段世雄 || 新中国成立初期“旗县并存、蒙汉分治”问题的解决
（本文作者 华东师范大学历史学系博士研究生）
所谓“旗县并存、蒙汉分治”，就是内蒙古【本文使用“内蒙古”来泛指这一兼具地理意义和政区意义的地区，其范围包括现在内蒙古自治区辖境及周边一些原属清时外藩蒙古和内属蒙古的地区。内蒙古自治政府于1947年5月1日成立，1949年以后改称“内蒙古自治区人民政府”，其行政区域正式定名为“内蒙古自治区”】一定地域内的百姓，按照民族成分，分别接受旗政府或县政府管辖，蒙归旗治，汉归县管。旗政府和县政府同处一地、同时理政【旗、县政府处于同一地域，并不是说两政府的行政管辖范围完全重叠，个中情形比较复杂，详见后文】，彼此之间很容易产生纠纷，长期以来已演变成一个十分严重的问题。之所以会产生这一问题，缘于清朝、民国时期中央政府对内蒙古施行的二元管理体制：内蒙古原有的盟旗系统与内地移植过来的省县系统各有一套行政建制，各自独立运行。中共在全国建政后，实行一元化的以党领政的治理方式，消除了二元管理体制内在矛盾产生的根源，同时着手解决“旗县并存、蒙汉分治”问题。本文试图就此作一较系统的梳理和说明。
关于“旗县并存、蒙汉分治”问题的形成及演变，学界已有一些研究成果。如金海梳理了伪满政权在东蒙施行“旗制”以及锦州、热河两省“废县存旗”的经过，并指出伪满统治下蒙旗的方方面面与过去有很大不同；伪蒙疆政权则延续了“旗县并存、蒙汉分治”的老办法。钱立平简要介绍了辽宁省朝阳市喀喇沁左翼蒙古族自治县“旗县并存、蒙汉分治”问题形成及解决的经过。庆格勒图大致理清了中共建政之初绥远省逐步解决“旗县并存、蒙汉分治”问题的基本脉络，同时指出绥远地方党政部门既没有因汉族人口占多数而完全实行县治，“承认了历史”，也没有完全按照历史上的情况取消所有县政府，“照顾了现实”。
如果将视角拉远，更宏观地分析“旗县并存、蒙汉分治”问题发生及解决背后的历史动因，就不难看到：清廷在内外蒙古、新疆、西藏、青海等藩部地区推行了以属人主义为特征的二元管理体制；晚清以来的历代中央政府又因内忧外患，极欲实现国家整合，逐渐推动藩部行省化(或者说内地化)，二元管理体制亦朝着一元化缓慢演进。针对此议题，不少学者作出过努力。张永江指出，清廷根据各藩部的具体情况采取不同的施政体制，但藩部的地方分权属性终究与中央集权相冲突，兼之藩部地区社会自身的发展变迁，两方面都促使藩部政治呈现内地化的趋势。他还通过考察漠南蒙古盟旗制与府厅州县制各自建立、演变的过程，对二元管理体制形成的经过作了较为详细的论述，且特别指出这种体制并非清政府一开始就有明确的制度设计，而是漠南蒙古经济、社会长期发展的产物。王柯梳理了新疆地区从乾隆时期采取州县制与札萨克制、伯克制并行的二元管理体制，到同治、光绪时期改建行省的大致经过，并指出原属藩部、由中央政府间接统治的非汉族居民，改由中央政府派驻的行政机关直接治理，实现了从“藩部之民”到“国家之民”的转变。吴启讷较全面地考察了中共在建立五个省级民族自治区的同时，对边疆行政区划作出调整的过程，并指出这一举措本身仍然带有国家整合的意味，基本上实现了中央政府对边疆地区进行直接有效的政治统治和行政管辖的目标。
虽然前人已就“旗县并存、蒙汉分治”这一话题及二元管理体制相关议题有过讨论，但与它们的理论价值和现实意义相比，仍显得较为欠缺；涉及的一些基本问题和若干史实，也还有深入考察的必要。比如，清朝在内蒙古施行的二元管理体制，愈到后来矛盾愈突出，辛亥革命后的北洋政府和南京国民政府为何均未能改弦更张？民国时期中央政府不仅没有设法解决“旗县并存、蒙汉分治”问题，反而不断增设县和设治局【设治局是正式设立县制前的过渡性县级行政建制，多设立于东北、西北、西南的边疆地区，以招徕移民、加强治安，出现于清末，民国时期数量逐渐增多】，使问题进一步复杂化，中共如何能够在新中国成立后短短数年内，一举解决该问题？在处理问题过程中，面对世居内蒙古的蒙民以及近代以来大量迁入、人口占多数的汉民，党政有关各方是如何平衡两者利益的？中共在解决“旗县并存、蒙汉分治”这一具体问题的同时，大体实现了内蒙古二元管理体制的一元化，从治理边疆民族事务的角度应如何评价？本文尝试依靠现有史料，在前辈学者已有研究的基础之上，就以上问题提出自己的一点解释。
一、问题的由来与影响
