【文章精选】匡贞胜、王妤 | 政治动员、角色冲突与跨域经济协作｜2022年第3期

Original 匡贞胜、王妤公共管理与政策评论 2024-02-05

政治动员、角色冲突与跨域经济协作

◉ 匡贞胜王妤

【摘要】地方政府无序竞争损害了中国整体经济效率，中央（上级）政府试图通过纵向嵌入的方式强力推动跨域经济协作来破解区域协同发展难题，却并未达到预期效果。本文在系统区分跨域经济协作与跨域公共事务协作的基础上，融合能动性与结构性分析视角，发现在上级政府强大政治动员下，内嵌于行政区划体系中的制度安排引发了地方政府理性人与代理人角色冲突，妨碍了利益共同体的构建，倒逼出“貌合神离”的合作假象。这意味着在组织资源与组织环境都难以满足的前提下，通过提升政治势能来实现跨域协同的构想，可能会因难以形成内生协作网络而出现政策意外。本文以VM跨界合作园区的运作过程为例，充分展现了高位推动下地方政府间在经济合作过程中的政绩共容难题。本研究丰富了行政区经济与压力型体制理论的应用场景与内涵外延，为跨域治理体系的制度环境建设提供了支撑。

【关键词】政治动员；跨域协作；利益共同体；行政区划；跨界合作园区

【作者介绍】匡贞胜，郑州大学政治与公共管理学院副研究员、华东师范大学中国行政区划研究中心兼职研究员，kuangzhensheng@163.com；王妤，华东师范大学中国行政区划研究中心博士研究生，taibeidezuoan@163.com。

【引用格式】匡贞胜,王妤.政治动员、角色冲突与跨域经济协作[J].公共管理与政策评论, 2022,11(3):94-106.

—文章结构—

一、提出问题：跨域经济协作中的“名实分离”现象

二、文献评述：政治动员背景下的跨域经济协作

三、政治动员下跨域经济协作假象及其生成机制

（一）国家结构、行政区划与横向府际协作障碍

（二）市场机制下跨域经济协作的特殊性

（三）政治动员、利益博弈与府际合作假象

四、案例分析

（一）合作园区成立背景与基本情况分析

（二）利益共同体构建困境

（三）名实分离的过程与逻辑

（四）案例总结

五、结论与探讨

一、提出问题：跨域经济协作中的“名实分离”现象

虽然中央政府倡导地方政府协同发展并颁布了一系列支持政策，但近年来政区间在产业招商、基础设施建设等领域恶性竞争现象却并未减少，地方保护与市场歧视以更隐蔽的方式继续干扰市场经济正常运行，“行政区经济”运行逻辑依然如影随形，严重损害了国家整体经济利益。上级政府为了推动区域社会经济一体化，频繁以政治倡导、行政指令、国家战略等形式把压力传递到下级政府。各级地方政府在政治压力之下，建立了一系列区域间协调组织、专职工作小组或联合办公室，成员间轮流举行了多次跨区域会议，共同开展了各类跨区域协调以及党建活动，贯通了一些断头路、撤并了部分边界收费站并联合编制了一些区域性规划，合作建设了一批产业园区并签订了一系列政府间协议，区域经济整合似乎取得了预期进展。

然而，跨域经济协作与跨域公共事务治理存在一定差异，市场体系下的跨域经济协作较为特殊，涉及企业这个趋利的市场主体，且与“晋升锦标赛”激励模式难以共存。高位推动下的跨域协作虽然在社会治理领域（如环境治理、联合执法等）取得了一系列成效，但在经济协作领域进展依然缓慢。例如，虽然跨政区协调会议不断，但每年的议题却高度雷同，议而不决或决而不行并不少见，签订的协议缺乏有效的法律约束与监督，执行情况与效果少有问津，各类跨区域联席会、沟通会或区域领导人高层会议更多带有象征性宣示意义，区域间虽建立了合作共识，但实质性协作却常常流于形式。为什么在中央政府强大政治压力下跨域经济协作依然举步维艰？高位推动下的地方政府在跨域经济协作过程中会如何应对？这些就是本文试图深入探讨的现实问题。

二、文献评述：政治动员背景下的跨域经济协作

关于政治动员下的跨域经济协作方式及其效应，学界尚存一定争议。有学者认为单一制中央集权的国家结构与行政体制是政治动员机制的组织基础，央地利益博弈是启动政治动员机制的现实要求。中央（或上级）政府由于超脱于地方政府利益，从而可以通过宏观调控在地方政府间竞合博弈中充当信息沟通的桥梁。因此有必要建立 “纵向嵌入式治理机制”，通过政治动员的方式，借助中央（上级）政府的政治势能高位推动，或通过构建一个强有力的区域政府合作机制的方式强力推进。

然而，也有学者指出当前上位政府推动的跨区域协作具有较大局限性，通过政治权威发挥主导性作用并辅以政策（财税、产业、教育、人事等）、资金（转移支付、财政拨款、政策性贷款等）、政绩考核等方式来供给、诱导、主导和策划地方政府合作的形式缺乏内源动力，难以维持府际协作的长效性。而且现有政区间协作存在管辖权力不明确、组织成员缺乏稳定性、领导关系模糊以及成本分摊与利益共享机制不健全等问题，政府间协作组织也没有监督权，协议重形式轻执行，缺乏执行合作协议所必需的配套机构与专门人员，议题高度雷同，利益分配机制不固定。政府间合作协议法律约束不足，地方政府一般会通过选择性执行等方式绕过，落实过程中受到非正式抵制，一些成员行政机构甚至只把行政协议缔结作为形象工程或政绩考核指标，缔结协议本身就是最终目的。

