-作者简介-李利文，管理学博士，广州大学公共管理学院副教授，研究方向为城乡基层治理、数字治理。袁凤欣，广州大学公共管理专业硕士研究生，研究方向为基层治理与数字治理。摘要官员直播带货作为“直播经济”的一种形态，对拓展农产品营销渠道、宣传农村特色文化和促进农民增产增收等方面具有重要撬动作用。基于地方政府创新可持续理论构建了官员持续直播带货的分析框架，并根据典型性和差异性原则选取40个官员直播带货典型案例，运用fs

摘要政策细化作为政策执行中的一个关键动作,概念目前被学界使用,但很少被分析。政策细化指的是下级政府根据上级政策内容的要求,结合本地实际进行政策文本的转化,生产出与自身治理情境相匹配、能够比较清晰地指明行动方向或方式的政策行为。在政策模糊的场景中,政策细化有助于精准回应公共政策问题,补充上级决策理性量的不足,缓解政策传导过程中的信息耗散,调节政策过程中工具理性与价值理性的平衡。在政策细化过程中,地方政府凭借“看上边”策略来准确把握上级的政策内容,探知上级的约束性边界;通过“看旁边”策略来进行政策学习,优化政策方案;依靠“看自己”策略来完成情境融入、矛盾调和与合法性确认。但是,由于不同政策的收益不同,纵向政府间的利益矛盾因此而显现出来,在这种情况下,地方政府可能调整权责结构,改变政策细化的程度,从而引发政策适应性的偏移。对此,需要从政策属性、权责关系、政策利益三个方面进行回应,以增强政策适应性。作者简介杜其君，中南财经政法大学公共管理学院博士生文章结构一、引言二、政策细化何以必要:政策适应性的场景与逻辑(一)政策问题的精准回应(二)政策方案的理性补充(三)政策传导的信息减损(四)政策过程的理性平衡三、政策细化的工具组合:政策适应性的生成过程(一)“看上边”:对上级政策的理解与把握(二)“看旁边”:政策细化方案的学习与优化(三)“看自己”:情境融入、矛盾调和与合法性确认四、政策细化的局限:政策适应性的偏移风险(一)政策细化程度过高挤压下级活动空间(二)政策细化程度过低掩饰下级的消极执行五、让政策细化更加有效:对局限的超越六、结语01引言在中国公共政策过程中,一些政府部门经常会在文件结尾提出“结合地方实际,制定实施细则”的要求。与此相对应,相关单位回应这些文件的时候,一般会在文件的开头明确地提出“为贯彻落实(或根据)……,结合实际,制定本细则”。这一过程反映了中国公共政策过程中长期存在的一种政策细化现象,即下级政府将上级的政策要求与本辖区的治理实际结合起来,分解政策目标和任务,以更好地执行政策,实现政策绩效。区别于西方自下而上的政策建构路径,在中国自上而下的建构情境中,由于不同层级政府所面临的政策要求、人文环境等存在差异,公共政策中的政策细化现象非常常见,地方政府制定的实施细则、对上级政策的贯彻落实文件等都是政策细化的表现形式。但目前,政策细化这一概念虽然被学界使用,却很少被分析。那么,应当如何认识政策细化?

摘要城市运行“一网统管”是以建设数字政府，打造人民城市，提升科学化、精细化、智能化城市治理能级为目标的公共管理创新。平台化运作的整体性政府乃是“一网统管”治理重塑效应的集中体现，其诞生以基于数据的政府流程再造为进路。依据要素论，政府流程乃是一种“形式-功能-动能复合体”。“一网统管”从宏观、中观以及微观层面推动流程形式、功能以及动能再造，为城市政府确立起整合贯通的流程体系，从而将需求的整体主义、运作的平台主义以及行动的专业主义有机黏合为一体。作者简介孙志建，上海行政学院公共管理教研部副教授。文章结构一、问题的提出二、城市治理模式重塑：平台化运作的整体性政府之兴起（一）整体性政府建设的基础进路（二）以平台化运作为核心：整体性政府建设的第三种方案（三）平台化运作的整体性政府何以可能？三、基于数据的流程再造：迈向平台化运作的整体性政府之进路（一）作为“形式-功能-动能复合体”的政府流程（二）基于“一网统管”的城市政府流程再造：宏观、中观与微观（三）基于“一网统管”的政府流程再造“全景图”四、结论与讨论一、问题的提出城市运行“一网统管”乃以数字化转型为契机践行人民城市理念，探索符合超大城市特点和规律的科学化、精细化以及智能化“社会治理新路子”之成果。“一网统管”于2019年9月正式提出。所谓“一网统管”是指用实时在线数据和各类智能方法，及时、精准地发现问题、对接需求、研判形势、预防风险，在最低层级、最早时间，以相对最小成本，解决最突出问题，取得最佳综合效应，实现线上线下协同高效处置一件事的目标。城市运行“一网统管”以“五最”“四早”（早发现、早预警、早研判、早处置）、“三能”（观、管、防）作为基本追求，以高效处置一件事为线索，以线上线下协同为方法。依据“一网统管”主要推动者的观点，城市管理数字化转型的关键在于推动“技术铁三角”（即算力-算法-数据）同“管理铁三角”（即想法-算法-办法）有机融合，有效支撑以“一网统管”为城市级平台、以“新铁三角”（即“泛在感知-全面认知-迅捷行动”）为逻辑架构的城市治理平台化运作模式。“一网统管”源自数字技术组合赋能，旨在撬动城市管理整体性转变、全方位赋能、革命性重塑。作为数字化转型阶段一项颇具代表性的城市公共管理创新，城市运行“一网统管”自诞生起便引发了知识界持续关注。学者认为：“一网统管”促成了新型组织模式，推动了管理流程再造，开启了平台化治理时代，催生了基于平台的整体主义。另有研究肯定了基于“一网统管”的城市治理模式之敏捷治理潜能。这同国外有学者认为平台型政府有助于提高公共管理敏捷性的观点相契合。这些研究表明：城市运行“一网统管”对城市政府及其治理运作发挥了颇为系统且深刻的重塑效应。基于此，笔者提出本项研究的核心问题：城市运行“一网统管”治理重塑效应的集中表现是什么？这种治理重塑效应的“革命性”意义何在？“一网统管”何以发挥这种治理重塑效应？其关键进路或中介条件是什么？本项研究旨在以调研为基础，结合理论考察，对这组相关联的问题予以解答。二、城市治理模式重塑：平台化运作的整体性政府之兴起整体性政府乃是对于科层制政府过度分工导致职能碎片化、视野狭隘化的矫正，强调“领域或职能之间的横向整合和联系”。整体性政府强调从政府治理活动的逻辑起点即“整体人”的完整需求出发，而不仅仅是出了问题（譬如住房、就业）进行事后协调。整体性政府建设是指以尊重作为管理对象之事的逻辑闭环性或主体的需求完整性为方法和起点，以组织、机制以及流程上的整体主义为抓手，以整体化运作能力提升为导向的政府治理体系建设。平台化运作的整体性政府之兴起是“一网统管”治理重塑效应的集中体现，为整体性政府建设贡献了新的经验。（一）整体性政府建设的基础进路政府内部整合行动倡议可以按照集权化或分权化、战略性或反应性来区分；亦可区分为正式或非正式、稳定或非稳定。从正式/稳定的角度观察，整体性政府建设的有效抓手有三，即组织、机制以及流程。相应地，组织进路、机制进路以及流程进路构成了整体性政府建设的基础进路。1.组织进路。科层机构设置强调效率，注重专业分工，强调根据目的、过程、对象（原文为客户）、地点以及时间等线索进行部门划分。这种独特的机构设置与部门划分逻辑乃是政府治理中整体性缺乏、职能碎片化以及“各就各位式”僵化之根源。遵循经济基础决定政治上层建筑的规律，秉持以转变政府职能推动机构改革的原理，对职能相近的机构进行适度部门化整合就成为整体性政府建设之基础进路。组织进路视体制为变量，通过权力关系重构推行深度体制性整合。基于体制的整合确定性程度较高但灵活性不足。故此，组织进路容易陷入分与合的二分法陷阱和“整合-分开-再整合-再分开”的怪圈。2.机制进路。从部门化整合转向跨部门、跨层级整合是整体性政府建设的重要跨越。相应地，其进路从组织进路转向机制进路。机制进路视体制为常量，试图在体制不变的前提下通过机制性整合实现整体化运作。换言之，就是通过正式或非正式的跨部门、跨层级协同机制创新，增强政府部门之间跨边界协同整合能力。整体性政府建设的机制进路奉行典型的“架桥”式整合思路，机制就是政府部门或层级间整合的桥梁与框架。相较于组织进路，机制进路由于无需触及体制、权力以及编制，因而更为灵活轻盈，属于整体性政府建设的“轻资产”方案。借助于机制进路，整体性政府建设开始逐步摆脱分与合、专业主义与整体主义机械二分法思维的束缚。3.流程进路。流程进路旨在通过政府流程合理设计、整合以及贯通，提升端到端、闭环式甚至平台化的整体性运作能力。整体性政府建设的流程进路具有以治事为线索、以最终目标为牵引、以流程整合为抓手以及以闭环管理为方向等特点。基于流程思维，整体性政府建设中的整体主义与专业主义不再被视为非此即彼的两端，而是被视为相互需要的两面。基于流程的整合亦视体制为常量，不追求突破体制、编制以及权力格局，属于较为灵活、普适、深刻的整体性政府建设进路，对于机构设置相对成熟定型的现代政府而言意义重大。（二）以平台化运作为核心：整体性政府建设的第三种方案城市运行“一网统管”催生城市政府治理平台化运作方案。平台化运作相对于现代政府擅长的科层化运作而言。科层化运作强调基于部门的分工运作与科层协作整合体系，而平台化运作则更加强调基于平台的共享集成、联动赋能以及端到端贯通对接。平台化运作同科层化运作并不冲突，平台化运作仍需倚重科层制架构。城市运行“一网统管”在科层化运作之外开辟平台化运作模式，为整体性政府建设创造了新的基础和条件。其影响在于，推动整体性政府建设思路从点位式、线面式升级至立体式，催生了中国特色整体性政府建设第三种方案（见表1）。整体性政府建设的第一种方案诞生于“低”技术阶段。在此阶段，整体性政府建设尚未获得信息技术显著助力，更多倚重组织技术，以政府机构体系中特定“点位”上的部门化整合（即大部制改革）为主要进路。在20世纪80年代，为了培育和激活市场机制，中央强调对政府机构设置及其碎片化状况进行改革，消除政企不分的组织基础，其方法就是机构整合。在1988年机构改革中，整合工业部门，组建能源部和机械电子工业部，可视为“探索实行职能有机统一的大部门体制”理念（党的十七大报告提出）的先行实践。整体性政府建设第二种方案诞生于“中”技术阶段。在此阶段，电子政务技术为整体性政府建设创造了新的条件。整体性政府建设从以部门为中心转向以事情为中心，采取跨部门“机制创新+流程再造”的复合进路，推动政府在特定流程线与业务面上的整体化运作水平。其典型个案就是基于行政服务中心的协同整合实践，具体做法涉及“一站式服务”“串联改并联”/“外循环转内循环”等组合手段。整体性政府建设第三种方案诞生于“高”技术阶段，开始获得数字化转型助力。其特点有三：其一，立体式。整体性政府建设第三种方案超越特定点（即机构）、线（即机制或流程）、面（即业务系统）上的整合，寻求立体式整合，即以治事为线索、以数据共享为抓手，以平台化运作为基础，以基于数据的流程再造为进路，并行推进横向跨边界整合与纵向跨层级联动，支撑起线上线下协同的整体性治理运作体系。这种整合潜在覆盖几乎所有城市管理领域（即事情），贯通政府运转顶端与城市运行末梢。其二，和合式。尽管整体主义的对手是碎片化而非专业主义。但整体性政府建设必然遭遇专业主义与整体主义之间的交锋。“一网统管”摒弃了二分法思维，试图通过平台化运作辩证有机地促进二者融合（即“专业主义-平台-整体主义”），从而兼收两种行政逻辑的优势。其三，平台化。整体性政府建设第三种方案以平台化运作为基础。对于城市治理而言，平台具有汇集、集成、整合、交叉、对接、中转、贯通、中介联结以及模块化处理等功能。基于“一网统管”政务平台，形成以“治理端-平台-需求端”为特点的整合贯通的治理体系，支撑平台化运作的整体性政府有效运转。（三）平台化运作的整体性政府何以可能？本文旨在通过对“平台化运作的整体性政府”现象进行解释，从而为数字治理时代城市政府建设提供可复制推广的建议。就此目的而言，基于必要条件的解释方案可资利用。主要理由在于：揭示事物的必要、充分、充要或者非充分非必要条件是控制事物发展的基本方式。但是，公共管理的复杂性决定了并非总是能揭示充分或充要条件，并非总是可以进行系统性的“基础背景+变量+因果机制”解释。鉴于此，追溯必要条件进而提供一种“符合语境的解释”或许是理解某些公共管理现象的现实方案。基于必要条件的解释逻辑是，“对于给定的结果而言，必然有这一个事实存在，或者说没有这一事实这个结果则不可能产生”。事物的发生可能涉及多因串联，具有多种必要条件。据此，提出本文总体解释框架：“P→X+Y+Z……→Q”。其中P为初始条件，X、Y、Z等为必要条件，Q为待解释项。平台化运作的整体性政府的兴起以“基于数据的流程再造”作为必要条件（即X）。蕴含于其中，尚有另外一项隐而不彰的必要条件即黏合机理的成熟（即Y），表现为强调“分或合→既分且合”的三分法。当然，平台化运作的整体性政府建设还需技术赋能、数据共享等必要条件，这些属于“一网统管”的基础工作，无需专门纳入解释框架。基于此，确定完整解释线索为：“城市运行‘一网统管’（P）→基于数据的流程再造（X）+黏合机理的形成（Y）→平台化运作的整体性政府（Q）”。三、基于数据的流程再造：迈向平台化运作的整体性政府之进路城市运行“一网统管”推动了政府治理数字化转型，这为基于数据的政府流程再造赋予了契机，为平台化运作的整体性政府奠定了基础。（一）作为“形式-功能-动能复合体”的政府流程为了有效考察基于“一网统管”的政府流程再造，需要对政府流程内涵及其演变（从秩序论、节点论到要素论）予以检视。1.秩序论。秩序论将政府流程视为事情处置或办理的“时空-身份-条件”秩序，关乎某种时间先后、空间转换、身份相符以及条件符合秩序。换言之，政府流程体现为符合条件的特定身份主体先做什么后做什么、先去哪里后去哪里。日常管理中“走流程”“按流程办”话语就是秩序论的经典表达。在秩序论视野中，流程从形式上看意味着某种富有确定性的秩序，从功能上讲流程仅具有低治理含义，对于治理绩效和结果不是决定性的变量。故此，在秩序论框架下没有政府流程再造理论与实践诞生的空间和土壤。2.节点论。秩序论高估了流程的机械确定性而贬低了其治理含义。依据节点论，政府流程是指政府处置一件事或老百姓找政府办成一件事所需经历的“起点→节点→终点”线路。换言之，政府流程乃从“输入”到“输出”之间的两点一线（A→X1→X2→X3……→B）。迈克尔·哈默（Michael

作者简介徐建宇，复旦大学国际关系与公共事务学院纪晓岚，华东理工大学社会与公共管理学院摘要当前学界主要集中对城市社区协商民主的功能性实践和程序化过程展开具体的研究，而较少地将其概括化为一组抽象意义上行动要素构件的应用性架构来加以探讨。事实上，城市社区协商民主确然存在着一个基础的、通用的、相对独立的指向解决某一开放性问题的具有一定约束性和支撑性的行动框架。此一行动框架作为规范性与经验性相叠合的“行动化”概念性设计和行动表现形式在具体实践中需要治理能力与合法性的双重建构。在阐明城市社区协商民主行动框架基本要素的基础上，治理能力与合法性双重建构所生发的基本关系及其内蕴的正当性和行动化基本逻辑是其何以可能的前提和条件。围绕何以可为，以松散耦合与紧密耦合集成的混合型结构安排成为治理能力和合法性实现双重建构的操作化方式。文章结构一、问题的提出：协商民主行动框架中有效性与合法性的互构二、城市社区协商民主行动框架的基本要义三、治理能力与合法性的双重建构何以可能（一）治理能力与合法性双重建构的关系（二）合法性与治理能力双重建构的功能运作四、治理能力与合法性的双重建构何以可为（一）城市社区协商民主行动框架建构的基本考量（二）治理能力与合法性的具体建构：松散耦合与紧密耦合集成的混合型结构安排五、结论与讨论城市社区内的现代个体日渐发现越来越难以倚靠以往统一、共享的观念来协调各自的行动，其结果是人们愈加意识到要经过协商来获取一致性。从这个意义上来讲，城市社区协商民主某种意义上是城市社区居民强化彼此适应性和统一性的重要工具。事实上，城市社区协商民主主要表征为制度规范、方法设计和实践经验的复合。它在具体运作过程中仍不可避免地面临着协商民主制度规则与社区复杂现实之间的张力。其结果是在理解社区协商民主“强规范性前提、制度可行性和经验结果”三者关系的基础上，需要重新回归对社区协商民主框架的分析，以从中构建一种现实、可行、合意的制度性设计和实践。故而，城市社区协商民主框架不只是要注重制度本身的设计，更要重点关切其所涉的行动框架。由此所形成的行动框架驱动制度框架的基本路径能使得城市社区社会结构与社区协商民主的结果保持良性互动。一、问题的提出：协商民主行动框架中有效性与合法性的互构城市社区协商民主作为一种治理工具，最基本的任务就是通过自身的运作来支持城市社区有效而稳定地运行。尽管城市社区协商民主为适应不同层级、不同主题和不同对象的治理需要而创设出不同的形式，但其在制度、经验、实践及系统层面确然存在着一个具有普遍意义、基础的、相对独立的行动框架。这一行动框架可简单地表述为约束和支撑社区协商民主行动设计及其实现的一种可复用的基本构件，参与者可根据自身的目的和要求来定制某种应用结构，这使得参与其中的行动者只须关注特定的实践内容。进一步来说，个人有限的时间难以完全地投入到对城市社区公共性日趋瓦解的应对中，人们不愿牺牲时间于解决方案设计的知识积累以及对解决问题的底层应用支撑日益缺乏兴趣。这使得人们在考虑社区协商民主作为一种整体解决思路和方式时愈加倚赖其行动框架。而要稳定、持续地维持此一行动框架，就需要同时满足合法性与有效性。其一端需要建构自身的合法性来创设一种秩序以维持社区协商民主行动框架的权威性，为其运作提供价值支持力量。其另一端需要发展自身的有效性，通过践行一种科学性、现实性和可行性来保护利益、凝聚共识、做出决策以及提供问题解决方案来提升参与者对行动框架的信心。可以说，城市社区协商民主行动框架的本质是一个规范性与经验性相叠合的“行动化”概念设计和实践形式。城市社区协商民主行动框架在运行过程中总是面临着三个基本问题，分别是“人们很难找到所有受政策或问题影响的人；二是这些人是否能够或愿意关注影响他们的每一个问题；三是他们能否在一个协商时刻‘融入’协商，无论是实际的还是虚拟的”。事实上，这些问题内蕴着行动者对社区协商民主行动框架合法性与有效性之间关系的现实性追问。这些问题却遭遇了行动者对合法性与有效性之间关系的现实性追问。其主要表现于两个层面：一是在城市社区协商民主行动框架的实践过程中以有效性来积累合法性，从而发生一种作用与价值的均衡。当前城市社区协商民主实践强调以问题的解决为中心，在其行动框架的设计中偏好于在空间场所、适用范围、行动域、参与对象及实现方式等方面关联街道办、社区党组织和居委会等特定行动者。其中的主要原因在于这些一线行动者在促使社区协商民主行动框架运转的过程中能进行制度和秩序的有效供给。其结果是社区协商民主的实际绩效需要通过建立一整套明确一致的运作规则和基本路径、形塑统一的价值共识、让参与者深信运作程序以凝聚行动共识，从而在实现社区协商民主基本功能的过程中维护生活道德、社区共同体等基本价值。基于此，城市社区协商民主的有效性赢得了社区居民对街道办等行动者政治权威的认同，继而行动框架得以从中获取合法性；二是城市社区协商民主行动框架仍需要通过各项制度安排来夯实合法性，目的是为其有效性的展开提供规则化的支撑。“执政绩效是合法性的必要条件，但并不是充分条件。因此，统治者在把合法性建立在绩效基础之上的同时，还应着手培育与构建稳定的制度化程序基础”。事实上，我们发现在不少城市社区的协商民主行动中，尽管以赋权为行动旨趣有助于提升社区协商民主运作功能的合法性，但事实上行政化思维、设计糟糕的程序和自利性动机并未真正实现赋权于参与者，“一些基层政府尽管在文件中关照了协商实践的'价值性’，但实际上却将协商民主限定为治理工具，从而不断强化行政控制而弱化政治发展内涵”。这让部分参与者（尤其是处于弱势或边缘）感觉到被排斥、隔离，进而对社区协商民主的效果产生不信任感，最终引致社区协商民主行动框架的实践偏离其所追求的居民有效参与的目标，生成一种“绩效困境”。故而，城市社区协商民主行动框架在经验层面的事实性功效需要通过由合法性所产生的理念来进行阐释，才能取得稳定、为人认同的实际有效性，否则将带来一种形式规定性与实质经验性的背离。概言之，城市社区作为一个相对独立的政治系统，合法性与有效性是支持城市社区协商民主行动框架稳定、持续地运转的两个基本构件。其中合法性可理解为社区协商民主行动框架内生发的一系列行动是否能够得到参与者及其所代表的群体的认同，从而被人们视为应该和自觉接受的制度实践。有效性指的是行动框架是否能够为社区协商民主各项环节的进行创造一系列运作的条件，并在此基础上延伸和操作化为一项治理能力。进一步来说，在社区协商民主行动框架运作的过程中，合法性与有效性相互促进、相互转化的关系对于城市社区协商民主行动框架是重要的，并可表征为一种“同意一合法性与效能一有效性”的复合。其重要性在于合法性和有效性二者关系内蕴的价值评价性和效用工具性是行动框架造就一种为内外行动者所认可的秩序的社会基础。值得注意的是，城市社区协商民主以讨论、商议和对话等形式来实现认知和偏好的转换，从中凝聚某种共识和做出某种决策的特质，使得其能从自身寻找到解决其行动框架中合法性与有效性关系建构的钥匙。基于此，在城市社区此一相对独立的社会系统中，这一钥匙可简单地表述为以合法性与治理能力在社区协商民主行动框架中进行双重建构来更好地理顺合法性与有效性之间的关系。需要说明的是，在这里将有效性具化为治理能力旨在将社区协商民主行动框架的运转限定为一项治理活动，主要目的是区别于统治意义上政治活动的有效性。这一双重建构的基本内容是由城市社区协商民主行动框架的基本要义、行动框架逻辑的现实演绎以及行动框架的实践主张所构成。由此，鉴于学界尚未真正意识到城市社区协商民主行动框架的重要性，厘清社区协商民主与行动框架之间的关系，进一步回答合法性和治理能力在城市社区协商民主行动框架中进行双重建构的基本内容，旨在更好地理解城市社区协商民主在提升社区居民等各类参与者操作化社区协商民主一系列制度安排的现实能力，从而更好地诠释城市社区协商民主在构造社区治理共同体中的现实价值和意义。二、

摘要过往研究关注政府组织、企业和行业协会等组织形式中政策企业家对于推动政策创新的影响。然而，嵌入性组织中的政策企业家未被相关研究所涉及。论文基于2000-2016年间山东省农业生产托管政策的变迁，揭示具有中国特色的嵌入性组织（即农村供销合作社）中政策企业家推动政策创新的过程与机制。研究发现，在政策企业家推动政策创新的过程中，其所处的组织结构发挥着重要影响作用。政策企业家能够基于嵌入性组织多元、多层级的网络制度关系，凭借其充分信息和制度合法性形成广泛的子系统行动者网络，进而通过协同各方和各层级的行动者来推动理念的实践与论证，在经历信念形成、利益赋予、联盟扩张和创新涌现四个阶段后，推动政策创新的实现。具有中国特色的嵌入性组织，过去往往因混合了政府、企业等不同组织性质而受到诸多批判。论文发现了嵌入性组织新的优势领域，即嵌入性组织促进了超出自身的更大范围的政策创新的产生。我国应加强嵌入性组织的改革与建设，提升嵌入性组织在各类公共政策中的参与程度，从而基于其充分的信息与制度合法性的优势来推动高质量的政策创新。作者简介陈思丞，清华大学公共管理学院副教授、清华大学中国农村研究院副研究员；施瑞祺，清华大学公共管理学院博士研究生；刘婧玥，深圳职业技术学院讲师；董玄，南方科技大学思想政治教育与研究中心助理教授。文章结构一、问题提出与文献回顾二、政策企业家、嵌入性组织与政策创新（一）政策创新与政策企业家（二）政策企业家推动政策创新的影响因素与实现机制（三）嵌入性组织的组织特性对政策企业家行动策略的差异化影响三、研究设计（一）研究问题与案例选择（二）案例研究方法的选择（三）资料来源四、山东农业生产托管政策创新过程（一）信念形成（二）利益赋予（三）联盟扩张（四）创新涌现五、结论与讨论1问题提出与文献回顾在经典文献中，政策企业家被定义为“那些通过组织、运用集体力量来改变现有公共资源分配方式的人”。政策企业家们富有冒险精神，他们愿意在充满风险的政策创新过程中投入时间、精力、金钱，致力于打破现有政策平衡，并向其他人“兜售”自己所倡导的新的政策理念。政策企业家理论注重个人观念、能力和政治技巧对推动政策变革的作用。关注政策企业家理论的文献通常将“致力于创新”

摘要政企合作是当前城市智能治理平台建构的普遍形式，然而在政企互动的内在结构上却存在较大差异。理解城市智能治理平台建构过程中的政企互动关系，是诠释地方政府在推进数字政府建设中差异化决策思路的关键所在。从技术权力与政企依赖维度出发，对目前较为成熟的杭州与海淀城市大脑平台建构模式进行比较分析，发现技术权力主要表现为核心技术占有者所具备的对其他组织的控制力或约束力，主要在对技术依赖性较高的领域发挥权力效力。技术权力具备资源控制性、制度干预性、网络渗透性及弱变化性四重特征。技术权力与行政权力两者的耦合，构成了政府智能平台中政企依赖关系建构的底层逻辑，而政企互动中不同主体资源占有类型差异与依赖关系的非均衡性，共同促成了政企合作机制异质性，并由此塑造了差异化的平台建构模式。研究结论对于深入认识技术权力要素在城市智能治理平台建构中的运作逻辑具有积极意义，同时对于地方政府在城市智能治理平台建构过程中规避技术权力风险、提升政企协同效力、构建相对均衡的政企合作机制具备有益的启示。作者简介王英伟，华东师范大学公共管理学院讲师。文章结构一、引言二、城市智能治理研究综述三、技术权力与政企依赖：理解智能城市平台建构模式的理论基础与分析视角（一）政企关系建构的逻辑基础：资源依赖（二）政企合作中蕴含的技术权力：内在意涵与核心特征1