清朝在内蒙古推行“分而治之”政策，将其分成外藩蒙古和内属蒙古。外藩蒙古有6盟24部49旗，旗上设盟；另有不设盟的套西蒙古阿拉善、额济纳两旗，以及库伦喇嘛旗。以上各盟、旗归理藩院管辖。内属蒙古包括归化城土默特、察哈尔8旗、布特哈8旗等。旗是清廷在内蒙古设立最早、数量最多的一级地方行政建制，盟是正式的行政机构，但盟、旗之间不存在上下级隶属关系。这样，就形成了管理内蒙古蒙民的盟旗制。此外，清廷还实行封禁隔离政策，划定各旗旗界，严格限制蒙民流动及内地汉民迁入内蒙古。
康乾之际，中国人口迅速增长，直隶、山西、陕西等地汉民为谋生计，不顾禁令迁居内蒙古。清廷对此采取明禁暗弛的态度，久而久之，内蒙古汉民日渐增多。清廷要维持既定的民族隔离政策，不能把治理汉民的权力交予盟旗，于是将内地的行政建制移植过来，在汉民聚居地陆续设立府厅州县，由它们来管理汉民及协商办理蒙汉交涉事务，各归邻省管辖。最先设立的是厅一级行政建制。雍正元年(1723年)，设热河厅，以热河同知管理旗民(指旗人和民人，民人绝大多数是汉民)事务。府、县出现得较晚。乾隆四十三年(1778年)，改热河厅为承德府，辖1州5县，设知府兼理旗民事务。
到了清末，府厅州县建制已从内蒙古与邻近省份的交界地带向内蒙古腹地逐步推进。内蒙古在确立府厅州县制地位的同时，也最终形成了盟旗制和府厅州县制并存的二元管理体制；具体到某一地域，就出现了“旗县并存”的局面。需要注意的是，旗政府与县(州、厅)政府虽同处一地，但二者的行政管辖范围并不完全重叠。比如光绪三十二年(1906年)，伊克昭盟郡王旗设东胜厅，管理板素壕周边垦区，兼理郡王旗、札萨克旗蒙汉交涉事务，隶山西省归绥道。又如归化城土默特辖境之内，有归化城、萨拉齐、和林格尔、托克托、清水河等厅。再如察哈尔右翼四旗与归绥道丰镇、宁远、陶林、兴和等厅插花交错。
盟旗系统和省县系统同时运行，特别是旗政府与县政府同处一地，难免引发种种事端。更何况，这还牵涉蒙汉两个民族，再与土客关系、赋税劳役等问题交织在一起，矛盾冲突屡见不鲜。近年来的研究认为，光绪十七年(1891年)在内蒙古东部昭乌达盟、卓索图盟等地爆发的金丹道事件，名义上是由反对洋教所引起，更深层次的原因恐怕在于当地久已存在的土地问题、租税问题以及由此造成的蒙汉对立。
辛亥革命后，外蒙古在沙俄扶持下宣布“独立”，并于1913年1月出兵内蒙古，内蒙古亦有一些蒙古王公和平民予以响应。边疆动荡，北洋政府不得不考虑采取分割手段强化对内蒙古的控制，于1913年11月至1914年6月陆续设立绥远、热河、察哈尔三个特别区域。1914年7月，袁世凯颁布《都统官制》，确认了特别区域的法律地位，内蒙古大部分地区被划入上述三个特别区域。三个特别区域之下，分设绥远道、热河道和兴和道，各设道尹管理属县。阿拉善、额济纳两旗归宁夏护军使管辖。清时在内蒙古施行的二元管理体制演变为“特别区域—道—县”和“特别区域—盟—旗”二元混合制，地方行政建制在最高层级出现交叉，这实际上是二元管理体制一元化的前奏。
1928年9月，南京国民政府将绥远、热河、察哈尔三个特别区域正式改设绥远、热河、察哈尔三个行省，并适当调整各省的行政区划，还撤销了道一级行政建制，县由省直辖。各盟旗政府虽没有明确规定由省政府统辖，但其所在地域却辖于省境，省县与盟旗并立，区划交错，事权纠缠。内蒙古的二元管理体制演变为“省—县”和“省—盟—旗”二元混合制，与民国初年相比，其本质并未发生大的变化。
1931年九一八事变后，日军迅速占领中国东北，进而占领热河、察哈尔两省及绥远省大部，扶植伪满和伪蒙疆政权加以统治。伪满政权对东蒙地区的行政建制进行了大幅调整，包括取消卓索图、昭乌达、哲里木三个盟的行政建制，设立兴安东、西、南、北四个分省和锦州、热河两省；裁撤上述各省大部分县治和设治局；旗境范围内的蒙汉各族均由旗政府管辖；旗、县均归省政府管辖；等等。上述举措可以概括为“撤盟设省、废县存旗”。撤盟设省，意在与伪满“省—县”两级制的行政区划保持一致；废县存旗，并委任原蒙旗王公担任旗长，意在拉拢蒙民。
伪满政权治下的东蒙地区旗、县分立，明确划界，旗和县均辖于省，蒙汉合治，基本上实现了二元管理体制的一元化，即“省—旗(县)”制，打破了二元管理体制内两套行政建制互不统属的壁垒。值得一提的是，伪满政权推行“废县存旗”并不是一步到位，而是自北向南逐次展开，经历两个阶段最终完成。特别是锦州、热河两省，省内各县行政地位早早确立，各旗却没有明确的制度安排，迟至1937年仍维持着旗县并存体制，到1940年才彻底解决。这说明，伪满政权在调整东蒙地方行政建制时，即使有意拉拢蒙民，一旦蒙汉人口比例过于悬殊，也不能不再三权衡。
