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卷首｜梁凤云：构建发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的基础机制
文/最高人民法院行政审判庭副庭长、第九届全国杰出青年法学家 梁凤云
来源：《民主与法制》周刊2022年第34期
构建发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的基础机制
梁凤云
习近平总书记指出，要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。充分发挥行政复议化解争议主渠道作用，需要构建以下七个方面的基础机制：
——具有包容性的行政复议受案机制。发挥行政复议主渠道作用，必须确保绝大多数行政争议在行政复议程序中实质化解。这些行政争议是客观存在的，应当尽可能在行政复议渠道中解决。行政复议范围应当较同为法定救济渠道的行政诉讼范围更宽、门槛更低，强化行政复议吸纳行政争议的作用。行政复议范围在涵括行政诉讼范围的同时，对于规范性文件、工作人员的内部处分、行政机关之间权限划分、行政决策纠纷、过程性行政行为纠纷、行政公产纠纷等行政纠纷应当一并纳入，及时化解苗头性行政争议，推动行政争议的源头治理。 ——具有优先性的行政复议前置机制。行政复议是行政争议的首次解决，更具有实质化解行政争议的先机和条件。要通过完善行政复议制度，确立方便、快捷、高效的行政复议前置程序。要求引导当事人优先进入行政复议程序，将大量的行政争议通过行政复议加以“过滤”“溶解”，促进行政争议及时有效化解，减少行政诉讼案件的数量。 ——具有集中性的行政复议管辖机制。改革行政复议体制的关键是整合地方行政复议职责。除实行垂直领导的行政机关外，地方人民政府只保留一个行政复议机关，由本级人民政府集中统一行使行政复议职责。通过行政复议案件的集中管辖，杜绝过去偏向内部性、失于形式性的条块审查，促进行政复议中立化、超然化、专业化和科学化。 ——具有公正性的行政复议审议机制。行政复议优势在于高效低廉，劣势在于公正性不足。消除当事人选择行政复议公正性顾虑的有效方式，是确立公正的审议机制。特别是要引进行政复议专业委员审议制度。对于重大行政复议案件，经过专业委员审议，弱化行政复议的内部审查性，强化行政复议的公正审理性。通过在行政复议决定中明确专业委员的参与度，增强工作透明度，引导当事人尽可能在行政复议程序中实质性化解纠纷。 ——具有快捷性的行政复议决定机制。与行政诉讼相比，行政复议具有快速、便捷和低成本的显著特点。完善行政复议制度，应当坚持效率的核心目标，在行政复议“行政性”本质属性上进行制度建构。通过鼓励双方协商和解、加大人民调解等制度协同、推行行政复议案件繁简分流等，将大量的行政争议通过行政复议加以吸附、化解，推动形成“小信访、中诉讼、大复议”的多元行政纠纷化解格局。 ——具有彻底性的行政复议审理机制。行政复议不仅可以对行政行为进行合法性审查，也可以进行较深程度的合理性审查。要继续坚持和发挥“双重审查”作用，保持对原行政行为的监督和纠正力度。充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的核心在于“化解”，方式在于扩充行政复议机关化解行政争议的“工具箱”，拓宽行政复议机关的裁决权限。特别是赋予复议机关针对实质诉求的概括处理权限；赋予复议机关重新调查收集证据的权力；赋予复议机关组织调解、一并解决民事争议、决定暂缓执行原行政行为的权力等等。 ——具有导引性的行政复议评价机制。强化行政复议化解行政争议主渠道作用，必须解决复议机关基于内部层级监督评价而“不愿意”纠正原行政行为的问题。通过科学设定复议机关化解纠纷的指标，减轻复议机关压力，促使其更加主动纠正行政行为；通过科学设定正向指标，推进下级行政机关勇于纠正违法行政行为；通过明确行政复议机关的“行政”定位，促进复议机关敢于纠正完善、“治愈”违法不当行政行为。 通过构建基础机制实现行政复议化解行政争议主渠道的目标，必须坚持行政复议自我纠错机制的法律定位，充分发挥行政复议自身的优势；必须吸收借鉴有利于公正处理行政复议案件的程序规则，排除影响制约行政复议功能发挥的机制性障碍；必须充分论证和打牢中国特色行政复议制度的基础，大力实现以问题意识出发的创新目标，推动形成具有中国特色、与行政诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。编辑：狄磊 陈致群
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