摘要问责与避责之间关系是责任政治研究的重要内容。12345市民服务热线是上级和民众对基层干部进行问责的一种技术治理方式。上级依托12345热线平台，通过责任分配、过程监控等来强化基层干部的责任，使其更好、更高效地为民众服务。然而，12345热线的便利性、低门槛、低成本性，使得大量的投诉被吸附至该系统中。上级的强问责、技术治理的刚性压力与基层社会复杂现实之间难以兼容，倒逼基层干部采取各种避责措施应对上级问责压力。基层干部的避责行为带来社会矛盾积压、干部权威流失、形式主义加剧等困境，同时也在一定程度上为基层赢得了自主空间。作者简介田先红：华中师范大学中国农村研究院／政治科学高等研究院教授、博士生导师。主要从事基层治理与“三农”问题研究。文章结构一、问责何以导致避责：已有解释及新的研究思路二、12345热线的制度框架与责任链的建立三、问责强化与基层避责行为的生成（一）问责强度的加大：12345热线地位的强化（二）责任空转：基层避责行为的产生四、基层避责行为的策略（一）自下而上避责行为（二）自上而下避责行为五、避责行为的治理效应六、结语“责任政治是民主政治的核心范畴。”“建立一个对人民负责的政府，是现代国家治理的核心问题。”“任何政府都需要建立一套责任机制。这样才能在社会广泛的支持下运作。”美国政治学家弗朗西斯·福山曾指出：“成功的自由民主制，既要有强大统一、能在领土上执法的国家，又要有强大凝聚、能将负责制职责强加于国家的社会。”为人民服务、向人民负责，是中国共产党领导的社会主义国家的使命所在。我国《宪法》第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”长期以来，党和国家始终致力于建设一个向人民负责的政府。尤其是改革开放后，责任政府的制度化建设不断取得新成效。2003年“非典”疫情中，因履职不力，时任卫生部部长张文康和北京市市长孟学农被免职。这成为中国启动行政问责的标志性事件。此后，党和国家持续加强了领导干部问责制度建设。2008年，国务院发布的《中国的法治建设》白皮书指出，要加大行政问责的力度，努力建设责任政府。这是国家第一次提出“责任政府”概念。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，详细规定了领导干部问责的各种情形。“问责对实现责任政治至关重要。”政治问责是指“政治官员有义务就其在公共决策与推动公共政策执行中的行为与绩效，向社会公众、代议机关或执政党告知、回答、解释与证明，如果存在违法或不符合民意等失责行为，则应承担政治信任流失甚至公共决策权力丧失的后果”。问责是督促政府官员履行职责的必要举措。通过问责来倒逼政府官员增强责任意识、担负岗位责任。12345市民服务热线（又称市长热线或市长专线，以下简称“12345热线”）就是一种非常重要且日益普及的问责制度。12345热线由来已久，成为广大市民表达意见、维护权利、提供建议的重要制度渠道。市民通过拨打服务热线，表达自身诉求，热线平台则向有关责任单位派发工单，并通过考核、督办等方式对责任单位进行监督、问责，使其回应市民诉求。自12345热线制度建立以来，它在督促地方和基层领导干部履职尽责、回应群众诉求方面发挥了重要作用。但笔者通过调研发现其中存在一个悖论现象：12345热线本是民众进行利益表达的平台，上级和民众通过给基层干部施加压力促其履行责任，但在实际运行过程中，却出现了基层政府通过合谋“制造满意率”，基层干部通过走程序、做文档材料、搜集证据“积极”回应民众诉求却并未实质解决问题等现象。上述悖论现象表明，12345热线在基层实践过程中发生了偏差，其本意是为了向基层干部问责、督促其回应民众诉求，却导致了基层干部采取各种措施避责、加剧基层形式主义的意外后果。那么，作为问责制度的12345热线如何导致了基层干部避责？其内在机制是什么？这便是本文需要探讨的主要问题。一问责何以导致避责：已有解释及新的研究思路问责与避责之间的关系是责任政治研究的重要主题。已有研究主要从两个方面探讨二者之间的关系：第一，分析避责行为对问责的影响。克里斯托弗

内容提要基于经济学的不完全契约思想，“控制权”理论从目标设置、考核验收、激励分配三个维度研究政府组织的结构特征和运行逻辑。近年来，在中国政府治理的研究中，“控制权”理论被广泛运用，在组织结构、政策执行、项目制三个领域中都有大量研究借用“控制权”理论进行分析，学术影响显著。但是，学界对“控制权”理论的运用条件和适用度还缺乏深入讨论。同时，从社会学、政治学等多学科的视角来看，“控制权”理论忽视了组织内非均衡权责的特征，仅从“控制权”的角度难以完整讨论中国政府治理的一些重要问题。作者简介陈家建，南京大学社会学院教授、博士生导师。文章结构理论渊源:

摘要官员特征与任期对其财务管理行为的影响是一个十分重要的研究问题。论文以中国省级政府为研究对象，主要关注省主政官员的更替、任期和年龄对政府预算稳定调节基金规模的影响。2007年我国建立了预算稳定调节基金制度，基于此，该研究收集了2008—2019年全国30个省份108位省长、90位省委书记的个人简历和预算稳定调节基金规模等相关数据，实证检验了官员特征和任期对预算稳定调节基金规模的影响。研究发现，由于受到不同时期晋升激励的差异性影响，省委书记和省长的更替、任期对预算稳定调节基金的影响不同。省委书记的更替、任期对预算稳定调节基金的存入规模存在正向影响，省长的任期对预算稳定调节基金的存入规模存在负向影响。论文拓展了预算稳定调节基金的分析视角，不仅揭示了我国地方政府官员特征与任期对预算政策制定的影响机制，也剖析了政府官员不同时期的政策偏好及行为选择的内在逻辑。论文的研究结果表明，地方政府官员特征与任期是解释我国预算政策制定方向变化的重要变量，为我国进一步完善预算稳定调节基金制度和干部人事任用制度提供了路径启示。关键词：官员特征；官员任期；预算稳定调节基金；预算政策作者介绍席毓：中国人民大学公共管理学院博士研究生；魏文池（通讯作者）：中国人民大学公共管理学院助理教授。文章结构一、引言二、文献综述(一)关于预算稳定调节基金的文献综述(二)关于政治预算周期的文献综述三、理论假设(一)交易成本与政治激励(二)公共选择理论四、计量模型与指标选取(一)计量模型构建(二)重要变量和指标说明(三)数据来源与样本选择五、数据结果分析(一)基于Heckman模型的回归结果分析(二)稳健性检验六、结论与讨论(一)结果讨论(二)研究不足与未来展望一引言早在20世纪40年代，美国首次建立了预算稳定基金，这是一种反周期政府预算与财务管理的工具，其被各州广泛应用于应对经济势头放缓所带来的财政危机和为保障财政职能正常运行提供必要的资金支持。2007年我国建立了预算稳定调节基金制度，此后，《中华人民共和国预算法》明确规定了预算稳定调节基金的资金结余、超收收入、预算调节等管理规则。近年来，随着我国不断加快建立现代财政制度，预算稳定调节基金为实现政府跨年度预算平衡的目标发挥了重要作用，尤其是在地方财政可持续发展遭遇挑战的背景下，预算稳定调节基金可能扮演“蓄水池”与“调节器”的作用。除了财税经济因素和制度法律因素之外，预算稳定调节基金还有可能受到政治因素的影响。地方官员有权制定并执行各项预算政策，尤其是当面对不同时期的晋升机会和上级考核时，地方官员极有可能表现出不同的预算政策偏好，这可能会对预算稳定调节基金的规模产生影响。对于这些问题，现有研究缺乏系统探讨与论证，这在一定程度上制约了对预算稳定调节基金制度的深层运行逻辑的探究。本文基于政府预算管理的视角，主要研究省级主政官员更替、任期和年龄对预算稳定调节基金规模的影响。二文献综述(一)关于预算稳定调节基金的文献综述在美国州政府预算和财务管理中，预算稳定基金是指经济繁荣时期为经济衰退时期使用而储蓄的财政储备资金，并通过授权立法，确定预算稳定基金的规模、资金来源及用途、设定使用批准的程序和安全保障机制。已有文献对美国州政府预算稳定基金的研究多聚焦于以下三个方面：一是讨论预算稳定基金能否发挥平衡财政预算、稳定财政收支、缓解财政压力、应对经济波动并为政府应对危机提供资金来源的作用。研究结果显示，预算稳定基金能够帮助州政府在经济衰退时期稳定财政收支并平衡财政预算，但并未证明能够有效缓解财政压力。二是讨论了预算稳定基金对政府总储蓄的影响。总的来说，预算稳定基金能够提高政府储蓄金额，预算稳定基金存入规模每增加1美元，政府的总储蓄资金会增加50美分到1美元不等，但是预算稳定基金对于提高一般公共预算余额储蓄量的作用并不明显。三是讨论了预算稳定基金的规模限制、提取和存储规则等管理制度。具体地，有学者认为预算稳定基金的最佳规模设置应遵循5%法则，但是也有观点认为不同地区预算稳定基金的最优规模应与当地的财政收支紧密相关，并非需要设置某一个特定的数值。我国对预算稳定调节基金的相关研究起步较晚。已有文献对预算稳定调节基金的研究多聚焦于以下两个方面：一方面论述我国预算稳定调节基金的建立主要是为了应对“超收”和“超支”，在相关制度及法律规范逐渐建立之后，旨在进一步发挥预算稳定调节基金在应急储备、建立中期财政规划和实现跨年度预算平衡等方面的作用；另一方面，结合我国预算稳定调节基金的运行现状，剖析其中存在的问题，旨在借鉴其他国家预算稳定调节基金运行的经验，以不断完善我国预算稳定调节基金的管理模式。(二)关于政治预算周期的文献综述在西方竞争性选举制度的背景下，政治预算周期是指由政治选举周期驱动的预算操纵行为及其所带来的财政收支的周期性波动。在西方政治制度背景下，政治预算周期基本都由选举驱动，表现在选举年份里实行大规模的财政扩张政策和宽松的经济政策。在大多数政治预算周期模型中，现任政治家渴望向选民表明自己的能力并获得更大的声誉，而选民却不太清楚选举年公共支出的增加和税收的减少是由于短期的选举操纵造成的。因此，在选举年份里，政客可能通过预算操纵获得选举成功。在支出领域，预算操纵是指在选举年实施扩张性财政政策，具体体现在增加与选民福利直接有关的财政支出或在短时间内能体现政绩的预算开支。在收入领域，政治家倾向于出台减少税收的一系列政策，同时与利益集团进行交易，承诺在相关领域的政策倾斜。在中国政治经济制度背景下，一方面，自上而下的政治考核体系使地方政府官员的政治生涯很大程度上取决于上级政府的决定。同时，我国地方官员拥有相当大的财政自主权和项目审批权，这就意味着中国的预算周期体现在地方官员会基于对当地财政发展状况和自身晋升机会的考虑，而在不同的年份里制定不同的预算政策，并策略性地配置财政资源。除此之外，中国的预算周期还受到我国地方政府官员任期非固定性和不确定性的影响，这就使得地方政府官员在整个任职周期内的不同年份里都会根据晋升预期调整预算政策制定。综上，已有研究关于预算稳定基金的讨论，主要聚焦于设立背景、存入和取出规则、资金来源、管理模式、使用批准程序和安全保障机制，并分析了其对政府储蓄、一般基金结余、财政收支平衡的影响及在面对经济波动和应急事件中发挥的作用。我国对于预算稳定调节基金的研究起步较晚且以理论思辨、统计分析和个案探讨为主，对影响预算稳定调节基金规模的因素少有探究，且在影响因素中考虑的多为经济财税因素，而对于政治因素的研究甚少，本文旨在这个方面有所贡献。本文主要研究地方政府官员特征与任期对预算稳定调节基金存入规模的影响，可能的贡献体现在如下两个方面：一方面，本文补充了官员特征与任期对预算政策制定产生影响的文献，讨论了地方官员在不同任期背景下对预算政策的不同偏好，为进一步理解预算稳定调节基金运行的内在逻辑提供了研究证据。另一方面，现有研究对影响预算稳定调节基金的因素的讨论多为阐述性和理论性的分析，本研究是相关研究领域中首次利用各省份预算稳定调节基金的数据展开实证分析的研究。同时，本文采用了Heckman

摘要政策变迁受到多重政策反馈机制的影响，基于政策构成角度建构起政策变迁中的“理念-工具”双层反馈框架，试图揭示政策理念层和工具层反馈机制对政策变迁的形塑效应。政策的延续受到理念和工具两个层面的反馈影响，当理念和工具都呈现出负反馈时，则政策难以延续；当理念和工具存在正负反馈差异，政策是否延续以及何种程度的延续受到工具和理念层面反馈机制耦合状况影响。以我国义务教育阶段“减负”政策变迁为例，本文探讨了理念层面正反馈和工具层面负反馈下的回应性政策变迁模式，即在稳固的信念体系下调整政策工具以回应政策工具失效和环境新变化。对反馈机制进行分层有助于深入政策变迁中反馈机制的复杂性和交互性，增强对政策变迁中的“变”与“不变”的理论解释力。作者简介熊烨：南京信息工程大学环境与健康研究院研究员、应急管理学院讲师。文章结构一、问题提出二、文献回顾三、政策变迁中的“理念工具”双层反馈框架四、案例分析：中国义务教育阶段“减负”政策变迁(一)案例选择与资料来源(二)我国义务教育阶段“减负”阶段概述(三)联盟扩张与信念扩散：义务教育阶段“减负”政策理念的历时强化(四)匹配失准和结构失衡：教育减负政策弱化的政策工具检视(五)理念与工具反馈“鸿沟”:义务教育阶段“减负”政策的回应性变迁五、结论与讨论1

编者按充满不确定性的风险社会对城市应急能力、风险治理能力提出了更高要求，带来了更大挑战；当前城市在着力提升硬实力水平、夯实应急基础设施建设的同时，很大程度上忽视了软实力的重要性。本期荐文为大家带来《应急软实力：城市软实力的新向度》一文，深入分析了应急软实力的内涵与价值，并指出应急软实力的未来建设路径，为提升城市综合软实力提供新视角、新思路。摘要城市软实力的重要性随着城市影响力的加强而变得日益突出。城市软实力包括常态与非常态两个方面，而非常态下的软实力建设尚未引起充分重视。通过加强城市应急管理中的软实力而提高城市非常态治理能力，提升城市安全感，成为城市凝聚力、吸引力和竞争力的基础和前提。因此，应急软实力既是城市软实力的基本组成部分，也是城市软实力发挥作用的安全保障和助推器。在软实力视角下审视城市应急管理，要求改变当前我国“重硬轻软”、软硬实力失衡的城市应急管理体系，着力推进以应急文化力、制度力、动员力与协调力为核心要素的城市应急管理软实力体系建设，以此形成软硬兼备、刚柔并济的城市应急管理系统，在提高城市应急管理能力的同时提升城市软实力。

理论饱和度检验四、基层社会治理实践逻辑的理论阐释4.1

作者简介刘琼，广西师范大学政治与公共管理学院讲师，研究方向：医疗保障、基层治理；程建新，通讯作者，暨南大学公共管理学院/应急管理学院、暨南大学应急管理研究中心讲师、副系主任，研究方向：组织与人力资源管理、安全与治理。摘要政府部门间合作是如何运转的?为何不同地区、不同时期的部门间合作强度不同?已有研究尚未充分揭示任务因素、科层制如何参与合作过程的塑造。本文采取案例研究法对两个城市医保支付改革过程中的政府部门间合作进行分析,从任务特征感知、科层借势、合作价值三个维度揭示合作过程的共性与差异。研究发现:（1）任务特征感知、科层借势、合作价值共同塑造了部门间合作的异同。（2）不同变量对合作过程的不同阶段或维度有不同影响,任务特征感知对于合作启动、科层借势对于合作深化、合作价值对合作持续有更加明显影响。本文有助于理解合作过程的阶段性和多种可能性,并深化对组织间关系的任务与科层嵌入性的理解,展示组织间合作与科层组织的的相互依赖而非替代关系。在实践上,应注意合作程度与任务需要的匹配性,适时强化、维持或者淡化甚至终结合作,利用现有部门基础、合作基础并避免过度“撮合”合作。合作过程可以反过来影响任务感知与科层地位,这种政策反馈可以在今后研究中继续推进。

作者简介刘旭然，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部博士研究生，北京电子科技学院管理系讲师，研究方向：数字政府治理、政府数字化转型摘要政务服务跨域治理是数字政府治理的组成部分，是政府数字化转型的应用场域。聚焦政务服务跨域治理变革，基于数字化转型视角，结合我国政务服务“跨省通办”情境，提出了一个政务服务跨域治理的分析框架。通过提炼政务服务跨域治理的“公共-技治-叠动”内生禀赋，阐释了政务服务跨域治理的纵向嵌入型、内源自发型、政社（企）共治型三种样态模式，从战略、供需、技术、生态四个维度构建了政务服务跨域治理的发展路径。数字化转型视角下政务服务跨域治理的共性特征与模式差异等问题的探究，有助于传统的跨域治理理论和数字化转型的对话，为进一步充实数字政府治理理论和政府数字化转型方法提供了理论参照。文章框架一、问题的提出与分析框架二、治理要素的新型组合：政务服务跨域治理特征理路（一）公共性：政务服务跨域治理的“价值-目标”特征（二）技治性：政务服务跨域治理的“工具-方式”特征（三）叠动性：政务服务跨域治理的“结构-过程”特征三、治理模式的样态差异：政务服务跨域治理模式类型（一）政务服务跨域治理模式的样态勾勒（二）政务服务跨域治理模式的比较分析（三）政务服务跨域治理模式与特征的异同性述评四、治理变革的协同向度：政务服务跨域治理路径建构（一）基于整体性治理视角的战略协同（二）基于公共价值视角的供需协同（三）基于技术扩散视角的技术协同（四）基于生态系统视角的生态协同五、结语一、问题的提出与分析框架数字政府建设是贯彻网络强国和数字中国等新型发展理念、推进国家治理体系和治理能现代化的重要实践。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号）提出“以数字政府建设全面引领驱动数字化发展”。政务服务是数字政府建设的重要组成部分，也是数字化发展的枢纽性场域，连接着政府与市场、政府与社会、政府与公民。实践中，跨行政区划政府组织等多治理主体应用信息通信技术（ICT），依托在线政务服务平台，合作为社会公众提供一体化、无差别公共服务的进程不断发展。《2020联合国电子政务调查报告》显示，全球在线政务服务正驶向“跨部门跨层级跨区域的系统整合、服务一体化提供的整体性发展阶段”。电子政务成熟度模型亦有力佐证了这种发生在政府各部门之间、各级别政府之间的整合对于推进电子政务服务具有重要意义。基于此，本文提出，政务服务跨域治理是指政府应用信息通信技术，破解政务服务面临的技术嵌入、组织重塑等治理难题，提高多治理单元、多治理主体的整体政务服务效能，推动公共价值创造的过程。随着我国经济社会数字化、区域一体化快速发展，生产要素流动范围日益广泛，政府、市场与公众之间的联系互动更加频繁，企业和公众对于便捷高效的政务服务的需求不断增加，突破原有行政区划的政务服务跨域治理问题逐渐凸显。政务服务“跨省通办”作为党的十八大以来国家层面推出的一项战略性任务部署，对于推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。国家层面关于该议题的政策部署分散于近年陆续出台的审批服务便民化、“互联网+政务服务”、优化营商环境、数字政府建设等一系列政策文件之中。2019年，全国一体化在线政务服务平台上线运行，成为联通各省、自治区、直辖市和国务院部门的总枢纽，为政务服务“跨省通办”提供了基础性支撑。同年，国家层面先后出台了长三角、京津冀等区域“一网通办”试点方案，并于次年在全国范围内推行高频政务服务事项“跨省通办”，鼓励有条件的地区开展“跨省通办”创新。纵观政务服务“跨省通办”改革历程，随着政务服务“跨省通办”从区域“自选动作”变为全国范围的“规定动作”，再到各地区各部门主动探索和创新适合的实践模式，政务服务跨域治理体系初步搭建形成。但不容忽视的是，政务服务“跨省通办”日渐陷入模式多样化、跨域联动性较差、整体治理效能不佳等困境，亟需从理论层面对困扰政务服务“跨省通办”科学发展的一系列现实问题进行阐述和分析。由此，数字化转型视角下政务服务跨域治理的规范化研究尤为迫切。

摘要对基层政策执行难的解释多关注单阶段因素或其叠加影响，而弱化了跨阶段融合性分析。以A区学位分配为研究案例，基于田野观察与深度访谈分析，可以发现基层政策执行难的背后，存在上层政策目标向基层“下沉”与“内嵌”两个阶段间的政策势差因素，具体呈现为刚性下沉-弹性嵌入的条块势差、整体下沉-分步嵌入的远近势差、普适下沉-区别嵌入的点面势差，三者分别加剧了基层政策执行中的权衡性、过渡性与局部性难题。政策势差是“高位制定、低位执行”政策结构与“决策删简、执行协商”政策过程共同塑造的结果，是自上而下官僚体制逻辑与由内而外社会情境逻辑衔接中的时空间隙。政策势差情境下的基层政策执行应警惕完美主义与系统性低效两个误区，采取最大限度缩减和渐进调适的积极因应策略。作者简介李慧龙，华南理工大学助理研究员，博士后研究人员，主要从事公共政策与数字治理研究；尉馨元，中共广东省委党校（广东行政学院）副教授，管理学博士，主要从事公共政策与应急管理研究。文章结构一、问题的提出二、基层政策何以难执行：文献回顾与实践挑战1.既有研究框架与缺憾2.政策势差：一个“下沉-内嵌”解释视角三、政策势差的三重样态1.条块势差：“刚性下沉-弹性嵌入”间隙下的权衡难2.远近势差：“整体下沉-分步嵌入”时差下的过渡难3.点面势差：“普适下沉-区别嵌入”差别下的局部难四、结论与讨论1问题的提出基层政策执行难是一个长期困扰基层治理实践的堵点问题，也一直是中国政策实务与学术工作者共同关注的一个焦点议题。正如习近平总书记多次强调指出的，一分部署、九分落实，“如果不沉下心来抓落实，再好的目标，再好的蓝图，也只是镜中花、水中月”。基层政策在执行过程中受制于诸多肠梗阻，不仅消解着政策设计的理想愿景，还存在因政策执行偏差而引发的负面效应。对此，准确把握基层政策执行难的症结所在，并相应地探索出有效治理之道，构成了当前提升基层治理效能，助推基层治理体系和治理能力现代化建设的重中之重。对于基层政策执行究竟“难”在何处，不同的研究给出了不同回答，但基本观点主要围绕两个核心方面：一是上级政府的政策制定失准，二是基层政府的政策执行偏差。此外，也有研究从政策执行对象的角度，探讨公众客观上的不理解或出于谋利动机的不合理诉求等，构成了基层政策执行中的棘手问题。不过，笔者在对D市A区2020年度学位分配政策的基层调研中发现，其政策执行之“难”并不简单缘于上述因素，且基层官员有执行政策的良好意愿与积极行动，但因诸多权衡性、时空性阻滞因素而仍旧出现了执行难问题，甚至引发了居民上访和集体维权行动。相关现象用既有研究观点难以完全解释，本文通过综合参考基层政策执行难的既有理论框架与实地走访调研，尝试借鉴政策扩散研究中论及的区域间政策势能差、位势差，以及政策试点研究中试验性政策的合法性势差等相关概念，在比较和拓展的基础上提出一个新的政策势差解释视角，增进对基层政策执行难内在张力的系统理解。笔者主要基于个案的深入解剖展开研究，通过对D市A区教育系统发展规划科、招生建设科、教育科（学前、小学、中学）、招生办、信访维稳科以及基建等部门十余位基层官员的深度访谈，结合小区入户走访调研和大量公文、汇报文件、统计数据与业主信访件等档案资料，解释政策势差的具体表现及其如何引致基层政策执行难。在此基础上，丰富对基层政策执行难的精细化分类，思考如何在政策势差情境中推进政策制定精准化和提升基层政策执行效能，为以小窥大地检视基层治理逻辑与实践情境增添新注脚。2基层政策何以难执行：文献回顾与实践挑战一个初衷美好的公共政策为什么在基层难以执行，甚至陷入官民冲突和公众抗议的困局？对这一问题的关注和回答是公共政策研究中的核心内容。学者们从不同的研究路径出发，对基层政策执行难的影响因素进行了不同要素和不同理论视角的拆解。但D市A区学位分配新政引发的政策执行难问题构成了一个有所不同的现实样本，在对话既有理论和解释框架的同时，对拓展关于基层政策执行难的认识提出了新挑战。1.既有研究框架与缺憾目前，对基层政策执行难问题的相关探讨可以从政策执行要素角度，划分为基层政策执行主体、环境、内容、对象等四个研究进路。一是在政策执行主体层面，认为基层政策执行者的态度、综合素质、利益需求和行为倾向等，都影响着甚至决定了基层政策执行的成败。二是在政策执行环境层面，探讨“既要做事又不能出事”的双重压力，既有法规政策不足和缺乏可操作性，以及人情压力等制度情境与社会环境等，导致基层执行者不得不采取一些扭曲政策的策略性执行方式。三是在政策执行内容层面，指出政策设计的“先天不足”、质量不高以及配套政策存在“硬伤”等因素，构成了基层政策执行难的主要原因。四是在政策执行对象层面，认为由于利益调整不合理、政策宣传不到位或出于谋利动机等，政策执行对象对政策的接受程度不高或消极抵抗，构成了基层政策执行难并发生变异的诱因。此外，也有研究从不同的理论视角出发，阐释不同维度的基层政策执行难诱因，代表性观点主要有“三维说”和“四维说”。其中，“三维说”从理性行动理论、情势理论和政治—行政互嵌理论等三个视角诠释基层政策执行难的影响因素。三个理论分别聚焦地方官员趋利避害的自利性、选择性执行、“执行软约束”和上下“共谋”，正式与非正式制度结构、激励机制等因素动态影响下的政策执行情势，以及地方官员因地制宜的政治性决策等三方面因素导致的执行偏差。“四维说”则从组织理论视角、网络分析视角、制度分析视角以及阐释性视角加以探析，分别指向基层政策执行组织内部特征与活动（结构、利益冲突程度、控制机制、信息传递情况、可支配资源多寡等），政府和非政府组织、个人等多元行动者之间围绕资源交换与控制的互动网络关系，约束或激励执行主体行为选择的制度规则、共同体属性、交易成本等“行动舞台”（action

作者简介陈那波：中国人民大学社会学理论与方法研究中心、社会与人口学院陈嘉丽：广东省经纬社会发展研究服务中心文章结构一、指标治理：问题的提出二、指标的类型与生产：一个分析视角（一）分析的起点：绩效获取与风险规避（二）目标权衡下的指标特征与分化（三）指标生产的过程与决策系统三、方法与案例四、指标的数量变化和类型（一）指标数量的波动与三次拐点（二）指标类型的选择与淘汰1.指标分类标准2.指标结构的变化五、决策系统与指标生产逻辑的转变（一）研究起草阶段：部门主导决策与绩效逻辑优先1.酝酿层：编制组意见主导与绩效获取要求2.影响层：地市注意力竞争与绩效获取要求3.参与层：专家知识输出与绩效获取要求4.绩效优先与指标生产策略（二）多轮磋商阶段：决策主体多元与风险逻辑主导1.对标层：民政部上位要求与政治风险传导2.业务处室意见主导与风险规避动机3.影响层：利益主体表达与风险压力传导4.风险规避与指标生产策略（三）论证完善阶段：共识由外向内收敛与目标平衡1.对标层：民政部指标调整与压力传导2.酝酿层：高层领导的协调与目标平衡3.目标平衡与指标生产策略六、结论与讨论摘要指标治理作为中国国家治理的一个重要机制已经日益引起社会科学研究的重视，已有的研究主要关注的是围绕着指标治理末端而展开的治理行动，而缺乏对指标生产机制的重视和相应的经验研究。本研究以Ａ省民政在编制五年规划中的指标生产过程为例，展现了绩效获取与风险规避两大要素是如何形塑包括对标层、酝酿层、影响层与参与层在内的决策主体在指标生产过程中的态度和行为，从而导致了不同类型的指标（绩优型、创新型、回应型和形式型）在生产过程中的出场与退场，并最终形成了基于“安全绩效获取逻辑”的指标生产结果。研究为政府指标生产提供了一个细致的案例，并企求在此基础上对指标治理研究形成新的启发。一、指标治理：问题的提出指标是一种可量化、可通约的知识形式，能将复杂的社会现象转化为明确、客观、可比较的

摘要理解提升公共服务可及性的实践逻辑，对建设高质量公共服务体系具有重要现实意义。多中心治理理论将科层制公共服务体系的“僵化”，视为可及性不足的原因，将“多中心”网络结构视为提升可及性的对策，难以解释中国事实。文章以空间分布为切入视角，以广州市老年教育服务改革为例，对其载体稠密性、服务可及性提升路径进行了分析。经验研究表明：（1）公共服务可及性的提升路径，是服务载体的空间拓扑结构由集中升级为分布,形成分布式供给模式；（2）分布式供给的构成要件包括载体小型化、方式开放化、关系集成化三个方面；（3）分布式供给的功能组合、资源配置和信息网络，有助于从多个维度提升公共服务的可及性。通过分布式供给提升公共服务可及性，是国家主导性与社会主体性的统一，国家与社会结成的多元主体结构是轴面联动的伞状结构，而不是“多中心”的网络结构。作者简介苏曦凌，广西师范大学政治与公共管理学院教授，博士，博士生导师，毛果，广东数字政府研究院研究员，硕士文章结构一、问题提出二、案例简介和解析视角（一）案例简介：提升老年教育服务可及性的广州实践（二）空间分布：公共服务可及性的解析视角三、广州提供老年教育服务可及性的行动机制（一）老年教育服务载体的小型化（二）老年教育服务形式的开放化（三）老年教育服务主体关系的集成化四、提升公共服务可及性的分布式供给（一）分布式架构形成的分布式供给（二）分布式供给的构成要件（三）分布式供给是提升公共服务可及性的重要路径五、结论与讨论一.