相较之下，伪蒙疆政权在西蒙地区维持“旗县并存、蒙汉分治”局面的同时，将盟正式确立为一级地方政权，设立盟公署并充实其办事机构，赋予其管辖境内旗、县、市的职权，适应了二元管理体制一元化的趋势。伪蒙疆政权治下的西蒙地区改为“盟—旗”和“盟—县(市)”二元混合制，并新设察哈尔、巴彦塔拉两盟，另将归绥、包头两地划设为市。
通过以上梳理不难发现，执政者若想将内蒙古纳入国家整合的轨道，就要推动内蒙古二元管理体制一元化，就要将各自为政的两套行政建制并为一套；若想彻底解决“旗县并存、蒙汉分治”问题，就要清楚划定旗、县界线，彼此辖区不重合，就要使内蒙古居民不分民族，一律由当地政府实行属地管理。不过，要实现这些目标，还需要具备两个大前提：外交上，与周边国家建立友好关系，解除边境军事危机；内政上，确立比较稳固的统治秩序，消除蒙汉民族隔阂。历史把这一难题留给了中共。
二、“旗县并存、蒙汉分治”的整体维持
中共自建党伊始，就主张各民族一律平等，特别是政治权利的平等。1935年12月，毛泽东以中华苏维埃人民共和国中央政府主席的名义发布《对内蒙古人民的宣言》，号召内蒙古人民起来抗日反蒋，表示要取消南京国民政府设立的“热察绥三行省之名称与实际行政组织”，废除行省的行政建制。《宣言》最后提出尊重内蒙古人民的民族权利、内蒙古区域各民族平等等五点宣言。
1947年5月1日，中共领导下的内蒙古自治政府宣告成立。稍早通过的《内蒙古自治政府施政纲领》规定，该政府“以内蒙古各盟(包括盟内旗、县、市)、旗为自治区域”；《内蒙古自治政府暂行组织大纲》又规定，“自治政府以下地方行政区划为三级制：一盟、二旗县市、三努图克苏木街村”。由此可见，内蒙古自治政府以盟作为一级地方政权，由盟政府管辖旗、县、市。
内蒙古自治政府成立后，为解决“旗县并存、蒙汉分治”问题，中共在东蒙部分地区进行过一些尝试。比如，1947年7月15日，暂由热河省政府代管的昭乌达盟就曾发布指示，决定“准备结束旗县并存蒙汉分治的组织形式”。为慎重起见，“先从林东行委会(即林东行政委员会，主管该地汉民事务的政权组织——引者注)与巴林左旗取得经验”，其他地区“暂不变动”，等到“林东合并取得经验后”再做计较。相应地，旗县合并后各该地区党组织名称亦要随之变更，如“天山、大板、林东县委改名旗委(以上三县分别与阿鲁科尔沁旗、巴林右旗、巴林左旗并存——引者注)”。
不晚于1949年2月，昭乌达盟一些蒙旗已将驻地设于县治，如敖汉旗政府驻在新惠、阿鲁科尔沁旗政府驻在天山、克什克腾旗政府驻在经棚、巴林左旗政府驻在林东、巴林右旗政府驻在大板，等等。3月9日，昭乌达盟决定取消“过去旗县联合建制”，实现旗、县分立：将新惠县改为敖汉旗；建西县改为喀喇沁旗，取消喀喇沁中旗和右旗原建制，与之并存的建平、宁城两县仍称县；翁敖旗改为翁牛特旗，取消翁牛特左旗和右旗原建制，与之并存的赤峰、乌丹两县仍称县。东蒙部分地区解决“旗县并存、蒙汉分治”的实践，为新中国成立后该问题的解决积累了一定的经验。
1949年3月上中旬，中共在西柏坡召开七届二中全会，研究建设新中国的各项重大事务。3月11日，时任中共内蒙古工作委员会书记、内蒙古自治政府主席的乌兰夫在会上发言，提出处理内蒙古民族问题应注意“研究如何解决民族自治区的民族区划问题”。中共中央有关领导研究了内蒙古的区划安排，毛泽东一锤定音：撤销热、察、绥三行省，“恢复内蒙古历史上的本来面貌，逐步实现内蒙古东西部的统一”。
至1949年9月底，内蒙古自治政府共划设呼伦贝尔纳文慕仁(呼纳)、兴安、哲里木、昭乌达、锡林郭勒、察哈尔6盟，辖31旗、4县、3盟辖市。9月，国民党绥远省政府主席董其武、阿拉善旗札萨克【札萨克是蒙古语“执政官”的意思，即旗长】达理扎雅、额济纳旗札萨克塔旺嘉布等，相继通电起义或宣布接受中共领导。连同绥远省委领导下的绥东解放区在内，内蒙古全域都已纳入中共管辖范围。