还有学者从府际关系网络角度把地方政府间横向协作分为单打独斗、柔性协调、貌合神离以及上下协力四种类型，指出区域一体化是一个横纵向府际关系交错的过程，在中央集权（一维权力）中过于强调横向协作可能面临契合问题，一旦中央高位推动有损地方利益，地方政府往往会利用信息不对称而采取机会主义行为。事实上，地方政府间竞争不可避免，根本症结是政府职能定位问题，现有体制下缺乏规范地方政府竞争行为的配套制度安排。

可见，当前学界对政治动员下的跨域经济协作困境进行了一系列分析，但主要聚焦于宏观场景而相对忽视中微观情境。同时，已有府际经济协作的文献大多立足于能动性视角，鲜见从现象中提炼重要学术问题并对其所处的制度环境进行刻画的研究。虽有学者意识到不同政治情境下地方政府合作行为的差异，指出行政结构问题是一体化的瓶颈，并分析了压力型体制下地方政府“理性人”与“代理”角色冲突中 “分立型联合体”形成的新现象，但其对这一新现象适用条件的阐释较为模糊，且未厘清跨政区公共事务协作与经济协作之间的本质区别，更未对角色冲突背后的结构性因素做进一步的阐释。也有学者认识到行政区划体制刚性制约导致的“行政区行政”和“行政区经济”对政府间协作的抑制，但尚未对行政区划体制背后的国家空间行政结构进行系统而深入的剖析。

本文承接学术界对跨域经济协作困境的研究方向，试图以中国国土空间的行政结构为切入点，融合结构性与能动性双视角，在区分跨域经济协作与跨域公共事务协作的基础上，对单一制中央集权国家结构下的政府间横向关系，以及政治动员下的跨域经济协作的利益共同体构建困境进行深入剖析，并以ＶＭ跨界合作园区为例，全面展现跨界经济协作过程中的障碍，以深化对高位推动下政府间经济协作问题的理解，为区域协同发展的制度环境建设提供理论支撑.

三、政治动员下跨域经济协作假象及其生成机制

在跨域经济协作中，利益冲突作为核心问题，体现的是最实质的政府间关系。在单一制中央集权的国家结构下，行政区划直接关系到资源整合与利益分配，并在一定程度上决定了政府间关系以纵向协调为主，“行政区经济”的存在导致各级政府既缺乏横向间关系处理经验，又缺乏内在动力。在上级政府对区域协同发展的政治压力下，跨政区经济协作虽有所推进，但由于面临结构性障碍而引发 “理性人”与 “代理人”的角色冲突，地方政府本能的自利性导向逐渐演化出假借上位政策实现自身利益的伪合作行为（见图1）。

（一）国家结构、行政区划与横向府际协作障碍

国家结构是国内政府间关系的基础，对社会经济的影响最具关键性。中国在国家结构方面有两个显著特征：一是单一制，这决定了我国中央与地方关系是一种上下级关系或领导与被领导关系，地方政府权力源自中央政府的授权，且授权大小和程度与行政区划体系本身存在密切关联，这与联邦制国家中央与地方的法制性正式分权关系有着本质的差异。二是中国作为大一统国家，有着长达两千余年的中央集权体制传统，这与日本地方自治以及法国地方分权的体制有所不同。在单一制中央集权的国家结构背景下，行政区划体制本身被细化为空间范围、行政等级、政府驻地、隶属关系、政区性质等诸多要素，行政体系与经济空间存在很强的交互效应，制度结构对经济格局有强大的重构能力。行政建制在划分地域的同时，也实现了权力的纵向延伸和层级配置。

因此，在纵向府际关系上，中国形成了垂直的统治-臣服二元权力模式，行政发包、属地管理与晋升竞争的高度融合是中国行政治理的一个显著特征，表现在行政管理上就是压力型体制与行政区行政，并以行政发包或项目制的方式调控下级政区的行为。在横向府际关系方面，由于中国的行政区划体制与财政体制高度统一，一级政府对应一级财权，政区体制所形成的行政等级、政区性质以及倾斜政策等会显著影响横向政府间关系，并被以行政区划框架为基础的 “行政区经济”与“行政区行政”逻辑所支配。行政区划的刚性约束导致行政区是一个包含政治、经济、文化、社会等的综合体，阻碍了企业、城市以及区域间产业链的构建，导致政区间协作的动力严重不足。此外，经济权力的下放让地方政府有了更加明确的利益诉求，经济绩效考核与官员晋升密切相关，各级行政区的经济功能突出，基于领地的竞争日趋激烈。由于城市土地公有制与国有企业地方化，地方政府竞争的方式是在市场机制中嵌入权力因素，通过控制城市土地供应、发展地方国企、干预经济要素流动、保护地方市场等方式，改变市场主体对成本与收益的预期以利于本辖区的发展，阻碍统一市场的形成，构建功能完整、产业类型齐全且封闭运行的 “行政区经济”体系。由此，本研究提出：