摘要随着互联网对政治生活的渗透，公众与政府之间互动愈发频繁。现有研究揭示，网络互动频次与公众对于政府的信任水平负相关。然而，该结论是否在微观层面同样适用尚未可知。本研究意在通过典型案例分析回应该问题。文章首先进行理论探讨，提出微观层面网络互动影响政府公信力的理论模型，同时基于信任与合作的等价关系提出识别信任态度变化的四个推论命题。然后分别以两者作为分析框架和判断依据，对2017年发生于B市D区的火灾事件进行分析。研究发现网络互动确实对政府公信力造成负面影响，过程中主要是四个机制在发挥作用：经验锚定、偏好选择、信息发酵、顾虑确认。作为对策，政府应该在网络互动中保持对舆情变化的敏感度，讲究回应策略的同时谨慎使用强制性手段。作者简介张权，北京大学马克思主义学院助理教授、研究员、博士生导师，公共治理研究所研究员，国家治理研究院研究员。文章结构一、背景与问题二、理论探讨：政府公信力变化及其识别（一）微观层面的网络互动与政治信任态度变化（二）合作行为、效能感与信任态度变化的识别三、案例研究：B市D区火灾事件中的网络互动与政府公信力削弱（一）对B市D区火灾事件的框架化处理（二）对政府公信力削弱的识别与判断1.形成初步认知2.获得并处理新信息3.不确定性消除四、原因分析：网络互动中政府公信力削弱的作用机制（一）机制一：经验锚定（二）机制二：偏好选择（三）机制三：信息发酵（四）机制四：顾虑确认五、结论与政策启示1背景与问题政治信任是政治学的核心概念之一，它指的是公众对于政府（系统）的实然表现符合自身应然期待的主观判断。其中置信主体是公众，置信对象包括政体、政府、政策、官员等。政府公信力作为与政治信任一体两面的本土性概念，既是保障政府系统正常运转的基础，也是反映良政善治的关键指标。自20世纪60年代起，全球各国先后面临由政府公信力下降引起的治理危机。该情况引起了各界的警觉和关注，并尝试做出合理解释。到目前为止，基本形成了由价值观、社会经历等外生于政治体系的变量所决定的文化主义(cultural

loop），认为两者的区别在于是否对组织的价值理念和制度规范进行深层次的反思与调整。与此同时，还有学者以哈罗德·希普曼（Harold

摘要城市政府对不同的目标群体分配不同的政策利益，并建构了他们的政策身份。政策身份的实质是承载着政策利益分配的成员资格，是具有分配、控制和排斥功能的治理术，当众多政策利益粘附在政策身份上，易形成支配性的分配格局。本研究构建了基于多元“应得”的政策身份建构框架，以户籍政策及其改革为案例，分析公共政策对目标群体的身份建构逻辑。当城市政府依据户籍来分配城市资源和福利时，户籍身份就产生了。户籍身份的不正义在于只依据现有的城市成员资格来判断应得，而忽略了需要、贡献和公民身份等其他的应得基础，户籍政策的渐进改革正是户籍身份的逐渐修正。政策身份的建构是在影响因素下判断应得、追求共同善的复杂过程，要综合考虑需要、成员资格、贡献等多元标准，在治理的针对性和身份的平等性之间寻求平衡，增强政策身份的包容性与普惠性，使得政策身份逐渐由区分走向统一，由排斥走向包容，从而将分配正义最大限度地嵌入公共政策方案中。作者简介王庆歌，南京大学政府管理学院博士研究生；孔繁斌，南京大学政府管理学院院长、教授、博士生导师。文章结构一、问题提出二、理论回顾与研究途径（一）目标群体的社会建构和政治建构研究（二）对“应得”的再关注（三）研究途径三、理论框架：基于多元“应得”的政策身份建构（一）多元基础的应得判断（二）判断应得的影响因素（三）政策身份的形成四、户籍政策及其改革——政策身份的建构及修正（一）户籍制度的建立与户籍身份的形成（二）户籍政策改革与户籍身份的演化（三）户籍身份背后的应得判断与影响因素五、对优化政策身份建构的讨论1问题提出公共政策是对社会价值的权威性分配，并对目标群体和非目标群体都产生着重要影响，因而必然面临分配正义的价值追问。在公共政策实践中，不同的社会群体实际上被施以不同的政策对待，政策总有其划定了特定边界的目标群体。在一些政策中，政府对目标群体的边界划定往往面临着争议、冲突和具有历史变动性的挑战，如户籍政策、流动人口政策、住房政策、城市人才引进政策等。这类政策有一个共同特点，即在向不同的社会群体分配不同的利益或负担时，也在建构着目标群体的身份。这些政策给予城市人与农民（及农民工）、本地人与外地人、户籍人口与流动人口、公务员与普通市民等不同群体以不同的政策对待，并影响着他们对自己的身份认同，进而影响了他们在公共政策中的参与意愿和参与能力。在进入立足公正价值进行社会治理的阶段，研究政策目标群体身份建构问题是一个前沿议题。以户籍政策为例来看，自改革开放以来，中国城市化进展迅猛，大量农村和欠发达地区劳动力涌入城市，为城市经济发展作出了重大贡献。但在很长一段时期，在城乡二元体制和户籍制度的约束下，城市政府并未给予这些外来人口以平等的城市成员身份。无法获得所在城市的成员资格，意味着这些外来人口不能享有与城市户籍人口同等的住房、教育、医疗、社会保障等资源和服务。以住房政策为例，公务员群体、农民工群体和近年来凸显的优势人才群体也受到了不同的政策对待，且这种政策对待是历史变化的。公务员的保障性住房政策经历了从有到无，但是他们仍然是潜在的住房获益群体；农民工群体从“盲流”“被遣送回乡者”的身份过渡到受政府关注和社会上道德声援的“城市新移民”“市民化群体”的新身份，但其在住房政策中依然较难获益；而近年来在城市“抢人大战”中，各类有着特定优势的人才群体“广泛地在地方政府的多层次住房政策体系中获益”。这些政策实践背后是城市政府借助等级化的政策身份对不同的外来人口和户籍人口进行差异化的治理，身份本身成为治理的一种工具。本文在既有研究的基础上，探讨政策是如何建构了人们的身份，并将这种由政策建构的身份界定为“政策身份”，它是公民身份在不同的社会群体和个人身上存在的事实状态，其实质是承载着政策利益分配的成员资格。在目标群体社会建构和政治建构理论的启发下，本文从“应得”切入，探讨多元基础的应得判断与政策身份之间的逻辑关系。2理论回顾与研究途径对不同的目标群体分配不同的政策利益并建构他们的身份，是一个逐渐被建构起来的政策研究议题，对此国内外都有相应的探究。国内研究主要集中于揭示政策对目标群体进行身份建构并施以不同对待的事实，从身份等级制与社会分层、差别化的公民待遇、政策的选择性和歧视性、基于身份的城市排斥和弱势群体受到的剥夺等方面批判了基于身份的政策实践，呼吁平等的公民身份和个人权利，对改善流动人口等弱势群体的政策待遇和身份认同具有重大意义，但是没有深入讨论为什么政策能够建构人们的身份，没有回答诸如户籍身份、职业身份、居住身份等身份，是如何产生的，其本质是什么，其不正义性又该如何修正。相对而言，对政策如何划分目标群体并分配不同的利益或负担这个问题，西方学者的探究更加深入。本文根据研究目标，将理论回顾聚焦于对目标群体的建构研究和对“应得”的再关注。（一）目标群体的社会建构和政治建构研究安妮·施耐德（Anne

作者简介吴高辉：中南大学公共管理学院、乡村振兴研究中心研究员、社会稳定风险研究评估中心副研究员郭小聪：中山大学政治与公共事务管理学院教授、中国公共管理研究中心研究员摘要中国2020年如期消除绝对贫困，取得了前所未有的成就。然而，实践上的成就急需理论上的回应：基层党建何以引领脱贫目标的实现？采用田野方式进行多案例研究，结果表明：(1)党建扶贫的资源输入、组织建设以及话语宣传的三重路径构成了“利益、权威、观念”的三重嵌入机制，实现了政党引领国家基础权力的再生产；(2)它使得国家意志与战略被目标群众所理解和接受，虽然超出了官僚制难以联系目标群众的组织局限，却推动了乡村治理的官僚化进程；(3)它之所以实现了有效治理，是因为利益嵌入与观念嵌入的一致发生冲击了乡村治理秩序，党建引领则提供了权威嵌入和维持的有效路径，并更新了乡村治理格局。研究的可能意义是修正了国家基础权力理论、拓展了政党自主性研究，揭示了乡村自治官僚化的公共性削减困境，为衔接推进乡村振兴提供了理论视野。文章结构一、研究现象与问题二、文献回顾：理论框架的来源（一）国家基础权力视角：党建扶贫的表现及其解释力局限（二）政党自主性视角：党建扶贫的实现机制及其影响三、分析框架：政党引领下的三重嵌入机制（一）党建扶贫的实施路径、治理条件与策略选择（二）三重嵌入机制：“利益、权威与观念”的逻辑关联（三）治理动力及其影响：国家权力再生产与乡村治理官僚化四、研究方法与案例呈现：三个案例的分析与运用（一）数据来源：案例简介、收集方法与数据特征（二）案例分析：三个不同地区的案例呈现五、结论与讨论

摘要政策试验既是国家实现治理目标的政治行动，也是知识生产的科学过程。已有文献较少剖析政策试验中政治和科学两种逻辑的具体运作。本文构建了“权威调控-知识生产”分析框架，区分政策试验的四种模式：指令-破冰、倡议-示范、授权-择优、扶持-助推。并选择能源领域的四项试点开展案例研究。研究发现，权威调控与知识生产是政策试验的两种主导逻辑，当议题的战略性较高时，中央通过试点指令、专项督察强化调控，也会通过观望成效、延时推广弱化对其他试点的调控。当技术路线清晰时，政策试验遵循“试对”路径，通过自我对照得出结论；反之，决策者应用“试错”方式触发知识生产，在横向比较、因果推断的基础上研判趋势。在权威调控下，政策试验形成了检验型、进化型、纠偏型、靶向型四种知识生产机制。提升试验的有效性，需要发挥政治权威在推动试点产出中的优势，也要避免政治信号弱化后试点难推广的问题；适当提升“试错”在政策试验中的比重，增加代表性地区的数量充实对照组，更充分地发现偏误，精准识别试点绩效。作者简介李娉，华北电力大学人文与社会科学学院讲师；邹伟（通讯作者），中南财经政法大学收入分配与现代财政学科创新引智基地，财政税务学院专职研究员。文章结构一、中国政策试验研究的文献梳理二、政策试验的“权威调控-知识生产”分析框架(一)指令-破冰模式(二)倡议-示范模式(三)授权-择优模式(四)扶持-助推模式三、政策试验的案例比较分析(一)指令-破冰模式：深圳输配电价改革试点(二)倡议-示范型试验：“互联网+”智慧能源试点(三)授权-择优型试验：电力交易机构股份制试点(四)扶持-助推型试验：新能源汽车试点四、“权威调控-知识生产”的发生逻辑(一)中国政策试验的两种逻辑(二)权威调控与知识生产的交互机制五、结论与讨论1

作者简介姜宝，哈尔滨工程大学经济管理学院博士研究生；曹太鑫，哈尔滨工程大学经济管理学院博士研究生；康伟，通讯作者，天津师范大学政治与行政学院博士生导师，哈尔滨工程大学经济管理学院兼职博士生导师，研究方向：公共政策、数字治理。摘要随着放管服改革的深入推进和各地数字政府建设实践探索不断增加，基层数字政府建设过程中，线下科层制政府与线上扁平化政府之间存在的结构化矛盾日益显现，制约着基层数字政府治理能力提升。如何充分利用“城市大脑”等智慧平台实现线上政府和线下政府的有机统一，充分为基层政府治理赋能是当前数字政府建设亟需解决的问题。本文选取广东省佛山市南海区数字政府建设为研究对象，聚焦数字

作者简介董石桃，广州大学公共管理学院、广州大学廉政研究中心/党内法规研究中心教授、博士生导师；董秀芳，广州大学公共管理学院研究生摘要数字治理形式主义即数字化信息技术在公共治理实践过程中产生的技术化“形式理性”对公共治理的“实质理性”替代现象。数字治理过程中，数字化信息技术执行和拼凑应对偏差叠加，导致“完成任务式”“政治联合体”和“向下考核激励式”三种类型的数字治理形式主义。在发生逻辑上，向上完成任务式数字治理形式主义源于唯上主义、单向传导、化约主义和短期主义的拼凑应对偏差；政治联合体数字治理形式主义源于纵向组织间基于数字信息系统的共谋性拼凑应对偏差，横向部门间基于数字信息逻辑化的联合性拼凑应对偏差，选择性执行下的策略性拼凑应对偏差；向下考核式数字治理形式主义源于数字治理的标准化偏差、政策指标的顶格性偏差、公共治理的分离性偏差。为此，须通过数字治理的技术执行体制改革，从技术和组织的良性互动出发，矫治数字治理形式主义。文章框架一、数字治理形式主义问题及其内涵二、技术执行的拼凑应对偏差：数字治理形式主义的一个分析框架（一）数字治理与科层组织的技术执行（二）数字治理与拼凑应对行为模式（三）技术执行的拼凑应对偏差：数字治理形式主义的一个分析框架三、数字治理形式主义的类型及表现：技术执行拼凑应对偏差的现象分析（一）向上完成任务式数字治理形式主义（二）组织间政治联合体数字治理形式主义（三）向下考核激励式数字治理形式主义四、数字治理形式主义的发生逻辑：技术执行拼凑应对偏差的机制分析（一）向上完成任务的技术执行拼凑应对偏差（二）组织间政治联合体的技术执行拼凑应对偏差（三）向下考核激励的技术执行拼凑应对偏差五、总结与讨论：反思科层组织中技术执行的复杂性和多面性一、数字治理形式主义问题及其内涵近年来，各种数字治理形式主义现象，如“指尖形式主义”“信息形式主义”“电子形式主义”等引发了广泛关注。习近平总书记曾指出“要摈除形式主义”，破解移动互联网应用程序发展中出现的形式主义问题和症结，要求切实为基层减负。数字治理是互联网信息技术与治理理论、治理实践相互融合而形成的新型治理模式。数字治理包含着“数字”和“治理”的双层意蕴：（1）从“数字”层面来看，“数字”本身即是抽象化的产物，数字化信息技术是通过“量”的测量来探究事物“质”的规定性，因此，数字治理的“数字”层面，强调形式理性和工具理性，侧重于技术化、标准化、理性化、程序化等。（2）从“治理”层面来看，治理的目标是走向善治，善治是公共利益最大化的过程。“治理”更侧重于实质理性和价值理性，强调公共性、开放性、多元性、回应性、正义性等一系列规范价值。可以发现，数字治理包含形式理性和实质理性的双重属性，二者存在相互融合一面，也可能包含着相互矛盾的一面。在数字化信息技术应用实践过程中，如果对“技术化”形式过度追求，对技术理性过度强调，可能导致数字治理中技术化“形式理性”对公共治理“实质理性”的消解，产生数字治理形式主义。因此，从内涵来看，“数字治理形式主义”即指数字化信息技术在政府治理应用中过度追求“形式理性”，由此造成对公共治理“实质理性”的替代现象，其本质是数字治理中数字化信息技术工具理性对公共治理价值理性的偏离。近年来，数字治理形式主义现象也引发了学界关注，较多学者描述了相关的现象：如数字化留痕、数字信息泛化、数字化作秀等，但这些研究大多还停留在描述层面。本文试图整合组织学的“技术执行”理论和“拼凑应对”行为模型，提出“技术执行的拼凑应对偏差”分析框架，结合具体案例，对数字治理形式主义的发生逻辑进行解释分析。二、技术执行的拼凑应对偏差：数字治理形式主义的一个分析框架（一）数字治理与科层组织的技术执行数字政府强调“数据驱动范式”，以发挥数据潜能为首要目标，并借此对组织业务流程进行重塑。从技术和组织关系来看，数字治理本质是数字化信息技术和科层制组织的相互型构和改变。简·芳汀据此提出“技术执行”的概念，即“信息技术与其说是被决策者所采纳或应用，还不如说是被决策者所执行”。技术执行的基本逻辑是技术通过组织安排、制度安排这一中介变量，实现技术运用，提高组织绩效。数字化信息技术应用改变了政府信息处理的过程，但是数字化信息技术应用的组织基础依然是科层制，该体系依然包含了韦伯所描述的科层制形式理性特征，即管辖权限的规则性、职务等级制、文牍主义、专业化、标准化、规则化等。科层制对形式理性的追求，容易导致简·芳汀所说的“技术执行的不确定性”，即“技术和制度之间的互利效果不是直接的和结果性的，而是复杂的和高度相互依赖的。这种相互依赖形成了一种新型的虚拟政治。当不同的逻辑相互作用或者发生冲突，其结果往往是不可预测的……这种结果或影响有时是积极的，有时是消极的”。可以说，技术执行结果的不确定性以及可能产生的形式主义，源于科层制形式理性的内在追求：一方面科层制等级化、专业化、标准化、规则化和非人格化特性有助于提高技术执行的效率；另一方面科层制对形式理性的追求，又容易导致在技术执行中忽视实质理性，产生文牍主义、本位主义、强化控制、忽视人本身的需求等形式主义问题。数字化信息技术应用也许推动了科层制的“扁平化”，但科层制不断实现合理化的形式理性和基于丰富实践的实质理性可能产生矛盾，也就是说，技术的形式理性和科层制的形式理性叠加，本身就可能产生偏离实质理性的形式主义问题。（二）数字治理与拼凑应对行为模式从技术和行为关系来看，数字化信息技术是将复杂多变的信息进行融合、计算与转化，形成精确的量化数据，并将其储存、分类与即时反馈的一种理性工具。数字是否具有信度和效度，取决于作为工具应用数字化信息技术操作的规范性和精准性，而这依赖于组织制度中人的行动。但是，人的行动本身带有不确定性，不确定性则可能带来偏差性。这源于人的有限理性，西蒙认为，“理性，意味着对每个抉择的确切后果都有完完全全的和无法获知的了解。事实上，一个人对自己行动条件的了解，从来都只能是零碎的”。有限理性意味着人的行为不可能实现完备知识和预见，也意味着缺陷和偏差难以避免。

摘要长期以来，流域污染治理中的碎片化困境掣肘了我国生态保护和高质量发展。对长三角水污染治理实践的研究发现，政府层级间纵向压力先后通过纵向干预和横向辐射两种机制推动了横向协作。基于历史制度主义视角，构建了机制演进的“议题驱动—策略节点—机制分野”分析框架。研究发现，在宏观结构、中观制度、微观行动者层次的重要议题和关键节点催生了机制演进的分水岭，通过结构环境的转换式调适、制度设计的层叠式演进、行动情境的更替式变革等三条路径，在流域污染治理领域中实现了量化指标包干、项目式协调、信息单向流转向目标共享、权责共担、平台共创的机制分野。研究结果表明，当前我国压力型体制发生了从结构有效性逻辑向适应性逻辑、从制度的政治势能向政治动能、从科层化刚性运作向网络化柔性动员情境的多重嬗变。作者简介彭勃，上海交通大学国际与公共事务学院教授，博士研究生导师，从事社会治理、公共政策研究；庞锐，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生，从事城市治理、基层政治研究。2022文章结构一、文献回顾和问题提出（一）纵向压力是推动下级横向协作的逻辑动因（二）纵向压力塑造下级横向协作的运作过程二、案例呈现：纵向压力下长三角流域污染的横向协作实践（一）研究方法与案例选择（二）案例过程与分析三、纵向干预到横向辐射：一个机制演进的分析框架（一）议题驱动：突破路径依赖的动因（二）策略节点：机制演进的三重分水岭（三）机制分野：转换、层叠与更替四、结论与讨论流域环境污染是一个传统治理难题，往往涉及流域范围内上下游、左右岸的互动与协调以及环保、水务、交通、渔业等多部门的职能权限。协作治理常被视作解决这类跨域问题的有效方式，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径之一。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五远景目标的建议》明确指出，要“实施河湖水系综合整治”以及“强化多污染物协同控制和区域协同治理”，但由于区域协作成本高、部门协调难度大，流域污染治理的横向协作实现往往十分困难，容易产生问责困境、道德风险、协作惰性与协作悖论。党的十九届四中全会强调“加强中央宏观事务管理”和“跨区域生态环境保护等方面事权”，不断“完善污染防治区域联动机制”。一般而言，纵向关系与横向关系作为科层架构中的两条路径被研究，西方理论中多关注纵向压力对横向协作的排除和消解作用。在我国，纵向压力“一竿到底”的纵向干预机制，如何演进为横向辐射的力量，进而搅动平级区域和部门间的“涟漪”？哪些因素催化了这一演进过程，又最终对流域污染治理中的横向协作产生了怎样的影响？这些问题仍需要在理论和实践中进一步探讨，以打开我国纵向约束体制与横向协作治理相互作用过程的“暗箱”，并提炼和归纳具有中国特色的压力型体制和协作治理理论。一文献回顾和问题提出环境污染等跨域问题的涌现，反映出以边界为基础的科层制和碎片化的新公共管理模式存在一定局限。由于水环境属于多元利益相关者共同的“区域公共产品”，具有外部性和复杂性，水污染协作治理已成为学术界和实务界所共同关注的问题。既有政府间横向协作的研究多围绕协作参与方的自发动机。有学者基于交易成本理论，将共同价值、公共利益、交易风险与成本视作横向协作的关键，也有学者在资源依赖视角下，提出组织互信、共同目标和共享信息是组织部门间协作达成的重要因素，然而，上述观点难以解释在中国情境下，尽管自组织协作动机不足，但是部分区域和部门仍然形成了长期、良好、有序的横向协作关系。事实上，在我国单一制的结构下，成功的协作很多都需要中央的宏观调控和上级的指导支持。近年来，学者开始认识到纵向压力在推动横向协作中发挥的作用。（一）纵向压力是推动下级横向协作的逻辑动因相关研究主要从以下三个方面展开讨论：一是由压力型体制的固有特征决定。这一概念所强调的各部门共同参与解决问题、数量化任务分解、物质化多层次评价等，在环保领域尤为突出，“一票否决制”“目标责任制”等控制和干预手段能迅速催化横向协作的生成。二是受传统科层体系架构影响。在涉及管理权限与主体利益分配的水污染问题上，中央和上级政府的地位依然不可撼动，其反复指导、强制命令或直接组织等，往往会成为横向协作的“诱导性动因”。三是得益于我国行政体制改革。有学者指出，分税制改革、大部制改革以及电子政务的迅速发展等，都为纵向压力通过多种方式影响下级横向协作奠定了基础。（二）纵向压力塑造下级横向协作的运作过程一方面，当前相关研究主要聚焦纵向干预机制，即上级政府通过法律法规、政策文本、行政指令、问责与绩效考核等权威与控制工具，推动下级协作的启动和实施。该机制主要依托政府上下级之间的领导与被领导、监督与被监督关系，利用立法或其他正式手段施加外部强制力量以促进协作共识和行动的达成。有学者提出，在压力型体制下，上级可以通过过程导向型干预和结果导向型干预，颁布政策或制定考核指标要求下级建立协作机制，这也是我国长期以来常见的压力传导方式。因此，纵向干预机制在协作倾向、协作达成与协作执行等环节均发挥了不同作用，纵向关系也深刻地形塑了我国当代国家治理的基本格局。另一方面，对于纵向压力如何通过横向辐射机制，进行软化、容纳并作用在横向组织间，相关研究则相对较少。有学者提出压力型体制的“减压阀”效应，作为政府组织互动的新特征，维持着当前体制有效运转。也就是说，除一些强制措施以外，上级政府还可能通过人事、财政或组织等层面的资源支持来激发下级及相关部门的协作动机，提升协作能力；或通过编撰非强制性指导意见和召开相关会议等，传达和发布鼓励和支持协作的信息，加深信任与互惠，推动横向协作。弗兰克·古德诺提出，政治对行政的适度控制，是实现协调的必要途径，而行政的适度集权化在协调过程中十分重要。“压力型体制”既生动描绘了我国中央和各级地方政府过去在纵向压力驱动下运行的基本形态，也为其推动政府间横向协作提供了一些理论阐释。现有研究主要呈现以下两个方面的特征：一是现有研究大多从行政任务导向的被动阐释视角出发，强调纵向压力的权威控制作用，探讨纵向干预机制在我国的有效性和正反馈效能，而这只能代表纵向压力推动横向协作过程的一个面向。随着我国政府职能转变、国家治理体系和治理能力现代化，在一些实践场域中，纵向压力开始通过多元方式和路径进行传导，进而推动政府间横向协作，但当前基于资源依赖与信任共识的主动阐释视角，对于纵向压力的横向辐射机制与动员过程进行的研究还相对较少。二是现有研究大多为单案例研究，基于压力的“纵向干预”或“横向辐射”机制之一，对其推动横向协作的过程、工具与结果进行分析。既难以对纵向压力推动横向协作治理的两种方式进行对比，也无法解释二者间机制演进的分水岭及其发生条件、过程与机理。那么，在我国水污染协作治理领域，纵向压力如何推动横向协作，压力作用的双重机制是否存在，机制演进的动因和分水岭在哪里，其实现路径又是怎样的？本研究运用比较案例方法，呈现纵向压力推动横向协作的两种机制，对机制演进分水岭及过程进行分析，进而探究当前我国压力型体制在从压力到合力的转变中发生了怎样的嬗变。二案例呈现：纵向压力下长三角流域污染的横向协作实践（一）研究方法与案例选择本文运用比较案例研究（Comparative