10月11日，达理扎雅等人与宁夏有关负责人举行会谈并提出若干要求，其中包括“阿拉善旗脱离宁夏省，归中央人民政府管辖；撤销磴口县制，归属蒙旗”。阿拉善旗在清朝时由理藩院直辖，民国时划入宁夏省，宁夏省政府主席马鸿逵还曾设立驻定远营(今阿拉善左旗巴音浩特镇)办事处，干预阿拉善旗政务。磴口县是由1926年冯玉祥部经过阿拉善旗时所设兵站扩建而成。1928年宁夏设省，磴口县与阿拉善旗一并划入。1936年，蒙藏委员会曾调解省、旗两方争执，确定磴口县地权归阿拉善旗，行政管理权归宁夏省。达理扎雅等人的态度很明确：不承认民国时期阿拉善旗行政隶属关系的变更，不同意在阿拉善旗境内设立县治且归宁夏省管辖。
新中国成立时，中共对于解决内蒙古原有的二元管理体制以及大部分地区存在的“旗县并存、蒙汉分治”问题，仍在进一步探索之中。因此，宁夏党政领导与达理扎雅等人达成的决议中，未就相关问题形成一致意见。10月12日，华北局、东北局、陕西省委、内蒙古工委、绥远省委领导干部在北京召开会议，研究内蒙古建政的若干问题。
会议认为，绥远省以及阿拉善、额济纳两旗未来将“划归内蒙〈古〉自治区”，目前时机尚不成熟，暂时“维持现状”。乌兰察布盟和伊克昭盟“成立由蒙人组成的盟政府”，由绥远省政府领导。绥远省境内“旗县政权并存”的地区，准备“成立单一的旗或县政权”，一旦条件具备，就把“归绥县改为土默特旗”，察哈尔右翼四旗“划定两个区域，成为两个旗”。绥远省拟成立的三个旗，将组建“以蒙人为主要负责人的蒙汉联合政府”。阿拉善、额济纳两旗或者直接由宁夏省政府领导，或者组建一个盟管辖两旗，盟政府由宁夏省政府领导。察哈尔省北部的一些地区划给内蒙古自治政府辖下的察哈尔盟；作为交换，划界后的察北各县蒙民改由当地政府领导。
经过这次会议，有关各方就中央“逐步实现内蒙古东西部的统一”的决定达成一致意见。一定时期内，保留绥远省的行政建制，省内盟旗归绥远省政府领导；阿拉善、额济纳旗归宁夏省政府领导。这样一来，盟旗政府暂时由省政府领导，实现了行政上的统一。此外，旗县并存、蒙汉分治的一些地区，今后会根据具体情况，只保留单一的旗政府或县政府，管辖境内蒙汉各族百姓，也就是说要“旗县分立、蒙汉合治”。
10月24日，毛泽东在接见绥远省负责人时表示，绥远省“属内蒙古区域自治的范围”，省内伊克昭盟、乌兰察布盟“成立盟人民政府委员会”，“蒙族和汉族都要有人参加”；伊克昭盟在一段时间后，由陕甘宁边区划归绥远省领导。12月8日，陕甘宁边区伊克昭盟人民自治政务委员会改称绥远省伊克昭盟人民自治政府，转隶绥远省政府。至12月底，绥远省政府辖乌兰察布、伊克昭两个盟，集宁、包头、和林、陕坝四个专区，以及归绥、包头两个市，另有土默特旗和察哈尔右翼四旗由省直辖。
12月21日，绥远军政委员会主席傅作义、副主席乌兰夫发布《关于解放乌伊两盟问题纪要》，同意乌兰察布、伊克昭两盟自治，原属绥远省政府直辖的东胜县划归伊克昭盟；还拟定裁撤伊克昭盟达拉特旗组训处和桃力民办事处，将其辖地和当地汉民的管理权交给达拉特、杭锦、鄂托克三旗政府。东胜县地处伊克昭盟腹心，对于该盟经济社会发展具有重要意义，但囿于县治，历来不归盟政府管辖。伊克昭盟的两个县级政权组织，是抗战时期国民党绥远省政府在蒙旗境内新设，此后县域不断扩大，蚕食周边蒙旗牧场，蒙民不满情绪尤为强烈。这一轮的区划变动，使得地方上的行政管理更加便利，蒙汉民族矛盾亦有所缓解。
12月27日，绥远军政委员会正式宣告成立。乌兰夫在会上特别指出，“民族问题和绥远人民的实际生活有着错综复杂的关系”，有不少人“好拿人口的多少来看民族问题”，认为“人少了就不重要”，“民族不民族好像是次要的”，强调不能因绥远省蒙古族人口数量少，“就把民族问题抹煞了”，就不重视绥远省内民族问题的解决了。乌兰夫的这番言论，意在为绥远省党政干部特别是汉族干部打“预防针”。盟、旗由省政府领导后，双方在实际工作中难免要打交道。那些不太熟悉甚至从未接触过民族工作的干部，很容易把内地的工作方法照搬过来，惹出问题。
革命年代，中共承诺要帮助蒙民实现内蒙古地域统一、蒙古民族自治。新中国成立前夕，中共中央作出撤销热察绥三省、统一内蒙古东西部的决策。新中国成立之初，内蒙古中西部各盟旗暂由省政府管辖，没有另搞一套行政系统。旗县并存、蒙汉分治的地方维持现状，准备一定时期后再作处理。
三、内蒙古、绥远行政区划的局部调整
