【文章精选】余晓、顾玲巧、单嘉祺｜整体政府视角下标准化治理府际合作的生成机理研究｜2022年第5期

Original 余晓等公共管理与政策评论 2024-02-05

整体政府视角下标准化治理府际合作的生成机理研究

◉ 余晓顾玲巧单嘉祺

【摘要】标准化治理多主体、多要素、多领域的复杂系统属性，使得府际合作呈现出碎片化倾向。识别府际合作的驱动因素，揭示合作行为背后的逻辑遵循，是提升府际合作有效性的基础和关键。研究借鉴整体政府理论，从行为者属性、制度环境以及结构依赖三个方面构建府际合作生成机理模型，并基于224份1979-2020年中央层面联合发布的标准化政策文本进行实证分析。结果表明：在标准化治理府际合作网络演化过程中，主体权威性对府际合作的驱动作用逐渐显现，资源掌控者的优先连接效应发挥着持续稳定的促进作用；制度邻近性使得府际具有更大的合作可能，但不同制度形式的影响程度有所不同；府际合作倾向于形成稳定可靠的闭合三角构型，而聚合效应愈发显著说明信息交流的高效性是影响合作的主导性因素。

【关键词】标准化政策；府际合作；整体政府；碎片化；生成机理

【作者介绍】余晓：中国计量大学经济与管理学院教授，nellxx@163.com；顾玲巧：中国计量大学经济与管理学院硕士研究生，1131899303@qq.com；单嘉祺：中国计量大学经济与管理学院硕士研究生，15824139187@163.com。

【引用格式】余晓,顾玲巧,单嘉祺.整体政府视角下标准化治理府际合作的生成机理研究[J].公共管理与政策评论,2022,11(05):131-141.

—文章结构—

一、问题的提出

二、理论基础与研究假设

（一）理论基础

（二）研究假设

三、研究设计

（一）数据收集与处理

（二）研究方法

（三）变量测度

四、研究发现

（一）描述性分析

（二）实证结果分析

五、结论与启示

一、问题的提出

标准已经从单纯的技术属性拓展为促进社会经济高质量发展、提升国家治理水平的基础制度属性，成为与战略、规划、政策同等重要的治理工具。标准在支撑产业发展、规范社会治理、便利对外贸易等方面的作用日益凸显，与此同时，其跨功能、跨领域的属性也导致标准化系统的复杂性和不确定性不断加剧，标准与科技两张皮、与产业发展脱节等治理问题大量涌现。随着标准化工作改革的不断深入，通过有效的府际合作来促进标准化政策的协同，平衡标准化复杂系统中的多因素矛盾就变得尤为重要。然而，在政府主导的多头分散管理的标准化体制下，受不同政府部门间在部门利益、政策目标和工作方式等方面差异的影响，府际合作效果并不理想，标准化政策存在着政策重复或矛盾、政策单一缺乏配套、政策体系不完善等碎片化问题，导致各级各类的标准冗余、内容交叉、条款矛盾等现象，一定程度上陷入了标准混乱的状态。因此，探究府际合作的动力与阻力，实现府际合作的优化无疑是发挥标准基础性和战略性作用的关键着眼点。

府际关系是以竞争和合作两种形式进行的政府间权力配置和利益分配的关系，因此利益和责任被认为是影响府际合作的根本性因素。从微观角度来看，不同主体间的利益差异决定了府际潜在的对立与冲突，政府作为理性选择的主体，通过权衡外在约束下的利弊得失，进行合作的选择或消极应付。从整体来看，府际合作的本质是一种网络治理，为了使网络能产生综合效能，公共利益的整合需求以及联合性问题的治理需求构成了合作关系建立的利益和权责驱动，资源稀缺性和相互依赖性推动了合作网络结构的形成，在此过程中资源流动的复杂性以及外部环境的不确定性，都可能导致部门利益的不一致、责任的不平衡，引发府际竞争。此外，为进一步挖掘府际合作驱动因素，不少学者从定量层面进行探讨。一类是从演化博弈的角度，通过构建静态或动态的博弈模型探寻府际合作的行为特征、动态演化均衡机制及其影响因素；另一类是从网络分析视角出发，通过构建基于政策共著、引用或参照关系的合作网络，识别府际合作演化特征。然而该类研究缺乏对府际合作机理的深入挖掘，因此有学者将合作的生成、演化归结为内生因素（网络结构特征）与外生因素（网络节点属性）共同作用的产物，并通过建立基于因果推论的网络动力学模型探究府际合作的动力与阻力。