命题1：行政区经济会抑制横向府际协作，单一制中央集权体制下的上级政府倾向于运用政治动员方式纵向嵌入跨域经济协作。

（二）市场机制下跨域经济协作的特殊性

跨域协作中地方政府的行为会随着政治压力、合作事务性质、空间距离以及市场经济发育程度等因素而不断变化，出现避害型合作、趋利型合作、响应型合作等类型。事实上，跨域经济协作与跨域公共事务协作存在系统性差异，主要表现在以下三个方面：

首先，二者的内在属性有所不同。跨域公共事务协作（如环境治理、联合执法、社保医保互联互通等）一般集中在避害型社会性服务，这类问题天然属于政府职能范围，不解决会严重降低普通民众的生活质量，容易引发社会稳定问题而导致地方官员被问责。然而，跨域经济协作更偏向于趋利型发展性服务，对于其是否属于政府职能尚存争议，若强行纳入官员考核清单，则有可能引发社会对政府干预市场的质疑，不利于发挥市场在资源配置中的基础性与决定性作用。

其次，二者发生的场域存在差异。跨域公共事务协作大多仅涉及官僚体系，而在中国逐步完善的市场化环境中，跨域经济协作不但涉及官僚体系，更与市场经济体系息息相关。跨域经济协作的过程与效果不仅受制于上级的考核体系，同时必须时刻接受市场的检验。然而，当地方政府以行政法人的身份处理地方经济问题时，必然是一种切割、闭合模式，其利益实现过程具有明确的行政边界的排他性。地方政府虽属准公司性质，但却受制于以行政区划为基础的资源配置法律规章体系，无法像市场中的公司那样存在某种利益补偿机制来避免恶性竞争并实现共赢。

最后，二者参与主体类型各异。跨域公共事务协作的参与者一般是各级政府，而跨域经济协作的参与者除政府外还有各类企业、行业协会、商业资本等。“官场＋市场”双竞争机制深度嵌入跨域经济协作全过程，有时地方官员无法合作并非完全源于财政激励或经济竞争，而是嵌入市场经济中的政治晋升锦标赛。虽然地方政府、国有企业以及地方官员都与行政区划体制绑定在一起，但随着国企在一般性行业的退出，以及市场在资源配置中的基础性与决定性作用越来越凸显，政府对要素资源的控制力在减弱，对经济的干预与管制无法像之前那样具有所有权基础，地方政府即使在政治高压与经济、政策激励下试图推进跨域经济协作，也可能陷入缺乏抓手的困境。这意味着政府主导的跨域经济协作可能面临市场主体不参与的风险，这是跨域经济协作与跨域公共事务协作的核心差异，也是二者在政治压力下效果迥异的关键原因。

这些差异的存在意味着高位推动下二者在推进强度、进程与效果等方面可能呈现异质性，既不能把跨域公共事务协作的理论简单套用在跨域经济协作领域，更不能将两者混同起来分析。跨域公共事务协作属于政府职能且内嵌于政府组织场域之中，并与民众生活和社会问题关联极大，因而在压力型体制下更有可能进入地方官员考核的 “一票否决”清单，从而加深其 “避害”属性，增强其外在动力，同时其目标或指标较为明确且更易测量，下级官员为了免受上级惩罚，不得不切实推进合作。然而，政治动员下的跨域经济协作缺乏足够的合法性，无法嵌入市场竞争体系，容易激化官场晋升与市场竞争的潜在冲突，并误导府际协作的价值导向，导致经济一体化所依赖的资源要素的无障碍流通、公共服务均等化以及行政管理一致化，被产业对接或合作园区建设等狭隘的具体项目所替代。因此，跨域经济协作中政治动员的强度受到极大的限制与诸多阻力，即便进入官员考核清单，其指标也必然较为模糊且难以量化，最终往往因形式化而不了了之。

同时，试图通过跨界协作来实现经济一体化的尝试还受到行政区边缘经济的困扰，在行政区经济的运作逻辑下，正面溢出效应较强的项目一般不会建在边界地带。即便是经济发达地区，政区边缘一般都是其经济发展最薄弱地带，相邻的经济不发达地区渴望通过贴近发达地区边界发展来实现自己的利益，但对于发达地区交界一带的地方政府来说，其产业结构、经济规模以及发展能级与相邻政区大体一致，发展自身尚且力不从心，辐射带动不发达地区更是无从谈起。基于此，本研究提出：

命题2：若经济发展差距较小且互补性较弱，市场化环境中横向政府间基于地理邻近性的跨域经济协作可能面临更复杂的利益协调难题。

（三）政治动员、利益博弈与府际合作假象

1．跨域经济协作中地方政府 “理性人”与“代理人”角色冲突

随着权力下移，地方政府利益倾向逐渐强化，中央依靠地方政府贯彻自身意志的方式效果逐渐式微。为加大地方政府执行上位政策的压力，中央政府只好重启政治动员机制，采用目标设定、会议推动、政策灌输、行政包干、政绩考核等一系列策略与手段，通过自上而下的政治势能强力推动经济协作。然而，跨域经济协作与以行政区划为基础单位的政绩考核、财税以及经济体系难以兼容，因此理性的地方政府必然缺乏推动跨区域经济协作的内在动力，逐底竞争（race to the bottom）成为横向政府间关系的常态。也就是说，在压力型体制下，地方政府实质上兼具 “理性人”与“代理人”的双重身份，一方面作为中央政府在地方的代表，要服从中央的利益，贯彻区域整合战略；另一方面，作为地方利益的代表要实现辖区收益最大化。