1950年1月初，周恩来召集乌兰夫等人前往北京“研究内蒙古自治区的划界问题”，最终划定内蒙古自治区的区域四界。周恩来报请毛泽东批准后，不久便赶赴莫斯科参加中苏谈判。2月14日，《中苏友好同盟互助条约》签订，用条约的形式将中苏友好合作关系固定下来。周边外交关系的稳定，使民国时期中央政府因担心内蒙古仿效外蒙古“独立”而设置的热、察、绥三省，失去了存在的必要。
察哈尔省北部与察哈尔盟南部交界地带蒙汉杂居，察哈尔省北部一些土地的地权归察哈尔盟所有，各县蒙民亦由察哈尔盟管理，长期以来存在纠纷。3月5日，乌兰夫致电刘少奇并告分管内务部的政务院副总理董必武，内称中央民族事务委员会转来内务部“拟定的调整内蒙古自治区行政区划的意见”，内蒙古方面对此有不同意见，正在研究并准备“向中央提出一个参考意见”，希望“内务部所提的意见最好不要通过和公布”。
同日，乌兰夫与察哈尔省政府主席张苏联名呈报告给政务院，表示为了便利内蒙古、察哈尔两省区行政上的领导，双方经会商后同意调整两省区边界。划界之后，察哈尔省北部化德、宝昌、多伦三县部分地区划归察哈尔盟。未划入内蒙古之察哈尔省北部各县蒙民，“受所在县、区人民政府之统一领导”，当地政府吸收一定数量的蒙民参加政府工作。察哈尔省北部境内之蒙民“租银地”和原属盟旗政府官地等，“应根据中央土地政策并参照内蒙〈古〉自治区土地处理办法”，由察哈尔省政府负责处理。
3月6日，刘少奇将乌兰夫电报批转周恩来，要周恩来告知内务部，内蒙古行政区划变动的意见“必须先取得乌兰夫及内蒙〈古〉自治〈区〉政府的确实同意后才能作出决定”，并请周恩来和董必武查问中央民委和内务部后答复乌兰夫。周恩来直到3月4日才与毛泽东等人一道由苏联返回北京，在了解事情的大致经过后，于3月7日复电乌兰夫，表示内务部所提的意见仅是“他们一种想法”，写出来供中央民委研究，并非出自政务院的要求。周恩来还表示，已告知内务部“凡关此类事件必须先与民族事务委员会及各民族自治区主要负责人商量，并得到你们同意后，始能作出决定”，并询问乌兰夫对内务部所提意见的看法。3月27日，内务部批准了内蒙古、察哈尔两省区政府联名呈递的报告。8月，察哈尔盟政府驻地由明安旗道英海日罕迁至新划入的宝昌镇。
通过上述事例可以看出：第一，内蒙古自治区行政区域划定之后，以乌兰夫为代表的内蒙古党政高层，对于涉及内蒙古的区划变动，包括蒙汉杂居地区蒙民管辖权问题在内，都表达了关切；第二，中共高层在处理民族事务，特别是民族地区重大问题时，采取了谨慎的态度；第三，内蒙古自治区及邻省政府在建政过程中，也意识到蒙汉分治多有不便，需要通过协商的方式妥善解决。
4月1日，乌兰察布盟人民自治政府成立。原属包头专区武川县管辖的乌兰花镇划归乌兰察布盟四子王旗，并成为乌兰察布盟政府驻地(10月1日又迁出)。5月8日，伊克昭盟人民自治区成立，原属绥远省直辖的东胜县划入伊克昭盟并成为该盟政府驻地。察哈尔盟、乌兰察布盟、伊克昭盟在行政区划调整后，都将盟政府迁至新划入的县或镇，这并不是一种偶然现象。原因在于，清代民国时期的盟(伪蒙疆时期除外)并非一级地方政权，各盟盟长由盟内威望较高的蒙旗王公担任，驻所并不固定。问题是，新中国成立后需要各盟确定各自的政治中心，以承担起地方政府的行政管理职能。与经营畜牧业为主的蒙旗相比，原为省辖的县治或县辖的镇，无论是经济条件，还是交通的便利程度，都更加适合。
5月，原属山西省河曲县的长滩划归伊克昭盟，为伊克昭盟直属“十里长滩区”，不久划归准格尔旗管辖。7月，原属陕西省神木县的通格朗地区划归伊克昭盟，为伊克昭盟直属“通格朗区”。这两处地域历来由蒙旗政府管辖，晚清、民国时因种种原因改归邻省县政府管理。它们能够重新划回绥远省伊克昭盟，应当是落实中央民族政策的结果。
绥远省西部的河套地区历史上属于伊克昭盟。20世纪初蒙旗上层将大量土地租售给汉族地主后，该地开始实行蒙汉分治。40年代傅作义部退守绥西后，在河套地区划设六县，蒙汉分治局面进一步强化。1951年五六月间，为了加快绥远省“解放区化”，尽早开展土地改革，伊克昭盟召开各界人民代表会议，讨论驻留陕坝专区(即河套地区)蒙民的归属问题。其时，当地蒙民大部分归伊克昭盟驻陕坝办事处管辖，他们的土地又大多由当地汉民租种。该年夏，经过两次调查研究，伊克昭盟盟委向绥远省委建议，可将蒙民数量较多的晏江县改为达拉特后旗，米仓县改为杭锦后旗，两旗仍归陕坝专区，由陕坝专署和伊克昭盟驻陕坝办事处共同领导。改县为旗，更有利于民族干部的培养、提拔，以及民族自治权利的行使。陕坝专区辖下的另外四县(五原、临河、安北、狼山)，其行政建制和隶属关系保持不变，四县境内的蒙民划归县政府领导。这样的处理意见，既考虑到了土地原属蒙旗的历史，又考虑到了当地汉民占大多数的现实，是两者综合考虑、平衡各方利益的结果。