在标准化治理中，府际合作过程涉及多种要素的影响和作用，府际合作的动力来源是什么？碎片化困境形成的原因有哪些？在府际合作需求和困境共存的背景下，对府际合作机理进行探索，有助于破解标准化治理实践的碎片化难题。总的来看，现有的标准化治理相关文献主要聚焦于标准化活动的政府干预、标准的市场供给等方面的研究，缺乏对府际合作的关注。此外，目前关于府际合作影响因素的研究大多是基于定性分析，在定量研究上也仅从主体行为因素的角度进行探讨，或是只停留在对府际合作网络特征的描述性分析，尤其在当前碎片化治理的背景下，尚无研究对碎片化问题及其产生的多种问题来源进行深入剖析。因此，研究从整体政府的视角出发，利用ERGM模型将外生主体特征和内生网络结构纳于同一研究框架下，探究标准化治理中府际合作网络演化特征与影响因素，厘清府际复杂互动关系的逻辑遵循，推动标准化整体政府模式的构建。

二、理论基础与研究假设

（一）理论基础

整体政府是西方国家在社会环境和公共需求日趋复杂化的背景下，对新公共管理改革导致的结构性分化缺陷的回应，其核心议题在于解决“碎片化政府”所引发的合作困境，推动实现政府整体性运作的一系列措施。其中，碎片化可描述为府际因缺乏协调、合作而形成的各自为政、治理障碍的状态，因此府际合作的有效性被认为是整体政府的内在要求。整体政府以伙伴关系及各种协同方式为基本工具，推动权力协调、资源依赖、责任共享得到高度统一，形成了一个以协作、整合为基本特征的跨部门协同的理论模式。因此，整体政府理论可以为本文在标准化治理府际合作影响因素的研究提供指导。

从合作的角度看，整体政府的组织基础与网络状结构耦合，是基于共同准则的相互性逻辑，处于正式权威关系的科层制以及自愿、个体化的市场组织之间的一种中间体或者糅合体。在网络中，行为者之间有着相互依存的、相对稳定的结构，进行着互动、协调和沟通，而在此过程中，政府部门的消极执守本位职务，缺乏积极沟通以及主动协调的意愿都可能导致功能裂解型治理的产生。具体而言可从以下三个层面加以概括。首先，主体的价值取向决定了治理的行为和方向，新公共管理改革以效率原则和理性价值为导向的碎片化政府模式是使得府际合作陷入困境的根源。因此整体政府强调将责任以及公共利益视为价值导向，规避政府部门由于理念认知偏差、责任意识模糊、利益结构冲突陷入府际合作的困境。其次，制度因素是府际合作网络形成的一个基本动力。政府部门天然具有追求自身利益最大化的动机，制度环境通过在政治、经济、社会等诸多条件上对政府部门行动进行制约，支持和助推府际合作实践，但也可能由于体制的不完善引发部门间利益诉求、责任要求上的矛盾，阻碍府际合作动力生成。因此，整体政府模式要求进行机制流程的重塑与再造，如大部制改革被认为是解决政府碎片化的有效举措。最后，从结构的角度来看，资源的有效整合、信息碎片化的规避以及成本的最小化是引导各个合作关系建立的关键因素，而信任作为一种核心的凝聚力，更是组织联合起来共同解决问题的黏合剂。因此，整体政府认为治理结构优化的关键在于灵活充分利用各行为者的专有资源和比较优势，形成多变的网络结构。可见，府际合作过程涉及理念、制度、结构层面多个因素的作用和影响，产生可能的合作动力和阻力。鉴于此，本文结合网络分析视角，选取行为者属性、制度环境、结构依赖三个方面对标准化治理中府际合作影响因素加以考察。

