刘志彪 | 产业政策的转型与收入分配的再均衡 | “要点、重点与堵点：从脱贫攻坚到共同富裕”圆桌会议③

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产业政策的转型与收入分配的再均衡

刘志彪 | 国家高端智库建设培育单位长江产业经济研究院理事长、院长，教育部长江学者特聘教授

本文刊载于《探索与争鸣》2021年第11期

非经注明，文中图片均来自网络

刘志彪教授

从产业经济学的角度来看，中国收入分配格局的问题，在很大程度上跟中国过去长期实施的赶超战略以及通过产业政策实施来实现赶超的方法，有直接甚至是最重要的关系。

增长速度赶超型产业政策

加剧收入分配失衡

在生产力比较落后、居民收入水平较低且资源匮乏的条件下，中国为了迅速缩小与西方发达国家之间的差距，在整个国家层面上采取了增长速度赶超型的发展战略。为了实现这种赶超的目标，一开始就采取了牺牲局部、突出重点的非均衡倾斜措施，主要表现在试图通过优先发展某些前后关联性强的产业，来带动整个经济的增长。然而，这个政策也伴生一个负面结果，就是在相当程度上扭曲了国民收入分配的态势，并对后续的经济发展产生重要影响，突出表现在：

一是通过农户进行积累。以工农产品剪刀差的形式，长期从农户积累工业化的资金来源。二是通过储户进行积累。也就是国家举办的国有商业银行，把存款利率定得比较低，优先为工业化积累资金。三是通过散户进行积累。把资本市场定位为为国有企业上市解困，引导股民为工业化积累资金。四是通过购房户进行积累。居民买房价格中所包含的一次收取的土地使用费和各种税费支出，都是地方政府财政收入的重要来源。“土地财政”的资金积累方式，影响了居民可供最终消费的收入并对居民的其他消费能力产生实质性的挤出效应。

增长赶超型的产业政策，还会以很多其他方式和途径影响收入分配。

第一，增长速度赶超型的产业政策会偏好追求GDP，偏好增加生产能力，追求大项目，偏爱大企业，忽视中小企业。大企业、大项目资本技术密集程度高，就业吸纳能力相对较低；与此同时，由于政策忽视中小企业，能够广泛吸纳民众就业的民营中小企业可能得不到很好的发展，进而以就业和创业等形式影响收入分配状态。浙江、江苏和广东的经验证明，民营中小企业发展不充分的地方，居民可支配收入往往较低，收入分配的差异也比较大，反之亦然。

第二，增长速度赶超型产业政策会偏好把有限的财政收入优先投向生产领域，而把增加居民收入和改善公共福利的事务向后拖延。也即，增长速度赶超型产业政策“重积累、轻消费”，对应的是增长发展型财政而不是公共福利型财政。公共福利开支占财政支出比重低，意味着用在居民教育、医疗、基本住宅、养老等方面的支出少，居民在低收入条件下，要自己花更多的钱用在这些本应该更多由公共财政开支的方面。在此情况下居民的其他消费必然被挤压，导致可供民众实际消费的可支配收入降低。

第三，受资源的约束，增长速度赶超型产业政策必然偏好输家和赢家的游戏，使得资源长期倾斜，集中投入某些地区、某些行业和某些类型的企业。这意味着从一开始，一些没有进入产业政策支持目录的市场主体，就输掉了竞争的游戏。因此，增长速度赶超型产业政策，内生性地会造成行业之间、地区之间、不同企业之间的收入差异，是导致经济结构失衡的最重要的政策性因素。

第四，增长速度赶超型产业政策在一定程度上扭曲了经济主体的收入端，也干预了其支出端，会十分明显地影响甚至决定收入分配状态。政府支持重点地区、产业、企业发展的收入，或来自税收，或来自土地财产，或来自对内对外负债，当这种收入被更多投向特定经济主体，就会更多进入资本所有者手里，而非实质性地用于提高民众收入水平、生活水平和福利水平，由此进一步加剧了“资本/劳动”收入比的失调。

第五，增长速度赶超型产业政策对收入分配的影响，还在于这种政策必然要更多地而未必是更好地发挥政府的作用。这样就会形成更多的政府职能、更庞大的政府机构，加剧国民收入分配向政府倾斜的格局。这也是长期以来我国政府在国民收入中占比居高不下的重要原因。

在笔者看来，纠正增长速度赶超型产业政策，或者让这种产业政策转型，才能具备实施共同富裕战略的基本环境和条件。这是问题的关键。

质量效率提高型产业政策

产生共同富裕效应

进入新时代，我国产业政策转型，就是要使增长速度赶超型产业政策让位于质量效率提高型产业政策。开启全面建设社会主义现代化国家新征程，首先意味着中国的追赶战略没有完成，还要继续进行追赶；但是进入新发展阶段，过去长期以增长速度为目标的产业政策，要以新发展理念为指导，加快形成双循环的新发展格局，全面助推高质量发展。而质量效率提高型产业政策，必然会产生共同富裕效应。

第一，质量效率提高型产业政策要在初次分配领域创造出公平竞争的机会和环境，同时为在再分配领域中创造出公平正义的社会环境创造必要的条件。也即，这种产业政策要在市场竞争领域中，管制好市场秩序，让市场竞争机制对资源配置起决定性作用；同时，要在非市场竞争的领域中，让政府主导公共资源配置，使社会运行更加公平有序。在市场竞争领域的初次分配中，因讲究效率而出现的分配不公，可以由政府主导的再分配机制来纠偏，并辅之以社会伦理道德机制主导的第三次分配。