发展型政府具有 “准公司”性质，以经济增长、重大项目、财政收入等为合法性来源，在行政梯度分权、逐级发包、层层分解以及财政分权过程中，官员晋升锦标赛机制逐步建立，“城市企业主义”模式高度嵌入，地方政府形成了中国特色的垂直或自上而下的封闭式激励机制。对于中央高度重视且上升为国家战略并纳入政绩考核体系的区域一体化工作，各级官员自然高度重视。因此政治动员下的跨政区合作，一般采用纵向与横向结合的政治包干模式来落实上级政府的指令，但由于这种 “行政发包”是非制度化的，完全有可能随着领导更迭而变化，无法为区域经济协作提供稳定的内在动力，但建立在行政区划体制上的官员任命、财税以及GDP统计核算制度却较为刚性，若官员的任命依然是限制在行政框架体制之中，跨行政区横向协作的自主性必然受到约束而不可持续。由此，本研究提出：

命题3：在政治锦标赛情境下，政治动员将加剧地方政府 “理性人”与 “代理人”的角色冲突。

2．跨域经济协作中政绩共容困境与貌合神离的跨域协作行为

政绩共容是政区或部门间协作的关键性因素，但跨政区经济协作却难以满足合作行为所要匹配的组织环境和组织资源。在组织环境方面，在自上而下的权威型纵向机制中，下级政府具有一定的自主权与博弈空间，同时域内利益的共容性和上下级地方政府目标任务的同构性，使地方政府间的竞争行为得到了强化，导致横向政府间缺乏经济协作的动力，高位推动方式形成的政治势能效用必然受到制约。与对跨政区公共事务协作的强烈需求不同，行政区边缘经济导致边界地带经济协作需求较弱，且发达地区边界地带建设用地相对较多，而空间邻近意味着市场可以覆盖周边政区，因此两地共建产业园区的基本需求并不一定存在，跨政区共建产业园区也将面临更多的利益协调问题，操作成本极高。在市场经济体制下，企业可以跨政区自由流动，因而利益共同体的构建面临诸多现实困境。然而，上级政府在压力型体制下通过政治动员形成的强大政治势能让地方政府无法简单应付，为了在一系列迎检过程中彰显政绩，只能选择性执行一些示范项目，尤其是以政区交界地带建立合作园区的形式。

在组织资源方面，由于跨区域经济协作的绩效难以考核，跨界合作园区在涉及跨区域投资、产业转移承接、招商引资等方面深陷摩擦之中。财税分成、GDP分计等虽有上位政策支持，然而竞争性的地方政府即使可达成某种转移支付或利益分配的契约安排，仍会因在以行政区为基本单元的空间行政体系中缺乏法律效力或实施方式而难以操作；同时行政边界不仅是管辖区域的边界，更是不同政策空间集合的边界，政区之间自主性差异直接影响政府间横向竞争合作的领域及限度。若在跨区域经济协作中不让渡行政管辖权，则政绩考核、财税体制、GDP分计等都无法兼容，跨界协作园区只能保持一个形式框架而无法真正运行。然而，对政治权威的服从导致跨域经济协作难以退出，在行政管辖权难以让渡、利益共同体难以构建、市场投资方向无法掌控的背景下，跨界合作园区涉及的各方政府不得不在联合的表层下，以辖区利益为基础分殊执行招商引资、产业政策、基础设施建设等工作，很多时候只能象征性地做一些形象示范工程以应对上级政府考核或迎检，即表面上联合而实质上分开运作。其典型特征是对 “理性人”与 “代理人”的双重角色进行整合，在响应中央政策的宣传话语中嵌入自利性行为逻辑，形成一个 “合作为表，分离为实”的表态型联合体组织。由此，本研究提出：

命题4：政绩共容困境倒逼地方政府采取“合谋”方式，构建一个貌合神离的跨域经济协作组织。

然而，虽然在理论上跨域经济协作倾向于走向 “形似而神不似”状态，但从现实中遍布长三角地区的合作园区以及全国布局的中关村科技园可以看出，跨界经济协作假象并不会必然形成，其依赖于以下几个相互关联且嵌套的运行环境：

一是政治动员机制下高位推动的政治势能。这决定了跨界经济协作各方处于由中央行政控制的集体行动场域中，难以根据市场环境、生产成本等的变化而轻易退出合作，至少必须维持合作的表层框架以及部分项目的基本建设以满足迎检的需要。

二是在空间上合作园区要相邻且分布在多个行政区范围内（与飞地不同）。由于分属不同的行政区域，内嵌于行政区划体制中的 “行政区经济”与“晋升竞标赛”机制才会发挥更显著的阻碍作用。

三是合作各方经济差距不大。由于邻近地区社会发展水平和经济梯度差距不大，弱势地区对相对强势地区的需求并不十分迫切，一般不会以行政管辖权转移（行政托管）的方式进行经济协作。然而，若不实行行政托管，那么 GDP分计与税收分成等都将存在制度困境而无法顺利开展，同时跨界园区内土地性质、成本以及规划都与行政区划体制密切相关，导致难以有效构建利益共同体。

四是跨界园区是由地方政府采用弱市场化的方式主导建设。若跨界经济协作由市场主体主导，那么对现实利益的考量必然是重中之重，行政体制的影响将会被削弱，不管是以何种市场方式进行，在这个过程中若出现利益纠葛问题，合作双方都有退出或止损的选择，从而貌合神离的协作假象没有存在的空间。