（二）研究假设

1.行为者属性

整体政府强调的政府公共性取向，需要不同价值﹑文化、认知的整合和包容，来消除主体之间的思想分歧与目标碎片化，这被认为是跨部门合作的前提条件。在此过程中，主体间不可避免地进行效益和成本之间的权衡，同时受到人员认知、判断以及风险态度等因素影响。当部门个体追求的直接经济利益、权力和资源利益，与公共利益的双重利益动机存在冲突与矛盾时，行为者会基于自身利益考虑和风险规避意识而进行选择性不合作。从责任的角度来看，行为者自身的资源禀赋与所赋予的责任目标之间的匹配程度也会影响府际合作意愿和能力。本文将属性驱动府际合作的逻辑定义为部门自身特征驱动的合作需求以及权威性、活跃性等合作对象禀赋的选择。

在府际合作中，权威者指的是具有制度性权力（institution power）的行动主体，其通过在行政任命下的正式权力，能够具备更大的话语权和更高水平的专业主导能力，同时被赋予了更大的责任，既定目标涉及更广的范围。标准化领域的权威机构如标准化管理委员会，为协调各领域的标准化工作有着更大的政策合作需求，且对于合作者而言，权威意味着各方的承认与信服，与权威者合作能够在专业水平、领域认可等方面得到提升，从而形成跟随效应。因此提出假设：

H1：主体权威性对标准化治理府际合作的生成具有正向促进作用。

核心主体指的是拥有结构性权力（structural power），从而具备较大活跃性的行动主体，该类主体由于在网络中占据关键的结构地位而获得更大的合作适配程度，通过广泛的合作关系在网络中掌控着高程度的公共资源和政策信息，成为优先选择的合作对象，即优先连接现象。比如发改委，虽不是领域主导者，却有着最广泛的标准化政策合作关系，其职能涉及国计民生各方面，拥有极大的合作空间，使得本身未满足既定目标中资源要素要求的参与者产生了合作需求，更可能去接受较强合作者提出的合作协议。因此提出假设：

H2：主体活跃性对标准化治理府际合作的生成具有正向促进作用。

2.制度环境

制度既是政府组织成立的前提条件，也是政府内部机制得以运作的基础，制度邻近性是以法律、规则、组织文化等一系列正式与非正式制度进行体制结构和行政功能的安排，揭示了行为者之间在利益分配和权力配置上暂时妥协的一种共同遵守的行动规则。府际合作网络的产生便是各个组织在外部制度环境约束与自身互动下的共同结果，由此，制度邻近性可理解为府际合作关系建立的一个驱动因素。

根据制度邻近性理论，在同一类型制度环境下的主体在行为表现、行动逻辑、思维模式上具有相似性，相互之间具有更大的潜在合作倾向。具体而言，可将标准化相关的管理部门分为四种制度类型，第一类为行政机关，第二类为党的机关，第三类为事业单位，第四类包括国企或社会团体。在面对具有跨领域性质的复杂标准化治理问题时，同种制度形式下的各功能机构由于其相似的工作模式或管理方式，相互之间更易进行目标、手段的协调。因此提出假设：

H3：制度邻近性对标准化治理府际合作的生成具有正向促进作用。

3.结构依赖

资源依赖理论认为，主体合作结构的形成来源于资源依赖的天然关系，囿于资源稀缺性以及为了最大程度地实现预期目标，行为者会根据其关键资源的控制程度寻找并选择有影响力的伙伴建立合作关系，最终形成稳定的府际合作网络。在网络中，任何一个合作关系都不是孤立存在的，各个合作关系构成的局部网络构型驱动整个合作网络的形成，因此局部网络结构特性的信息能够在一定程度上微观表征出整体合作网络特征，成为驱动府际合作网络生成的关键要素。

扩张性指的是一个行为者与多个行为者相连接产生星型结构的网络配置，反映网络的聚合效应。其中的核心节点是领域主导者，在网络选择机制作用下，某一新机构在进入合作网络后会进行网络主体地位的识别，倾向于选择合作关系更为广泛的核心主体进行互动，从而形成累积优势，产生“强者愈强”的马太效应。在标准化治理府际合作中，聚合效应能促进部门间在范围内以较低的合作成本进行更高效的信息交流，得到更多的利益让步，网络规模也会以核心部门为中心不断扩张，向“核心-边缘”型网络结构演变发展。因此提出假设：

