【文章精选】曹海军、陈宇奇丨部门间协作网络的结构及影响因素——以S市市域社会治理现代化试点为例丨2022年第1期

Original 曹海军、陈宇奇公共管理与政策评论 2024-02-05

部门间协作网络的结构及影响因素

——以S市市域社会治理现代化试点为例

◉ 曹海军陈宇奇

【摘要】基层是国家治理体系中的重要一环，在社会治理的过程中，属地化的管理制度容易造成上级部门向基层的推责，基层部门往往面临资源缺位，责大权少的问题。部门间协作网络提供了弥合条块间资源缺位、权责错位的有效路径。通过对协作网络内生性结构与外生性节点属性的剖析发现，协作网络形成了以基层为主轴，条块部门结对的多部门协同网络结构，在协作网络中，部门执行力与部门行政压力显著影响着部门协作关系的形成。协作网络组织关系的分析表明，在制度安排中应当注重基层党委政府在协作中的核心地位，拓展部门协作的主体与范围，充分发挥党委部门的监督领导作用。在任务部署中强调职能部门的执行力，通过将职能部门的治理界面向基层推移，构建多中心的部门协作网络，防止任务向基层单一部门的堆叠。

【关键词】属地管理；条块关系；协作网络；部门间协作

【作者介绍】曹海军：东北大学文法学院教授、博士研究生导师、东北大学文法学院行政管理系系主任、东北大学国家治理研究院执行院长，yuzhizhai@163.com；陈宇奇：东北大学文法学院博士研究生，chboycyq@sina.com。

【引用格式】曹海军,陈宇奇.部门间协作网络的结构及影响因素——以S市市域社会治理现代化试点为例[J].公共管理与政策评论,2022,11(1):145-156.

—文章结构—

一、问题提出

二、文献综述

三、研究设计

（一）样本选取与数据来源

（二）研究方法

（三）研究变量选取与取值

四、部门间协作网络的结构与影响因素

（一）部门协作网络的结构特征

（二）部门属性对协作组网的影响

五、研究发现

六、建议与展望

一、问题提出

新时代以来，随着国家治理重心下移，基层部门在国家治理体系中的作用日益凸显。2021年4月，中共中央、国务院下发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》进一步明确了基层在国家治理现代化中的重要性。为了强化基层部门在治理体系中的核心地位，围绕基层部门展开的资源下沉、赋能赋权成为新时期行政体制改革的典型特征。为了规范治理体系中的权责关系，厘清部门的治理责任，属地化的管理制度成为央地处理授权分权关系的重要原则。属地管理使条块关系呈现出“条抓块统，以块为主”的典型特征，旨在通过纵向政府间关系的调解，强化地方政府守土尽责的使命。然而，属地管理容易产生权责失衡的困境，使“分级负责”演化为“基层兜底”，进而导致任务下沉而资源缺位，责任下放而赋权缺失的现状，在分级负责的管理模式下，上级政府向基层推责甩锅的问题时有发生。与此同时，聚焦基层治理体系，政府部门的职能重心亦发生了重要转变，围绕经济绩效展开的部门竞争格局逐步淡化，关注社会治理与服务创新的新型竞争格局日益凸显。属地管理的棘手问题，映射出“上面千条线，下面一根针”的组织关系格局。属地管理的制度安排与职能重心变化促使条块关系进一步调整。为了应对权责错位与资源缺位，强化基层社会治理与公共服务供给，基层条块关系的竞协互动逐渐呈现出强协作弱竞争的特性，诸多基层部门通过组建部门间的协作网络，充分发挥协作网络职能互助、资源互补的优势，以应对属地管理带来的掣肘问题。在组织关系上，基层部门的“条条”和“块块”逐渐结成了宽领域、多角度、立体交叉的协作网络，基层组织关系呈现网络化趋势。“下面一根针”到“下面一张网”的组织关系重构，拓展了基层部门在政策执行过程中的职能范围，缓解了基层部门社会治理过程中的责任压力，在保证科层制度安排的同时，利用社会法则兼顾了基层有效治理与属地责任。然而，政策牵头部门在协作组网过程中往往偏重于任务导向，以顶层设计为目标的随机组网过程，往往会忽视组织结构与部门诉求对协作关系的影响，进而导致部门间很难形成长久有效的协作关系。这种不稳定性抑制了部门间的协作意愿，让业已形成的协作网络失效。由此可见，应对属地管理权责错位问题的可行路径即是构建稳定长久的部门协作网络，剖析当前部门间的协作网络结构，关注何种因素对部门间协作网络塑造产生影响，进而影响到关系网络和制度安排。对于上述问题的追问不仅是本研究关注的核心，更是厘清当前基层治理条块关系，寻求弥合制度权威与有效治理间张力的有益探索。