跨域经济协作难以形成利益共同体，这在某种程度上解释了为何中国会出现频繁的政区兼并，如撤县（市）设区、区县合并、管辖关系调整等现象。然而，跨域经济协作中的协作假象并非一定形成，若能在协作中能实现行政管辖权由一方向另一方让渡（托管）或实行完全企业化运营，则有可能形成利益共同体。事实上，相对成功的跨界经济协作，如江阴靖江工业园区、深汕特别合作区、西咸新区等无不以权力的横向再配置为前提，而上海在江苏、浙江以及安徽等长三角地区建立的跨界园区大多以经验丰富的上海国企或民企全权负责园区招商引资、运营以及土地开发的形式建立。然而，行政管辖权让渡对于经济落后地区来说意味着巨大的利益损失与主动权丧失，且需要承担法律障碍与社会治理风险，除非两地社会经济发展差距非常大且要素互补性极强（例如深圳与汕头），经济薄弱一方对经济发达一方有迫切需求，这种横向行政管辖权的转移一般不会发生；企业化运营若作为利益驱动下的自发市场行为确实能在很大程度上缓解区域发展差距，然而却无法有效解决政绩共容困境：地方国企的首要功能是为地方服务，跨界园区的建设会分散地方国企的精力且难以为地方官员带来显而易见的政绩，企业行为会在很大程度上受到约束而抑制其成效。

本研究将以Ａ省Ｇ市与Ｃ市Ｐ区的VM跨界合作园区为例，呈现出中央政府政治动员与地方政府角色冲突下跨域经济协作假象形成的全过程，以深化我们对这一现象背后地方政府行为的理解。案例资料来源于课题组对VM跨界合作园区的两次调研和Ｇ市与Ｐ区提供的相关资料以及相关各地区的统计年鉴，所涉及的省、市、区以及座谈对象均根据研究伦理进行了匿名化处理。

四、案例分析

VM跨界合作园区（以下简称合作园区）位于Ａ省Ｇ市（县级）与Ｃ直辖市（以下简称Ｃ市）Ｐ区的交界处，是在不断升级的区域一体化战略中正式建立起来，试图打破传统行政区划框架，通过统一品牌、统一规划以及统筹协调，以探索实现资源共享、优势互补与协同发展的新格局的一个示范项目。然而，本课题组调研后发现，压力型体制下的跨域经济协作存在诸多困境，合作双方虽然建立了统一的组织框架和人员配置，但实际上却在独立运作，各自负责辖区的招商引资、土地出让以及产业政策，共同的办公大楼与规划大厅只是为了迎检的需要，双方建立的实质上是一个形神不一的跨域经济协作体。

（一）合作园区成立背景与基本情况

Ａ省Ｇ市（县级）与Ｃ市Ｐ区交界，然而正如前文所述，在行政区经济的运作逻辑下，两地长期在基础设施、招商引资等领域存在重复建设、恶性竞争等问题。中央为了国家整体利益，多次强调两地经济一体化的重要性并发布了一系列与区域整合相关的规划，然而晋升锦标赛体制下理性的Ａ、Ｃ两个省级行政单位缺乏经济合作的内在动力，中央的倡导并没有改变这一情形。随后，逐底竞争的负面效应愈演愈烈，并影响到全球化时代构建世界级城市群参与国际竞争的国家总体战略，因此中央不得不采用政治动员的方式来推动两地经济整合（命题1）。中央政府于2016发布了《××城市群发展规划》，同时国家最高领导人于2018年将一体化上升为国家战略，随后××区域合作办公室迅速成立，跨域经济协作成为地方政府与官员的考核指标之一，而合作园区则顺势成为彰显政绩与迎检的示范项目。

合作园区总规划面积87平方公里，其中Ｇ市境内45平方公里，Ｐ区境内42平方公里，一期启动区位项目总规模约791平方公里，可出让土地面积为7054亩，其中Ｇ市境内约6889亩，Ｐ区境内约165亩。

合作园区始于2011年，在中央区域一体化的倡议下，Ａ省与Ｃ市正式签署《××战略合作框架协议》。2012年，合作园区与Ｃ市某国家级科技园建立合作关系，确立了两地三方共建的基本方针。2013年，Ｇ市出台园区共建的支持政策并与多个资本运作平台签订合作协议，同时Ａ省多位副省长频繁调研合作园区。2014年，合作园区被列入Ａ、Ｃ两省市合作项目和省级重大项目，Ａ省省长亲自听取合作园区建设情况汇报，同时Ａ省与Ｇ市领导班子频繁调研合作园区。2016年，合作园区被列入Ａ省 “十三五”重大项目规划。2018年，合作园区被两地当作贯彻落实××区域一体化国家战略的典型示范工程。

然而，Ａ省与Ｃ市客观条件存在差异，导致二者在政治动员下的行为大相径庭。对于合作园区建设，Ａ省与Ｃ市的重视程度从一开始就很不一样。Ｇ市长期是Ａ省的经济落后地区，因此Ａ省迫切希望通过与Ｃ市共建合作园区来发展Ｇ市。然而，受制于行政区边缘经济，Ｐ区是Ｃ市的经济边缘与薄弱地区，Ｇ市与Ｐ区发展差距并不大，两地实质上存在较强的产业同构与恶性竞争关系。Ｐ区自身尚处于较为初级的发展阶段，甚至在第一产业、第二产业、固定资产投资、FDI、城镇可支配收入等指标方面Ｇ市还略占优势（见表1）。经济实力越是接近的地区越难进行合作，Ｐ区发展能级较低，根本就没有任何辐射能力，因此虽然地理邻近，但不管是Ｃ市还是Ｐ区都对合作园区态度冷淡，只是将其作为国家战略下的一个政治任务来推进。