第二，质量效率提高型产业政策要更多地采取横向的形式，让市场主体公平竞争，同时减少采取纵向形式，不要用选择输家和赢家的办法使个别产业占据产业政策的主导地位。也即，要以公平竞争的取向改造旧的产业政策，逐步取消按照所有制、地区、行业、企业规模等分类制定政策的不公正做法。所有在中国国土上注册并合法经营的企业，一律都是中国企业，应享有同样的政策，这样就不会有政策造成的“洼地效应”，不会有非效率的因素参与的竞争，让企业在政策平等的基础上进行以效率为导向和目标的竞争。其一方面消除了人为扭曲初次分配、干扰效率的不良现象；另一方面又必然会促进形成统一开放、竞争有序的全国大市场，真正发挥中国庞大市场规模的作用，让内需成为连接国内市场、实现国内国际双循环的机制。这是中国经济运行中的一种崭新的发展格局。

第三，质量效率提高型产业政策，要尽量减少为强者、为大企业锦上添花的行为，更多地扶持弱者，为其雪中送炭，以体现政府政策的公平正义。正常市场竞争态势下，强者不需要特殊扶持，反而需要警惕其不断垄断市场。而扶持弱者、抑制不正当竞争、反对垄断者损害中小企业利益，是质量效率提高型产业政策的精髓之一。从这个意义上看，我们现在的政策对中小企业的扶持是不够的。例如，政策上依然存在对中小企业的轻视，某些行业的进入障碍设定太高。世界主要发达国家一般都会在中央政府下独立设置一个专门服务于中小企业的部门，而我国虽然中小企业众多，但是针对中小企业的服务机构还只是工信部系统下设的子机构，其功能并不突出。

产业政策的改革与转型

因此，笔者建议，追求共同富裕首先要在产业政策的性质以及实施方式上进行彻底的改革，在我国形成有利于实现共同富裕的政策环境和社会氛围。

第一，产业政策的目标，不要再继续盯住发展速度和投资规模这类指标，而是要盯紧提升经济效率，实现质量变革、效率变革和动力变革。具体来说，就是要利用产业政策来实施全面提升生产率的计划和战略行动。提升经济效率是建设强大的国内市场的最重要途径。产业政策如果仅仅关注现有资源的分配，是不会有刺激财富增长效应的，也做大不了市场规模。形成强大市场的重点，在于政策能够激励社会成员，市场主体愿意投入更多的生产性努力去创造更多的财富，在于从生产端激励创新、提升创新水平和生产率。由此，保持生产率增长大于工资增长的态势，就可以在宏观经济稳定运行、实现较低通胀水平的前提下，不断地提高人民收入水平、消费水平、福利水平，从而扩大市场总规模。另外，产业政策从激励生产端的财富创造入手，促进创新和分工水平的提升，将会降低企业单位产品成本，使企业可以用低价格去扩大销售，从而产生扩张市场总规模的效应。

第二，产业政策的重心，要在生产领域就发力推进共同富裕。分配的公平问题，必须从生产端的初次分配就开始，也不能指望全部由政府有形的手来解决。在初次分配，我们必须讲效率；而追求高质量发展，意味着初次分配也要讲公平，要以公平促效率，以效率保公平。如果我们把初次分配中形成的严重的不公平问题，全部留到再分配领域去解决，那么会造成两大问题：一是会大幅度提高再分配的成本，强化大政府职能和扩大政府规模，无形中加大政府的控制能力，增加已经较重的税负，并对生产领域的财富创造能力产生实质性的负面效应。二是往往难以达到公平分配的目的。实践中个人所得税经常演变为“工薪税”，如在流转税、增值税、个人所得税为主的税收体系下，加税往往增加的是底层民众的负担，而富人则可能有效避税，把对其个人的税负隐藏在企业成本中。因此，未来产业政策的转型和实施方式的改革，要与推进共同富裕有效衔接，重点从生产领域而不是从再分配领域入手。具体而言：产业政策要深入微观企业内部，帮助企业界定人力资本、技术资本、知识资本和数据资本等的产权，让其与物资资本一样可以分享对剩余的索取权，真正实现劳动力创造价值的同时也可以按要素贡献参与剩余价值的分配，从而激发先进生产要素参与财富创造的积极性。

第三，产业政策的手段，要避免使用扭曲生产要素价格的方式来体现支持的重点，应该更多采用市场经济条件下一些成熟的、通用的有效手段。如上所述，长期用扭曲生产要素价格的方式来支持某一类市场主体、行业或地区，其结果除了会扭曲产业结构导致非均衡发展外，最重要的经济后果是会扭曲收入分配结构，影响共同富裕目标的实现。改进产业政策的支持方法，总的原则是要对接通行的国际惯例，使用那些可能会更少引起国际经济贸易摩擦的有效方法，并尝试使用多种手段和途径，如对出口企业的支持，需要其满足绿色低碳、遵守国际劳动规则等条件；对战略性新兴产业中企业的支持，可以从使用单一的财政补贴方式，转向利用资本市场上市和融资的支持，等等。

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