二、文献综述

组织协作的网络化是新时期政府职能转变背景下部门应对组织绩效调整及组织关系变化的自我优化，使之适应当前社会治理的发展要求。公共管理领域关于协作网络的研究主要致力于解释协作网络的成因及通过网络协作提升行政组织绩效。大量的公共管理实证研究表明，跨部门间的协作网络有利于提高组织绩效和促进政策有效执行。

协作网络为制度分析提供了微观具象的分析路径，通过整体网络结构与节点属性特征的分析，进一步增强了制度分析的理论解释力。近年来，国内学者运用协作网络梳理部门协作的相关研究不断深入，诸多研究一致认为，当前跨部门协作严重依赖上层领导部门的协调，政府上级直管部门搭建的平台极大程度促进了部门间协作。而部门的协作关系不仅限于已有网络中，跨部门的协作嵌入在条块、行政以及政党等制度安排中，多重制度共同塑造了网络结构的形成。然而，既有研究对于部门间协作网络关系的探讨大多聚焦于府际间、区域间的实际问题，少有通过问题将协作关系映射到组织制度层面，而对于政府内条块部门间的协作网络分析也局限于部门关系网络的制度分析，部分基于协作网络的研究仅限于结构探析，缺少从部门本身的属性偏好入手探究其对网络结构的影响。相较之下，国外运用协作网络分析部门协作关系的研究更加成熟，基于政策网络发展出分析组织关系的理论与模型工具。

协作网络的概念来源于新制度主义理论在社会学与组织行为学中的应用，协作网络被广泛运用于西方新公共管理运动中传统政府组织机构的转型与结构调整。其中大量研究问题聚焦于社会治理与公共服务供给中地方政府机构的组织协作关系与网络结构。随着相关研究的逐渐深入，关注网络结构制度与影响因素的研究，成为协作网络和行政管理研究的主要理论流派之一，被称之为政策网络（policy networks）。对于结构的研究始终是政策网络乃至整个协作网络关注的核心问题，是协作网络研究的主要流派，相关研究也多用于剖析组织部门间的结构关系。事实上，最早将协作网络运用于分析组织关系的研究就聚焦于地方政府或更高一级的政府机构通过统一计划和集权的模式来协调政策网络中不同组织的集体行动，理查德等学者将嵌入、合约、授权三类关系与网络结构联系起来，构建起基于机构集体行动的分析框架（ICA），以外部性和交易成本为理论依据，提供了分析部门协作结构的理论工具。当然，既有对于网络结构的深入探讨，源自对于组织绩效提升的追求。结构决定性质，尽管整体网络绩效不止受限于网络结构，但网络结构是其中最为重要的影响维度，结构对于协作绩效的衡量指标集中于两个层面：其一，可以基于整体网络的属性如密度、中心度等指标进行测量；其二，可以基于网络成员在组织层面的互动关系、位置以及具体联系进行测量。此后对于协作网络结构的研究逐渐丰富，其中最具代表性的网络结构类型学研究为普罗文的三类型研究。依据不同的结构张力和功能特征，协作网络通常可以分为以下三类：共享治理网络（shared governance）、领导组织治理网络（lead organization-governed networks）、网络管理组织网络（network administrative organization）。尽管从网络结构出发探讨其对组织绩效影响的研究几近完善，但单一的结构刻画与描述统计可能导致对应然制度框架的错误推断，对此，无论是组织制度的研究，或是政策网络的研究都得到了统一共识。从组织制度的研究视角来看，制度变革同时影响着组织结构与行动者，二者存在辩证的有机联系，一方面行动者需要遵从组织架构的制度环境，另一方面行动者也是制度环境的重要组成要素。地方政府创新的既有研究已经关注到行动者在面对条块壁垒时的策略考量，行动者可以能动地利用条块关系结构释放的机会空间，推动制度创新与结构优化。从政策网络的研究视角看，行动者之所以具有影响力，是因为有两个互补的因素：其一源于行动者本身的属性特征；其二由于其在政策网络中的结构地位。可见，若要完成对协作关系的完整探究，势必要兼顾网络结构以及协作部门（网络行动者）的属性。为了避免网络观测值之间的依赖性，破坏通常一般线性模型的标准假设，社会和政策网络方法学提供了能够兼顾数据依赖与标准假设的统计建模方法，其中指数随机图模型（ERGM）强调结构网络会受到部门个体特征多种因素的影响，通过模拟仿真随机图网络，结合内生因素与外生因素刻画网络形成的因果关系。ERGM模型兼顾了内生变量与外生变量对协作网络的影响分析，不仅能够考察剖析部门协作过程中网络的结构效应，同时对于部门本身的属性、诉求也予以考量，便于进一步研究和识别影响网络形成的关键因素，明确相关因素对部门协作网络的影响程度及影响机制，厘清协作关系及基层条块的制度安排。鉴于此，本研究以S市市域社会治理现代化为样本，利用社会网络及ERGM模型从外生性结构与内生性的部门节点因素的两个维度出发，剖析部门条块协作网络特征与形成机制。