由于中央政府近年来越来越重视区域经济协调发展，从2011年开始逐渐加码政策力度并不断提升一体化战略的高度，直到被国家高层领导高度重视并于2018年上升到国家战略。这意味着区域一体化成为政绩考核的一项重要指标，跨界合作园区可以作为经济一体化的典型示范与政绩工程。为了响应中央指令与迎检，Ｃ市特别是Ｐ区不得不参与园区共建。然而由于缺乏经济协作的内在动力，Ｃ市高层领导自始至终都没有去合作园区调研考察，Ｐ区的领导也只是象征性地出席一些签字仪式，这与Ａ省各级政府及官员积极参与形成鲜明对比。此外，合作园区Ｐ片区进展缓慢，没有获得任何Ｃ市的建设资金，各类基础设施与厂房的建设尚未完成，园区企业大多数仍为低端产业，这与合作园区的科技创新定位形成极大反差。另外，对于Ａ省而言，由于合作园区既可以响应中央政策，表达政治忠诚，又可以发展经济实现自利性诉求，因此Ａ省与Ｇ市对合作园区非常重视。截至2020年8月，Ａ省领导共调研考察以及出席有关合作园区的各类签字仪式、会议、启动仪式等15次，同时Ｇ市领导层出席有关合作园区的各类场合不下10次，出台与合作园区相关的支持政策文件与各类举措9次，Ｇ片区是Ａ省的省级科技技术开发区、小城镇培育试点单位。同时，Ｇ片区积极引进Ｃ市企业的技术、资金、先进管理经验，甚至借用了一系列包含Ｃ市城市品牌的元素来包装自身。例如在访谈中有Ｇ片区工作人员透露：

我们这里的小镇、商业综合体、高端楼宇的名称都与Ｃ市相关，有些就是Ｃ市的企业开发的，有的企业和住房的电话区号也是Ｃ市区号，所以企业在我们这里投资享受的服务和Ｃ市是一样的，生活方式也相同，但是生活成本却比隔壁低很多。——访谈记录1：合作园区Ｇ片区某工作人员（2020年8月4日）

同时，Ｇ片区各类招商与房产销售的宣传口号都极力向Ｃ市靠拢，形成了一片高楼林立、厂房云集以及商场恢弘的居住与商业混杂区，与Ｐ片区的萧条形成鲜明的对比。

（二）利益共同体构建困境

合作园区在建设过程中摩擦不断，双方始终无法建立稳定的利益共享机制。因为Ｐ、Ｇ两地发展差距不大，Ｇ市不愿意放弃行政管辖权，Ｐ区也自知没有实力来争取行政托管Ｇ片区，因而合作园区的两个片区从一开始管理权就分散在两个行政区，为随后的利益冲突埋下了隐患。首先，财税共享难以操作。虽然Ａ省与Ｃ市曾尝试建立合作园区的财税共享机制，然而由于我国的经济发展、财税、ＧＤＰ统计、政绩考核等均以行政区划为基本单位，在行政管辖权不让渡的前提下财税共享与ＧＤＰ分计改革由于缺乏法律依据与规章制度而没有可操作性。其次，招商引资合作困难。两地虽然试图建立互利共赢的招商引资制度，如对首谈项目（首先引进的储备项目，由于环保、地均产出不达标等原因不适合在某一方落地）待项目转移落地投产后进行税收分成，然而即使两地个别乡镇之间签订了税收分成协议，在调研时当地官员坦言这个协议从来没有实施的案例。因为项目介绍与转移过程涉及第三方市场主体，不确定性大，企业的投资意向政府难以掌控，导致税收分成可操作性难度更大，理性的各方政府都没有意愿去做。同时，Ａ省与Ｃ市的建设用地价格、土地性质、用地政策以及产业政策不一致，导致招商引资的成本差异较大，且Ｇ市在招商引资过程中频繁强调落地Ｇ片区就相当于落地Ｃ市（企业名称、电话区号、市场范围等都可以采用Ｃ市的牌子），Ｐ区对这种 “揩油”行为非常不满，不可避免引发双方关系摩擦（命题2）。Ｐ区某位园区工作人员直截了当地说：

Ｇ市并不是想要和我们合作，只不过是想借用我们的牌子来发展自己，他们土地便宜，优惠政策多，省里面领导重视，支持力度大，很多企业都跑到了他们那边去了。我们非常吃亏，自己都吃不饱，上级政府土地指标抓得很紧，没有住宅用地，不能搞房地产开发，基础建设没有资金。——访谈记录2：合作园区Ｐ片区某工作人员（2020年8月5日）