H4：在标准化治理府际合作网络中，行为者倾向于形成聚合型合作关系。

当两个行为者与同一个主体存在关系时，这两个行为者之间也会倾向于存在关系，从而形成闭合三角结构，这表征了信息资源的共享与传递，反映了网络传递效应。闭合三角结构通过在2-星配置基础上增加一条关系，从而以冗余的形式，增强群体规范或文化，提高信息资源的可信度，推动府际关系更为稳健。具体到标准化治理府际合作中，形成的封闭结构能够体现主体的利益和权责在一定程度上得到了平衡，对标准化政策的持续合作产生了重要的影响。因此提出假设：

H5：在标准化治理府际合作网络中，行为者倾向于形成传递型合作关系。

综上，本文的研究模型如图1所示：

三、研究设计

（一）数据收集与处理

政策文本作为政府部门运行过程中的重要印迹，是政府活动的客观呈现。其中，联合行文是府际合作的主要方式，能够直观、明确地反映政府间互动关系。因此，本文根据政府联合颁布政策情况构建府际合作网络，来解释标准化治理府际合作情况。本文选取的数据为1979—2020年中央层面颁布的标准化政策中存在部门联合发文的224份政策，数据来源为北大法宝网站。研究将各个政府部门视作人格化的独立个体，所界定的标准化政策为与标准化直接和间接相关的，能够发挥标准化管理作用，影响标准化活动的法律、法规、行政文件等正式文件。

改革开放以来，我国标准化事业随着社会经济背景的变化经历了多个时期的演变。本文以标准化政府治理过程中的一些重要里程碑事件时间作为阶段划分的节点，将标准化政策的变迁划分为四个阶段，如表1所示。

（二）研究方法

研究采用随机图网络模型（exponential random graph models，ERGM）分析行为者属性、制度环境、结构依赖变量对府际关系连接概率的影响及影响程度，探索府际合作网络形成机理。ERGM模型是一种用于识别并检验关系模型的网络统计工具，属于生成式概率模型，它假设了一组相互依赖的网络过程，观察到的网络构型是动态过程中的一个瞬时形态，借助马尔可夫链蒙特卡罗极大似然估计法，通过类似逻辑回归的统计形式来解释网络关系的建立。本文利用ERGM模型将府际合作生成机理问题转化为以网络关系连接概率为因变量，以行为者属性、制度环境、结构依赖为自变量的因果关系度量，探究府际合作网络动态演化中各阶段的截面网络关系驱动因素及影响程度。ERGM的一般形式为：

其中，c为标准化常数，确保随机网络概率为0～1；Y表示府际合作随机网络集合；y表示网络的一个具体实现；g（y，X）表示主体权威性、主体活跃性、制度邻近性、网络扩张性和网络闭合性等统计量。θT是待估计的统计量系数，代表了各个变量对网络生成的边际影响，根据其显著性、正负性、系数大小能够判断各统计量对网络关系连接的贡献度。

（三）变量测度

1.行为者属性变量

（1）主体权威性。研究根据政府部门网站的职能介绍，判断部门是否为权威机构。若职能描述中涉及标准制定、标准管理等活动的部门认定为标准化权威机构，记为1，否则记为0。

（2）主体活跃性。度中心度代表该时期内某个节点i与其他节点相连的个数，描述了部门的网络地位及府际合作深度。度中心度越强则说明行为者在合作中更受欢迎，因此用度中心度表征活跃性，计算公式为：

其中，CDi表示节点i的度中心度，g表示网络节点数，Xij表示节点i和j之间的关系，若存在关系则记为1，否则记为0。

2.制度环境变量

根据中央机构所属制度类型构建分类变量。将上文提到的第一类型机构记为1，第二类型机构记为2，第三类型机构记为3，第四类型机构记为4，探讨差异化的制度环境下，制度邻近性对府际合作的影响。