三、研究设计

（一）样本选取与数据来源

党的十九大以来，聚焦基层治理体系和治理能力现代化，中央各部门结合本部门职能特征与社会诉求，分别制定并下发了一系列配套政策，以强化基层社会治理与公共服务。由中央政法委统一领导，各省、自治区、直辖市党委政法委牵头负责的市域社会治理现代化试点工作成为落实和推进基层社会治理体系和治理能力现代化的代表性工作。市域社会治理现代化试点工作以《全国市域社会治理现代化试点工作指引》（简称《工作指引》）为蓝本，将任务进行逐项分级，形成围绕治理体制现代化、工作布局现代化、治理方式现代化三大基本任务的41项分解任务以及88项基本要求。以中央政法委政策为蓝本，全国各省、市、县（区）在地方政法委牵头下，协同地方党委政府与各职能部门，结合地方社会治理工作开展的实际情况，对《工作指引》进行任务解构，形成各地区推进市域社会治理现代化试点工作的地方任务推进方案。市域社会治理现代化以市域为抓手，重点关注基层社会治理，内容聚焦国家政治安全、社会风险防控、社会矛盾化解、网络安全以及社会心理服务体系建设等。工作涉及党政多部门，强调党委在治理中总揽全局、统筹多元主体的引领协同作用。

当前，市域社会治理现代化试点工作已经向全国推开，大部分地方政府的试点申报建立在地方对辖区内各地区推进方案筛选基础上，因此，各地均已形成了对《工作指引》的地方解读，并形成了基于地方特色的任务推进方案。依据中央《工作指引》，市域社会治理现代化包含基层治理与公共服务等诸多内容，职能涉及民政、财政、农业、政法、宣传等党政多部门，需要政法系统牵头多部门协作完成。从中央到地方，市域社会治理现代化的试点工作由中央及地方政法委负责牵头，治理内容聚焦平安建设相关内容展开，在政策由顶层设计向基层落实过程中，大量核心工作无法依靠“条条”部门独立完成，特别是在政策向基层推进过程中，需要大量党政职能部门参与协助，鉴于《工作指引》本身内容的复杂性，在任务推进过程中，市域各部门逐渐形成了长期持久的网络化协作关系。

综上，市域社会治理现代化是部门间协作网络化的典型样本，部门间的关系网络能够反映属地管理与政府核心职能转变下的制度安排，便于进一步跟进属地管理制度中部门间协作网络的整体结构，以及网络中部门属性对网络的能动影响。由此，研究选取市域社会治理现代化试点推进工作作为研究样本，聚焦《工作指引》向地方推进过程中地方部门的协作网络，通过对部门间条块协作关系的解读，探究组织间的结构特征及部门行动者在顶层任务约束下的协作行为偏好。

市域是基层社会治理的重要抓手，对于基层条块关系的研究无法抛开市域层级的赋权赋能以及政策安排，为了选取具有区域代表性的地方数据，并且保证地方能够基于任务导向形成完整的部门协作时序规划，使数据具备新鲜度和时序性，在数据可得性的前提下，本研究选取2020年6月L省S市基于《工作指引》形成的S市《推进市域社会治理现代化工作测评体系指标任务分解表》（下文简称《推进方案》），提取其中79项事项—部门二模数据，在此基础上将二模数据进行转化，得到59个政府部门间协作矩阵数据，以此作为样本数据分析部门间协作网络的结构特征与影响因素。

（二）研究方法

鉴于当前研究需要从网络结构与网络行动者的双重维度考量部门间的组织协作关系，研究分别运用社会网络分析（SNA）和指数随机图模型（ERGM），从市域社会治理部门间协作网络结构及独立部门影响协作的核心属性出发，对部门间的条块协作关系进行研究。一方面，给出属地管理中部门协作关系网络的描述构型，期望通过网络结构发现当前协作网络的特征；另一方面，通过对单一部门属性对协作网络形成的影响，追踪部门属性对部门协作动机的影响，以期通过研究规避影响协作网络破裂的显著性变量，进一步强化能够激励部门进行协作生产的显著性的影响因素，以提升基层条块协作的持久性和协作网络的生命力。