20200722Z05)有些工作经过长时间的拖延，上级和群众都不再施压的话，很可能就被基层顺理成章地忽视了。就此而言，“拖字诀”反而是完成工作行之有效的一种方法:

1.作为突发事件事后过程的应急管理适应性关于应急管理适应性的研究最早可以追溯至社会学者普林斯于1920年出版的博士学位论文《巨灾与社会变迁：基于哈利法克斯灾害的社会学研究》（Catastrophe

摘要大数据在特大城市风险治理中的应用如何，受何种因素制约，是亟待回答的问题。既有研究大多局限于理论倡议或个案探讨，缺乏对大数据应用状况的总体把握，尤其缺乏对“组织影响技术”的“全链条”分析。文章采集了21个特大城市的大数据并结合相应的案例分析发现，大数据在特大城市风险治理中的应用呈现“场景选择”的特点，在应用完整性上存在“公共卫生事件>社会安全事件>自然灾害>事故灾难”的特征，在应用场景上存在“集中在风险监测环节、疏于风险预警与应对”的特征，相对而言，大数据被“全链条”地应用于公共卫生事件与社会安全事件治理中。这种“场景选择”的应用，受技术目标复杂性与组织协调性双因素影响。实践证明，大数据的应用能否得到组织协调的响应，是其在风险防控中发挥作用的关键。如果目标单一且组织协调性强，则其应用范围和效果会强一些；如果目标复杂且组织协调性弱，其应用范围和效果则弱一些。而要真正使大数据在风险治理中发挥作用，特大城市需要贯通风险“监测—预防—应对”的全环节，形成结构化的大数据基础，构建一体化的全域性组织体系。作者简介吴晓林，南开大学周恩来政府管理学院教授，博士研究生导师；左翔羽，南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生。文章结构一、问题提出：大数据在特大城市风险治理中真的有用吗？二、文献回顾、分析框架与研究方法（一）文献回顾技术视角下的大数据风险治理研究组织视角下的大数据风险治理研究对既有研究的评价（二）分析框架（三）研究方法通过“新闻爬虫”发掘特大城市在风险治理中的大数据应用状况采用案例研究法分析影响大数据在风险治理中应用差异的因素三、技术输出：特大城市大数据应用的“场景选择”（一）在事故灾难中，大数据主要被应用于生态和生产的风险监测等场景（二）在自然灾害中，大数据主要被应用于气象灾害的监测与预警等场景（三）在公共卫生事件中，大数据主要被应用于社区、复工等防疫场景（四）在社会安全事件中，大数据主要被应用于风险防范和犯罪打击等场景四、差异何来：大数据在风险治理中应用的影响因素（一）在事故灾难中的大数据应用：单一目标与跨组织的单环节协调（二）在自然灾害中的大数据应用：复杂目标与跨组织的应对失调（三）在公共卫生事件中的大数据应用：复杂目标与相对完整的全环节协调（四）在社会安全事件中的大数据应用：复杂目标与单部门的全环节协调五、结论与启示（一）大数据在特大城市风险治理中的应用呈现“场景选择”的特征（二）大数据在特大城市风险治理中的应用受到目标复杂性、组织协调性的双因素影响（三）引入“技术引入—组织互动—技术输出”的全过程分析框架，有助于提升研究的完整性和结构性（四）特大城市需要提升组织的协调性，为发挥大数据在风险治理中的作用创造条件一、问题提出：大数据在特大城市风险治理中真的有用吗？改革开放以来，中国的城市化进入快速发展的通道。第七次全国人口普查的结果显示，我国超大城市数量达到7个，特大城市数量则达到14个（以下统称为“特大城市”）。一方面，由于规模体量更大、人口结构更复杂、流动性更高，特大城市成为潜在的风险积聚中心；另一方面，城市应急管理体系的职能碎片化又限制其风险治理的效能发挥。近年来，伴随数字治理实践的发展，学界也开始思考大数据驱动城市风险治理的优势。多数学者认为，它有利于破除政府信息垄断、推进风险的综合治理、重塑风险治理流程等。人们毫无保留地展现出对大数据的期许，仿佛只要引入大数据，就能扫清既有体制的积弊，提升风险防控的能力。但是，由于对实践关注的不足，人们看见的可能只是“虚假的美丽”。在实际运行中，大数据在特大城市风险治理中的应用可能难如人所愿。大数据带来的种种好处往往是基于技术逻辑的推演，技术逻辑可能与现实的组织逻辑产生错配，从而阻碍大数据的应用。例如，郑州市在2020年8月上线了“全域数字防汛平台”，并搭载了跨部门的视频会商机制，但在2021年的特大暴雨中，大数据技术既未能精确监测风险，也未能推动城市运营各单位之间的协同响应。那么，大数据在特大城市风险治理中的应用到底如何？是什么因素影响了大数据在特大城市风险治理中的应用？本文将通过大数据分析以及案例研究的方法，解答上述问题。二、文献回顾、分析框架与研究方法（一）文献回顾在技术治理研究领域，技术与组织视角的二分是一个由来已久的传统，大数据与城市风险治理的相关研究，呈现了“技术与组织”两类视角的分野。1.技术视角下的大数据风险治理研究技术视角的大数据风险治理研究（以下简称“技术研究”）主要关注大数据的功能，围绕技术增强风险感知能力和提升风险应对能力两个方面展开。其一，大数据增强风险感知能力是技术研究关注的重要主题。大部分研究聚焦大数据驱动的风险预测模型的开发，通过相关性分析、回归分析以及贝叶斯网络、决策树等机器学习算法，在多源异构的大数据基础上，建立风险表征变量的关联关系，对风险发生概率、态势演变作出预测。一项对英国的研究显示，通过机器学习对新闻报道、社交网络数据进行分析，最高可获得71.9%的恐怖袭击预测准确率。大数据还被认为可以促进公众的风险感知能力，一项研究表明，大数据的应用将公众风险预警时间缩短至8分钟以内。其二，提升风险应对能力是技术研究关注的另一个主题。首先，大数据丰富了风险态势评估的信息维度，为风险应对的决策提供信息支持。例如，狄利克雷分配、支持向量等机器学习算法与时空聚类模型的结合，使得风险态势可以通过社交大数据再现。其次，大数据平台提升了风险应对的协同性。例如，2010年海地发生地震后，国际志愿者通过开放地图平台对太子港及其周边地区成功地进行了地图绘制；意大利政府开发了地震损失评估应用程序，汇集居民房屋受损自查数据，获得准确率超85%的评估结果；等等。2.组织视角下的大数据风险治理研究组织视角下的大数据风险治理研究（以下简称“组织研究”）主要关注大数据应用的效果及其影响因素。其一，研究者分析了技术赋能组织的过程。有学者提出，多级信息系统平台有利于组织纵向贯通、横向协同，提升组织治理整体性。一些研究也证实，数字平台技术改变了多元治理主体之间的信息流系统，以场景为核心、专班化运作，进而吸纳企业、社会组织等多元主体，提升治理的协同性。此外，信息技术还改进了信息传输的方式与格式，提升了信息的精确性，进而使得治理图景清晰化，数字平台还促进了组织治理流程、协调机制的标准化。其二，研究者分析了组织规制技术的过程。受制于责任模糊、目标偏差等因素，数字平台尽管以实体化的机构嵌入治理组织，但这种嵌入在很大程度上仅仅是对条块矛盾的再生产，强调等级控制的组织文化也可能导致技术进一步强化既有的科层结构。此外，行政压力、数字鸿沟使数字技术形成对社会组织参与治理的挤出效应。一些经验证据表明，技术治理中的权力运行非但没有使社会图景清晰化，反而使治理组织仅看得见“自己的影子”。同时，尽管数字技术使风险治理更加科学化、精密化，但蕴含了抑制基层应急人员灵活性的风险。3.对既有研究的评价既有研究探索了大数据在风险治理中的应用效果、影响因素，发现大数据技术有利于增强组织的感知能力与应对能力、提升风险治理的整体性和协同性。同时，相关研究还关注到组织制度、结构、文化等因素对技术应用的影响，但相关研究仍局限于理论倡议或个案经验，缺乏对风险治理中大数据应用状况的总体把握，对组织影响技术的过程聚焦在个别变量要素上，缺乏“全链条”的分析。基于此，本文将从组织引入和应用大数据的全过程分析特大城市风险治理中大数据应用及其限制因素。（二）分析框架技术在赋能组织的同时，也接受科层组织的规制。这种规制既体现为组织对技术的选择与设计，也体现为组织制度结构对技术使用的限制。从理论上看，技术目标复杂性与组织协调性综合影响了技术的使用，使大数据在风险治理中得到不同程度的使用。一方面，组织在选择与应用技术时，会锁定技术应用的目标。在通常情况下，大数据在风险治理中的应用具有多种目标，分别对应于风险监测、预警、资源调配与决策指挥，技术目标的复杂性突出表现为目标的多少。另一方面，技术的应用发生在特定的组织环境内，组织的协调性就会对技术施加影响。传统协调理论认为，协调是将组织的不同部分连接在一起以完成集体任务。大数据在不同类型风险治理中的应用，有的涉及同一组织的不同部门，有的则需要多组织的协调。组织协调性就表现为组织在风险治理各环节的协同程度。根据《国家突发公共事件总体应急预案》等对突发公共事件的分类，特大城市的风险可被划分为事故灾难、自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件等四类。本文将针对不同类型的风险情景，引入“技术引入—组织互动—技术输出”的全过程分析框架，考察目标复杂性与组织协调性如何影响大数据在风险防控中的实际应用。按照国际风险治理理事会（IRGC）的界定，风险治理是指将“良好治理原则应用于风险的识别、评估、管理和沟通”，大数据在风险治理中的技术输出，对应监测（识别、评估）、预警、应对（管理）等环节，本文的分析框架，如图1所示。（三）研究方法本研究采取大数据分析与案例分析相结合的方法，分析特大城市在风险治理中大数据应用情况及其影响因素。1.通过“新闻爬虫”发掘特大城市在风险治理中的大数据应用状况由于官方媒体报道具备较好的权威性以及事件覆盖度，笔者从人民网、光明网、新华网、中国新闻网爬取了2019—2021年关键词为“大数据+风险”的相关新闻数据。经过文本清洗以及二次筛选后，选择其中关于21个特大城市的新闻，得到新闻数据39，207条。按照风险的四种类型，笔者将新闻数据进行数据归集。归集完成后，去除样本数据中的无效字符，进行分词、去停用词处理，运用隐含狄利克雷分布（LDA）模型对处理后的数据进行主题挖掘，见表1。2.采用案例研究法分析影响大数据在风险治理中应用差异的因素在大数据挖掘风险治理实践的基础上，根据事故灾难、自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件等四类风险，按照数据完整性、要素完备性和实践典型性的标准，选取成都市、杭州市、北京市、郑州市、上海市、重庆市等具备代表性的案例进行分析，从而析出影响大数据在风险治理中应用的影响因素，见表2。三、技术输出：特大城市大数据应用的“场景选择”从所挖掘的新闻数据来看，大数据在特大城市公共卫生事件治理中应用最多，顺次为自然灾害治理、社会安全事件治理、事故灾难治理，文本数量占比分别为55.2%、28.8%、9.1%、6.9%。与此同时，大数据在不同类型风险防控中的应用完整性不同，在“风险监测、风险预警、风险应对”的三个环节各有应用，有的是全链条应用，有的则局限于个别环节。总的来看，大数据在公共卫生和社会安全类风险防控中的应用链条较为完整，覆盖了从风险监测到风险应对的各个场景，在自然灾害与事故灾难中，大数据的应用则主要集中于事前的监测和预警场景，见表3。（一）在事故灾难中，大数据主要被应用于生态和生产的风险监测等场景在事故灾难的文本中，生态预警、风险监测、事故预防的覆盖率分别达到36.7%、32.3%、16.4%。例如，重庆市长寿化工园区管委会在2021

作者简介田先红，华中师范大学政治科学高等研究院、华中师范大学中国农村研究院教授、博士生导师。摘要近年来，中国县域城市化突飞猛进。县域政府在城市化进程中扮演着至关重要的角色。县域政府通过谋项目、争项目、建项目，搭建项目平台，以项目作为枢纽，将县域内的融资平台、企业、银行和民众等治理主体整合进入项目“治理共同体”中，撬动和统合土地、财政、金融、产业和公共服务等资源要素，激发出巨大的发展能量，快速推动县域城市化进程。对于县域政府而言，项目不仅是资金，而且是一种统合工具和思维方式。项目思维已经深深渗透到县域政府的行为之中。县域政府的项目化治理行为激活了县域体制优势，推动了县域城市化，展现出明显的公共性，但受困于政绩冲动，出现不少短期行为，潜藏着财政、金融和社会风险。文章结构—、引言二、从经营企业到治理项目：县域政府行为新动向三、项目平台的搭建：县域政府的项目生产机制（一）谋项目（二）争项目（三）建项目四、项目能量的扩张：县域项目平台的统合机制（一）利用体制授权进行项目统筹与整合（二）以项目为杠杆统合县域资源要素（三）统合县域资源的组织机制：公司化的项目融资平台五、县域项目“治理共同体”的构建机制（一）条块关系（二）县乡村关系（三）政社关系（四）政府与银行关系六、讨论与结论

摘要“工作要推进，领导重视是关键”是中国治理过程中普遍存在的一种现象。在中国的党政治理过程中，领导的注意力呈现出什么样的分配特征?批示作为一种制度约束下的治理工具，彰显着中国特色治理的韧性与灵活性，更具有承载与传导领导注意力的重要特征。本文建立了党政领导注意力分配的分析框架——注意力的情境制约框架，对2010—2017年间全国26个省委机关报所刊登的2

编者按“黑天鹅”与“灰犀牛”是风险治理研究中的较为关注的两个概念，二者之间相互补足。然而，很多看起来是“黑天鹅”的事件事实上是“灰犀牛”，因为事件发生前是有迹可循的，许多问题源自于组织内部存在的各种瑕疵当中。为了更好的理解组织失误带来的“灰犀牛”危机的浅层表象与深层逻辑，今日荐文为大家带来《中国大都市的“灰犀牛式危机”与政府风险治理模式的重塑——基于两个典型案例的分析》。摘要中国城市化的高速发展与城市治理能力的相对低下形成了强烈反差，传统的科层制政府组织对城市化进程中的系统性风险缺乏足够的感知，导致了以组织失误为深层表征与症结的“灰犀牛式危机”。基于相关文献，本文提出了一个组织视角下的“灰犀牛式危机”发生与演化机理的解释框架，进而运用该框架深入剖析了天津大爆炸和深圳渣土滑坡两个案例，全面地揭示了组织失误（包括审视失误、整合失误、激励失误和学习失误四种类型）的体现，并论证了组织失误是当前我国大都市“灰犀牛式危机”发生的重要根源。本文强调治理大都市的“灰犀牛式危机”离不开政府风险（危机）治理体系和治理能力的现代化——其本质是政府风险治理模式的重塑。而且，在思考如何标本兼治时不能仅仅停留在技术治理层面，而应当迈向政府风险治理的政治学。作者简介黄

其一，社区可持续性发展质量的影响因素，主要涉及硬件设施改善项目，比如社区建筑、园林规划等，从近几年的研究趋势来看，研究重心逐步转向软件层面，比如社区成员期待对社区可持续发展影响程度的测量等

摘要“人少事多”的矛盾普遍存在于基层治理过程中，经验研究发现基层政府通过编内与编外人员的混合使用，形成了“混编混岗”的新形态。基于服务性与行政性二维职能特征的视角，结合广东省D市下辖若干镇政府的多案例为研究对象，辩证解读基层政府混编混岗的运行模式可以发现，编外人员与编内人员共同完成组织任务，通过“补充公共服务力量”“行政岗位与业务替代”和“灵活调动和统筹使用”的途径再造了基层政府的灵活性。与此同时，“混编混岗”隐含了正式制度与非正式规则的张力，面临“非规则化”“低专业性”以及“不平衡性”的困境，亟需规范化引导以及制度化管理，避免陷入“规模之累”。作者简介叶贵仁，华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师；蔡蓥卉，华南理工大学公共管理学院研究生。2022文章结构一、“混编混岗”现象的产生与组成形态二、职能特征下“混编混岗”的解释维度：服务性与行政性三、二维职能特征下的“混编混岗”配置样态四、“混编混岗”运行的有效性：再造组织灵活五、对“混编混岗”的省思：正式制度与非正式规则间的张力六、启示与展望一“混编混岗”现象的产生与组成形态近年来，基层政府职能的扩张、社会需求的多样化增大了基层政府的外部治理压力，编制不足与治理任务膨胀之间的矛盾日益突出。与此同时，基层政府中又往往存在“有编不用”的现象，“其根源在于基层政府权责不匹配”。可以说，编制约束与“有编不用”共同造成了基层政府人力资源的短缺。编外人员扩张成为缓解基层治理中“人少事多”困境、维持行政运作和满足日益增长的社会需求的重要途径。在我国政府组织中，除正式编制人员以外，编外人员是一个重要群体。所谓“编外人员”，是指各级政府利用公共财政，通过各种方式向社会招用的、不列入编制计划内的人员，以协助各级政府及其公务人员利用公共权力解决公共问题、提供公共服务、维护公共利益。他们广泛供职于党委、人大、政府、政协、民主党派及群众团体等公共机构，也服务于教育、科研、卫生等诸多领域的事业单位，承担着本单位的部分岗位职责；但在编制上，他们既不属于行政编，也不属于事业编，而是额外聘用或以其他方式用工的编外人员。据笔者调研，长期以来，一些地方各类编外人员数量迅速增长、规模庞大，总数已达到甚至超过行政编制和事业编制的总额，基层编外人员隐性膨胀问题突出。基层政府的自主性扩张成为解释这一现象的整体性分析框架，即基层政府利用自身的自主性突破了当前的一些约束。管理过程中的“软编制约束”为编外人员扩张留下漏洞；而地方政府中不受财政部门和人大立法机构控制、主要受经费使用部门影响的“软财政支出”则提供了有力的财政支撑。基于政社关系视角，随着国家权力向基层的延伸，基层治理的“双轨”政治隐化为非正式雇员的官僚性与乡土性，使其成为社会治理的缓冲带。从公共服务供给的逻辑维度看，编外人员是“政府内、体制外”灵活配置的公共事务执行者，而编外人员管理制度被认为是“科层制—契约制”谱系中的一种组织形式，其运行机制兼具科层制和契约制的部分特征。编外人员也被视为一些政府职能的外包者，是政府事务在市场机制下的经纪人，虽然履行着部分的政府职能，但是其身份、编制并不在体制内，没有编内人员的仕途前程，只是一种体制外的纯粹市场化激励。虽然编外人员是落实国家政策、维护社会稳定、强化国家和社会连接的重要因素，但是长期以来处于身份地位不确定、权责模糊、角色失调的状态。首先，由于人为的体制性分割，导致了在政府公职人员内部出现了编制人员与编外人员之间的社会分层，进而产生了社会分层问题中的“集体排他”现象。另外，编外人员的管理问题十分突出，无论是在聘用程序、薪酬福利、考核退出等方面都缺乏合法有效的制度规范。如前所述，已有研究探讨了编外人员扩张的形成缘由，剖析了编外人员在科层组织中的角色定位以及管理问题，但也存在值得进一步深入探讨的地方：第一，学者往往将编外人员的产生归结于体制内的编制约束与任务膨胀之间的矛盾。本研究认为这是编外人员存在的基础与背景，人少事多并不必然导致基层政府大量聘用编外人员。一方面，“小马拉大车”的困境普遍存在于各类乡镇，另一方面，编外人员的工资福利由地方财政负担。经济发达镇拥有充足的财力支撑，得以聘用大量编外人员完成任务；对于经济落后的乡镇而言，更倾向于采取选择性执行的应对策略，而非大规模地使用编外人员。第二，基于激励视角对编外人员扩张的解释与新时期公务人员管理情况不适应。据笔者近年来的调研，针对编外人员的经济激励已经被逐步压缩；其政治激励更加有限，岗位聘任的限制日益严格，但是目前基层依然存在大规模的编外人员。所以，激励视角下的研究不能完全解释当前编外人员扩张的原因。第三，目前的研究大多将编外人员作为孤立的研究对象，抑或强调科层人员与编外人员的划分与区别，较少关注这一群体与编制人员间的内在关联。实际上，基层治理中存在着各类公务人员“混编混岗”的新形态。广义上“混编混岗”指的是行政机关和事业单位中不同身份与来源的人员交叉使用，通常描述行政编制、事业编制和编外人员的混合使用。在这一界定的基础上，本文鉴于事业单位的复杂性，为了聚焦研究主题，将混编混岗定义为编内人员（行政编制，暂不关注事业编制）与编外人员之间的混合使用。组织在环境中需要寻求两种资源，即合法性资源与效率资源，“混编混岗”模式中的编内人员与编外人员分别承担了这两种资源角色，如表1所示。其中，编内人员通过法定职责的履行，规范行使公权，维护公共价值取向；编外人员基于任务完成的目的，为了提升治理效率而主要承担辅助性工作。

(二)效率、服务和安全：城市基础设施的制度逻辑四、城市基础设施治理的制度缝隙

作者简介张兰：复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系博士研究生，研究方向：基层治理、比较政治。刘建军：复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师、政治学系主任，研究方向：古代中国政治制度、比较政治制度、基层政权与社会治理、城市政治学。文章结构一、研究问题的提出二、文献综述