12月初，《绥远省蒙旗土地改革实施办法(草案)》颁布，指示土地改革必须照顾蒙汉人民尤其是蒙民的实际情况，并“适当地解决蒙旗区划地权与旗、县并存等问题”；规定旗县并存的地区，必须组织蒙汉联合的土地改革委员会和工作团，以便及时处理涉及蒙汉双方的一些问题。1951年冬至1952年春，绥远省各蒙旗与省内其他农业区一道进行了土地改革。仅绥西河套地区一地，绥远省政府就从乌兰察布盟和伊克昭盟各选派了数十名蒙汉干部，由蒙古族干部带队，组成蒙汉联合土改工作团参加土地改革。对于“旗县并存、蒙汉分治”问题，绥远省委、省政府审慎考虑后，采取了维持现状的态度。因为欲实现旗县分立，就必定涉及旗县之间如何划界，容易引起农牧纠纷，干扰土地改革的顺利进行。
新中国成立不久，内蒙古自治区行政区域范围基本划定。内蒙古自治区随即与察哈尔省解决了两省区交界地带蒙民的归属问题，绥远省亦划入了山西、陕西两省部分原属内蒙古的土地。与此同时，内蒙古、绥远还适当调整了一些旗县的区划和建制。各方在彼此让步的基础上，达成了一致意见。以上种种能够实现，很大程度上得益于中共所实行的以党领政的一元化治理形式。随着中共领导体制的确立和巩固，从自治区到盟市，再从旗县到基层，各级政权组织或行政机构都陆续设立与之对应的党务机构。在党委的统一领导下，民国时期那种盟旗和省县相互对立、谈不拢的情形，也就不复存在了。
四、从“旗县并存、蒙汉分治”到“旗县分立、蒙汉合治”
1952年2月22日，政务院第125次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》和《关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》，8月8日经中央人民政府委员会批准公开发布。两份文件全面阐述中共民族区域自治政策的总体思路和具体实施办法，讲明何种情况该推行民族区域自治，何种情况该推行民族民主联合政府。这就为“旗县并存、蒙汉分治”问题的解决提供了合法性依据，尤其为设旗还是设县提供了操作准绳。
5月12日，中共中央同意华北局提出的关于内蒙古和绥远工作关系问题的四项解决办法，决定内蒙古自治区党政军机关迁往绥远省会归绥，乌兰夫兼任绥远省政府主席；绥远省政府由政务院和内蒙古自治区人民政府双重领导，辖区内“各盟旗民族事务重点由内蒙古自治区人民政府领导”。这一番机构、人事和行政上的安排，使得绥远省的民族工作置于内蒙古自治区政府的直接领导下，有助于克服各方阻力，推动绥远省“旗县并存、蒙汉分治”问题的解决。8月25日，经中共中央批准，内蒙古分局(1949年11月中共内蒙古工作委员会撤销，成立内蒙古分局)与绥远省委合并，更名为蒙绥分局。中共特有的以党领政的治理方式，决定了政务系统的步调一致必须以党务系统的步调一致为前提。蒙、绥两省区党务系统实现统一，意味着蒙、绥合并迈出了关键一步。
1952年下半年后，随着各项社会民主改革工作接近尾声，有计划的经济建设即将开始，特别是土地改革结束后，民族杂居地区建立了蒙汉联合生产互助组。这样一来，原有的蒙归旗治、汉归县管就陷入了领导上的困境，“旗县并存、蒙汉分治”问题亟待解决。9月，绥远省政府经过研究，提出了结束旗县并存制度的重要原则，即“承认历史，照顾现实，解决问题，达到团结”，决定采取“先绥西、次绥中、后绥东”三步走的方针，并在绥远省一届二次各界人民代表会议上通过了解决绥西旗县并存问题的实施方案。9月10日，乌兰夫在会议报告中强调，帮助少数民族发展进步，“必须通过民族形式”。他还指出，中共所推行的民族政策是“民族平等、亲密团结、互相帮助、共同发展”。
1953年3月30日，乌兰夫主持蒙绥分局办公会议，“研究普选问题及绥远省旗、县并存等问题”。4月11日，绥远省各界人民代表会议协商委员会召开民族政策座谈会，讨论如何解决省内旗县并存的问题。地处绥东的察哈尔右翼四旗与同地域凉城、陶林、集宁等县插花交错，长期以来存在纠纷。座谈会上，多数人主张将陶林县改旗，称为“绥东四旗联合旗”，集宁、卓资两县保留县治，成立民族民主联合政府；少数人担心一次性取消三个旗，“蒙民恐不易接受”，建议除陶林县改为“绥东四旗联合旗”外，另将卓资县改为镶蓝镶红联合旗，集宁县保留县治，成立民族民主联合政府，集宁县的部分地域划入周边蒙旗。
