万峰湖专案 | 最高检发布第四十一批指导性案例

近日，最高人民检察院以万峰湖专案为主题印发四十一批指导性案例，最高检副检察长张雪樵在发布会上介绍，万峰湖流域生态环境受损公益诉讼案是最高检直接办理的第一起公益诉讼案件，经最高检第十三届检察委员会第九十七次会议审议通过，9月22日作为指导性案例正式发布，并且是第一次采用“一批次一案例”的形式发布，同时也是第一次在办案现场发布指导性案例。

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【法宝引证码】 CLI.CR.431424065

经2022年4月21日最高人民检察院第十三届检察委员会第九十七次会议决定，现将最高人民检察院督促整治万峰湖流域生态环境受损公益诉讼案（检例第166号）作为第四十一批指导性案例（生态环境公益诉讼主题）发布，供参照适用。

【关键词】流域生态环境治理  跨区划公益损害  以事立案  一体化办案  检察听证  诉源治理

【要旨】

对于公益损害严重，且违法主体较多、行政机关层级复杂，难以确定具体监督对象的，检察机关可以基于公益损害事实立案。

对于跨两个以上省或者市、县级行政区划的生态环境公益损害，共同的上级人民检察院可以直接立案。

上级人民检察院可以采用检察一体化办案模式，依法统一调用辖区的检察人员组成办案组，可同时在下级检察机关设立办案分组，统一工作方案，明确办案目标任务，统一研判案件线索，以交办或指定管辖等方式统一分配办案任务。上级人民检察院可以督办或者提办重点案件，下级人民检察院可以将办案中的重要问题逐级请示上级人民检察院决定，包括需要上级人民检察院直接协调解决的相关问题。

检察机关办理公益诉讼案件，对于拟采取的公益损害救济方案或者已经取得的阶段性治理成效，包括涉及不同区域之间利益关系调整的，或者涉及案件当事人以外的利益主体，特别是涉及不特定多数的利益群体和社会民众，可以通过公开听证等方式进行客观评估，或者征询对相关问题的治理对策和意见。

对于因跨行政区划导致制度供给不足等根源性问题，检察机关可以通过建立健全跨区划协同履职机制，在保护受损公益的同时，推动有关行政机关和相关地方政府统一监管执法，协同强化经济社会管理，促进诉源治理。

【指导意义】

1．对于案情复杂、一时难以确定监督对象的公益损害线索，可以基于公益损害事实立案。生态环境和资源保护领域中的重大公益受损问题往往涉及多个侵权违法主体，还可能涉及多地多层级多个行政机关，一时难以确定具体监督对象，如果查证清楚再行立案，难免迁延时日，使公益损害继续扩大，影响公益保护的及时性、有效性。人民检察院即使尚未查明具体违法履职的行政机关，或者实施具体侵害公益的民事违法主体，也可以基于公益损害事实及时立案。《人民检察院公益诉讼办案规则》第二十九条对此作了明确规定。

2．对于江河湖泊流域性生态环境治理或者跨行政区划重大公益损害案件线索，上级人民检察院可以依法直接立案。跨两个以上省、市、县级行政区划的生态环境和自然资源公益损害，被公认为是治理难题，各地执法标准不一，治理进度和力度不同，由具有管辖权的各个基层人民检察院直接办案难度较大，对此，所涉行政区划共同的上级人民检察院可以直接立案。

3．发挥检察一体化优势，上、下级人民检察院统分结合，充分发挥各自的职能作用。上级人民检察院可以采用检察一体化办案模式，依法统一调用辖区的检察人员组成办案组，或者在下级人民检察院设立办案分组。上级人民检察院统一制定办案方案，明确办案目标、办案形式、办案步骤、办案要求等内容，统一把握案件进度、标准，通过案件审批、备案审查等方式把关具体案件立案、调查、磋商、制发检察建议、听证、提起诉讼等关键办案环节，统筹指挥开展办案活动。对于具体的违法和公益损害线索，基于下级人民检察院更熟悉本辖区情况，监督同级行政机关更直接、具体等办案实际，上级人民检察院可以以交办或者指定管辖等方式交由下级人民检察院立案办理。下级人民检察院对于办案中发现并难以处理的重要问题，包括需要上级人民检察院直接协调解决的相关问题，可逐级请示交办和指定管辖的上级人民检察院决定。直接立案的上级人民检察院对下级人民检察院请示的、案件办理中的重大问题承担兜底统筹的主体责任。从而形成上级人民检察院以事立案为主案，下级人民检察院以监督对象立案为从案，主案与从案统分结合、因案施策、一体推进的办案模式。