首先，基于样本数据运用社会网络分析软件，构建S市市域社会治理现代化部门间协作网络，同时测算出整体协作网络的结构性指标，对部门间协作网络进行描述性统计。其次，基于R语言中的STATNET程序包、ERGM程序包，使用指数随机模型，分析部门间协作网络构型和节点属性变量对部门间协作概率的影响，并通过模型估计系数，判断部门属性对节点连接概率的影响程度，并基于同配模型、发出效应模型、接收效应模型对部门配合协作、发起协作以及接受协作的个体动机进行深描。ERGM的一般形式为：

其中，Y表示部门间协作网络随机网络的集合，当任意两部门发生协作关系时，Y=1，否则Y=0；y表示真实网络结构，X表示部门间协作网络的部门属性变量，g（y，X）表示各统计量构成的向量，包括网络的内生变量（网络结构）和节点属性（权威、执行力、资源调动能力与行政负担）以及部门间的交互（组织关系的同配、接收与发出）。k为常数，以确保部门间协作网络形成概率在0～1。θ表示参数估计，即对应网络结构的统计量参数，通过取值大小与显著性，判断不同因素对网络形成的影响程度。模型检验基于赤池信息准则（AIC）、贝叶斯信息准则（BIC）指标判断模型的拟合优度，两个指标的数值越小，说明模型拟合越接近真实观测协作网络。研究使用R语言中的STATNET程序包，构建指数随机图模型与模型拟合，使用的方法为马尔可夫链蒙特卡洛最大似然估计（MCMC）。

（三）研究变量选取与取值

为了聚焦外生性部门属性协作网络形成的影响，需要在众多部门属性中提取核心的影响变量，既有研究对于核心部门属性变量的提取给出了权威参考。部门间的协作意愿、协作策略与组织内部的等级权威紧密相关，部门权威对于组织协作的影响力在以行政发包制为代表的科层体制中表现得更为明显，部门权威不仅是制度层级中的制度规则，更是行政合法性对组织授权的外在表现。就我国来看，央地条块间的竞合关系在相当程度上受制于集权分权过程中各部门的权威地位与决策主导地位。而部门权威对于协作关系的影响通常体现于纵向的组织关系上，向下授权、与权威协作成为自上而下与自下而上协作的重要体现；部门执行力（executive）是影响组织协作的另一重要因素，部门在政策执行过程中的职责范围、行为选择以及执行能力是协作行为与网络构建的重要考量因素，而部门执行力在西方决策网络中已经被视为行政部门的本质属性，执行能力的强弱可能影响部门之间协作对象的选择与决策部署；条块部门间的协作围绕资源进行，协同关系的构建与协作网络的形成源于对资源共享的追求，资源共享常常与部门资源的调动能力（mobilization）绑定，与执行力有所不同的是，资源调动能力更强调结果而非过程，资源的调动能力直接决定部门间的协作关系，“条强块弱”与“条弱块强”部门关系变化，均围绕着条块部门间资源的调动能力展开，此外政策网络中核心部门参与决策和政策设计也受制于部门资源的协调能力。部门协作行为不仅要考虑部门的主观意愿，更需要考量制度安排下行政压力（burden）对部门协作的客观约束，对部门协作产生外部效应，影响横向部门的集体行动。

既有研究的协作网络建构动机多聚焦于部门权威、执行力、资源调动能力以及行政负担。因此，需要依据样本数据实现对上述自变量的数据化转译。在数据可得性的前提下，部门权威的测度基于本部门作为牵头单位承担的任务总量；部门执行力的取值依据本部门作为责任单位承担的任务总量；部门资源调动能力的度量则依据本部门在作为牵头单位的同时，协同下级统辖部门共同执行的任务数量进行测算；部门行政负担的测算则依据本部门作为责任单位在整个任务周期内的任务总量进行赋值。

在协作网络中，部门参与协作的影响因素诸多，但核心的影响因素仍然与制度安排紧密相关。结合现有研究关注的核心要素，在数据可得性的前提下，研究提取了权威、执行力、资源调动能力、行政负担四项组织关系中影响部门协作网络形成的外生性因素，基于指数随机图模型考量上述要素对协作网络形成的影响。

四、部门间协作网络的结构与影响因素

协作网络结构与节点属性组成了协作网络的一体两面，结构与属性的能动关系反映出“宏观与微观”“结构与能动者”的辩证关系。这种互动关系恰恰反映出属地管理制度背后部门协作行为的选择与政府内部部门间的集体行动逻辑。

