制与推进机制等议题,以期全方位展示和建言新时代中国行政法治现代化各领域重大成就、主要经验和发展前景。总之,我们要坚持通过守正创新的大历史长时段研究,丰富和拓展行政法治现代化的中国式新道路的理论内涵与实践形态。
END
（责任编辑：李 栋）
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