可见，在合作收益不确定的情境下，理性的地方政府往往选择竞争而非合作。Ｐ片区虽然是Ｃ市的经济薄弱地带，但建设用地成本较高且土地大多为工业用地或农村集体土地，难以转为住宅用地，无法进行房地产开发，这对于定位为科技创新基地的Ｐ片区来说非常不利，其无法通过土地运作来获得初期基础设施建设资金。对于Ｇ片区而言，由于Ａ省与Ｇ市领导层高度重视合作园区建设，其土地指标充足（一期启动Ｇ片区面积是Ｐ片区的近42倍），各类性质的用地齐全且多项产业支持政策叠加，因此招商成本极低。这意味着在交通区位、资源禀赋以及基础条件基本一致的一个园区存在较大的投资成本差异，双方在招商引资方面不可避免存在冲突（命题2）。此外，Ａ省与Ｃ市在产业方面的政策存在差异，例如Ｃ市对循环产业非常重视，对秸秆进行补贴而A省并没有，由此引发了招商引资的一系列问题。此外，面对Ｐ区提出的产业转移与招商引资利益共享提议，Ｇ市虽然表示可以讨论，但调研组在对当地官员座谈时发现他们对此并不十分上心，其中一位Ｇ片区工作人员表示：

在市场经济下企业去哪里发展企业老板自己会做判断，我们政府部门掌握不了企业的决策行为，Ｇ市与Ｐ区的税收与 GDP分成很难实操，企业或项目落户到哪里更多是老板根据成本、区位、交通的自主选择。——访谈记录3：合作园区Ｇ片区某工作人员（2020年8月5日）

可见，企业的落户区位是其在考虑投资成本与发展前景后的自主决策，是市场经济下的自发现象，府际间对于产业转移的利益分成方案将不可避免引发有关政府干预市场的合法性与有效性问题。这意味着在逐渐完善的市场经济环境下，Ｇ、Ｐ两地都无法控制各类企业的人才、资金、技术等要素资源的流动方向（两地地方性国企在竞争性行业已基本退出），府际协作并非以营利为中心的企业所关心的因素，作为市场主体的企业有着较大的自主性，会根据交通区位、生产成本、劳动力等因素灵活配置资源，并极大影响跨域经济协作的进程与成效（命题2）。

（三）名实分离的过程与逻辑

在中央政治动员与两地利益诉求存在冲突的情况下，合作双方心照不宣地构建了一个联合体假象。一方面，单一制中央集权的国家结构决定了我国以行政区划为空间基础的资源配置体系，附属于行政区划刚性结构上的资源配置功能、官员考核晋升、产业政策、财税、GDP等体制性制度安排妨碍了Ａ、Ｃ两地利益共同体的形成，导致Ｃ市缺乏合作的内在动力。Ａ省虽有合作的需求，但由于产业转移与招商引资涉及市场中企业的行为，这并非当地政府所能掌控，因而难以构建一套可操作性的企业投资或产业转移利益共享方案。另一方面，中央政府高度重视区域一体化与协同发展并进行了规模浩大的政治动员，叠加在这个共建园区上的各类国家战略、部委政策等 “帽子”逐渐增多，其作为标杆工程、示范区、典型案例、迎检场合等角色以及对上级命令服从与政治忠诚的遵循，迫使Ｃ市无法轻易退出合作园区建设。然而，日益加剧的利益失衡导致Ｃ市陷入了进退两难局面，越来越不愿意在合作园区投入过多资源（命题3）。Ｃ市Ｐ片区的某位工作人员无可奈何地说：

我们跟他们表面上是一个园区，有统一的管委会和领导班子，两边都派了人过来，主管领导都是管委会的主任，但实际上这只是挂名，为了应对上级视察和迎检。平时我们招商引资、基础设施建设都是各干各的，他们有自己的开发商，我们把各自工作拼在一起向上面汇报，其实我们是两个独立运作的园区。——访谈记录4：合作园区Ｐ片区某工作人员（2020年8月5日）

因此，理性的Ｃ市与Ａ省建立一个形式上的合作园区领导小组，进行了对等的职位设置并在对外宣传上实现了政策共享。在园区联合机构与职位设置方面，其中Ｐ区区长与Ｇ市市长为组长，其他各参与的职能部门负责人为副组长与领导小组成员，然而这个小组几乎不实质运作，Ｐ区区长与Ｇ市市长从来没有召开正式的协调会议。Ｐ片区与Ｇ片区只在迎检、签约等特殊场合才临时聚集在合作园区办公大楼（大楼建在两地交界处），Ｃ市Ｐ区的工作人员平时大部分时间在自己的政府办公大楼办公。各类产业规划分开编制，只在形成正式文本的时候合在一起；招商引资分开进行，两个片区也分别引进了不同的土地开发商、基础设施建设单位、公共服务供应商以及金融平台。同时Ｃ市减缓了Ｐ片区的投入，在实际工作中降低其角色（高层既不调研也不视察），除非有中央部委领导参加的场合，Ｃ市高层一般不出席各类签字、签约仪式（命题4）。

内嵌于行政区划刚性体制的制度安排导致Ａ、Ｃ经济协作缺乏稳定的组织资源供给，而市场经济环境下资源配置逻辑的变迁则深刻改变了政区间组织环境。在强大的政治动员下，地方政府的经济协作行为出现了新模式，对政治权威的服从使得跨政区经济协作各方无法退出，与 “理性人”的自利性本能相结合引发了 “代理人”与“理性人”的双重角色冲突，倒逼Ａ、Ｃ政府间形成 “貌合神离”状态，一个 “合作为表，分离为实”的表态型联合体组织由此形成（命题4）。