3.结构依赖变量

采用ERGM中的高阶统计量几何加权度分布项（gwdegree）解释网络扩张性，即捕捉网络结构中形成星型结构的倾向性；用几何加权边共享伙伴（gwesp）解释网络闭合性，即网络配置中的三元闭合，检验倾向于形成多个共享伙伴的趋势。变量具体说明如表2所示。

四、研究发现

（一）描述性分析

研究利用Gephi计算四个阶段合作发文的标准化治理府际合作网络结构指标（见表3），并进行可视化（见图2）。可见，标准化治理府际合作网络节点数和边数不断上升，网络规模不断扩大，合作联系次数不断增加；平均度总体呈上升趋势，说明合作网络扩张性不断增强；平均聚集系数均在0.5左右，意味着各阶段府际合作网络都存在一定程度的传递效应。从演化过程来看，第一阶段，主体间的合作特点为自发、无序、松散，即制度框架建立期；第二阶段，合作主体逐渐明确和清晰，聚类系数较大体现了较高占比的闭合三角构型，即多领域创新期；第三阶段，新的合作部门例如交通部、邮政局等开始涌现，形成大量部门合作的网络结构，即多层次多元化期；第四阶段，涉及部门以及合作联系数量明显跃升，形成以国家市场监管总局等少数部门为核心，辐射其他部门协作的多核心“核心-边缘”发展格局，较大的平均度意味着存在数量庞大的星型结构，标准化管理形成一套较为成熟的体系，即开放治理期。

（二）实证结果分析

本文采用R软件中的Statnet程序包，将上文确定的行为者属性变量、制度环境变量、结构依赖变量，逐步纳入ERGM模型进行估计、仿真，测度标准化治理府际合作的影响因素和影响程度。最终结果见表4。

1.行为者属性对标准化治理府际合作的影响

主体权威性在前两个阶段不显著，从多层次多元化期开始对标准化治理府际合作产生显著的促进作用，H1得到验证。在前两个阶段，标准化工作尚未得到充分的重视，使得行政职能目标下的合作需求少，且在标准化发展早期，并未设置独立的标准化管理机构，主体权威性和知名度未能充分发挥。随着标准化工作逐渐受到重视，尤其是《深化标准化工作改革方案》等文件的发布，推动建立起了完善的全国标准化管理体系，标准化治理主体的政治地位和话语权也得到有效提升，产生了足够的合作吸引力。

主体活跃性在各个阶段都对标准化治理府际合作网络形成产生显著正向促进作用，H2得到验证。度中心性强的主体如发改委、财政部，拥有更多的合作关系和更大的合作潜力，具备更多的信息和知识资源，因此在每个阶段都扮演着掌控者角色，即优先连接效应。这也体现资源要素在标准化发展和演变中始终发挥了重要作用，是影响主体利益权责关系、驱动府际合作的关键要素。

2.制度环境对标准化治理府际合作的影响

由差异化的制度邻近性模型结果可知，第一类型和第三类型机构的邻近效应分别在多层次多元化时期、开放治理时期呈正向显著，邻近效应对第二类型和第四类型机构的府际合作始终无影响，H3得到了验证。说明随着标准化治理范围的不断扩大，参与主体愈趋多元化，科技部、工信部等行政机关之间，以及中国科学院、中国银保监会等事业单位之间的协调性逐渐增强，在一定程度上倾向于建立合作关系。但是从整个阶段来看，这种影响还不够持续，且第二、第四类型机构的邻近效应尚未体现，尤其是企业、社会团体作为新型标准体系建设中的关键主体，相互之间的合作有待进一步加强。

3.结构依赖对标准化治理府际合作的影响

扩张性在标准化治理府际合作网络演化的各个阶段呈现显著的正向影响且影响系数较高，说明府际合作网络倾向于形成“核心-边缘”式的星型结构，即聚合效应显著。通过核心部门辐射边缘部门的网络格局，能够促进信息资源的有效交换，减少政策合作成本，H4得到验证。闭合性对府际合作生成的影响是正向显著的，意味着标准化治理府际合作在演化过程中趋向于形成闭合三角网络构型，传递效应显著，两个合作部门间易于进行直接和间接的合作，形成双重保障增强标准化合作部门间的信任感以及信息资源的可靠性，是形成“铁三角”关系的基础，H5得到验证。