（一）部门协作网络的结构特征

协作网络结构对于协作行为以及协作关系的演化发展起到至关重要的作用，属地管理制度下，条块部门间的协作结构，直接关系到决策、信息、资源的流转，进而影响到治理绩效。而从网络结构理论出发，协作关系与部门节点的组合样态很大程度影响着协作网络的动态演化，稳定的网络构型能够使协作关系不断增加，使协作网络具有更强的生命力。这也意味着每个独立的部门可以通过协作关系调动多样性的资源，解决本部门无法独立完成的上级任务，降低协作成本，提升协作效率。为了更为直观地呈现部门间协作的网络样态，研究绘制了部门间协作网络图（见图1）。

聚焦部门间协作网络的整体结构，整个网络建立在以区县为中心的星状网络结构的基础上，并将市政法委、市司法局、市公安局、市民政局等部门连接起来，而围绕上述部门又形成了目标导向不同的子群网络。这种不断串联的子结构经过整合，最终形成了部门协作的“核心-边缘”结构。以区县为核心的部门协作网络在平面俯视下形成了典型的“巢套”形态，作为“巢套”中心的区县成为局部条块协作结构中的支撑点，区县部门的缺失可能导致闭合互联的网络结构变成碎片化的散点。可见，下层党委政府仍然是属地管理制度中协作结构中的主轴。协作网络中的边缘结构部门大多为负责具体事务的责任单位，聚焦边缘的外围，部门子群组能够形成闭合的网络关系，将核心结构环绕在内部，形成由核心到边缘中心度递减的梯度样态。从协作网络功能的视角来看，这种构型呈现出中心统筹、边缘专项的特征。边缘协同的部门群组往往聚焦顶层部署中的某类具体任务，具有较强的专业特征，尽管边缘群组间的协作关系并未尽数连接，但这也为部门间协作网络的演化发展及更多部门参与组网预留了介入切口，该类结构的更多反映在网络局部结构的样态呈现中。

而从局部结构来看，大量部门在网络结构中成为协作关系维系的结构洞，以结构洞部门为核心，部门间协作网络结构形成了三类网络结构，分别为交互三角结构、二元组伙伴关系以及边共享伙伴关系。在局部网络结构中，靠近核心的部门网络结构，呈现出三角交互结构特征，彼此协作双向互联，并形成了闭合的联通路径，在结构上实现了协作关系的最大化，便于部门间资源的互相流通。该类网络结构作为网络演化的基本形态，便于以任意部门为结构洞，发展新的部门协作关系，拓展协作结构。例如，在“区县—市委政法委—市公安局”形成的交互三角协作结构周围，形成了“民政—区县—妇联”“市检察院—市公安局—市法院”“市信息中心—市委政法委—市大数据局”等诸多部门协作子群，这些子群通过共享部门伙伴，又与区县、市委政法委、市公安局形成了新的交互三角结构，构建起稳定的协作关系，进一步整合了“块块”间整体政府的治理能力和效率。相较之下，边缘位置的局部网络结构多为动态的部门协作结构，以二元组伙伴关系（DSP）及边共享伙伴关系（ESP）为主。聚焦市域社会治理现代化的整体任务、部门职能和资源的需求导向，边缘部门由于着重强调其专业职能和专有资源，以这些部门为起点的协作关系较为有限，呈现不稳定的结构。区县委政法委、区县市场监管局、区县民政局等部门参与的协作网络在构型上属于二元组伙伴关系，而市广电文化旅游局、市商务中心以及市交通运输局一类的协作子群则呈现边共享伙伴的关系。上述两类部门协作网络结构均为交互三角协作的子结构，是稳定协作关系形成的基础构型，但不具有稳定性，在演化过程中可能发展成为网络核心，也可能保持结构或退化为单一节点关系结构，区县委政法委、区县市场监管局、区县民政局等部门可以作为协作网络的扩展点，将新的部门协作关系向外（同级部门）向下（基层部门）拓展，也可能随之退化消失。能否进一步拓展协作关系取决于本层级牵头部门的任务需求以及部门的内在要求，反映在网络结构中则表现为整体结构对于政策要求的适应性以及部门属性对协作组网决策的影响。

协作网络的描述统计能够更加准确地呈现部门协作的关系和整体、局部结构。在整个部门网络中，共计有59个部门，形成有向网络协作关系469条，整体网络密度为0.137，整体网络中心势为13.65%，平均路径长度为1.946 8。统计结果表明，部门间协作网络整体规模较小，网络节点与关系分布适中，但网络密度较为稀疏，部门协作路径丰富且差异明显，区县、市政法委为代表的核心节点在整个网络中的中心势较大，整个网络对核心部门的依存度较高，尽管部门间协作方向双向互联，但整体协作趋向仍然以区县协作为主。