（四）案例总结

上文呈现了政治动员背景下Ａ省与Ｃ市以VM跨界合作园区进行貌合神离的跨域经济协作全过程，案例中合作双方的行为在很大程度上印证了本文的理论分析与相应命题。跨域经济协作的成效取决于结构与能动的双向互动，Ａ、Ｃ双方合作失败是客观环境与体制摩擦双重耦合的结果。合作各方的空间类型、初始发展差距以及市场经济发育程度会作用于协作体的组织形式与权力架构，进而深刻影响协作的效果。一方面，因Ｐ、Ｇ两地发展差距较小，任何一方都不愿意以行政托管的方式建设合作园区，这种跨行政区的空间类型分割了行政权力，导致合作园区运作处处受制于行政区划体制，缺乏合作的内在动力。另一方面，跨界合作园区处于政府组织场域与市场体系的交叉重合区，即使诸如中央领导三令五申、国家战略、部委推进等政治动员方式提供了较强的外在动力，但地方政府并不能强迫市场经济下逐利的市场主（企业）进行区位选择。因此，Ｇ市与Ｐ区不得不通过构建一个在组织框架与职能设置上深度融合但在实际运作中相互独立的合作园区来化解地方政府 “理性人”与 “代理人”的角色冲突。

五、结论与探讨

跨域经济协作表面上是行政区划问题，本质上却是政治结构引发的经济问题，其整个过程是一项环环相扣、制度互嵌的系统工程。政治动员下的跨政区经济协作与其他公共事务协作存在一定差异，附属于行政区划框架中的政绩考核、产业政策、财税体制、GDP统计等是表因，更深层次原因则在于地方政府的角色与职能定位。在当前国土空间行政结构背景下，跨行政区横向政府间无法建立利益共享机制，但高位推动的强大政治压力又倒逼横向政府间不得不进行无法退出的经济协作，由此催生了 “形神不一”的协作假象，即双方在同一个战略与优惠政策下各取所需。本研究的贡献主要体现在以下三个方面：

其一，较为系统地辨析了跨域经济协作与跨域公共事务协作之间的差异，阐释了市场机制下跨域经济协作的特殊性，为深化跨域协作治理研究奠定了基础。本研究指出，二者在事务属性、发生场域以及参与主体等方面存在系统性差异，这引发了政治动员下二者在推进强度、进程与效果等方面的异质性，因此对二者的研究有必要进行适当区分，以更契合中国的现实情境。

其二，融合结构性与能动性分析视角，阐释了政治动员下的跨域经济协作困境，丰富了行政区经济与压力型体制理论。本研究从单一制中央集权国家结构下的行政区划体制出发，通过在逻辑分析基础上提出命题的方法，阐述了行政区经济抑制横向府际协作的内因，并进一步分析了压力型体制下政治动员的必然性及其引发的地方政府 “理性人”与“代理人”角色冲突的机制，从而为行政区经济与压力型体制理论提供了一个新的应用场景，更新并拓展了压力型体制理论的内涵外延。

其三，通过一个跨域经济协作假象的案例剖析支撑了利益共同体构建的现实困境。本研究将理论分析与案例研究相结合，梳理了VM跨界合作园区的运作方式，分析了跨域经济协作名实分离的过程与逻辑，充分展现了政治动员背景下地方政府间在经济合作过程中的政绩共容难题，指出在组织资源与组织环境都难以满足的前提下，通过提升政治势能来实现跨域协同的构想，可能会因难以形成内生协作网络而出现政策意外。

研究认为，在中国从计划经济向社会主义市场经济转变的过渡期，以政治动员方式推动跨域经济协作有一定的合理性与必要性，但若要推动“貌合神离”的跨域经济协作向 “政绩共容体”转变，则应根据空间区位、合作事务属性、经济差距等情境因地制宜。应重点关注以下四个方面：（1）重视政治动员过程中的激励相容问题。通过完善地方官员晋升制度，摒弃过度注重经济类指标的考核机制，完善府际协作的利益激励与约束机制。（2）因地制宜为行政权横向让渡创造条件，对于要素互补性很强的地区，中央（上级）政府应提供适当条件，通过制定法律、政策供给和制度安排，为横向行政管辖权转移创造稳定的制度空间。（3）可以借鉴欧盟跨境经济合作计划（INTERREG）或纽约新泽西港务局，弱化指派合作项目与任务等低效率强制性的跨域经济协作，建立一个以功能性导向府际关系理念、跨境联合执法制度、对等且全责一致的协作治理机构、公共实体企业化运作模式的跨域协作治理体系，精准支持跨界经济组织的市场化运作。（4）应推动政府职能由经济发展转向公共服务。政府职能转变是区域经济一体化的关键，各级地方政府有必要从所有者和经济活动的直接参与者向监管者（规制制定者）转变，专注于公共服务、市场监管的均等化与一体化。

尽管本文推进了跨域经济协作领域的理论与实证研究，但仍存在以下局限性：首先，论据对论点的支撑力度还有待加强，即单个府际经济协作不成功的案例相对单薄，缺乏政府动机与行为的对比分析，难以全面论证研究中提出的四个命题；其次，研究结论的适用范围存在一定限制，本文的研究结论仅适用于地理临近、发展差距较小且合作园区跨多个行政区的类型，但现实中一些跨域经济协作是飞地型或对地理空间不敏感，仅仅是产业、技术等资源要素型合作，对于此类场景本文的解释力受到一定程度的削弱。因此，未来有必要进行更多案例的对比研究，进一步从理论与实证出发，探究更加普适性与科学性的跨域协同治理理论。

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