摘要在政策过程中，政府可以通过政策叙事与公众进行沟通，以传递政策理念并施加影响。作为一项与信息技术密切相关的政策，城市数字化转型应当考虑微观个体的认知与行为。论文的研究问题在于政策叙事能否影响公众对城市数字化转型的态度与支持行为倾向，且该效应是否具有差异性。为此，论文采用调查实验的方法，以上海市居民作为研究对象，实证分析了政策叙事、公众态度与支持行为倾向之间的关系及机制。结果表明：在城市数字化转型中，包含不同参与主体与收益感知描述的政策叙事通过影响公众态度作用于其支持行为倾向；参与主体和收益感知两种政策叙事均对公众态度具有显著影响，其中收益感知的政策叙事显著影响公众支持行为倾向，结合专家参与和个人收益两种叙事内容的政策叙述的作用最为明显；而公众态度的中介作用则是有条件发生的。研究与叙事政策框架及城市数字化转型的文献进行对话，尝试突破政策叙事研究仅在理论层面阐述的局限并延伸到具体政策，通过行为科学的实验方法丰富了城市数字化转型的相关研究；同时，也探讨了政策叙事作用差异的潜在原因，并为提高公众对城市数字化转型的支持提供可能的政策叙事方向。作者简介张扬，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生；秦川申，上海交通大学国际与公共事务学院助理教授。文章结构一、引言二、文献综述与研究假设（一）叙事政策框架研究（二）城市数字化转型中的叙事主体与收益感知（三）研究空间（四）研究假设三、实验与数据（一）实验设计与程序（二）变量测量与样本数据四、实证结果（一）随机检验与组间差异分析（二）主效应方差分析（三）中介效应分析五、结论与讨论（一）主要结论与政策含义（二）理论意义与局限1引言数字技术进步与城市发展相辅相成，传统的城市数字化建设更多将重心置于技术开发、设施优化或政府治理中的一个方面；而数字化转型强调范式转变，即数字技术引起人类社会、经济与生活全方位的变化。在国内，“城市数字化转型”的概念始于上海市在《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》（以下简称《意见》）中提出的“坚持整体性转变、全方位赋能和革命性重塑，推动经济、生活和治理全面数字化转型”。长期以来，公众参与被视为评价城市发展是以服务为导向还是以技术为导向的重要标准，同时也是社会可持续发展的动力之一。但不同利益相关者对数字技术的发展可能持有不同立场，支持者关注数字化的积极方面，反对者则关注其消极影响。城市数字化转型过程中，公众对政策及其技术载体的态度与支持行为至关重要。公众所接收到的政策相关信息会影响其对政策的看法。琼斯和麦克贝斯将“叙事”作为一种沟通策略，他们认为对政策问题的差异化描述可以向公众传达不同的政策信号和政策意涵。既有研究也指出，政策叙事的优化可以使政策更好地为公众所接受并降低政策本身的风险。叙事政策框架的研究中，通常将叙事作为自变量，将个体观点或行为的改变作为因变量，探讨政策叙事如何影响公众对政策的偏好和意见。一些研究通过改变叙事形式与激励内容、信息来源、角色以及成本收益策略等方法构造具体的叙事类型，验证了政策叙事对微观个体的作用。实践中，公共部门可以通过优化政策设计、流程以及引导媒体舆论等方式改善公众的政策态度并争取更大范围的支持。政策叙事在城市数字化转型过程中，是实现“一头通政府、一头通百姓”目标的重要沟通工具。在上海大型融媒联播节目《民生一网通》开设的数字化观察系列报道中，来自学界与业界的专家对城市数字化转型中出现的现象和问题进行点评，既关注电子证照使用、一键挂号等微观事项，也聚焦政府举措与政策利好的解读。《意见》还提到，要引导市场主体参与城市数字化转型的各类场景运营，从而全面地激发创造力和活力，“上海发布”公众号等平台在城市数字化转型的宣传中也反复提及企业参与应用场景的建设及其带来的影响。由此，上海通过多元化参与机制，将专家、企业等主体吸纳到政策宣传与互动沟通中。丰富的政策宣传，既推广了“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，也描绘了发展社会经济与提升城市核心竞争力的蓝图。然而，尽管叙事政策框架的要素和工具已渗入城市数字化转型的全过程，但既有研究中对于政策叙事及其效应评估的探讨仍相对较少。基于相关文献与上海实践，本文构造城市数字化转型的政策叙事，聚焦参与主体和收益感知两个关键要素。在政策叙事中的“角色”要素上，本文引入专家与企业两种参与主体，明确区分了受益者的个人利益与社会收益两种收益感知。基于调查实验的设计，本文以上海市居民为研究样本，通过问卷调查收集数据，并进行实证分析，以回答以下两个研究问题：第一，政策叙事能否影响公众对城市数字化转型的态度与支持行为倾向？第二，包含不同参与主体和收益感知的政策叙事是否产生了不同效应？回答上述问题，可以揭示政策叙事、公众态度、支持行为倾向之间的内在机制，在丰富叙事政策框架研究的同时，为公共部门了解政策叙事作用及为未来城市数字化转型过程中的政策叙事宣传提供参考。2文献综述与研究假设（一）叙事政策框架研究政策宣介是公共政策领域的研究重点之一。框架效应理论指出，信息的表达方式，即框架，会导致个体选择偏好的不同。有学者将框架效应分为风险选择框架效应、特征框架效应和目标框架效应，并指出政策制定者可以通过合理利用框架效应，在消费、医疗卫生、环保及公共决策等领域影响政策目标对象的决策。而叙事政策框架则是对政策信息的另一种呈现。随着政策过程研究的深入，实证主义和后实证主义之间的辩论愈发激烈，前者认为科学的政策理论建构需要清晰的概念、可检验的假设和可证伪的属性，后者认为实证主义和经验主义方法中对趋势的预测和概括可能会忽略重要的微观背景。为回应萨巴蒂尔对后实证主义的批判，琼斯和麦克贝斯试图从叙事角度出发寻求二者结合的可行路径，他们基于公共政策叙事研究及政策倡导联盟，正式提出叙事政策框架。叙事政策框架指出，政策的利益相关者可以使用政策叙事来影响政策过程，他们通过将复杂的政策问题简化为具有现实背景、不同参与者及具体情节的“故事”来帮助公众理解政策。政策叙事即基于叙事政策框架的特殊交流方式或工具。自叙事政策框架提出后，既有研究主要聚焦于三个方面。一是对叙事政策框架进行理论构建与阐释，包括两条路径：其一，理论的比较与发展。倡导联盟框架是叙事政策框架的理论来源之一，倡导联盟框架更关注有关联盟建立和政策学习的问题，而叙事政策框架则着眼于叙事如何构成、如何影响公众观念以及如何反映不同的政策信念的问题。尽管两者关注的议题存在差异，但基于二者的系统性兼容，在公共政策过程的研究中，对叙事政策框架的经验、假设与因果机制的检验可促进倡导联盟框架理论与实践的发展。其二，假设与要素说明。在琼斯等开创者定义了叙事结构、要素与内容，并提供微观与中观层面的七个假设以待检验后，后续研究相继进行了完善与说明。由于政策叙事要素可以被观察和干预，在实证研究中，这些要素也常常作为因果关系的解释变量，因而对叙事要素的拓展与检验是叙事政策框架的研究重点之一。二是对叙事政策框架进行案例分析与应用。目前叙事政策框架已经被应用于能源、选举、环境，甚至新冠肺炎疫苗接种的政策分析中，具体研究可分为两种类型：一种是使用叙事政策框架探究政策过程中是否采用叙事策略。例如，有研究应用该框架分析美国核能政策中利益集团发布的信息，发现不同阵营均使用Twitter来传播包含政策叙事基本要素的内容；还有研究分析动物保护政策宣传中出现的YouTube视频，并证实视频内容嵌入了叙事要素和策略。另一种是结合案例探讨叙事政策框架的影响。Mu和Li等以节能政策为例，采取调查实验的方法对辽宁省300家工业企业进行研究，验证了政策叙事在强化公众支持意愿方面的作用；Williams和Kuzma通过一项科学政策的研究，发现游说团体的政策立场、文化倾向及叙事策略最终会影响政府采纳。三是对叙事政策框架进行理论展望与改进。琼斯和麦克贝斯指出，虽然叙事政策框架说明了叙事在政策过程中具有相当的重要性，并且可以通过系统的实证方式进行研究，但是叙事政策框架并非是对后实证主义叙事方法的威胁。叙事政策框架的学术共同体也承认它的核心概念、理论和假设依旧面临着诸多挑战，还亟须在不同的政策背景下应用框架并重新检验要素与假设。目前，已有研究对如何应用并进一步完善叙事政策框架进行了探讨。例如，有学者总结叙事政策框架现有研究后发现，实证应用仍主要局限于美国和欧洲的政策背景并从中观层面进行分析，提出可在其他制度背景之下应用该框架并验证其普适性。另一些研究则从方法及路径上提供了建议，如对大数据、网络分析的综合应用等。（二）城市数字化转型中的叙事主体与收益感知叙事政策框架的核心要素包括情境、角色、情节以及寓意，因而相比于信息框架等理论而言，它提供了一个更为全面的理解政策过程的框架。城市数字化转型过程同样具备丰富的政策叙事元素，本文在对既有研究进行梳理的基础上，以城市数字化转型为叙事政策框架的应用背景，解释上述核心要素在现实问题上的具体含义。情境通常指问题所处的真实场境，目的是将受众的注意力集中到特定时空背景。具体而言，城市数字化转型这场全面重塑政府治理模式和公民生活方式的重大变革即为政策议题所处的情境。角色为政策参与者，可以是个人、机构或团体，如“英雄”“恶人”“受害者”和“受益者”等。面对城市数字化转型的具体问题和情形，政府官员、专家和企业等不同主体都将发挥各自的作用，成为政策叙事中的特定角色；而个体层面的公民个人和群体层面的社会大众也是数字化转型的潜在“受益者”。情节是将角色、情景和政策解决方案联系起来的设计，可以将政策过程进展顺利、受阻或倒退的故事穿插于叙事中。寓意往往是政策叙事中的解决方案，比如，常见的寓意有号召公众的行动。城市数字化转型的政策叙事关注不同主体采取措施来参与城市转型，并通过媒体传播相关信息，构成了完整且可以发生变化的叙事政策框架。为阐明政策叙事对不同主体的影响，叙事政策框架从微观、中观与宏观三个相互作用的层面进行解释。本研究主要关注其在微观层面的政策逻辑。微观层面的分析主要关注叙事在塑造与公共政策相关的个人意见和认知方面所发挥的作用。城市数字化转型中，公众态度指的是个体对于转型及其相关技术与政府举措的认知和判断；公众支持行为倾向指的是公众基于其认知和判断，而可能采取积极行动的可能性，这是意愿的延展与公民行为的体现。叙事政策框架包含两个必要条件：政策主张与叙事角色。首先，在传递政策主张的过程中，诉诸利益信息是政策制定者的选择之一。利益感知，尤其经济利益的感知，是影响公众对某项技术或政策的态度和支持行为的重要前因，技术接受模型也将感知有用性视为影响公众接受态度和支持行为的关键因素之一。利益信息可以进一步划分为个人利益和公共利益。叙事中的公共利益一般可分为共同利益、偏好集合和民主协商。当政策对象是公众时，政府就会使用关于共同利益的政策叙述。经济人理论假定个体会通过权衡个人成本与收益来做出对技术政策的态度选择；但在集体主义价值取向的影响下，个体也可能因政策的社会收益而转换态度。其次，叙事政策框架中的政策叙事至少需要一种角色作为政策的参与主体，专家和企业即是城市数字化转型中的重要参与主体。由于公众专业知识的缺乏和启发式认知的偏差，专家可以在政策叙事中扮演提供科学信息和决策建议的角色。专家提供的科学信息由于专业性较强，通常被认为更具有说服力；但也可能在提供决策建议时面临公众信任危机。同样，企业作为城市数字化转型的参与主体，在城市发展过程中通过技术优势和竞争优势参与城市公共服务项目的开发、运营和维护。一种观点认为，企业在与政府合作过程中，为了品牌声誉会提供足够的隐私保护措施；另一种观点则认为，随着企业对数字化建设介入程度的加深并缺乏监管时，公众将面临严重的隐私和经济风险。（三）研究空间以往研究在叙事政策框架及其对公众认知的影响上已积累了丰富的理论与实践成果，但在三个方面仍存在进一步拓展的空间。首先，叙事政策框架的研究仍以欧美等国家地区的政策为主要背景，有研究认为这一框架的普适性有待在不同制度情境和地理环境中检验和扩展。目前国内的叙事政策框架研究也多为推介式的理论阐述，鲜见基于中国情境与具体案例的研究。聚焦于本土新兴的城市数字化转型政策，可以从叙事政策框架出发，理解其在政策过程中所描述的“故事”及各类要素，但框架下的政策叙事如何组合并在微观层面影响公众认知与行为仍有待进一步实证分析。其次，虽然学者们对叙事角色尤为关注，但在具体角色的讨论上较为笼统。比如，既有研究通常以“英雄”来概括所有可以解决政策问题的主体。虽然这一概括易于将政策叙事按照叙事要素进行归类和分析，却忽略了相同角色的不同主体对公众态度的作用可能存在差异。例如，有研究发现不同层级政府虽然都扮演着“英雄”的角色，但是公众对它们的态度是不同的。因而，可以通过城市数字化转型政策，探索叙事政策框架的内部机制并关注相同角色中不同主体的区别，从主体角度，厘清政策叙事中，公众对专家主导和企业主导的城市数字化转型的态度存在何种差异。最后，在城市数字化转型背景下，专家和企业同样作为转型的“英雄”角色，其本身利益关切和行为方式可能存在明显差异；公民个人和社会大众同样作为“受益人”角色，利益感知和身份认同也可能不同。因此，可以着眼于叙事政策框架在微观层面的应用，在技术视角下引入收益感知作为影响因素，阐释公众对造福于公民个人和造福于社会大众的城市数字化转型的认知及行为的区别。（四）研究假设城市数字化转型，既离不开来自学界和业界专家的真知灼见，也需要科技企业的技术支撑。已有研究发现，公众信任在电子政务技术的应用中极为重要，有学者将信任分为对提供服务的主体的信任和对技术的信任，这其中不仅包括政府，也涉及其合作对象，即专家、企业等主体。但是在政策叙事的实践中，专家和企业被公众信任的程度可能存在差别。在技术领域，运用专家理性可以提升规则制定的理性化程度，并实现公众利益目标。城市数字化转型涉及较多技术性事务，专家应用专业知识和经验判断可以帮助公众识别利益目标，相较于企业可能会受到公众更多的信任。从受益者角度看，城市数字化转型既有益于公民个人，同时也造福社会发展，侧重点不同，受益者进行叙事可能会让公众对数字化转型产生不同的态度。根据解释水平理论，社会距离通过区分与个人关系的亲疏来影响个体对事物的看法。因此，相比于社会收益这一概念，着重提升个人生活品质的政策叙事策略更可能改善公众对城市数字化转型的态度。基于此，本文提出以下研究假设：H1：政策叙事与公众对城市数字化转型的态度之间存在显著正向关系。H1a：专家参与的叙事比企业参与的叙事更能改善公众态度。H1b：个人收益的叙事比社会收益的叙事更能改善公众态度。既有研究也进一步关注到了政策叙事对公众行为倾向的影响。公众信任方面的研究发现，公众对主体的信任受到前期经验的影响，继而作用于后续的行为倾向。此外，在收益方面，既有研究还发现，政策叙事的激励或收益内容与目标群体的支持倾向密切相关。与其他领域相比，技术领域中强调个人利益叙事更可能抵消公众对技术的风险感知，进而提高公众对政策的支持。城市数字化转型涉及大量新兴技术在智慧城市建设中的应用，侧重对个人收益叙事的阐述可能更易于激发公众的支持行为。因此，本文提出以下假设：H2：政策叙事与公众对城市数字化转型的支持行为倾向之间存在显著正向关系。H2a：专家参与的叙事比企业参与的叙事更能提高公众的支持行为倾向。H2b：个人收益的叙事比社会收益的叙事更能提高公众的支持行为倾向。此外，企业和专家作为相同叙事角色中的不同主体，可能对叙事政策框架中有关收益的描述带来不同效果。企业通过向公众提供产品或服务来获取经济利益，技术应用渗透在公众日常生活的方方面面，公众能够更直观地感受到技术发展带来的生活便利和效率提升等个人收益。专家则在政策过程中扮演着提供科学信息和行为建议的角色，在技术应用问题上通常基于对全社会整体收益的考量，并关注政策对技术进步的影响，公众在专家参与的叙事中往往更能感知到诸如科学进步和公共服务完善等社会收益。基于此，本文提出以下假设：H3：城市数字化转型叙事政策框架中的参与主体与收益感知存在交互效应。城市数字化转型以技术创新为主要驱动力，应用场景大多基于数字平台或系统。对数字化转型政策的态度和支持行为可视为技术接受的体现，技术接受模型和计划行为理论都解释了公众态度和行为倾向之间的关系。当公众对技术或依托技术所提供的服务的态度更为正面时，更有可能采用技术或使用数字化公共服务，产生对数字化转型的支持行为倾向。基于城市数字化转型中，包含参与主体和收益感知的叙事政策框架对公众态度和行为影响的差异，结合关于公众态度和行为之间的关系的已有研究，本文尝试进一步探究叙事政策框架的作用机制，即公众态度在叙事政策框架与支持行为倾向的关系中发挥的中介效应。综上，本文提出以下假设：H4：公众对城市数字化转型的态度与支持行为倾向之间存在显著正向关系。H5：城市数字化转型中的政策叙事通过公众态度影响公众的支持行为倾向。3实验与数据（一）实验设计与程序本文参照叙事政策框架，在微观层面的要素中构建出四组干预材料：一方面，基于叙事政策框架中的角色要素，区分出专家与企业两类主体；另一方面，根据政策叙事的成本与收益建构这一策略，将城市数字化转型中的收益感知分为个人收益与社会收益，交互后共产生四组材料（见表1）。基于行为公共管理的实验思维，受访者被随机分配至任意一种干预情境，并在阅读材料后回答问题（如图1所示）。实验所提供的问卷包含干预材料和问项，其中干预材料共三个部分：第一部分为上海城市数字化转型的背景，这一部分均无区别。第二部分为城市数字化转型的参与主体，分别为专家参与和企业参与。专家参与的材料中，以专家学者参与相关座谈会、举办论坛、承担课题为中心，突出专家在推动政策法规、体制机制、发展路径等方面不断完善的作用；企业参与的材料围绕政府部门与相关企业的合作进行描述，例如“一网通办”“一网统管”平台及“随申办”APP的开发运营等。第三部分为收益感知，分别为个人收益与社会收益。个人收益的材料突出了城市数字化转型“提升公共服务质量、简化办事流程、关照弱势群体”的作用，列举了“便捷停车”“智慧早餐”等应用场景；社会收益的材料则强调其促进社会经济发展、提高社会治理水平的效用。（二）变量测量与样本数据研究将政策叙事作为自变量，区分“专家参与×个人收益”“企业参与×个人收益”“专家参与×社会收益”“企业参与×社会收益”四种干预类型。因变量为公众对城市数字化转型的支持行为倾向，通过三个题项来衡量，分别为“我以后会更频繁地使用城市数字化转型所提供的应用、功能和服务”“我会主动关注与城市数字化转型有关的新闻和信息”“我会结合自己的需求对城市数字化转型提出建议或意见”。中介变量为公众对城市数字化转型的态度，题项分别为“我愿意去了解城市数字化转型中出现的新应用、新功能、新服务”“政府应该投入更多的财政资金来推动城市数字化转型”“我对城市数字化转型的未来发展持积极态度”。在内部一致性检验中，公众态度量表的克朗巴赫系数为0.752，支持行为倾向量表的系数也达到0.767，表明量表具有较高的信度。本研究的人口统计特征主要包括性别、年龄、受教育程度、工作单位类型/状态、年收入以及自评社会经济地位。上海市致力于打造全国领先的城市数字化转型样本。本研究所使用的数据来源于2021年8月19日到9月1日开展的网络问卷调查，问卷通过“网易定位”平台发放和收集。问卷链接点击量为4018次，在根据平台甄别题项剔除了110份问卷后，共回收了400份问卷。同时，问卷设置了“我对城市数字化转型的未来发展持积极态度”作为重复题目进行了检验，最后获得了有效问卷362份，有效回收率为90.2%。表2展示了主要变量的描述性分析。受访者的平均年龄为34.33岁，由于是线上问卷形式，因此受访者年龄主要集中在60岁以下。受访者中男性占比为41.83%。在受教育程度上以本科学历为主，其比例为63.71%。45%以上受试者的年收入集中在10万-20万之间。企业从业人员超过50%。同时也有超过50%的受试者认为其社会经济地位处于1-10分位的中位及以上。受访者对于城市数字化转型的态度的均值为4.44，支持行为倾向均值为4.13。表3为干预类型、公众态度、支持行为倾向及个体特征变量的相关关系矩阵。从表中可以看出，公众对城市数字化转型的支持行为倾向与收入、工作单位类型或状态、自评社会经济地位等个体特征具有显著的相关关系，在进一步的分析中将纳入相关因素进行控制。4实证结果（一）随机检验与组间差异分析研究通过对个体特征进行卡方检验，再次确保受访者随机进入干预情境。结果显示，性别、年龄、受教育水平、年收入、工作单位类型或状态等人口统计变量，以及个体自评社会经济地位、感知风险、感知成本等个体主观变量不存在显著的组间差异，说明随机化实验得到了保证。同时，通过对干预题项的单因素方差分析，检验了干预的有效性，当接受干预的受访者正确选择答案的比例显著高于错误选择的比例时，可认为干预有效。结果显示，实验干预存在显著的组间差异，干预检验得以通过。进一步地，为验证不同干预条件下的受访者在公众态度与支持行为倾向上是否具有显著差异，研究对各组进行单因素方差分析（见表4）。从表中可发现，各组在公众态度与支持行为倾向上的均值都存在显著差异，说明不同干预因素产生的作用有所差别。首先，控制组中的公众态度和支持行为倾向均低于四个实验组，说明叙事政策框架下的城市数字化转型的叙事内容对公众产生了影响。其次，公众态度均值最高的为实验组1，即专家参与结合个人收益的政策叙事使公众对城市数字化转型的态度最为积极；同时，实验组1与实验组2的公众态度均高于另外两组，说明专家参与的政策叙事比企业参与的政策叙事作用更为明显。最后，在公众支持行为倾向上，均值最高的为实验组2，说明企业参与和个人收益相结合的政策叙事对公众行为倾向的影响最大；而实验组2与实验组1均高于另外两组，即强调个人收益的政策叙事比强调社会收益的政策叙事更能使公众产生积极的支持行为倾向。（二）主效应方差分析为验证假设1与假设2，即自变量对因变量的作用差异，本研究通过主效应方差分析，对收益感知与参与主体两个因素及其交互项的影响进行探究（见表5）。首先，以公众态度作为因变量，收益感知（0=社会收益，1=个人收益）作为自变量时，收益感知显著影响公众对城市数字化转型的态度；在受访者接受包含个人收益的政策叙事干预时，其态度相比于接受强调社会收益的政策叙事干预的公众更为积极。而将参与主体（0=企业参与，1=专家参与）作为自变量时，参与主体的叙事也显著影响公众态度，相比之下，接受专家参与的政策叙事干预的公众表现出更积极的态度。由此，假设1得以验证。其次，以公众对城市数字化转型的支持行为倾向为因变量，收益感知作为自变量时，收益感知对公众的支持行为倾向具有显著影响，说明个人收益的政策叙事可以提高公众的支持行为倾向；当以参与主体作为自变量时，二者之间无显著关系，说明无论受访者接受企业参与还是专家参与的政策叙事干预，其支持行为倾向都没有受到干预影响。假设2b得以验证，假设2a无法通过。进一步地，政策叙事中收益感知和参与主体的交互效应影响公众态度与支持行为倾向，图2更为直接地展示了这一效应。从图2a可以看到，就公众态度而言，在强调社会收益的政策叙事中，增加专家参与的叙事比增加企业参与的叙事更加有效。图2b显示，当因变量是公众支持行为倾向时，在社会收益的政策叙事中，补充专家参与的描述比企业参与的描述更能够提升公众的支持行为倾向。同时，在包含个人收益的政策叙事中，专家参与和企业参与两种政策叙事对公众态度和支持行为倾向的影响作用差异并不大，专家参与的政策叙事效应略高。因此，假设3得以验证。（三）中介效应分析为检验假设4与假设5的中介机制，研究将四个实验组两两结合，再次组合为四种干预情形，使用PROCESS

推荐语网络治理是政府治理模式对信息时代的回应，相关研究是公共管理网络研究的最新发展。同时，由于应急管理需要多个部门之间、多个组织间的合作与配合，因此应急管理已经成为研究组织网络的一个非常重要的领域。本期推荐的《网络治理：概念、理论与应用》是由美国中佛罗里达大学的两位应急管理学者撰写的关于网络治理的最新著作，系统论述了网络（Networks）及网络治理（Network

摘要数字技术在赋能政府治理的同时，也带来新的“形式主义”问题。以“数字形式主义”为研究对象，通过比较“形式主义”的相关理论，提出兼顾制度和行动者的“数字形式主义”分析框架。研究认为“数字形式主义”产生有其多元化原因，对“数字形式主义”的理解不应仅局限于发起者自身的“唯心主义意识”以及“唯上唯书”的工作作风，同时应该关注到转型过程中发起者、执行者以及终端用户之间的互动和博弈。倡导者与执行者的激励相容程度、转型规划与用户需求之间匹配程度都影响着政府数字化转型的最终效果。争议型、执行扭曲型、“迎合-展示”型以及冗余型是需要特别予以关注的“数字形式主义”类型。作者简介李晓方，南京理工大学公共事务学院讲师，研究方向为大数据与政府治理创新；谷民崇，国家市场监督管理总局发展研究中心副研究员。文章结构一、引言二、“数字形式主义”的概念与分析框架（一）“形式主义”相关概念（二）媒介和学术研究中“数字形式主义”的使用（三）“数字形式主义”分析框架三、基于行动者框架的“数字形式主义”类型和生成分析（一）数字化转型中行动者划分与“数字形式主义”生成要素（二）“数字形式主义”的类型及其生成争议型“数字形式主义”执行扭曲型“数字形式主义”“展示-迎合”型“数字形式主义”冗余型“数字形式主义”四、讨论与建议一、引言移动互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术的发展深刻改变了经济社会的结构和运作方式。以跨界竞争、平台经济等为代表的新商业模式和以用户生成内容（UGC）为主的新社会互动结构不断涌现。与此相适应，各级政府也积极利用数字化手段提高治理能力，促进政府治理手段的现代化。2020年，党的十九届五中全会明确指出要“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化、智能化水平”。以“最多跑一次”“不见面审批”“一网统管”等为代表的地方政府数字创新不断涌现。尤其是2019年底新冠疫情爆发以来，经济、社会以及政府的数字化转型进程加快，转型中的问题也逐渐暴露。仅就政府运作过程而言，以数字技术应用为背景的种种官僚主义现象逐渐进入人们视野，有关数字技术与政府运作效率之间关系的讨论也渐次展开。数字技术是增强还是减弱了行政运行的效率？在怎样条件下会起到促进效率提升的作用？又在什么样的条件下会强化政府运作的官僚主义和形式主义？围绕这些问题，学者业已进行了较为充实的研究。从价值取向上看，这些研究总体上可以分为如下两类。第一，在总体肯定技术推动效率提升的基础上，关注其内在影响要素和机制。需求倒逼、工具支撑、契机和动员是学者关注较多的要素。其中，“需求倒逼”观点关注到非公共部门数字化对政府数字化转型的影响，认为商业活动中的数字化实践改变了公众对公共部门价值供给的方式和效率期待，为公共部门服务创新提供了动力。“工具支撑”的观点则认为技术为公共部门组织变革提供了新的理念、方法和手段，彻底改变了公共部门的运作。在数据和信息层面，主要表现为以“公共衍生大数据”为基础的政策过程重构，多元、独特数据价值挖掘驱动着政府治理理念和能力提升，丰富治理工具。数字技术在信息加工和处理方面的独特优势有效降低了治理中的信息不对称性，通过智慧平台的搭建，改变治理过程中条块互动策略，减少治理的模糊性，实现“全景敞视式”的清晰治理。在结构和运作层面，一方面，技术应用改变了央地之间以及政府各部门间的职责配置和管理方式，以清单管理和结构化管理为方法推动政府职能管理向清晰化、精细化的方向演进。另一方面，在技术应用工具支撑下，流程再造和服务设计成为公共部门服务供给变革的重要方向，通过重新思考业务流程间的逻辑关系，实现跨部门流程的再设计和价值创造。“契机和动员”的观点则将信息技术的应用过程视为撬动既有利益僵局的一个契机。通过成立推动组织技术应用的专门领导小组，打破原有科层运作的惯例，有效激发政治势能。阎波将这种以技术应用为契机所引发的组织变革逻辑称为“运动战”的制度逻辑。“人民战争、正规兵团、优势兵力、进攻性和流动性”是这一逻辑的核心。任敏则关注到合法性对技术应用的影响，认为技术引致了组织文化的变革，但变革是否成功取决于是否得到足够的组织合法性支持。第二，关注到技术应用的“效率悖反”效应，强调信息技术在增强行政机关运作效率的同时，也可能带来“新形态”的低效和目标偏离。学者多将其称为“数字形式主义”“信息官僚主义”“智能官僚主义”“指尖形式主义”或者“留痕主义”等。研究内容一方面是对“数字化低效率”的形态表征进行总结，另一方面也从个体思想状态、央地互动和激励设计、数字形式主义与传统繁文缛节间相互关系等多个角度出发，对成因进行分析。其中，关注个体思想状态的观点认为产生数字形式主义的本质是“唯心主义”思想在数字环境下的体现。缺乏求实、务实的思想作风和解决问题决心的“官本位”思想在数字环境下客观上表现为“互联网+”秀场、“点赞微信群”“过度留痕”等外在表征。央地互动与激励设计角度观点则认为，之所以产生形式主义，本质上是“信息不对称条件下”多层级政府间相互博弈的结果。上级部门激励考核制度设计的不科学扭曲了基层政府工作人员的行为模式，导致过度“留痕”等形式主义现象的发生。繁文缛节视角观点认为，数字形式主义分析离不开对传统“官僚主义”的解剖。“官僚主义是本源，技术主义是形式”。技术主义强化了传统官僚主义的运作，使官僚主义表现呈现出新特征和表象。综上，多维度研究为理解数字形式主义产生和发展提供了丰富素材。但总体来看，就数字形式主义而言，依然存在许多有待进一步深化的研究空间。一是关于“数字形式主义”的概念和表现。已有研究对“数字形式主义”的分析多使用“信息官僚主义”“智能官僚主义”“指尖形式主义”“留痕主义”等诸多概念。不同概念间有何区别？是否反映同一类现象？是否存在本质差异？这些都需要进一步辨别分析。二是关于“数字形式主义”的成因。既有研究较多关注“数字形式主义”产生的单个层面，如个体、制度和技术等，但在同一个组织场域中，个体、制度与技术是如何相互作用的？它们对“数字形式主义”的产生有何影响？需要进一步深入探讨。三是在研究框架和方法方面，既有研究较多基于现象的经验归纳，缺乏统一连贯的解释框架和方法支撑。有鉴于此，本文在吸收借鉴前人研究基础上，以“数字形式主义”的概念界定为起点，试图通过对“数字形式主义”的概念和现象分析，提出一个基于行动者视角的分析框架，以期加深对数字化过程中“效率悖反”现象的理解。二、“数字形式主义”的概念与分析框架（一）“形式主义”相关概念对“形式主义”的研究由来已久。较早前，毛泽东在《反对本本主义》一文中，指出形式主义是一种唯上、唯书的态度，是“源于唯心主义”的一种观念。习近平在《群众路线是党的生命线和根本工作路线》一文中，更进一步指出，形式主义反映的是理论与实践、形式与效果、唯上和唯实之间脱节，主要是“知行不一、不求实效、文山会海、花拳绣腿、贪图虚名、弄虚作假”。在理论界，学者更多是从成因的角度对形式主义进行界定和分析，有利益机制论、制度设计论和政治“形式化”论等不同观点。也有学者进一步区分了痕迹主义和形式主义的区别，认为公共行政任务依是否可量化分为硬性任务和软性任务，与硬性任务相对应的是以排名管理和标尺竞争为主的横向逻辑，而软性任务的执行则遵从以日常应对为主的横向逻辑。形式主义与横向逻辑相关联，痕迹主义与纵向逻辑关联。当软性公共行政任务通过指标化、证据化等绩效考核手段硬性操作后，容易加剧“数字留痕”等痕迹主义问题。与“形式主义”概念相关联，“官僚主义”和“繁文缛节”也是学界使用较多的术语，并存在一定程度的混用。尤其是形式主义与官僚主义，两者在使用上往往伴生出现，都用来指涉“脱离群众，高高在上”的工作作风。但细究而言，两者之间也存在一定的区别。根据王亚南的观点，官僚主义是官僚体制在技术层面的表现，存在于各类社会形态之中，其发展的最成熟形态是“官僚政治”。在“官僚政治”的氛围之下，“官僚把政府措施看作为自己图谋利益的勾当，官民对立是官僚政治的基本矛盾”。以此而言，与形式主义相比，官僚主义的性质和危害更为恶劣，它更多是从“官”与“民”相对的角度出发分析问题。繁文缛节的概念则是指起源于19世纪英国的行政实践，用来指涉正式化的科层规则、程序。对于繁文缛节存在着“有益”和“有害”两种不同的观点。“有益说”强调繁文缛节的程序性价值；“有害说”则认为繁文缛节是变坏了的规则，是病态官僚制在行政过程中的体现。它侵蚀公共行政的程序性价值，程序和功能目标代替组织目标成为最终价值，并引发“科层制表面主义”等系列问题。在这层意义上，繁文缛节与形式主义具备一定共通特点和相似之处。（二）媒介和学术研究中“数字形式主义”的使用本文研究对象是“数字形式主义”。与“形式主义”相比较，“数字形式主义”强调“形式主义”在数字技术环境下出现的新变化和新表征。鉴于当前学术和实践界中对“形式主义”概念的使用情况，首先以“数字形式主义”“指尖形式主义”“信息化+形式主义”“电子政务+形式主义”“数字官僚主义”“数字留痕”“留痕+形式主义”为关键词，于2021年6月15日-2021年6月18日以百度搜索引擎和中国知网为入口对网页和学术文章进行理论抽样，以连续两页不出现新的“形式主义”表现形式为理论抽样的终止点。根据抽取材料，学术论文和媒介报道中对“数字形式主义”的使用情况总结详见表1。如表1所示，媒介报道和学术论文中对“数字形式主义”的批评主要涉及政府信息化过程中的建设、运维以及功能指向等不同维度。在建设维度，批评主要集中于政务应用系统、App以及微信公众号等分散建设、多头建设所导致的重复录入、多头报送等问题。功能相似的“冗余”平台过度挤占基层工作人员的工作时间，导致原本“赋能”的信息平台成为基层工作负担，对办事群众也造成了一定的困扰。在运维角度，“数字形式主义”问题主要表现在系统建成后低水平运维所导致的“名实不副”和“效果不彰”。大量政务系统和政府公众号建成以后，缺乏持续的关注和投入，运营管理不善，信息系统空壳化，对公众需求无响应、迟缓响应、错误响应是反映较多的问题。功能指向维度则与数字化工具在政府管理中的应用密切相关。批评主要指向数字化转型应用中的过程导向和过度展示两个方面。所谓的“过程导向”是指在政府管理过程中，重视以过程数据为主的绩效指标而导致的基层工作人员“过度留痕”，重形式而非结果的现象。对于政府管理而言，“过程留痕”是数字化转型带来的特有优势之一。信息系统对过程数据的记录可以方便地记录工作中发生的日常事务，新的有管理价值的指标被开发出来。绩效信息的“可视化”改变了条块之间的管理关系和效率。值得关注的是，对数字化转型而言，结果信息的“可视化开发”和过程信息的“可视化开发”并不是同步的，信息化的特点导致过程信息的可及程度远远大于结果信息，由此引发系列问题。“过度展示”则涉及政府数字化转型的应用目的。数字化的发展为政府和工作人员提供了一种新的交流平台和宣传方式。在这一新的“信息空间”中，重“言语”而非行动，重“宣传”而非“效果”是受诟病较多的“数字形式主义”现象。（三）“数字形式主义”分析框架结合“形式主义”的概念以及媒介、学术论文中对“数字形式主义”相关概念的使用，可以发现对于“数字形式主义”概念界定有几点共识值得注意。第一，与“形式主义”的概念相比，“数字形式主义”发生在政府数字化转型过程之中，与数字化工具和手段的应用密切关联，是传统形式主义在数字技术环境下的新变种。第二，“数字形式主义”与结果相关联，有一定客观性。赋权和赋能是政府数字化转型的重要目标，当数字化的应用结果偏离最初的应用目标，甚至造成额外的工作负担时往往被诟病为“数字形式主义”。“数字形式主义”对结果的偏离存在多种形态，既可以表现为问题解决的无效，也可以表现为对有限有效治理资源的挤出。第三，“数字形式主义”的评判与不同利益群体相关联，有其主观性的一面。数字化转型项目的发起者和接受者对预期目标的设定会有所不同，因此对同一个数字化项目是否存在形式主义的评判也会存在差异。“数字形式主义”既反映发起者工作作风，对“知与行”之间关系的认知，同时也反映了数字化转型项目的接受者使用项目后的主观感受和客观效果。第四，“数字形式主义”的存在受制度性要素的影响。“对数字形式主义的理解不能简单从行政伦理或者是公务员个人懒政、怠政等官员的角度出发进行分析。”“数字形式主义”的发生与纵向政府间关系以及激励制度的设计密切关联。绩效考核、正式化的科层规制限制以及制度遵从的合法性要求影响着“数字形式主义”的发生和发展。第五，“数字形式主义”有一定的“负面性”，对利益相关者或管理对象容易产生“显而易见的负面效果。”这种负面效果既可以表现为对公众利益诉求的漠视，也可以表现为对政府决策的“象征性”执行。综合上述五个特征，本文认为所谓“数字形式主义”是指：政府数字化转型过程中，在行动者和制度要素双重作用下所发生的转型目标和结果相偏离的现象。对“数字形式主义”的生成分析需要兼顾制度和行动者双重因素，并考虑行动者差异所造成的影响。图1给出了在考虑制度要素基础上，基于行动者划分的“数字形式主义”分析框架。后文将进一步结合媒介报道中涉及的“数字形式主义”的案例以及深圳市A区在数字化转型过程中存在的部分问题进行进一步分析。三、基于行动者框架的“数字形式主义”类型和生成分析（一）数字化转型中行动者划分与“数字形式主义”生成要素公共部门数字化转型是数字技术支撑下组织流程、结构和文化全面变革的过程，它不是简单的技术采纳，而是涉及广泛信息处理方式的变革。对成功的转型过程而言，不仅需要领导能力强力支撑，同时也涉及特定执行者以及政策和制度结构。如图1所示，基于行动者的分析框架认为，对于“数字形式主义”的生成分析，离不开特定制度环境下行动者之间的互动过程解构。数字化转型的倡导者、执行者以及终端用户之间的互动影响了“数字形式主义”的生产和发展。其中，倡导者是转型过程的发起者和决策者，在内部和外部驱动力的影响下推动数字化转型过程，影响着数字化建设过程的战略和方向。执行者则是指转型任务的具体承担者，负责转型过程的具体执行和操作，在日常业务运作中面对终端用户，其执行行为直接影响到用户对转型过程和效果的评判。终端用户则是数字化转型的最终承受者，是转型效果的重要评判者。就“数字形式主义”的生成而言，互动过程中有两对关系值得引起特别关注：第一，倡导者对数字化转型的目标定位与用户需求之间的关系。成功的数字化转型前提是供给与需求之间相互匹配，这也要求数字化转型项目的发起初衷是用技术解决用户的迫切需求。脱离用户需求，以管理者自身的偏好、政绩形象为出发点的数字化转型往往会产生“数字形式主义”的问题。第二，特定制度环境所规定的倡导者与执行者之间的激励相容的程度。在纵向科层环境下，决策者与执行者之间的成本收益函数并非一致，信息不对称的客观存在导致科层制中的成员可能不完全、精确地披露个人信息以期获得组织做出对他有利的决策。激励相容反映的就是这种制度安排同时兼顾个体与整体利益的程度。如果一种制度安排能够使理性个体追求自我利益行为与实现组织集体目标相吻合，那么这种制度安排就是激励相容的。这里用激励相容表示转型倡导者与执行者利益一致的程度。强激励相容可以带来一致性的行为模式。相反，弱激励相容可能导致数字化项目在执行中的扭曲、变形从而产生“数字形式主义”问题。（二）“数字形式主义”的类型及其生成图2展示了供需匹配和激励相容维度下“数字形式主义”的类型划分情况。如图2所示，依据数字转型过程中规划需求匹配和激励相容程度的强弱，可以将“数字形式主义”划分为争议型、执行扭曲型、“展示-迎合”型和冗余型四种不同类型。不同类型的“数字形式”主义其产生的原因和客观的表现形式会有所差异。1.