5月14日，乌兰夫主持蒙绥分局会议，讨论分局统战部拟定的解决土默特旗和绥东四旗旗县政权并存问题的方案。陶林县委接到蒙绥分局统战部方案后，在党内外干部群众中征求意见时发现，尽管大家都清楚蒙汉分治在行政管理上造成的不便，但仍有不少干部和汉族群众存在思想顾虑。个别县、区干部担心“归旗不会作民族工作”，少数汉民聚居区的干部群众担心“归旗后各方面吃亏”，还是想保留县治。不过大多数人对于改旗还是改县，并没有明确的态度——“都是毛主席领导，赶快统一吧”，“归旗归县都好，反正哪也是革命没意见”——不论设旗还是设县，说到底都处于党的领导下。陶林县委因此建议，陶林改为绥东四旗联合旗“是适当的”，不过需要再多做些工作。
8月20日，周恩来召集华北行政委员会、内蒙古自治区政府、绥远省政府负责人，讨论绥远省拟划归内蒙古自治区统一领导的问题。周恩来指出，蒙绥合并要有一个过程，“现在可以合署办公”，既要打通汉族干部群众的思想，又要照顾蒙民的民族情感。内蒙古、绥远两省区在党务系统实现统一之后，政务系统亦将统一起来。
就在中央紧锣密鼓地推进蒙绥合并之际，绥远省绥西、绥中地区旗县并存问题的解决也步入了快车道。9月1日，政务院批准《关于绥西结束县旗并存方案》，将米仓县改为杭锦后旗，晏江县改为达拉特后旗，由伊克昭盟驻陕坝办事处和陕坝专署共同领导；撤销伊克昭盟蒙旗设在河套地区的区乡政权组织，与当地县的行政区划合并。
9月27日至28日，乌兰夫主持蒙绥分局办公会议，研究绥中旗县并存问题的解决方案。绥中土默特旗的辖境，包括归绥、包头二市与归绥、包头、萨拉齐、托克托、和林格尔、清水河、武川七县。该旗领导的蒙民不仅散居于上述二市七县，还散居在武东、凉城两县和四子王旗，甚至山西省右玉县的少数蒙民也要归该旗管辖。10月，蒙绥分局召集土默特旗和归绥县有关人员，座谈如何结束旗县并存。部分蒙民一直心存顾虑，“怕把土〈默特〉旗取消”，“怕不承认蒙古族”，“怕县里不执行民族政策”，因此他们历来主张应把土默特旗尽量划大。部分汉民则怀疑划归旗政府管理后会“闭地”，遇到问题找旗政府时“理不长”。甚至有汉民一度认为，划入旗后就能像蒙民一样，“享受少数民族的优待”。还有一些身份比较特殊的人，思想更为复杂，比如绥远九一九起义后由中共“包下来”的原国民党政权留用人员，担心旗县重新划设后“共产党不给饭吃”；作为统战对象的民族上层人士，担心“减低名誉、地位和待遇”。因此他们主张“成立‘土默特盟’或‘土默特专署’”，盟或专署下分设旗县。
众人之所以会产生这样或那样的思想波动，是因为既牵扯到个人的现实利益，也源于对中共民族政策的一知半解，还与土默特旗特殊的历史现实因素密切相关。事实上，早在1950年初，中央就清楚土默特旗存在“旗县并存、蒙汉分治”的问题。中央统战部部长李维汉为此组织了一个五人调查组，以便了解实际情况，为政策的制定提供依据，内务部、中央民委及燕京大学民族学系等单位派人参加。调查发现，旗县政权对立情况比较严重，蒙古族、汉族、回族之间都有矛盾，解决问题“阻力相当大”，就连“乌兰夫在那里都搞不动”。调查组在土默特旗待了一个月，提出很关键的一个意见，即一个地方“不能够有两个政权，只能够有一个政权”。李维汉听取报告后拍板定调——“不是旗取消，就是县取消”。纵然如此，问题仍不容易解决，一直到蒙绥合并初见眉目才迎来转机。
考虑到问题的复杂性，中共采取自上而下，从党内到党外，从干部到群众，层层交代民族政策、打通思想的办法。在大大小小的座谈会上，土默特旗党政部门听取各方意见，并对其中不够合理的要求进行了解释说服工作。10月26日，土默特旗委向绥远省委、绥远省民族事务委员会提交《关于结束土默特旗和绥中地区各市、县的旗县并存局面的方案(草案)》，建议“改归绥县为土默特旗”，域内“蒙汉政权合并组成土默特旗人民政府”，各族人民不分蒙汉统归旗政府领导。原属土默特旗管辖、划在域外的蒙民，划界后接受各市、县政府的领导。原土默特旗的蒙古族干部要分出一部分，派往各市、县，“在一些重点市县里还需派出相当于县长或副县长，科、区长或相当于科、区长级的蒙古族干部”，以保证域外蒙民充分享有少数民族的自治权利。