研究通过基于MCMC算法的仿真对模型拟合程度进行检验，选择的检验指标为边共享伙伴（ESP）。通过将每个阶段最终模型的仿真网络特性与相应的观察网络特性进行比较，得到的结果如图3所示，可见四个阶段的观察网络统计值基本在模型的置信区间内，说明ERGM的拟合结果是稳健的。

五、结论与启示

探寻府际合作生成机理是实现政府整体性运作的关键，内外部的各类因素都可能触发政府部门间交织的权益关系变动，进而影响府际合作的形成。鉴于此，利用1979—2020年中央政府部门联合发布的标准化政策文本，构建了四个阶段的标准化治理府际合作演化网络，观察到网络特征从制度框架建立阶段的自发、松散、简单逐步演变为多领域创新阶段的收敛、聚集。进一步基于整体政府理论，从行为者属性、制度环境、结构依赖三个方面提出假设，通过ERGM模型，探究了权威性、活跃性、制度邻近性、扩张性、闭合性对标准化治理府际合作演化机制的影响及影响程度。得出了以下结论与启示。

第一，主体权威性对标准化治理府际合作的促进作用逐渐显现，活跃性发挥着持续的推动作用。标准化权威机构因掌握更多的资源，能通过项目资助等方式形成激励机制，推动府际合作的运转。活跃性主体作为信息和资源的掌控者，具有更大的适配性和合作潜力，与其合作能够更大程度地满足参与者对资源的需求。因此，要进一步提升国家标准委等标准化权威部门在标准体系建设中的主导作用，使其能以更高的决策权进行整体协调；可在国家重点发展规划中体现标准化工作的内容，指导和鼓励各个领域的标准化工作开展，提升管理部门的标准化专业能力；此外，进一步完善标准化政策制定和实施过程中的资源分配机制，合理筹措和配置人力、设施等资源要素，满足府际不同利益诉求。

第二，制度邻近性随着府际合作的广泛开展，对标准化治理府际合作具有正向促进作用，但呈现出较小的作用范围和较低的稳定性。因此需要进一步优化标准化组织结构，完善标准化主体责任机制，合理界定主体地位、目标和职责；协调与整合是整体政府的核心环节，可通过培养和落实协调整合机制，建立以职能联合为特征的实体协调机构，打破跨功能合作壁垒；同时还需加强与标准化学会、协会、标准化行业研究机构等社会组织之间的合作，可通过设立专项资金、重点工程等激励手段推动形成标准化共治局面，并在此基础上完善信任机制，营造以信任为黏合剂的合作环境。

第三，结构依赖正向影响标准化治理府际合作的形成，合作网络倾向于产生聚合效应和传递效应。其中，聚合效应对合作网络形成与演化具有较大贡献，是府际合作生成的主导性因素，说明标准化治理府际合作关系的有效建立不仅需要伙伴间信任关系，更需要通过高效的沟通机制来推动信息资源的广泛扩散，从而吸引和带动外围主体，强化府际合作的稳定性。整体政府模式强调信息技术手段的运用，因此，可通过建立和完善中国标准服务网、全国标准信息公共服务平台等信息共享平台，进一步扩大数据来源范围，增强部门开放意识和信息透明度，从而更好地把握各领域标准化现状，增强政策合作的针对性和协调性；同时，依托信息技术健全标准化治理主体的沟通交流机制，创建多元主体协商交流平台，提供现场表达机会，规避府际信息碎片化现象。

另外，本研究也存在一定缺陷。首先在变量选取上，可能还存在部分属性变量和结构变量影响府际合作网络的形成，需要从更多角度进行探索；其次在数据的全面性上，本文将部门联合发布的正式文件作为部门间合作的依据，可能存在一定合作关系上的观测疏漏，在未来研究中可扩大数据搜集范围，将能更广泛体现政府行为的数据如工作报告、新闻报道等纳入研究；此外研究还具有一定的拓展空间，本文仅对中央层面的标准化治理府际合作生成机理进行了分析，地方政府间在跨职能、跨区域的标准化政策合作上可能更为频繁，在利益和权责的协调上更具典型性，因此挖掘地方府际合作关系的微观机理也具有重要意义。

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