局部网络结构的描述性统计（见表1）聚焦部门节点的点度中心度，其中区县、市委政法委、市公安局、市民政局等部门成为协作网络中的核心部门，点度中心度由高到低。各部门的协作依存度较高，整个协作关系对中心（区县）部门具有很高的依赖度，网络构型在空间上形成下凹“漏斗”形状。部门的中心度表明，部门间协作网络并不是完美的扁平结构，网络协作面呈现出分级褶皱样态的梯度差序的网络结构。就部门中心度较高的节点来看，随着部门中心的递减，因协作关系减少形成了多层分级，区县与市委政法委、市公安局与市民政局、市教育局与市房产局之间呈现出较大的中心度差异，而其余部门间的中心度与周围部门的中心度近似。在区县协作主轴周围，政法、民政、卫生、教育等职能部门形成了重要的网络子群支撑结构洞，聚焦该类部门的职能属性，整体网络的职能特征已经不局限于牵头部门的职能，多部门的协作参与让协作网络的职能趋向多元化。

（二）部门属性对协作组网的影响

部门协作网络套嵌在属地管理的制度安排中，部门权力、资源、执行能力以及顶层任务要求等诸多因素都会对协作关系产生影响。由此可见，基层协作关系网络需要基于制度安排进行动态调整与革新，静态的结构分析并不足以对协作关系进行全面的概括，部门间协作网络关系的形成需要综合考量部门本身的策略选择与属性特征。ERGM模型通过模拟仿真构建的随机网络，将权威、执行力、资源调动能力、行政负担等部门属性作为自变量代入仿真网络中，以部门个体为视角分析其在政策落实过程中的协作策略选择及其对部门协作网络形成的影响。

政府部门间的协作网络与随机网络有所区别，部门间的协作基于双向的互惠合作，因此研究选择有向ERGM中的P1模型分析部门间协作网络的节点属性，该模型整合了四种二元组效应：（1）纯结构效应，包含网络密度、边的数量等；（2）同质效应，用绝对差衡量节点属性差异，正值显示趋异性，负值显示相对缺乏差异；（3）发出效应，发出协同的部门属性（扩展性）；（4）接收效应，介入协作关系的部门属性（吸引性）基于R语言中的STATNET及ERGM程序包，构建四种组合的ERGM模型。模型1：纯结构+同配性（零模型）；模型2：纯结构+同配性+发出效应；模型3：纯结构+同配性+接收效应；模型4：纯结构+同配性+发出效应+接收效应。模型检验基于赤池信息准则（AIC）、贝叶斯信息准则（BIC）指标判断模型的拟合优度，两个指标的数值越小，说明模型拟合越接近真实观测协作网络。鉴于模型4两个维度的指标明显高于前三个模型，拟合优度较差，因此在分析中仅基于前三个模型进行结果分析。

研究结果呈现了基于ERGM构建的三个有向模型，赤池信息准则、贝叶斯信息准则指标的逐渐减小说明所构建的仿真协作网络的拟合优度逐渐变高。三个有向模型分别考察了连接边数、互惠连接、部门权威、部门执行力、资源调动能力、行政压力等自变量对协作网络形成的影响。尽管模型重点聚焦部门属性对协作网络形成、演化的影响，但模型也给出了内生性网络结构的相关测度。连接边数（edges）、互惠连接（mutual）共同组成了内生结构变量，其参数估计是纯结构模型关注的重点。变量参数显示了网络结构对协作网络的影响。连接边数表示任意部门间形成的概率，系数为负值表示部门间协作网络的网络密度在50%以下，现实情况中，大部分协作网络的系数均为负值，实际的部门协作关系较为稀疏。互惠连接系数在所有模型中均对协作关系的形成起到显著的正相关影响，且这种互惠性随着拟合度的逐渐增高，对协作的形成影响逐渐显著。综上，内生性的网络结构要素对部门协作网络的形成起到了显著性的影响，特别就互惠关系来看部门间的双向互动频率对于协作网络的产生和发展产生显著影响。

同配性模型用绝对差衡量节点属性差异（absdiff），正值显示趋异性，负值显示相对缺乏差异（即趋同性）。在部门协作网络中，同配模型用以衡量部门间参与协作的概率，网络治理理论表明具有同质的节点更容易形成协作关系。上述三个有向协作网络模型均对部门的同质性进行了测度，尽管模型3的同质性测度更加准确，但属性差异几近相同。模型测度结果表明，尽管在内生结构的部门协作关系呈现向核心指向的中心势趋向，但部门间权威异质性对协作网络的形成不会产生明显的影响，同样，部门间资源调动能力近似趋同性，不会明显影响协作网络的形成。相较之下，部门间的执行力差异十分明显，部门执行力的强弱对于部门协作网络的构建与演化具有显著的影响。来自上级的行政压力在部门间并未呈现明显的差异，但行政压力会显著影响到部门间协作关系的形成。