摘要党政领导干部是推进国家治理体系和治理能力现代化建设过程中的决策主体、治理主体与执行主体，干部选拔的好坏关系到国家顶层制度设计的动能是否可以有效释放。本文采用案例研究法，从干部选拔典型案例中深入挖掘中国党政领导干部选拔制度创新的有益经验，构建具有中国特色的党政领导干部选拔的“四维度匹配模型”即政治匹配、事业匹配、组织匹配与岗位匹配。研究发现，与主要围绕两个维度匹配的西方选拔理论相比，中国的干部选拔理论增加了信仰和适应性的双重维度，形成了具有中国特色的领导干部选拔理论。中西方的干部选拔机理在体制机制、匹配方式、选拔标准以及选拔效度方面均存在不同。中国的党政领导干部选拔实践借鉴了西方的胜任素质模型，并基于党管干部和以人民为中心的原则对实践进行了发展。本文还就新时代中国党政领导干部选拔制度提出了完善建议。作者简介刘颖，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为人才评价、领导力、团队管理；刘梦韬，中国人民大学公共管理学院博士研究生，研究方向为公共部门人力资源管理、人才评价；商容轩，通讯作者，哈尔滨工业大学经济与管理学院博士研究生，研究方向为大数据与数字政府治理。文章结构1

摘要面对体量庞大、点多面广的各类市场主体，如何利用有限的监管资源实现有效监管，是当前和今后一个时期政府监管必须回应的重要理论和实践命题。信用监管作为一种重要的政府规制工具，在实践中得到越来越广泛的应用。目前，一个值得关注的问题是，对大中小微企业采用同样的信用监管模式，其中的一些措施对小微企业适用性不强，操作难度大，亟待深入研究，探索更加适合小微企业特点的信用监管方式。作者简介彭云，中国行政管理学会助理研究员、博士；徐博峰，国家机关事务管理局政策法规司四级调研员、博士。2022文章结构一、企业信用监管的制度逻辑（一）基本内涵（二）主要特点（三）运作机制二、小微企业信用监管面临的新情况新问题（一）小微企业因未按期年报被列入经营异常名录作失信处理的情形较多（二）小微企业信用信息归集共享不齐全（三）对小微企业信用信息的应用不足（四）一些失信惩戒措施对小微企业适用不当（五）对小微企业信用修复缺乏统一的可操作标准三、探索小微企业信用监管新路径（一）完善信息归集公示机制，优化“全国个体私营经济发展服务网”功能（二）完善信用约束激励机制，加强小微企业金融产品和服务创新（三）完善信用风险分类管理机制，建立小微企业失信分级惩戒机制（四）完善市场主体权益保护机制，探索建立小微企业信用修复的多级指标和信用积分制市场监管总局最新数据显示，截至2022年5月底，我国市场主体已达1.59亿户，近十年增长近1.9倍。其中，小微企业4000多万户，个体工商户1亿多。面对数量过亿、点多面广的各类市场主体，因循传统监管模式无法做到有效监管，也不具有可持续性。如何利用有限的监管力量实现对上亿市场主体的有效监管，是当前和今后一个时期政府监管必须回应的重要理论和实践命题。信用监管作为一种重要的政府规制工具和治理方式创新，在实践中得到越来越广泛的应用。信用监管有效缓解了行政监管资源紧张的局面，使得政府监管效能大幅提升，但在实际运用中却出现了失信认定标准随意、小错大惩、失信联合惩戒泛化、信用修复难等市场主体反映强烈的突出问题。一个值得关注的问题是，当前对大中小微企业采用同样的信用监管模式，其中的一些管理措施和行权方式对小微企业适用性不强，操作难度大，亟待深入研究，探索更加适合小微企业特点的信用监管方式。一企业信用监管的制度逻辑企业信用监管是我国社会信用体系建设的重要组成部分。党的十八大以来，中央连续出台了一系列关于社会信用体系建设的纲领性文件，对完善社会信用体系建设具有重要指导意义。与此同时，国务院大力推动“放管服”改革，在商事制度领域持续降低市场准入门槛。近十年来，我国新增了1亿多市场主体，其中90%以上为小微企业和个体工商户。在加强社会信用体系建设总体战略布局、全国市场主体数量剧增的新形势下，负有市场监管、行业监管职责的政府部门积极推动建立以企业信用监管为基础的新型监管体系建设，力图实现对市场主体全方位、多层次、立体化监管，营造企业守信“无事不扰”、失信“处处受限”的市场环境。（一）基本内涵理论界和实务部门对何为信用监管作了大量规范性和实证性研究，一个基本的共识认为：信用监管的核心功能在于强化社会成员对法律和管理秩序的“遵从度”，旨在更好实现行政管理与加强法律实施的特定目标。我国的企业信用监管模式倾向于政府主导型模式，企业信用信息主要以金融信用信息基础数据库、国家企业信用信息公示系统两大信用信息管理平台为核心，以税务、审计、海关等行政管理部门和公、检、法等司法机构系统内的信息系统为重要组成，以金融机构和会计师事务所、律师事务所等中介机构及其他近

摘要治理需要政策，善治离不开对政策变化及其规律的探寻。“统—总—分”政策结构对中国自上而下政策变化及其规律产生规定性和约束力，这个政策结构来自中国独特的国家制度和治理体系。党中央、中央政府、地方各级党委和政府分别扮演“统”“总”“分”角色，在政策主体和层级上产生元政策、总政策和子政策三种政策类型，按照“有/无”程度可划分出八种政策组合。作为“统—总—分”政策结构的完全形态，“有统有总有分”政策变化坚持以顶层设计为主、顶层设计与基层探索相结合的政策风格，其政策领域在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中，符合权力体系和发展需求之间的绝对一致性，体现中国国家治理的制度优势。

摘要作为一种新型议事协调机构形式，“工作专班”近年来频繁进入公众视野。本文通过二手数据分析和深度访谈，对“工作专班”基本情况、运行环节和成立原因展开分析，并在此基础上深入解读其背后的组织逻辑。本文发现，区别于领导小组、指挥部等传统议事协调机构，工作专班具有履行执行职能和承担个体责任的双重特性，包含了周期性会商、现场处置、信息沟通和督导检查等基本工作内容。从组织社会学的角度来看，工作专班设立的原因一是提高协调效率，减轻资源依赖；二是增强创新韧性，提升治理能力；三是明确责任分解，优化组际控权。总体来说，工作专班并非简单重复传统议事协调机构的运行逻辑，而是在沿袭传统议事协调机构功能基础上进行了改善与创新，从而在日趋复杂的行政环境中既促进政策执行，又在一定程度上分解可能需要承担的行政责任，为治理体系和治理能力现代化增加一块“拼图”。作者简介刘鹏，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师；刘志鹏（通讯作者），北京师范大学政府管理学院讲师，农村治理研究中心研究员。文章结构一、问题的提出二、工作专班与议事协调机构(一)议事协调机构的成因与典型实践(二)工作专班在议事协调机构中的定位三、工作专班的基本内涵与运行情况(一)工作专班的基本情况介绍(二)工作专班的基本运行情况四、工作专班成立的原因分析(一)提高协调效率，减轻资源依赖(二)增强创新韧性，提升治理能力(三)明确责任分解，优化组际控权五、讨论与结论1问题的提出新冠肺炎疫情发生以来，各级政府闻令即动，积极投入到疫情防控工作之中。为有效协调各部门各种力量，“议事协调机构”再一次出现在公众视野中，上到中央层面成立了中央疫情防控领导小组，建立了国务院联防联控机制；下到各地方政府纷纷仿照而成立本地区的疫情防控领导小组及其办公室和工作组等协调机构。在这些协调机构中，“工作专班”是一类比较新、数量多的组织，成了一个被反复提到的协调机构而频繁进入公众视野。实际上，“工作专班”并非是近期疫情防控的专属“产品”，这一名词最早见于教育领域，主要指教育强化学习，特别是开展政治学习。之后引入政府治理领域，成为一个涵括“工作组、工作队”的宽领域名词，如早期的湖北广济红旗公社成立的查虫专班。此后，专班越来越多地出现在政府文件中，“专人专班”成为政府治理的重要抓手。一般认为，当政府需处理紧急和复杂事务时，弹性化组织可与科层制相互补充，相互受益，即议事协调机构多产生于政府需面临的突发和繁重的事件之中。但是，在实践中，“工作专班”不仅出现于突发事件或者需要通过“运动式治理”开展的工作中，各地还大量存在着诸如“招商引资工作专班”和“白酒产业发展工作专班”等政府常规工作和具体工作之中。从已有的工作专班运转情况来分析，虽然有些工作专班和领导小组等传统议事协调机构并无实质差别或仅有轻微差别，但也有相当数量的工作专班和领导小组存在明显差异，表现为“领导小组——办公室——工作专班”或“领导小组——工作专班——工作小组”等形式，甚至一些领域还出现了由工作专班取代领导小组的情况。那么在我国公共管理的治理实践中，为何在已有传统议事协调机构的同时，近两年又涌现出了同样具有议事协调功能但又遭到一些质疑的“工作专班”？当前“工作专班”和以领导小组为代表的传统议事协调机构有何区别？其运行机制和产生动因分别是什么？本文以“工作专班”字样展开网络检索，选取各级政府网站以及主要新闻媒体门户网站公开的相关资料(人民网、光明网和腾讯网、网易网等)，获取了2018年以来513个工作专班的基本情况，并针对工作专班成员进行深度访谈，从而明确工作专班的运行环节和基本工作内容，在此基础上探究工作专班产生的动因，并分析它与包括早期“工作组”在内的传统议事协调机构的差异。2工作专班与议事协调机构(一)议事协调机构的成因与典型实践韦伯式的科层制被认为是现代社会所对应的理想官僚制模型，其主要特征在于等级分明、权责明晰、非人格化和专业分工。从理想的层面分析，这种科层制明确了各个部门的职责边界，且部门之间分工明确、职责清晰、合作协调。但是，当前政府治理所面临的是一个变化、复杂和非线性的行政环境，“动荡不安和问题的相互连通是大多数公共组织环境的共同特点”，具有不确定性、跨部门性、复杂性和突发性的治理任务此起彼伏，而机械和冷冰冰的规章制度也意味着刻板和僵化，一旦突发事件发生，习惯于墨守成规的行政人员便会反应迟钝，即“训练有素的无能”，进而导致组织无法及时对外部环境的突变进行调适，难以在动态复杂的条件下实现组织的目标。面对多变且复杂的任务环境，韦伯式的科层制不可避免地存在一定的不完备性和治理困境，因此需要跨组织结构来制定和执行相应的政策。复杂的社会问题需要各种复杂组织共同应对，必须变革组织以建立一个“更有适应性的反应系统”，但伤筋动骨式的机构改革不可能成为政府的常态选择。因此，在组织设置架构难以变化的条件下，与其花大力气推动组织架构重构，不如优化组织之间的协同合作。除此之外，议事协调机构的设立也是组织为了获得维持生存的必要资源而采取的重要手段。由于组织内部的资源存在稀缺性，且任何组织都需要对外进行资源交换，因此组织之间需要通过交流合作来摆脱对资源的过度依赖。“领导小组(Small

作者简介安永军，北京工业大学文法学部讲师，主要研究方向为城乡基层治理内容提要从结构构功能分析视角出发，探讨政务热线的合理定位，研究认为，层级性治理和跨层级治理是基层治理的两种模式，12345政务热线是一种跨层级治理方式，领导注意力是影响其结构位置的关键变量；领导注意力越高，市民感知有效性越高，诉求规模越大，结构位置越重要。低领导注意力下，12345政务热线的诉求规模较小，层级性治理居于核心地位，两者是主从关系，且具有服务分工与资源适配、压力倒逼与积极治理两个方面的互补性，基层治理效率较高。高领导注意力下，12345政务热线的诉求规模剧烈增长，与层级性治理发生主从易位，相互关系变得对立化，导致服务替代与资源错配、压力过载与消极治理。12345政务热线的合理定位是在低领导注意力下处于辅助地位，才能发挥其正功能。文章框架一、问题的提出：政务热线在基层治理中的结构定位二、领导注意力与12345热线在基层治理中的结构位置（一）层级性治理与跨层级治理：基层治理的两种模式（二）12345政务热线的跨层级治理属性（三）领导注意力与12345政务热线的结构位置三、低领导注意力下层级性治理与12345政务热线的主从关系与互补性（一）低领导注意力下层级性治理与12345政务热线的主从关系（二）层级性治理与12345政务热线的互补性四、高领导注意力下层级性治理与12345政务热线的主从易位与对立化（一）高领导注意力下层级性治理与12345政务热线的主从易位（二）主从易位与层级性治理与12345政务热线的对立化五、结论与讨论一、问题的提出：政务热线在基层治理中的结构定位热线服务起源于20世纪50年代的美国，最早应用于商业服务领域，到80年代，热线服务因其便捷高效的特点而被扩展应用到公共服务领域，产生了政务热线。1983年，沈阳市开通了全国首部市长热线，经过40多年的发展，全国政务热线已经实现了规范化、标准化，正在向网络化、数据化和智能化的数字化治理方向转型。关于政务热线，学界关注的一个关键问题是其对政府效能的影响，存在两种相互对立的观点。一种观点认为，政务热线通过信息技术的应用有效、提升了政府服务效率，改善了政府效能。中山大学数字治理研究中心等机构发布的《2021全国政务热线服务质、量评估报告》指出：“政务热线可通过降低公众获取服、务成本、提高服务便捷性、提升服务流程规范、推动、协同治理、利用数字驱动等方式提升政务热线服务质量。”吴国玖等将政府治理能力划分为责任、法治、回应和高效四个维度，并指出12345政务热线从这四个方面都有效提升了政府治理能力。孟天广等指出，政务热线代表了新的数据治理范式，通过驱动治理能力、治理理念的提升，丰富了政府的治理工具。徐凌则指出，政务热线有效构建了一个公众导向型政府回应模式，有效提升了政府回应性。容志指出，“集成”式热线能够克服专业化管理弊病，形成整体性治理。李文钊指出，12345政务热线是一种互动治理机制，通过不同治理主体之间的有效互动实现超大城市的善治。另一种观点则认为，政务热线运行中存在服务泛化、技术消解自治等问题，反而削弱了基层治理能力，并未提升政府效能。仇叶指出，政务热线无法抑制群众的私利表达，产生了服务泛化问题，瓦解了基层政府的规制权，从根本上削弱了基层公共服务能力。雷望红也指出，在政务热线运行中，农民利用信息不对称和服务话语的保护进行私利化策略表达，而村干部则通过平衡满意率、表述规范化和保留证据链等手段规避责任，服务型村级组织不仅未能提供有效服务，而且还破坏了乡村公共规则。杜姣指出，以12345政务热线为代表的技术治理虽然强化了国家对基层的监控能力，但同时也带来了政府责任无限化和基层治理能力弱化的治理困境，陷入“技术消解自治”的悖论之中。陈锋和宋佳琳也指出，12345政务热线推动了基层治理的规范化，但也挤压了基层治理空间和消解了社区自主性，并通过责任规避诱发了形式主义再生产。冯川指出，政务热线运行中存在“回应性悖论”，治理回应力度越强，民众反而越觉得回应不足，实际上已经出现了回应过度，这说明并非政府回应性越强，善治程度就越高。上述研究虽然观点上存在冲突，但在研究视角上存在一致性。首先，上述研究多采用制度分析视角，分析范围局限于政务热线自身的运行特征，而未分析其在基层治理中的功能定位；其次，受限于制度视角，上述分析尚未注意到政务热线运行状态的弹性，以及在不同状态下政务热线对基层治理全局影响的变化。实际上，政务热线的效能发挥不仅在于其制度特性本身，还受到其在基层治理中所处结构位置的影响，政务热线在不同的结构位置下发挥不同的治理功能，需要从结构功能的角度来进行总体分析。为此，本文采用结构功能分析视角，进一步探讨政务热线在基层治理中的结构定位问题，分析其合理的结构位置之所在。本文以A市的12345政务热线为例展开分析，自2020年以来，笔者先后在A市的6个街道和区、市两级热线服务机构进行调研，为本文的分析奠定了充足的实证基础。A市自1987年就设立了12345热线，近年来，进一步推动多网融合、一号响应，按照“便民利民，应并尽并”的原则将原来分散的43条便民热线和专业部门热线与12345市民服务热线对接整合，打造综合型热线服务平台；同时，建立了诉求工单直派体系，将街道、乡镇管辖权属明确的市民诉求直接派给街道、乡镇，并由后者进行快速响应，大大提高了12345市民服务热线的响应效率。经过以上改革举措，12345政务服务热线在全社会的知晓率和信任度显著上升，逐渐成为市民反应诉求的首选渠道，也成为A市推进基层治理能力提升的重要抓手。二、领导注意力与12345政务热线在基层治理中的结构位置本文将政府对社会诉求的回应模式区分为层级性治理和跨层级治理两种类型。12345政务热线是跨层级治理的一种实现形式，其在基层治理中的结构位置取决于领导注意力的高低。（一）层级性治理与跨层级治理：基层治理的两种模式我国作为一个单一制国家，不同层级的政府职责高度同构。从政府与社会互动的角度来看，虽然绝大多数的社会诉求都是在基层得到回应和解决，但在压力型体制下的基层政府（即街道和乡镇）作为纵向政府体系中的一环发挥治理效能，而非作为完全独立的治理主体。为此，要考察政府与社会的互动关系和政府对社会诉求的回应性，就不能脱离对纵向政府间权力结构的考察。

作者简介高进，东北大学文法学院副教授，研究方向：公共管理与公共政策石婧玮，东北大学文法学院硕士研究生，研究方向：公共管理与公共政策文章结构一、问题提出二、文献回顾（一）行政飞地的属地管理（二）属地管理的空间尺度解构（三）属地管理的空间尺度重构三、研究设计与模型构建（一）研究方法（二）案例选取和语料搜集（三）扎根编码和模型构建（四）理论饱和度检验四、案例呈现：行政飞地属地管理的空间壁垒与空间尺度（一）行政飞地属地管理的空间壁垒（二）行政飞地的空间尺度解构

编者按各种突发危机事件的增多宣告着“风险社会”的到来，应急管理的重要性显得不言而喻，因此需要对应急以及应急管理有一个清晰的认知。今日荐文为大家带来中国人民大学唐钧老师的《应急管理的属性适配和体系优化》，通过对应急管理的属性及应急管理体系建设的深入分析，使我们深刻认识到应急管理及应急管理研究的深刻价值。摘要应急是处置突发事件，应急管理是对应急的科学管理，应急管理体系是应急管理在特定环境中的全要素和全流程的系统建构。应急管理的三种属性相应促成了三种业务模式；实践中属性若错误搭配易导致体系建构的“僵局”。因此，应急管理体系应紧扣属性适配，同步推进功能体系和价值体系的健全：在属性能够或应该区分的单属性层面，实施细分策略，通过属性甄选和适配情境，健全应急管理功能体系；在属性无法切割或应该组合的多属性层面，实施交互策略，通过属性融合和模式综合，健全应急管理价值体系。关键词：应急；应急管理属性；应急管理体系；应急功能；应急价值作者简介唐钧，中国人民大学危机管理研究中心主任，公共管理学院教授，博士生导师。文章框架一、应急管理的三种属性和体系“僵局”

作者简介叶志鹏，华东师范大学公共管理学院讲师、晨晖学者，研究方向：区域政治经济学、政策创新。摘要改革开放以来，昆山政府推动了内生型经济发展并持续获得中央政府的行政授权，造就了中国县域经济治理典范。然而，已有理论对地方政府借助央地互动关系的扩权行为关注不足。本文基于昆山经济发展的长时段考察，构建基于政策试验区的地方政府扩权分析框架，分析地方政府的“上下互动式”扩权行为及其生成逻辑。研究发现：地方政府通过同时形塑央地互动关系与地方政商关系，推动中央基于政策试验区的选择性行政分权。这一“上下互动式”扩权逻辑立基于借势型政策创新、跨层级央地互动和嵌入型政商互动等条件，地方政府借此吸引中央政策注意力，兑现地方发展绩效承诺，实现持续性扩权。本文将地方发展型政府理论中的央地关系进行内生化处理，揭示了地方政府推动经济发展过程中行政扩权与政府能力培育的重要性，同时为理解中国地方政府权力扩张提供了一种新解释。文章结构1