11月初，土默特旗委和归绥县委联合召开会议，会议由蒙绥分局统战部部长高锦明主持。有了上级党委的牵线搭桥和鼎力支持，旗、县委之间开始建立起相对畅通的沟通管道。从此，涉及结束绥中旗县并存尤其是人事安排、干部安置等问题，均由旗、县委联席会议共同研究和酝酿，两地党委“从领导思想上和工作步调上取得了统一”。
1954年1月13日，经绥远省一届三次各界人民代表会议议决，同意撤销绥远省建制，合并绥远省、内蒙古自治区，统一由内蒙古自治区政府领导。绥远省辖下集宁专区改为平地泉行政区，并划入土默特旗与原绥东四旗。陕坝专区改为河套行政区，并划入伊克昭盟杭锦后旗与达拉特后旗，撤销伊克昭盟驻陕坝办事处。绥东四旗改为三个旗，成立察哈尔右翼后旗、中旗和前旗，划归平地泉行政区管辖。3月6日，绥远省建制正式撤销。
3月3日，归绥县建制撤销。新成立的土默特旗以原归绥县辖区为基础，还划入周边萨拉齐、托克托、和林格尔等县11个纯蒙民或蒙汉杂居村落，占到原土默特旗蒙民总数的65%；同时将一些汉民聚居区划出，归各市、县政府领导。经平地泉地委批准，新成立的土默特旗委领导层如下：原归绥县委书记任旗委第一书记，原归绥县委副书记任旗委第一副书记，原土默特旗委书记任旗委第二书记兼旗长，原土默特旗委副书记任旗委第二副书记。这样的人事安排，基本维持了原来两地党委干部的平衡。
3月19日，内蒙古自治区政府发布命令，决定结束绥东旗县并存状态，撤销陶林县建制，将原绥东四旗划设为察哈尔右翼后旗、中旗和前旗，并适当调整与周边各县的行政界线。绥东四旗改为三旗后，划入的蒙民占原绥东四旗蒙民总数的70%以上。至1955年春季，绥东旗县并存问题基本上得到解决。
绥远省能够妥善解决“旗县并存、蒙汉分治”问题，既有赖于内蒙古自治区党政力量的积极参与，又离不开中共民族区域自治政策的引导和统一国家政权强有力的支持。尽管都服从于党的统一领导，但有关各方在旗县设置、人事安排乃至区划调整过程中，仍经过了反复的协商。绥远省汉族人口占据绝对多数，但民族关系又十分显著，解决“旗县并存、蒙汉分治”问题的经过曲折往复，恰好说明了民族问题的复杂性。
五、结 语
“旗县并存、蒙汉分治”作为二元管理体制具体的表现形式，长期以来成为一个复杂的社会问题，进而严重影响蒙汉民族关系。新中国成立后，内蒙古和绥远地方党政部门采取慎重稳进的态度，待各方面条件成熟后再分步骤、分地域解决旗县政权并存的问题。解决过程中，中共在制度设计、建制设立和人事安排等方面尽量平衡各方利益，做到“尊重历史，照顾现实”。调整过后，旗、县在区域上不再重叠，蒙汉各族统归一个政府管辖。“旗县并存、蒙汉分治”最终过渡到了“旗县分立、蒙汉合治”。原来各行其是的盟旗、省县两套行政建制合并为一套，至50年代末形成颇具内蒙古特色的“自治区—盟(市)—旗(县、区)”的行政建制。这样的制度设计注重了民族形式，适当满足了蒙古族的政治诉求。
不可否认，“旗县并存、蒙汉分治”问题解决后，无论设旗还是设县，都要坚持党的领导，贯彻党和国家意志、推行上级政府政策。但从现代行政的角度看，旗、县都有各自辖区，彼此明确划界，旗、县政府对辖区内百姓不分民族实行属地管理，无疑要比属人管理更加高效、更加便利。内蒙古和绥远地方党政部门正是认识到了这一点，才克服重重阻力，想方设法推动旗县分立、蒙汉合治。此外，蒙汉分治的治理方式人为地造成了民族隔阂，阻碍了内蒙古广大民族杂居地区各民族之间的经济文化交流和民族交融。
中共在全国执政后，既重视吸取前人教训，尽量照顾蒙民的政治权益和民族情绪，又致力于完成国家整合。内蒙古在结束一盘散沙、各自为政局面的同时，逐步融入国家体制之内，接受党的领导特别是党中央的领导，驶入从中央到地方集中统一领导的政治轨道。内蒙古地方行政制度在当代的种种变迁，始终位于边疆内地一体化的延长线上。从这个意义上讲，中共初步完成了清中叶以来的一桩“大事因缘”，原有的“行省—藩部”二元格局逐渐朝着一体化发展演变。只不过，不同的边疆地区，所处的地理环境、所具备的政治经济条件、所受地缘政治因素的影响等，均存在极大的差异。这就决定了一体化进程必然是渐进的、有快有慢的，需要经历相当长的时间才有可能实现。
（原载《中共党史研究》2022年第1期，注释从略）
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