部门协作网络的形成、协作关系的拓展都需要由牵头部门发起协作，牵头部门发起协作是属地管理中协作治理的常态，侧面反映了条块协作关系组织样态。何种属性的部门更易成为协作网络构建的起点，可以结合发出效应（nodeocov）对部门属性进行测算。模型2聚焦节点属性的发出效应对协作网络形成的影响，测算结果表明，权威部门更容易发起协作，执行能力较强的责任单位也会成为协作网络构建的起点，相反，资源调动能力较强的部门通常不会主动发起协作，行政负担则会阻碍部门发起协作。从部门的策略选择来看，协调资源的部门在面临行政压力时，主动建立协作的意愿十分有限。

协作关系的建立是发起协作部门与接受协作部门的共同决策，在组织结构中，政策任务的部署通常也由牵头单位与责任单位共同组成协作结构。所以，协作网络的形成除了要考虑协作发起者的意愿与选择，更需要了解参与协作部门的动机。模型3聚焦协作网络的接收效应（nodeicov），借助该模型对部门属性的参数估计发掘参与部门被动接受协作的决策偏好。测算结果表明，权威部门以及较大的行政负担的部门接受协作的意愿不大，特别是部门本身的行政压力会显著阻碍部门参与到新的协作关系中。相反，执行能力与资源调动能力较强的部门则更愿意接受牵头部门的协作关系，较高的部门执行力可以有效提升部门间的组网进度和协作关系拓展。

五、研究发现

从结构到节点，制度框架下的部门协作既有制度环境的刚性约束，也有部门节点的柔性选择。网络结构与节点属性共同刻画出属地管理下“条抓块统，以块为主”的协作样态，整体网络的宏观构型与微观部门的行为偏好，映射出政府职能转型过程中对基层社会治理的关注。在强化整体政府与整合治理功能的同时兼顾考量部门属性对集体协作的选择偏好，而在协作过程中，部门间的协作关系并非扁平化的“块块”协作，“条块结对”的协作关系十分普遍，交叉立体的协作网络将条块关系中的共享、领导、监督关系映射到组织结构中，形成梯度差序的协作网络结构。

市域社会治理的部门协作结构，映射出属地管理下部门基于任务导向而形成的协作组织样态，呈现出如下具体的特征：首先，区县为代表的基层部门是协作网络构建的核心与支点，与基层部门协作是属地管理中部门间协作的统一路径。属地管理将基层党委政府及相关职能部门推向治理的前端，通过制度安排实现向基层赋权的同时，资源下沉的任务则依赖于部门间的协作调配。对于部门协作网络结构的分析表明，区县为代表的基层部门具有极高的点度中心度，以区县为基点的协作关系几乎覆盖了整个网络，基层部门为核心的协作网络在落实条块部门任务的同时，也打通了基层与各部门的资源路径，通过资源共享将资源优势转化为部门的执行能力，以缓解基层部门的行政压力。而这种组织结构，恰恰反映了现实政府治理实践中的总体趋势——社会治理重心下移、治理资源下沉以及治理权力下放。基层党委政府既是上级网络中协作任务的执行者，亦是本级协作网络中的领导者，这种纵横双向的结构洞构成了普罗文的领导网络结构。其次，部门协作网络的整体结构呈现协作多元化、功能多样化、关系层级化的特征。协作网络的“核心-边缘”结构确定了主要牵头部门及其在协作网络中的核心地位，通过较为稳固的关系结构将他们绑定在核心位置，这种结构的形成基于牵头部门的优先组网权。但随着上级任务导向及基层治理需求的变化，协作网络的参与部门会逐渐增加，党委、政府、企业、事业单位均可以通过网络边缘的动态结构参与到协作网络中。随着网络功能的拓展，部门协作不再仅仅服务于牵头部门的政策任务，这使得网络不会被单一主体垄断，多样化的功能可以惠及协作网络中的任一部门。而多层的套嵌关系使得协作不必经过核心节点，任意层级的结构均可通过网络实现资源互动功能共享，形成普罗文三种网络样态中的共享治理网络结构。最后，从条块关系来看，部门间的协作网络结构是单纯的本层级的“块块”协同，属地管理制度下的部门协同呈现出条块结对的协作结构。拥有最多协作关系的区县基层部门可以将网络中的资源优势转化为部门的执行力，较高的点度中心度意味着基层部门拥有更大的执行力，为了落实各职能部门具体任务，网络中部门的协作形成了“条—块（基层）—条”的结对协作结构，这种结构的形成一方面源于部门的节点属性，另一方面则体现了属地管理中上级部门对基层政策落实的监督，条块的结对保证了顶层目标与基层需求准确对接，防止政策出现偏移，条块结对的协同结构使得部门协作网络兼具管理组织网络的监管功能，形成普罗文三种网络样态下的网络管理组织网络。