摘要时间是政策创新的重要因素和资源，既有研究重在考察政策创新的共时性因素，疏于考察“政策主张转化为政策执行”的时序过程。令人感兴趣的是，一项时间上较新的政策，为何能够超越现有空间的限制被成功导入？本文以成都市信托制物业治理政策实践为例，引入“时间-空间”线索，对基层治理政策创新的机制展开研究。研究发现，在条件相对受限的现实空间，地方政府采取“时间先行的行动策略”，为新政策的导入扩散锻造条件。这种“因时造势、依势利导、以利蓄能”的“时空适配机制”，是新政策成功导入的关键。政策主体的“组织统合、前置营造”统一了价值认同，“还权增利”重塑了现有空间的利益结构，“试点示范”则降低了政策执行的成本。“时空适配机制”超越政策创新线性演进的思维，强调政策主体“以时间换空间”的主动作为，形成了政策创新的新解释。作者简介吴晓林，男，毕业于南开大学，博士，南开大学周恩来政府管理学院，教授，成都城市基层治理现代化研究院特聘专家，研究方向：基层治理与城市政治；谭晓琴，女，南开大学周恩来政府管理学院，博士研究生，研究方向：基层治理与城市政治。文章结构一、问题的提出二、文献回顾和研究方法（一）政策创新的“共时性”因素（二）政策创新的“历时性”因素（三）研究评价（四）研究方法1.案例研究2.扎根理论三、时间先行的行动：成都市“信托制”物业治理的导入（一）信托制物业治理导入的背景（二）时间上超前的信托制物业治理模式（三）信托制物业治理模式的效果四、以时间换空间：新政策成功导入的机制（一）组织统合1.党口部门统合2.基层组织统合（二）前置营造1.专家团队传授知识2.社会组织理念引导3.培育信托制物业企业（三）还权增利1.业主产权归还2.物业企业归位（四）试点示范五、结论与讨论1

摘要中国河长制改革催生了一种不同于科层组织与任务型组织的组织形态­——“衍生型组织”。通过对江苏省河长制改革的追踪研究，全面剖析其生成逻辑与运行特点。衍生型组织是对跨域流域治理“碎片化”危机的组织回应，围绕着核心任务整合“条”“块”力量，搭建起应对复杂水问题的结构性框架，为破解科层组织的协同困境以及任务型组织的延续性困境提供了新的可能。脱胎于科层组织的衍生型组织并非独立运行的组织系统，与我国科层组织是一种“衍生-反向嵌入”的关系，此外，吸纳了任务型组织灵活权变的优点，适应了跨域流域治理的动态调试需求，为任务建构、力量整合、职责重构提供了新的组织渠道。作为一种补充性组织类型，衍生型组织在治理对象、持续性、独立性、权力结构、注意力分配、绩效基石上存在其特点，为新时代公共组织变革提供了新方向。作者简介熊烨，男，博士，南京信息工程大学，环境与健康研究院，讲师，研究员，研究方向为公共政策。文章结构一、问题的提出二、文献回顾三、衍生型组织的“出场”：跨域流域治理“碎片化”危机的组织回应四、衍生型组织的运行逻辑：流域治理中的“科层-任务”的耦合（一）案例选择与资料收集（二）案例分析1.复杂水问题的结构性应对：衍生型组织的结构框架2.高压问责下的“刺激-回应”：衍生型组织的注意力分配3.科层权力主导责任“发包-分解”：衍生型组织的反向嵌入4.任务目标引领力量整合：衍生型组织的行动策略5.科层与任务耦合互动：衍生型组织的绩效基石五、结论与讨论01问题的提出2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，标志着河长制这一地方政府制度创新上升为国家顶层设计。所谓河长制是由各级地方党政领导担任辖区内河流湖泊的“河长”，负责水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复的制度体系。《意见》明确了河湖长制的组织形式：各省（自治区、直辖市）设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任；各省（自治区、直辖市）行政区域内主要河湖设立河长，由省级负责同志担任；各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任；县级及以上河长设置相应的河长制办公室，具体组成由各地根据实际确定。作为我国地方政府的一项制度创新，河长制也引起了学术界的关注，当前研究主要集中于以下几种路径：其一，制度研究路径。学者们从制度激励、责任分配、协作治理、政治势能等视角探讨了河长制运行的制度逻辑。其二，政策研究路径。学者们运用公共政策学相关理论研究河长制政策的执行、评估、扩散，此外，还有学者以河长制政策过程为例探讨西方政策过程理论的适应性问题。其三，组织研究路径。当前研究将河长制置于科层制组织的框架中开展探讨，“河长制的组织体系就是以官僚制为基本框架，利用行政发包制将全市大小河流（湖泊）发包给不同层级的党政负责人。”此外，还有学者在科层组织的预设基础上探讨了河长制组织存在的封闭性问题和资源瓶颈问题。河长制的运行依托于河长、河长制办公室构成的组织体系，这一套组织体系脱胎于我国政府科层组织，但却不同于一般意义上的科层组织，河长的兼职属性决定了其并非行政序列中的职位，在“三定”方案中无从体现。此外，不同于推动河长制改革工作的领导小组，河湖治理事务的长期性决定河长组织不同于短期时限的任务型组织，而是作为一种组织类型长期存在于我国的流域治理中。面对河长组织这一中国特色的新组织现象，发源于西方的组织理论面临着解释力的危机，而当前河长组织研究建立在科层制组织预设基础上，选择性的忽略了河长组织不同于科层制的特性，没有最大限度的发掘这一中国治理实践创新所蕴含的理论价值。因此，本研究将河长组织视为处于科层制组织与任务型组织之间的组织类型开展研究，基于河长组织衍生于科层制组织的特性，将其命名为“衍生型组织”。通过对江苏省河长制改革的追踪研究，深入探讨这一组织类型的生成逻辑与运行特点。02文献回顾多数国内学者将科层制组织体系视为我国政府治理的组织载体。关于中国科层组织的研究聚焦于以下几个方面：第一，中国科层组织的特殊性。一些国内学者认为中国的科层制并非韦伯科层制的翻版，而存在自身的特殊性。如张璋认为中国政府组织并非以理性为基础的西方官僚制，而是融合价值理性和工具理性的复合官僚制。刘圣中认为党组织和官僚制机构是我国公共行政的两大组织基础，中国公共行政的总体模式是党领导和整合下的官僚制行政。第二，中国科层组织如何完成组织任务。权威体制的存在为科层组织选择不同的任务模式留下了空间。文献回顾来看，中国的科层组织任务模式存在常规和非常规两种类型。荣敬本、崔之元等采用“压力型体制”用来抽象概括中国科层组织常态化的任务过程，压力型体制只是一个粗线条描绘，中国科层组织常规性任务过程囊括了任务的确定、派发、执行、检查验收和内部谈判等过程。对于中国科层组织的非常规治理的研究主要集中在项目制和运动式治理。项目制打破了常规的纵向层级结构和横向区域结构，基于预期事务目标将常规组织中的各种要素重新组合。运动式治理则是一种应对常规式治理（科层制）失败的非常规治理机制。当常规科层组织的运作模式不足以解决复杂问题时，以政治动员的方式调动资源，集中各方力量和注意力完成任务的运动式治理模式常常获得采纳。第三，中国科层组织的改革方向。魏娜、竺乾威等学者认为中国科层组织并非真正意义上的现代官僚制，官僚制的理性精神和科学化设计依然是中国行政组织的改革方向。张康之认为中国的公共行政组织变革存在学习官僚制和超越官僚制的双重任务。尽管官僚制组织在政府治理中占据着绝对的支配性地位，但在政府治理中也存在一些不同于官僚组织的“特殊组织”，如美国政府在面临特殊情况是成立Task

摘要在我国整体推进“放管服”改革的进程中，地方上围绕行政审批制度改革先后形成政务服务中心与行政审批局两种典型实践模式，文章聚焦研究后者，通过分析行政审批局改革的系统特质，建构行政审批局改革的系统论诠释，并前瞻改革的后续发展。首先指出当前审批局改革面临审管联动不足这一主要问题，强调立足系统论认知改革进而探讨实现数据驱动的高水平审管联动路径的重要性。其次综合文献回顾与实践审视，对审批局改革进行系统界定，认为它是一个复合化的时空活动过程系统，同时构建起系统的时间-空间-动力三维框架。进而从审管分离与联动、审管协同两个主要阶段，对审批局改革所涉的审批权力重置、审批知识合作与审管信息交互、审管数据驱动等主要驱动力及相应改革内容进行详细探讨，以完整刻画改革的脉络与逻辑。最后从“点”“线”“面”“体”四个层次评析审批局改革的未来走向，并尝试评估这一改革的历史地位与实践价值。作者简介寇晓东，西北工业大学公共政策与管理学院公共管理系副教授、硕士生导师郝思凯，西北工业大学公共政策与管理学院硕士研究生张兰婷，西北工业大学公共政策与管理学院硕士研究生2022文章结构一、问题的提出二、文献回顾三、对行政审批局改革的系统阐释与构建（一）行政审批局改革的生成、演进与秩序（二）行政审批局改革的系统界定（三）行政审批局改革系统的构建四、改革系统的直接动力：从审管分离到审管联动（一）基于许可事项相对集中的审管分离（二）基于许可事项相对集中的审管分离五、改革系统的深层动力：数据驱动的审管协同（一）基于审批数据的前馈联动（二）基于监管数据的反馈联动（三）基于审管数据的整体联动六、改革的四维图景：从单点创新走向界面重构（一）改革的“点”:限度、成本与评估（二）改革的“线”:由单点突破转向综合集成（三）改革的“面”:审批效率、监管能力与市场秩序的改革“三角形”（四）改革的“体”:基于数据治理界面的“整体智治”七、结论：行政审批局改革的“归宿”一问题的提出行政审批制度改革是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是行政体制改革的重要突破口。党的十九届四中全会《决定》提出，“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”,表明存在以调节政府与市场关系为核心的“放管服”、行政审批、营商环境和市场主体“四位一体”的逻辑关联。2019年中央经济工作会议指出，“必须从系统论出发优化经济治理方式，加强全局观念，在多重目标中寻求动态平衡”。从系统论出发深化新时期行政审批制度改革，这也符合党的十九届五中全会精神，即把“坚持系统观念”作为“十四五”发展必须遵循的原则。随着“放管服”改革不断深入，行政审批制度改革在地方探索中主要形成政务服务中心(下称“政务中心”)和行政审批局(下称“审批局”)两种实践模式。与政务中心通过“三集中三到位”改革、“受审分离”及互联网技术等提升审批效能相比，审批局侧重通过以相对集中行政许可权为核心的“审管分离”式体制变革实现效能提升。2019年初，习近平在河北雄安新区考察时，充分肯定“一枚印章管到底”的审批局模式。截至2019年12月底，全国21个省、5个自治区和3个直辖市建立了审批局，各级审批局共有922个，势头良好。在显著提升审批效能的同时，审批局改革仍面临多重挑战，其中，审批局与原职能部门在权限、责任、履职及信息上的关系和联动问题是焦点之一。改革之后，审批局要面向多个职能部门进行工作协调，沟通成本较高，特别是改革把原来基于部门审管一体的线性审管信息流，变为基于政府整体审管分离的集散式信息流，带来审管信息不对称。尽管已有“审管信息双推送”等相应制度安排，但审管联动的实际效果很难达到“倒逼监管转型”的改革目标。因而亟须创新审管联动机制，打通审、管之间数据共享和工作互补的通道，实现对市场主体的全过程监管。大数据时代，深化审批局改革、创新审管联动机制的关键是“让审管数据说话”。通过强化和优化审、管之间的数据衔接与互动，尽快形成高水平、数据驱动的审管联动，避免因为审、管职能脱节导致审批局改革停滞的局面。显然，依托利用审、管两方面信息积累的数据资源，探索构建由数据驱动的系统性、协同化审管联动优化路径，就成为深化审批局改革的当务之急。事实上，这种理论探索也契合党的十九届四中全会和五中全会接续提出的从“推进数字政府建设”到“加强数字政府建设”的贯序要求。为此，立足系统论来全面认知并把握审批局改革，并在此基础上探讨由数据驱动的高水平审管联动优化路径，成为本文的核心关切。二文献回顾整体而言，国内行政审批局的研究态势大体可分为初始(2008年-2009年)、停滞(2010年-2013年)、增长(2014年-2015年)、热点(2016年-2018年)、稳定(2019年至今)几个阶段(图1),这与审批局改革实践所经历的地方单点探索(成都武侯，2008年)、地方多点探索(天津滨海新区、宁夏银川、湖北襄阳高新区等，2014年)、国家层面两批次的试点推进(2015年、2016年)、地方全面推进(2017年至今)几个阶段高度契合。鉴于此，以下主要对近年来的研究文献择要回顾。对行政审批局改革本质的研究。行政审批局是以“放管服”改革整体目标为职责的政府机构，具有天然改革属性，是从审批层面促进监管的体制突破,为打破审管一体的管理体制、构建新型监管体制扫清了障碍，也为行政许可权回归公共目的提供了可能。尽管审批局成立之初，就有对其改革模式、行政效能、专业能力等的质疑，但实践证明审批局改革是推动政府职能转变、提升审批效能、改善营商环境的有效路径。该模式不仅吸纳了“最多跑一次”改革中“互联网+政务服务”等技术支撑,还体现出职能重组、结构重构、过程再造、体制完善等多元价值。对行政审批局改革困境的研究。当前，除面临改革顶层设计不足、法律法规调适滞后等共性问题，各地审批局改革还不同程度存在职权划转标准不一、审管责任划分不清及“信息孤岛”等问题，制约了该模式价值的发挥。究其原因，宏观上改革存在双轨逻辑的博弈，表现为中央主导的“顶层逻辑”(理念导向、依托职能部门、清理审批内容)与地方发展的“属地逻辑”(发展导向、依托政务机构、重构审批机制)之间的张力;中观上改革内含制度与技术两个变量，分别影响审批内容规范和审批方式优化,其协同程度影响着改革成效与进程；微观上改革涉及的政府部门间信息的流动线路较为繁杂,在信息生成、信息内容及管理上存在矛盾冲突，亟待优化整合。对行政审批局改革优化路径的研究。针对上述问题的解决，学者们普遍认为需要强化、创新审管联动机制。这既需要审、管双方在厘清各自权责的基础上加强分工合作，更需要面向制度与技术的协同，着力突破审批局与职能部门间的信息矛盾，加快推进审管联动的信息路径创新。当前各地审批局的审管联动实践，总体聚焦于审管信息双推送，同时大都建有审管会商机制，并在需要时开展联合踏勘等活动。从审管信息的生命周期看，已有实践初步解决了审管责任边界和事后信息交流，并对许可过程中受理、审查环节的审管关系也有涉及；但对审管信息累积后的数据利用有所忽略，特别对于改革后职能部门的监管能力因素考虑很少。而落实改革很大程度上取决于监管能力。为此，需要关注基于监管能力的事后审管信息交互，以及基于审管累积数据(大数据)的审管无缝衔接。综上，已有研究对行政审批局改革的作用、价值、困境、问题等做了探讨，认为深化改革需要创新审管联动机制。但相关内容更多关注“审管部门分立”的应对，忽视了“审管职能耦合”的实质，从而缺少监管导向及数据思维的改革路径揭示。具体而言，尽管理论界从责权关系、信息流动、监管能力、数据利用等视角提出审管衔接的问题与建议，实务界围绕审管责任划分、审管信息双推送等做出审管联动的制度安排，为审管联动研究提供了一定基础。但两方面的思考更多把审、管作为分立的两个部分来看待，虽然考虑了两者的关联性，却忽视了它们作为改革整体的部分间关系的平衡性及其所支撑的改革整体功能发挥，其实质是对由审管分离和审管联动耦合而成的审批局改革系统性的忽视。为此，本文将从系统论视域来认知和考察行政审批局改革，以审批与监管关系作为基本参照，通过将审批局改革进程划分为审管分离与联动、审管协同两大阶段、三个环节，来探究不同阶段及环节中权力与责任、制度与技术以及知识、信息与数据等改革核心要素的关联关系与互动逻辑，在此基础上揭示审批局改革的演进方向与图景，以期为改革的深化提供有益参考和借鉴。三对行政审批局改革的系统阐释与构建狭义的系统论指系统科学哲学,广义的系统论包括系统思想、系统理论、系统方法等，侧重对具体对象或特定问题的系统分析。结合前述中央会议精神与本文研究目的，这里对系统论采取广义理解，主要从系统分析角度对行政审批局改革进行分析界定和系统构建。（一）行政审批局改革的生成、演进与秩序行政审批局改革肇始于2008年12月成都市武侯区的大胆探索，但限于当时对《行政许可法》第二十五条内容的不同理解乃至法理争议，武侯区审批局改革的做法和经验，在全国范围内并未得到积极响应或扩散，表现为在随后五年时间里没有出现第二家类似的实体性质的行政审批局。这种“单点突破”的改革局面，在2014年发生了改变。2014年5月20日，天津滨海新区在前期推出行政许可“权力清单”的基础上，成立行政审批局；9月28日，襄阳高新区在学习借鉴上海自贸试验区相关经验基础上，通过“政府授权、部门委托”方式成立行政审批局；10月28日，宁夏回族自治区银川市在前期行政审批系列改革以及对天津滨海新区行政审批局模式学习考察的基础上，成立行政审批服务局。同年9月11日，李克强总理在考察天津滨海新区行政审批局时指出，“109个章变一个章，是政府自我革命的大动作，要让不必要的审批成为历史”,为审批局改革模式做出肯定性的定调。随后，中央编办、国务院法制办在2015年3月和2016年6月，先后两次印发《相对集中行政许可权试点工作方案》(中央编办发[2015]16号、中央编办发[2016]20号),共确定在14个省(自治区、直辖市)推行推广行政审批局模式，实行“一颗印章管审批”。至此，审批局改革的推进在全国范围进入了一个全新阶段，并在实践中不断得到深化和完善。审视这段改革的历程可以发现：武侯区审批局的成立运行，是对其原先“政务服务中心”改革路径的一次“质变”式突破，标志着我国行政审批制度改革的路径分叉，尽管此后经历了一段时期的“孤独”探索，但路径示范的意义不言自明。天津滨海新区、襄阳高新区以及银川市的主动探索，形成了审批局改革动力的多源叠加与多元联动，共同助推了这一改革路径的显性化和规范化进程，并在得到国家领导人首肯的条件下，快速由自下而上的地方探索上升为自上而下的政策导向，初步实现了审批局改革路径的创新扩散。伴随这一扩散进程，审批局改革内含的问题也逐步显现，特别是审、管之间在工作衔接与协调配合上的矛盾日益凸显，前述文献对此已有集中讨论，不再赘述。此外，以省份为单位作改革全貌考察时，还发现尽管都在推进审批局改革，但不同省份的具体推进路径存在较大差异。如山西省和陕西省，前者的改革采取了由上而下整体推进的做法，从省级开始即成立实体审批局，市县予以跟随，改革步调整体一致；而后者尽管做出了由上而下的改革部署，但具体推进是基层的县区、开发区先行成立实体审批局，市级层面改革没有同步，省级层面未成立实体审批局，带来基层改革的诸多制约和层级改革不同步，形成整体改革的失稳风险。这种地方改革路径的差异，形成了审批局作为行政审批制度改革路径分叉的多个子分叉，且各分叉之间及其内部层次间改革的同步性存在显著差异，由此影响到我国审批局改革作为一个过程整体的协同性和稳定性。尽管由文化观念、行政理念、基础条件、改革策略等造成的地方改革差异性在一定程度上不可避免，并能为改革带来活力和互补性等积极因素；但从形成一个更加规范的政府职责体系的改革目标来看，当前及未来审批局改革的进程应该更加追求“存异求同”,以实现改革进程整体有序和相对可控。在此背景下，亟须从系统整体的角度和高度把握并推进审批局改革。（二）行政审批局改革的系统界定结合行政审批局改革的实践背景及笔者前期调研，从改革生命周期涉及的主要活动过程角度对其进行系统界定，即：行政审批局改革是一个复合化的时空活动过程系统(图2),其以“放管服”改革为系统环境，营商环境优化为系统目标，政务中心改革(模式)为伴生系统，具有阶段性、渐进性、地域性、层级性以及综合性、动态性等复杂系统特征。（三）行政审批局改革系统的构建在此基础上，遵循系统论思维和系统分析一般框架，结合前述文献梳理及对行政审批局改革实践进程做出的系统性审视，本文给出行政审批局改革系统的时间-空间-动力三维框架构建(图3)。其中：(1)时间维度包含审管分离、审管联动、审管协同三个环节，并可分为审管分离与联动、审管协同两大阶段；(2)空间维度集中体现为改革的地域差异，具体可从省、市、区县构成的组织层级和改革力度大小两个子维度进行综合刻画；(3)动力维度则由系统的结构要素和动力要素耦合形成，其中，结构要素包括权力-责任、制度(机制、规范)-技术(知识、信息、数据),是刻画审批局改革的主要静态要素；动力要素包括了权力、知识、信息和数据，具体体现为审批权力重置、审批知识合作与审管信息交互、审管数据驱动等渐进性的系统演化动力。图2和图3共同构成对行政审批局改革的系统性阐释与框架构建，其中，前者是从外部视角来描述改革系统的一般界定，后者则从内部视角来剖析改革系统的具体构成，两者互相关联、互为支撑。在此基础上，结合前文提及的“必须从系统论出发优化经济治理方式，加强全局观念，在多重目标中寻求动态平衡”这一论断，再对行政审批局改革系统做出延伸分析。所谓“全局”,指改革旨在进一步调整政府—市场关系，使两者各得其所；所谓“多目标”,指改革具有提升审批效能、倒逼监管转型、激发市场活力等多重目的；所谓“动态平衡”,指改革要兼顾审管协调、层级协作、地域联动等多维度的复杂张力关系及其平衡稳定；所谓“优化”,则直指改革要在审批效率、监管能力与市场秩序互适应的进程中形成改革的整体稳定性。以下将从行政审批局改革系统两个阶段的动力入手，对改革进程进行具体辨析。四改革系统的直接动力：从审管分离到审管联动（一）基于许可事项相对集中的审管分离许可事项是行政许可权的直接载体，其集中或分离作为行政审批制度改革的主要表现，体现了不同阶段中改革进程的相应变化，本质上是围绕权力这一行政体制内的核心要素进行的行政许可权配置解构与重构的过程，从而带来行政方式、行政流程、资源配置等一系列变化。政务中心建设初期，尽管实现了服务窗口集中，但仍由不同部门进行各自分管业务的审批，公民办事的程序、效率没有发生实质性变化。随后进行的以“最多跑一次”为代表的行政审批制度改革仍以政务中心为基础，在服务上推行一窗式的无差别受理，通过关联分析将相关事项进行整合办理，具体的审批则在后台通过并联审批等方式实现效率提升，整体而言，这一阶段的“集中”更多是物理层面的优化与协调。而审批局改革建立在以审批事项为核心的行政许可权的集中之上，在政府整体职能层面实现了审批与监管的分离。具体而言，审批局改革的关键在于正确处理“集中”和“分离”的关系。一方面，审批事项的“集中”是改革的根本特征，蕴含多层次的内涵。首先，“集中”是在一个统一部门(审批局)的基础上实现广泛和彻底的事项整合，审批权限的转移是区别于之前改革的本质特征。该模式的整体设计基于新的权力结构体系来进行，不仅要实现公民需求的高效满足，同时也要保障机构的正常运转。其次，“集中”是在一个相对范围内来进行，审批权限的划转意味着审批工作的整体转移，而对于权限本身有特殊性或是运转的技术设备及人员要求超出审批局承载能力范围的，需要对转移的必要性进行评估并作出相应安排，即“相对”的内涵不仅指集中维度和范围的有限性，也强调集中内容的双向动态管理。最后，“集中”的实施依赖信息技术的发展程度，突破部门界限的核心在于打破信息孤岛，在实现物理集中和职能集中的基础上，更重要的是实现审批信息的共享，这样才能真正实现集中的内涵，即审管分离后的审管联动与协同。另一方面，审管职能的分离是改革深化的关键环节，既构成实现改革目标的基础机制，也成为影响改革绩效的主要变量。针对政务中心模式存在“收发室、传达室”等碎片化问题，审管分离机制的建立是从组织结构维度来破解部门间协同困境，以实现政府职能体系的深度优化。在带来效率提升的同时，审管分离同样存在审管脱节的隐藏风险，改革速度较快会使二者难以在短时间内实现相互适应。所以，作为改革“底色”的分离机制，仍需通过制度化的体系建设与规范化的技术应用来实现审管部门间的协同发展。（二）基于许可事项相对集中的审管分离改革第一阶段的核心，是围绕行政许可事项集中而展开的审管分离机制构建，通过审批权力重置实现政府职能分工体系优化。但审管分离造成的审管脱节，又成为制约当前改革的主因。此时，建立在审批知识合作和审管信息交互基础上的审管联动机制的意义得以凸显。一方面，许可事项实际运转的专业性和复杂性，无论在流程规范还是人力资源方面都给行政审批局的知识能力带来挑战，体现为许可事项受理及审查中的具体难题仍需监管部门进行支持与帮助，以保障改革初期审批局的正常运转；另一方面，改革后原有线性审管信息流要转变为集散式的审管信息流，而能否形成有效“集散”,取决于审批信息与监管信息的及时交互，即审批局与监管部门间以何种载体、频率、幅度、方式来推送审批与监管信息，从而形成责任边界清晰、信息交互及时、有效且规范的集散式审管信息流(图4)。1.许可受理沟通改革初期，大量许可事项交由审批局执行，由于所涉的业务种类多、涵盖范围广，专业知识与技能的相应缺乏会造成审批局在专业性较强的事项上存在疑虑。此时，审批局会以正式沟通、非正式沟通两种方式向监管部门征求意见。正式沟通指由审批局向监管部门发函，请求对方给予帮助；非正式沟通指审批局干部、员工通过自身的私人关系，向监管部门人员进行业务咨询。具体而言，在确定划转事项后，审批局要与监管部门就事项的法律法规依据、材料、程序、专业技术标准等进行联动，以确定许可权行使规范与标准，同时审批局还会就许可材料、许可编号等资源与上级监管部门进行互动。在该过程中，审批局还需要将相关标准信息进行公开，让行政相对人参与到事项标准的确定中，从用户角度进行意见反馈，推动审批模式优化。这一工作机制是相对集中行政许可权的入口机制，也是审管联动的基本层次，需要不同主体对事项标准进行沟通协调，使事项运转更加合理高效。在确认事项标准后，相应职权会划转到审批局。在该过程中，监管部门应考虑审批局的实际承载能力，尤其针对部分难度大或技术性要求高的审批事项，监管部门在划转的同时应给予相应的人力物力和设备技术支持，以实现事项资源的合理协调，保障审批事项划转至审批局后能够正常运转。最后，还涉及许可事项的动态调整。这是事项划转后审管联动效应的直接体现，主要指划转后的事项在实际运行中存在较多问题时会返还至监管部门，或是由审批局对事项承担一定的监管权，即在特定事项上实行“先集中，再退回”以及在特定条件下由审批局代监管部门行使特定事项监管权。许可事项动态调整既是审批局与监管部门的良性互动，也是审管联动机制在事项层面的动态运行保障。2.许可审查协作在许可事项的审查阶段，审批局在完成许可审查过程中，针对特定审查环节还需要征求监管部门意见或请求监管部门开展联合踏勘、技术评审等，监管部门则会相应反馈相对人的情况，在必要时请求延缓审批。在此过程中，审批局与监管部门围绕审批专门知识的合作也得到了充分体现。根据审批行为特别是许可审查行为独立实施的程度，可将审批局的审批行为划分为“强审批模式”和“弱审批模式”。采取强审批模式的审批局工作开展较为独立，同时凭借较强的专业能力可独自承担多数审批事项的审查工作，因而所需的知识合作有限；采取弱审批模式的审批局一般成立时间较短，改革基础与业务能力较弱，因而更多地需要借助监管部门的业务力量，通过紧密的知识合作共同完成审批工作。虽然程度不同，但两者在本质上都是由监管部门再次介入审批行为的实施当中，从而解决改革初期由于审批知识能力不对称所导致的实践困境。3.审管信息交互在做出许可决定后，审批局及时通过公文流转系统推送审批信息。审批信息的推送过程伴随管理责任的转移，不同审批局会采取不同的载体、频率、幅度、方式向监管部门推送审批信息，主要有离散和连续两种方式。离散式指审批局每隔一段时间，将审批信息统一打包，发给监管部门；连续式指审批局每办理一项业务，就将信息推送给监管部门。通过审批信息的推送，会形成责任边界清晰、信息交互及时、有效且规范的审批信息流。与此同时，监管部门一般会把监管、执法的结果信息推送到市级企业信用信息平台，实现监管结果共享。在此基础上，审批局可以使用监管信息来识别失信问题行业，从源头调控市场准入、降低监管难度，社会公众也可以使用监管信息了解企业信息、行业与市场状况，实现监管数据的共享利用。五改革系统的深层动力：数据驱动的审管协同（一）基于审批数据的前馈联动在当前的改革阶段，源于审批局的审批数据整体上局限于与监管部门的初步交互，这种流动范围的限制导致其利用效率较低。具体来看，当前审批系统内的数据流主要呈线性特征，从不同监管部门乃至一级政府整体来看，仍存在严重的碎片化问题，未能触及改革的深层次内容；而在信息公开方面，市场主体无法及时获取相关审批数据，难以做出面向市场竞争的有效决策，由此带来的市场秩序问题(如市场过度饱和)将直接增加监管部门的工作难度，进而影响审批与监管部门的良性互动乃至改革的可持续性。事实上，基于知识和信息的审管联动仅能维持改革初期审管之间的衔接问题。要实现审管动态平衡、保证政府整体审管职能的稳定性，就改革深化的本质而言，还需要进一步激活审批部门的累积数据及其价值。首先，从审批数据汇集来看，实现“相对范围”内的审批数据统一管理是改革的重要目标。但审批数据的汇集，横向需要审批局与同级监管部门交互，纵向需要审批局与上级相关监管部门交互，其中由于数据交互标准的不同将极大增加审批局的行政成本。这也表明数据共享应该成为突破现有数据“孤岛”的主要手段，即在构建数据公开标准体系基础上，搭建相应数据汇集平台以及数据管理制度体系，以解决在数据层面的应用管理问题。其次，审批数据具有数量大、范围广、与市场主体关联性强以及实时性等特征，蕴含重要利用价值。对此，可以审批累积所得数据为基础，对相关市场主体的行业、时空分布等情况进行专项与综合分析，再结合地域内市场容量的适度预测，将分析、预测结果及时、动态地传递给社会公众特别是潜在市场进入者，以便实现从审批端就能有效引导市场秩序，进而舒缓监管压力，以此实现审管的“前馈”式联动。此外，审批数据的跨监管部门流动及利用，同样可以成为相关部门的辅助决策工具。（二）基于监管数据的反馈联动监管部门作为审批局改革系统的重要组成部分，同样可以在监管数据累积的基础上积极实现审管的“反馈”式联动。具体而言，反馈联动以监管信息累积所得数据为基础，由监管部门重点对失信及受到处罚的市场主体的行业、时空分布等情况进行专项与综合分析，并基于分析结果评估相应市场风险，再将分析、评估结果及时、动态地反馈给审批局以及社会和市场主体，就能够支持审批局依法、合理地调控相关行业的审批节奏乃至准入门槛等，使审批与监管形成协同合力。在该路径支撑下，审批局与监管部门的关系将得到进一步优化，标志着审批局改革中审管关系由低层次联动向高层次协同的迈进。（三）基于审管数据的整体联动在前馈联动和反馈联动的基础上，针对特定区域，还可以进一步基于审、管总体数据，进行市场主体的行业、时空分布分析及行为特征提取，探索构建从市场微观主体的属性—行为集合到市场宏观动态秩序演进的计算机模拟模型，并基于不同情景开展政策模拟研究，提出审批局、监管部门及市场主体间实现有效整体联动的路径策略及政策建议。图5给出了包含前馈联动、反馈联动和整体联动的数据驱动的审管协同路径的完整示意。六改革的四维图景：从单点创新走向界面重构行政审批局改革作为深入推进“放管服”改革的有益探索、深化行政审批制度改革的创新路径以及改善营商环境的直接载体，在较短时间实现了相关各级政府权责职能体系重构，显著提升了行政审批及政务服务效能，有效激发了各类市场主体的活力与动力。与此同时，行政审批局作为我国进入经济新常态、迈向高质量发展大背景下由下而上、又自上而下的改革产物，其发育、发展须在我国经济治理持续优化这一系统性的动态过程中予以通盘审视。前文在对行政审批局改革进行两阶段划分的基础上，集中分析从审管分离到审管联动这一阶段的权力重置、知识合作及信息交互机制，提出审批效率与监管能力应该互相适应，以保障改革的有序推进，然后针对改革的深入推进，从审管数据综合利用视角提出包括前馈、反馈及整体联动在内的数据驱动的审管协同路径，作为行政审批局改革第二阶段的前瞻性框架。与此同时，以当前我国区域经济发展正在呈现的“南北”差异为背景，不难发现其中“北方”地域在推进行政审批制度改革时更多采取了行政审批局路径。对此，笔者希望结合对若干地域审批局改革的综合观察，再从“点”“线”“面”“体”四个层次对改革前景做出一定讨论。（一）改革的“点”:限度、成本与评估自行政审批局改革实施以来，提高审批效率一直是改革的核心绩效指标，为此“最短时间”“最少材料”“最简流程”等改革措施纷纷涌现，很大程度上既推进了改革，也达到了便企利民的目的。但就行政许可的实质而言，其作为市场准入的前置条件和基本门槛的作用，不能受到忽视，特别是其作为调节政府与市场关系的法定行为的严肃性，不能受到损害。换句话说，特定行政许可事项总是需要特定的办理材料、流程和时间，不可能无限压缩。从这个意义上讲，审批效率的提高有其总体限度，不能持续作为评判改革成效的主要尺度，否则可能带来数字攀比、造成改革的形式化。事实上，只要坚持以人民为中心的立场，就不难发现应该把企业、群众办事的满意度作为评判改革成效的核心标准。只要绝大部分办事企业和群众对特定的审批效率满意、接受，就说明审批改革达到了预期效果。提出审批效率提高有其限度的观点，还涉及改革成本的因素。任何效率的提高，都需要基层审批局投入相应的人力、物力和财力，当成本投入带来的效率提升达到其临界水平(边际效应递减)时，就需要考虑投入的暂缓或暂停。此外，不少基层审批局面向新开办企业推出的免费刻章等政务服务，是否符合市场经济原则也值得商榷，特别是在中央要求地方过“紧日子”的政策环境下，对于这样的非普惠式公共财政支出需要慎重对待。对此，一方面可以加快电子印章的推广使用，另一方面应该研究如何制定更多普惠式服务项目，把有限的财政资源花在“刀刃”上。在这个过程中，就需要对前期各类改革举措及其成效进行投入-产出评估，分析哪些措施的力度可以适当降低、加以维持或是重点加大，从而真正把有限的改革资源善加利用，实现改革效益最大化。（二）改革的“线”:由单点突破转向综合集成首先，对于缺乏审批改革顶层设计的地域而言，需要更加注重和强化改革的顶层设计。如陕西省在省政府层面涉及行政审批服务改革的部门相对较多，包括职转办、审改办、营商办、政务公开办、电子政务办等，一定程度上造成了改革整体推进的协调成本高、难度大。而山西省于2018年10月正式成立省级行政审批服务管理局(加挂省政务信息管理局牌子),统一承担全省政务改革和管理、行政审批服务管理、政务信息管理、优化营商环境等职责，从而能够相对顺利、高效地推进全省审批制度改革。此外，山西省委办公厅、省政府办公厅于2019年12月联合印发《关于在全省各市县开展相对集中行政许可权改革的实施意见》,对该省审批服务改革做出全面部署并详细规定路线图和时间表，使改革有据可依、有路可循。在这个方面，中央如何在“国家政务服务平台”基础上，更好统筹推进“北方”的审批局改革和“南方”的“最多跑一次”“一网通办”“数字政府”等改革，也需要尽快地提上议事日程。其次，国务院在2020年9月就政务服务“跨省通办”做出全面部署，提出要“打破地域阻隔和部门壁垒，促进条块联通和上下联动”,并“鼓励区域‘跨省通办’先行探索和‘省内通办’拓展深化”,同时要求“提升‘跨省通办’数据共享支撑能力”“加强政务服务机构‘跨省通办’能力建设”。这一方面体现了中央政府对包括行政审批改革在内的政务服务优化的通盘设计，另一方面也表明审批局改革需要进入“综合集成”式的系统性改革新阶段。以陕西省西安市为例，2020年6月，西安高新区审批局、西安曲江新区审批局联合推出政务服务“两区通办”,首批涉及工商注册、纳税服务、公证服务、公积金等95项具体业务，两区企业群众可选择就近办理业务；8月，莲湖区、碑林区、新城区三个主城区的审批局领导及业务科长召开首次协调会，研究按照市审批局要求推进行政审批政务服务事项“三区通办”工作。这些实践说明，无论是从深化自身改革还是从落实中央要求角度，地方以及基层审批局改革正在自觉或不自觉地进入“条块联通、上下联动”的新阶段，确有必要更加注重改革的联动性和协同度。第三，伴随审批局改革在多地持续推开，相关改革经验和创新做法也在不断涌现。如何让好的创新经验实现快速、有效的扩散，也是改革新阶段要着力解决的问题。如西安市审批局在2019至2021年度连续评选了全市共30个政务服务改革创新案例，涉及审批流程优化、审批服务标准化、引进质量管理、延伸服务体系、提升办事体验等，而市本级也贡献了“15分钟政务服务圈”“网上中介服务超市”等创新举措，但面临的一个突出问题就是这些创新经验如何得到有效统合并在市内外快速扩散。此外，延安市审批局作为陕西省唯一一家市本级改革试点，在前期做好实体审批局建设的基础上，探索推出“六个一”工程建设项目审批模式(特别是建成运行了与国家住建部、省住建厅系统相联通的工程建设项目审批管理系统),并得到国务院职转办肯定。鉴于工程建设项目审批是审批制度改革中的重点和难点问题，所以延安市提供的新模式及其审批管理系统，就有必要性和可行性在陕西省内复制推广。（三）改革的“面”:审批效率、监管能力与市场秩序的改革“三角形”前文已提及，在审批局改革的第一阶段，经由审管分离到审管联动后，要注意形成审批效率与监管能力之间的互适应，否则容易出现审批改革单兵突进而监管转型不到位的审管脱序状况，使得依靠审批局改革倒逼监管转型的目的不能顺利实现。为此，在改革整体节奏的把握上，要特别关注审批效率提升与监管能力提升之间的匹配关系，保障一级政府履行审批与监管职能的协调性、同步性，实现审批改革与监管转型的高度协同。在此前提下，由审批改革形成的“宽进”效应和由监管转型带来的“严管”常态才能相得益彰，共同为广大市场主体营造公平、公正的健康发展与充分竞争环境，从本质上打造出能够有效激发市场主体活力和动力的良好市场秩序。在这个意义上，由审批效率、监管能力与市场秩序构成的审批改革“三角形”,才是认知、理解和把握改革推进的完整图景。需要特别指出的是，当前审批局改革整体而言还未完全定型，很多基层审批局在改革实践探索中形成的一些经验做法和制度规范，仍然需要在后续改革中作必要调整和完善，从而真正使经过时间检验的一批优秀制度、机制得以保留和固化，为整个改革奠定稳固和持久的制度能力基础。换言之，当前的审批局改革在很大程度上需要一个盘整、消化期，这就为监管能力提升和监管整体转型带来一个缓冲期，也为两者的相互适应和匹配创造了一个难得的窗口期。地方政府应该主动把握这个审批改革的窗口期，通过规范完善审批局的制度建设和加速推进监管部门整体转型，为审批改革“三角形”实现更高水平的均衡和稳定创造条件。（四）改革的“体”:基于数据治理界面的“整体智治”当审批局改革转入第二阶段即进入数据驱动的审管协同后，一个必须解决的问题就是审管数据的互联互通和共享利用。参考“界面政府理论”,在审批局改革中，审批局事实上充当了一级政府的审批界面，其他监管部门则通过进入“互联网+监管”系统形成统一的监管界面，此时，还需要一个能够归集、统筹审管数据并对之加以共享利用的功能性平台来充当所谓“数据界面”,从而形成一个集审批界面、监管界面和数据界面于一体的整体政府。这样一个整体政府，事实上已经接近黄璜等提出的“平台驱动的数字政府”形态,而所谓数据界面的很多功能则需要由后者中的政务中台(特别是数据子中台)和公共数据平台予以实现。从而审批局改革将经由审批界面、监管界面和数据界面的陆续形成，对现有政府的职能体系和组织形态进行根本重塑，最终既实现整体政府的功能，也实现数字政府的形态，并在两者的有机融合过程中，逐步迈向由郁建兴等所提出的“整体智治”这一中国政府公共治理的新境界。七结论：行政审批局改革的“归宿”从当前国内行政审批制度改革实践来看，政务中心模式与行政审批局模式已经成为改革的两大主流路径。不同地区间发展状况以及制度环境的差异、地方竞争机制以及模式本身的特征，成为地方政府选择审批制度改革路径的主要影响因素。本文基于系统论视角对审批局改革进行的审视，以及对改革核心要素及生命周期的分析，进一步揭示了行政审批制度改革的本质。区别于强调服务界面构建和维护的政务中心模式，行政审批局是基于政府权力重置对其组织职能进行优化而形成的新的审批系统，知识、信息与数据是系统演进与改革深化的阶段性核心要素。从行政审批制度改革的整体特征看，政务中心关注政府服务界面的直接优化，而行政审批局在关注政府服务界面的同时，更加强调审批界面与监管界面的改革与分离，一定程度上是对前者的继承和超越。尽管两者都有各自的独特优势和适用性，但从改革的生命周期看，它们在未来都会面临审管数据的处理与应用问题，而这也是影响行政审批制度改革深化的核心要素。行政审批制度改革的路径分异，代表了地区差异背景下地方政府改革路径的不同，而从改革目标和发展方向看，改革的最终归宿仍然是数字政府的构建。从公民维度看，以“一网通办”为代表的线上服务体系以及以“政务中心”为核心的线下服务机构，在目前乃至未来一段时期仍然是行政审批服务的主要载体。在此过程中，行政审批局的设立更多指向政府内部职能体系的调整与优化，并非改革的最终模式。政府职能与组织界面的重组和政府服务界面完善与升级的结合，才是实现行政审批制度改革系统性再造的完整路径。与此同时，仍需充分认识到行政审批局作为基层政府创新实践，对于我国的行政审批制度改革具有重要的探索意义和积极贡献，对于地方政府发挥“大胆试、勇敢闯”的改革精神自主性和实现改革路径的丰富性也具有重要的历史和实践价值。本期来源：《上海行政学院学报》2022年第2期编辑：蔡龚涛校审：牛坤在审核：光涵往期推荐折中治理：高风险约束情境下基层政府政策执行的策略研究——以G镇粉浆水治理为例“氛围”：情感治理的新路径——基于P市文明城市“模范氛围”的分析“技术的合法性空间”：城市基层应急治理中技术运转的组织学解释——以新冠疫情中的W市红十字会为例