4．发挥检察听证作用，评估办案成效，凝聚治理共识，提升办案效果。检察机关办理公益诉讼案件，往往关系到行政执法监管、经济社会管理的主要事项，具体涉及案件当事人以外的多元利益主体，包括行政管理对象，特别是可能涉及不特定多数的利益群体和社会民众，或者涉及不同区域之间重大利益关系的调整等。对于公益诉讼的阶段性治理成效，通过公开听证会等方式征询相关主体代表的意见，对公益损害救济状况、办案成效进行评估，有利于形成共识，提升公益保护的实效；对于尚未付诸实践或者具有探索性质的治理对策，也有必要借助公开听证听取各方面意见，确保治理措施的合法性和可行性，更好践行公益保护为了人民、依靠人民的理念，更好落实“谁执法谁普法”普法责任制，实现“办理一案、警示一片、教育影响社会面”的良好办案效果。

5．以跨区划流域治理问题为导向，建立常态化公益保护机制，推进诉源治理。“上下游不同步、左右岸不同行”等流域治理问题的根源在于跨行政区划管理制度机制的供给不足或者不完善，导致公益损害现象在取得治理成效后仍存在反弹隐患。检察机关可以通过建立健全跨区划协同履职机制，在保护受损公益的同时，协调、推动有关行政机关和相关地方政府统一监管执法，协同强化经济社会管理，促进诉源治理。万峰湖流域因为多头管理、难以管理、都不管理现象突出，导致养殖污染严重，只有通过沿湖五县（市）统一、严格规范下的生态养殖，统一联合执法和检察协同督促，才可能有效根治违法养殖导致污染，守住一湖碧水，才可能通过科学利用湖泊资源，助力脱贫区域乡镇振兴，造福一方百姓，打造绿水青山就是金山银山的样板。

【相关规定】

（2018年修订）第二十四条

（2017年修正）第二十五条第四款

（2014年修订）第六条、第十条、第五十一条

（2013年修正）第十一条、第四十条

（2017年修正）第四条、第九条、第十九条、第三十三条、第三十八条、第四十二条、第四十九条、第八十五条

（2016年修正）第十七条（现为2020年修订后的第二十条）

（2019年施行）第五条、第七条、第八十七条

（2014年施行）第五条、第二十条

（2017年修订）第十五条

（2019年施行）第十条

（2021年施行）第十七条、第二十九条

（2020年施行）第四条、第五条

最高人民检察院就第四十一批指导性案例答记者问

9月22日，最高人民检察院在位于贵州省兴义市的黔桂滇三省（区）万峰湖联合水上检察室召开第四十一批指导性案例新闻发布会，最高检督促整治万峰湖流域生态环境受损公益诉讼案（以下简称“万峰湖专案”）作为指导性案例正式发布。该案是最高检直接办理的第一起公益诉讼案件，本次发布首次采用“一批次一案例”的形式，同时也是第一次在办案现场发布指导性案例。最高检副检察长张雪樵出席发布会。

2019年12月，最高检决定基于万峰湖流域生态环境受损的事实直接进行公益诉讼立案。历时一年，通过办案督促整治，万峰湖生态环境污染问题得到有效整改，湖面非法养殖、沿湖岸线及干支流污染等问题得到有效解决，水质持续好转。今天万峰湖的万顷碧波都是I类或者II类的优质水体。

从办案前的黑臭水体到如今的一湖碧水，从第一阶段的违法网箱清理到第二阶段的生态渔业开发，彻底否定“先污染，后治理”“只看经济效益，不重环境保护”的错误发展思路，进而督促相关政府在生态优先、科学养殖前提之下探索生态养殖，打破了环境保护与经济发展的“零和博弈”，化“绿水青山”为“金山银山”，为走生态优先、绿色发展之路，树立具有实践指导意义的典范。

张雪樵介绍，该案的指导意义在于：对于案情复杂、一时难以确定监督对象的公益损害线索，可以基于公益损害事实立案；对于江河湖泊流域性生态环境治理或者跨行政区划重大公益损害案件线索，上级人民检察院可以依法直接立案；发挥检察一体化优势，上、下级人民检察院统分结合，充分发挥各自的职能作用；发挥检察听证作用，评估办案成效，凝聚治理共识，提升办案效果；以跨区划流域治理问题为导向，建立常态化公益保护机制，推进诉源治理。

发布会指出，万峰湖专案的成功办理，是中国特色社会主义的体制优势转化为国家治理和社会治理效能的又一个真实写照。万峰湖专案指导性案例发布，彰显了公益诉讼检察在跨区划生态环境受损问题解决上的独特价值作用。跨行政区划公益诉讼检察不仅是一项司法制度，更代表了社会治理理念的更新、社会治理模式的转型，为破解“公地悲剧”这一世界性难题提供了“中国方案”。同时对省级以上检察院直接办理生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件、检察一体化办案模式的运用以及检察机关以办案为中心推进诉源治理等起到示范引领作用。

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