外生性的部门节点属性是网络形成与演化的动力，对于节点属性的分析表明，协作网络的形成与演化不仅仅是顶层牵头部门的任务设置，也是单一部门理性的最优选择。首先，部门权威、执行能力、资源调动能力以及行政压力均会对部门协作网络的形成产生影响。部门的权威属性决定部门发起协作的影响力，资源的调动能力驱动着部门构建起从协作发起，到任务落实的中间桥梁，部门执行力则显著影响着协作关系的形成与部门任务的落实，相反，行政压力会严重阻碍协作网络的形成，成为约束部门参与协作的重要因素。其次，条块协作关系中，部门个体是否参与协作的策略选择更多是被动的。基于任务导向，如何能够顺利完成上级的任务部署、部门的行政压力是否能够允许部门参与新的协作关系等问题成为其关心的重点问题。而这与以往对科层体制中协作关系形成动机的惯性思维有所区别，部门权威与资源调动能力会对协作关系的形成产生影响，却并不会对协作网络的形成产生决定性的影响。部门协作的理性选择对象更多聚焦于以基层部门为代表的强执行力部门，通过协作关系的构建提升本部门的执行能力的协作网络，落实权威牵头部门的任务。最后，从协作的方向来看，相较于发起协作，响应与参与协作对于协作网络的形成与发展更为关键。在协作网络中，同配效应不具有明显的方向，而对比发出效应、接收效应，部门接收效应对于协作网络的影响更为明显，部门间协作网络的动态发展与演化很大程度上取决于受邀请对于协作的配合与回馈，对于发出协作的部门而言，发出协作的先后对于能否建立协作产生重要影响，考虑到行政负担的负面影响，优先组网的部门容易得到受邀部门同意，而当协作关系增加，大量协作带来繁冗的行政负担时，新的部门协作很难形成，即便基于组织压力强行构建联系，也会严重影响协作绩效。

六、建议与展望

对网络内生性结构的思考用于优化部门组织间的协作关系，而基于内生性的节点属性分析则聚焦协作网络的动态演化。就内生性的网络结构来看，首先，牵头部门应当重视基层党委政府在基层治理结构中的支柱作用，充分发挥好基层政府的统筹、协调、执行以及引领作用；其次，充分发挥多部门的协作优势，鼓励多部门从横向层面拓展协作群体，开展广泛协作；最后，高度重视党委部门在组织协同中的监督领导作用，通过党委在政治、组织、能力以及机制上的引领，理顺协作关系，使顶层设计能够精准落实到社会基层，保证基层需求与治理服务的有效对接。

从外生性的节点属性来看，当前阶段应当进一步推行“放管服”，基于地方部门更多自由裁量权，在提升执行能力的同时，促进有效协作关系的形成。首先，地方政府应当充分重视权威部门在协作网络中的桥接作用，着重发挥党委部门为代表的 “牵头”“引领”作用，提升权威部门构建协作的作用；其次，将政府内部门的治理界面向基层前移，将社会治理任务与纵向职能部门对接，在条块关系上强化上下对齐的条块结对协作模式，推动其直接参与到社会治理实践中，鼓励“基层吹哨，部门报到”的社会治理模式；最后，培育多元主体参与到部门协作中，提升部门协作频率，减少行政负担向单一部门的堆积，在落实顶层设计的过程中，突出地方核心职能部门的执行能力，通过分解任务调动“边缘”部门的参与度。

事实上，条块制度安排与组织间关系彼此关联，辩证统一。条块间部门协作行为和关系受制于制度和业已建立的多种关系网络。反过来，协作关系网络的发展演化又会塑造下一轮城市政府的协作行为，甚至对上级权威的行为选择、制度安排产生影响。从“一根针”到“一张网”，协作网络的组织路径为公共部门提供了科层体制之外的组织优化法则，利用社会规则形成的部门协作关系网络，为基层部门提供了应对科层制度困境的组织制度安排，从组织关系的视角提供了诸多对属地管理制度的思考，也提供了弥合权威与绩效间张力的有效路径。“条条”“块块”以及条块的协作组网恰恰反映了地方应对“基层兜底”的策略选择，在科层制的体制路径中，通过组织集体行动的协作契约，充分发挥整体政府在领导赋权、资源共享、职责共担上的集体行动优势，梯度差序的协作网络让地方政府各层级的部门结成属地共同体，从而减少权责错位、资源匮乏、甩锅推责的问题。可见，维护巩固协作关系，促进协作网络的有效演化，对于理顺条块关系，调解行政体制中的权责利关系至关重要。

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