摘要本文基于政策执行的压力-抗力组合建构了基层政府的高、中、低不同等级的风险约束情境，试图探究不同风险约束情境对基层政府政策执行的影响以及消解高风险约束的策略。通过对G镇粉浆水治理案例的研究发现，风险情境转换是基层政府环境政策执行调整的重要影响因素，在不同等级的风险约束情境下，G镇粉浆水治理政策执行可以分为“巡查式”治理、“包保式”治理和“开口式”治理三个阶段。基于案例经验，提出“折中治理”的概念用于解释基层政府在高风险约束情境下政策执行的风险规避策略。作为风险规避策略的折中治理得以可能与政治机会结构、文化机会结构、技术机会结构和社会机会结构等因素有关。折中治理广泛存在于高风险约束情境下基层政府的政策执行实践中。作为一种权宜性风险规避策略，折中治理会产生一定的消极后果，需要消除基层政府具有负面效应的风险规避策略。作者简介耿言虎，安徽大学社会与政治学院暨社会治理研究中心副教授，研究方向：环境社会学，农村社会学，移民问题等；王少康，安徽大学社会与政治学院暨社会治理研究中心硕士生。文章结构一、文献回顾与研究策略（一）文献回顾（二）研究策略与思路二、G镇粉浆水污染及其治理实践（一）粉浆水的污染现状（二）Y县以禁为主的粉浆水治理实践三、风险情境转换与政策执行的阶段调整（一）低风险约束与“巡查式”治理（二）风险约束升级与“包保式”治理（三）风险规避目标下的“开口式”治理（四）风险情境视角下的政策执行阶段演进四、折中治理：基层政府政策执行中的风险规避策略（一）粉浆水治理的运作方式（二）折中治理及其特征五、折中治理得以可能的机会结构（一）政治机会结构：政绩考核的多目标平衡（二）文化机会结构：乡土社会的共识性情理（三）技术机会结构：治理目标的指标化导向（四）社会机会结构：熟人社会的差异化分类六、总结与讨论中国基层政府在政策执行中面临多重风险约束。一方面，压力型体制自上而下的问责机制成为悬在基层政策执行人员头上的“达摩克利斯之剑”。问责机制以目标管理责任制为基础，以目标考核和“一票否决”为基本工具，是最让基层执法人员“如履薄冰”的制度。另一方面，政策执行中政策对象的抗力也日益增大。在利益多元化和公众自主意识觉醒的背景下，社会抗争和公共舆论成为“稳定政治”目标下政府政策执行的外在影响因素。科层体系的压力和民间社会的抗力两种方向相反力量的共同作用形塑了基层政府政策执行的风险约束情境。在高风险约束情境下，基层政府在政策执行中的行为逻辑开始从邀功转为避责，形成了一套以规避和消解主要风险为目标的行动策略。高风险约束情境下基层政府在政策执行中倾向于采取何种风险规避策略？政策执行中的风险规避策略得以可能的机会结构是什么？本文将对这些议题展开探讨。01文献回顾与研究策略（一）文献回顾学界围绕基层政府政策执行的风险规避策略形成了大量的研究成果。笔者将围绕高风险约束情境的构成、基层政府风险规避策略的表现以及风险规避策略得以可能的机会结构三个方面呈现相关文献。其一，上下挤压中基层政府的高风险约束情境。基层政府的政策执行发生于特定的情境中，环境治理、征地拆迁等领域的政策执行处于上下双重压力挤压的高风险约束情境，有学者将这种处境比喻为“杂技演员走钢丝”。高风险约束情境主要有两个构成要素：(1)“自上而下”的压力引致的政治风险。改革开放以来，中国从动员型体制转为压力型体制。自上而下的数量化任务和物质化评价体系加剧了政策运行的政治风险。伴随着行政体系的理性化和规范化，基层督察与问责制度日益完善，“监督下乡”和制度“硬化”加剧了基层政府政策执行的风险。(2)“自下而上”的抗力引致的不稳定风险。基层社会场域中的政策执行面对的是利益分化的多元主体。利益博弈、文化观念冲突、潜在的集体抗争、舆论压力等都是不稳定的风险源。政策对象向基层政府反向施加的压力造成的风险是高风险约束情境的重要构成要素。其二，风险约束情境下基层政府的风险规避策略。保罗·斯洛维克指出，人们在心理决策过程中面对风险时会呈现出风险偏好、风险厌恶和风险中立等不同的态度。风险规避逻辑是具有风险厌恶偏好的基层政府的重要行动逻辑。关于基层政府风险规避的相关研究主要可以分为两方面：(1)基层政府避责行为。贝克指出，风险的制造者会通过“有组织的不负责任”推卸责任。基层政府的风险规避态度与强调职责分工与奖惩明确的科层制逻辑运行直接相关。基层政府权责分立的现实结构成为内部非系统性风险的产生根源，继而导致基层行政人员以追求风险最小化和自我保护为目标的避责行为。基层政府在风险规避目标下的避责策略有多种实践样态。胡德将避责策略分为机构策略、引导策略、政策策略三种类型。(2)“对上”和“对下”的风险规避策略。基层政府“对上”和“对下”分别采取了不同的风险规避策略。“对上”的风险规避策略以应付上级、软化风险环境为目标，包括共识式变通、上下级“共谋”、讨价还价、申诉、选择性政策执行以及通过“钻空子”“曲解规则”“改头换面”“土政策”等方式对上级政策再界定。“对下”的风险规避策略主要以化解政策对象的不满情绪和抗议行动为目标，策略主要包括依靠物质利益、道德领导、自治运作、关系网络、程序同意等手段。其三，基层政府风险规避策略得以可能的机会结构。基层政府政策执行中风险规避策略得以可能需要特定的制度空间和社会基础。既有研究认为，中国政治制度自身的制度设计和运行规则以及制度变革赋予了基层政府在政策执行中一定的弹性运作空间。曹正汉指出，传统中国国家治理实行上下分治，中央政府执掌“治官权”，地方政府执掌“治民权”，地方政府可以灵活处理辖区事务。周黎安认为，多层级治理结构中的“行政发包制”，上级对下级“发包”，给了下级以自由裁量权和变通空间。陶鹏、童星指出，分权制改革触发不同类型体制间的动态转换，官僚理性运作可能引致避责行为。相关研究还指出，基层政府的风险规避策略与粗疏化治理结构、文化观念约束机制失灵、上下级政府间的信息不对称、政府信息公开制度透明度低等有关，以上因素都为基层政府的风险规避策略创造了弹性的自主性空间。已有研究展现了高风险约束情境下基层政府的风险规避策略，但是也有值得进一步研究的地方。首先，现有研究多从静态角度描述基层政府政策执行面临的风险约束情境，风险多被视为恒定变量，但实际上，基层政府在政策执行中面临的风险常常随着政策执行的阶段演进和不同主体间互动关系的变化呈现动态变化性。风险约束情境为何变化以及变化会对基层政府的政策执行策略产生何种影响还需要深入研究；其次，作为科层体系“末梢”和直接面对政策对象的基层政府，政策执行的风险来源既有来自上级部门的压力，也有来自对象群体的抗力。政策压力和政策抗力如何共存并构成基层政府的风险约束情境，还需要进一步研究；最后，高风险约束情境下基层政府风险规避策略及其机会结构的阐释还有待深化，风险规避策略的表现方式和呈现特点如何，微观场域中风险规避策略的具体运作得以成功的结构性因素需要深入研究。（二）研究策略与思路学界对于政府行为的研究，二战以来先后形成了行为主义、理性选择理论和新制度主义三种理论模式。近年来，政府行为的理论研究呈现综合交叉的趋势，“制度—行为”分析框架试图综合各派理论优点，对本文研究有重要的启示意义，特别是其关于地方政府行为逻辑的多元效用目标、有限理性、动态化、情境性等假设为笔者提供了重要参考。风险约束是基层政府政策执行的重要情境。基层政府面临系统性风险和非系统性风险，风险来源具有多样性的特征。史密斯的政策执行过程模型要素包括：理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素，模型中四个要素也是相互影响的。从史密斯的模型可以看出，执行机构的政策执行会受到目标群体和相关制度环境因素影响。具体而言，基层政府面临自上而下(top-down)的“政策压力”，也面临政策对象自下而上(down-top)的“政策抗力”。在压力型体制和“政治锦标赛”的官员晋升机制下，政策压力与政策抗力都会影响政策执行效果进而成为官员晋升的风险。一票否决、诫勉约谈、免职撤职等是政策压力下政治风险的表现。政策抗力的风险则体现为政策对象的抵制性行动及其衍生的多种社会风险，这些风险又都极易转化为基层政府的政治风险。学界对政策压力下的风险关注较多，但实际上，政策抗力造成的风险逐渐成为影响基层政府政策执行的重要因素。由政策压力形成的压力情境和政策抗力形成的抗力情境共同形塑了基层政府政策执行的风险约束情境。按照托马斯的理解，行动者对所处客观环境都有自身“情境定义”的过程。“情境定义”是一个主观建构的过程，如何定义所处情境是影响人们行动的重要参考因素。政策压力与政策抗力双重挤压形塑了政策执行主体主观化的感知风险约束情境。如何区分风险约束情境的等级呢？笔者认为，这主要取决于两种因素：其一，政策压力和政策抗力自身的“力”的大小。在科层制体系下，政策执行压力大小是由政策相配套的问责与处分强度决定的，政策执行压力在不同领域、不同制度环境中有所差异；政策抗力大小是政策执行者面临的政策对象的反对及其可能对自身造成的危害，反对活动的参与人数、激烈程度以及可能引发的舆情风险概率等都是决定抗力大小的因素。其二，不同政策压力与政策抗力组合的效果。按照政策“压力—抗力”组合的不同，风险约束可以分为“压力小-抗力小”的低风险约束情境、“压力大-抗力小”中风险约束情境、“压力大-抗力大”高风险约束情境风险约束情境是动态变化的，它既是基层政府政策执行的重要参考要素，也会因为政策执行主体和政策对象的互动关系而发生强弱变化。总之，政策执行中的风险约束情境既是自变量也是因变量。不同风险约束情境下基层政府与政策对象的互动模式展现出不同的样态。基层政府不仅是具有独立利益实体和主体意识的政权经营者，也是具有风险规避偏好的行动者。当政策执行处于低风险约束情境时，基层政府可以基于自身能力和偏好决定政策执行方式，自主性较高。当政策压力加大，风险约束升级时，基层政府通常会加大执行力度。但与此同时，政策抗力可能随之提升，进而导致风险约束继续升级到高风险。作为“策略主义”的基层政府，平衡策略是基层政府策略主义行动中的核心原则之一。周雪光指出，政府官员的生存之道是在不同压力下保持平衡从而完成自上而下的任务。高风险约束情境中，在风险理性主导下，基层政府开始采取风险规避策略，通过对风险分配的平衡弱化高风险因素的发生概率。在这一环节中，风险规避策略是如何运作并加以实现的，这是本文关注的重要内容。在政策执行中，基层政府的权宜和变通是消解风险的重要手段。由于政策抗力的未知性，在基层政府政策执行中往往会经过试探阶段，观察政策对象的反应，根据其反应迅速做出调整。风险规避策略下的行动及其最终结果得以可能不仅取决于政策执行主客体之间的互动关系，还依赖于微观场域中多样化的机会结构。既有研究指出的宏观结构性因素难以有效解释基层政府在微观场景中风险规避策略的差异。基层政府风险规避策略是否可行与特定的机会结构空间的大小相关。默顿指出，机会结构(opportunity