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地方政府城投债法律问题研究

柳苗 律师 中闻律师事务所 2023-08-26

一理论概述

城投债是我国特有的债券品种，是指由地方政府设立的投融资平台公司作为发行人公开发行公司债券和中期票据，募集资金用于建设地方政府基础设施或公益项目，从承销商到投资者，债券发行过程中的参与方均将其视为地方政府的债务发行。

二2021年城投债整体概况

2021年随着债务监管进一步趋严及【国发〔2021〕5号】文的出台，城投平台信贷、债券的融资渠道被压缩。加之，土地市场遇冷导致地方实际可用财力增速下降，城投债务压力增加。此外，伴随新冠疫情的持续，市场投资者避险情绪浓厚。2021年地方债发行7.5万亿；城投债发行约5.7万亿，相比2020年全年增加1万亿，创新高。（来源Wind数据库）

城投债市场以省域为单位呈现出两极分化的现象，地域分布概况：江苏、浙江两省城投债2021年净融资规模分别达到5361亿元和5000亿元，占到全国的一半以上；天津、云南、辽宁等9省表现为净偿还，区域内城投平台借新还旧困难、偿债压力较大。

三城投债法律风险分析

我国地方政府予以刚兑的对象主要是城投债。城投债是由城投公司发行的，为地方经济、社会发展筹集资金的一种债券。虽然城投债的发行主体并非政府，也不是传统意义的市政债，但事实上扮演着市政债的角色。由于地方政府财政收入有限，收支预算又受到《中华人民共和国预算法》的限制，地方政府自行发债也受到相应限制。各级地方政府通过财政拨款、土地注入等方式，设立符合融资标准的城投公司，代表地方政府进行融资、投资、建设。在银保监会实施强监管、传统融资平台与网络等新兴平台贷款收紧的背景下，城投债融资成为地方政府的首选，是地方建设资金的重要来源渠道。根据 wind 资料显示，一般债资金使用最多的是医疗教育等社会事业，其次为交通、市政等基础设施建设，可以看出一般债多用于民生类项目，专项债多用于基建等投资类项目。基建项目投资收益率不断递减，在“资金跟着项目走”的强监管政策下，专项债的发行速度较难有大幅增长的可能。可见城投债不仅是地方债的主要来源，也是我国债券市场的重要组成部分。

当城投债面临违约风险时，首先，由于地方政府与城投公司之间的紧密关系，以及城投债发行的初衷（为地方财政解决缺口、为地方建设募资），即使地方政府没有明确为城投债提供担保，也会基于此种利益联系而选择为其兜底。其次，如果地方政府不对其进行刚兑救助，那么很可能导致下一轮城投债发行时投资者对城投债失去信心，从而难以融资，加大融资成本。甚至导致投资者对于政府明确予以担保的城投债亦动摇预期，不利于地方政府的未来利益。

综上，地方政府成立的投融资平台公司的经营能力对债券兑付是有实质性影响，投融资平台公司作为债券发行主体应当加强自身的治理能力以及合规能力，厘清内部的股权架构，妥善解决已有的融资问题，加强自身的营业能力，及时处理再融资问题和资金流动性问题，合法地披露财务信息。此外，笔者建议在债券投资协议中合理设计争议解决条款。

参考文献

01

[1]冯果、 段丙华: 《债券违约处置的法治逻辑》 , 载 《法律适用》 2017 年第 7 期。

02

[2]《城投债回顾及展望：2021年的十大事件及2022年的三个趋势》，网址：https://xw.qq.com/cmsid/20220304A070QO00


ZHONGWEN


合伙人  柳 苗


● 北京大学 经济学学士


● 中国政法大学 民商法专业研究生


● 专业领域：行政诉讼 、公司合规、婚姻继承



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