实际上，各方对划拨建设用地使用权、划拨建设用地使用权权益、划拨建设用地使用权权益价格评估等的认识是随着土地使用制度改革深化逐步清晰起来的，我们一起来回顾一下：

【链接：国有土地划拨与划拨土地使用权】

1.什么是划拨建设用地使用权？

国有划拨建设用地使用权是指土地使用者通过行政划拨方式取得的国有建设用地使用权。除了经县级以上人民政府批准，土地使用者在缴纳补偿、安置等费用但未缴纳有偿使用费所取得的国有建设用地使用权外，其他因历史原因，单位和个人以各种方式依照法律和有关政策取得的国有建设用地使用权，但未向国家缴纳土地有偿使用费用的，也属于划拨建设用地使用权。

除法律、行政法规另有规定外，划拨建设用地使用权没有使用期限的限制。

2.划拨建设用地使用权权能

划拨建设用地使用权人，必须严格按照《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》中规定的土地面积、土地用途、土地使用条件等内容来使用土地，不得擅自变更。确需改变土地建设用途的，应当经土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。

未经批准，划拨土地使用权不得转让，空地未经批准不得出租、抵押。

报经有批准权的人民政府批准后，其划拨建设用地使用权可以转让，但应由受让方办理出让手续，并缴纳出让金；有批准权的人民政府根据国务院的规定，决定可以不办理出让手续的，转让方应按照国务院的规定将转让的房地产所获得的土地收益上缴国家或作其他处理。有批准权的人民政府决定不办理出让的情况主要有继续划拨、作价出资、入股等几种。

对于房改房、经济适用住房上市转让，国家法规允许转让，转让时无需再分别办理审批手续，只要按规定缴纳相应土地收益即可。

划拨建设用地上的房屋可以出租，但需要将其中的土地收益上缴国家。

房屋可连同占用范围内的划拨建设用地使用权一并抵押，但抵押权实现时，依法拍卖该房地产后，应当首先从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的价款后，抵押权人方可优先受偿。

3.划拨国有建设用地使用权价格的形成与发展

3.1 土地使用制度改革初期，相对于出让建设用地使用权需要缴纳出让金等有偿使用费，划拨国有建设用地使用权没有缴纳出让金，是一种无偿用地行为，因而当时业内认为划拨建设用地使用权是一种无偿性质使用权，也就是没有价格或者说价格为零，因此，也谈不上划拨建设用地使用权价格评估了。

3.2 随着改革进展，我们觉得划拨建设用地使用权也是一种物权，有相应的权益，不应该是无价格的，但直接说划拨建设用地价格概念仍不成熟，因此，1992年在制订《划拨土地使用权管理办法》（国家土地管理局1号令）时，先向前走了一步，引入地价概念，但回避划拨建设用地使用权价格问题，只是明确要按照标定地价的一定比例而不是全额补缴土地使用权出让金，实际上相当于间接认定了划拨建设用地使用权权益价格。

办法第26条规定：划拨土地使用权转让、出租、抵押时，“土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%。标定地价由所在地市、县人民政府土地管理部门根据基准地价，按土地使用权转让、出租、抵押期限和地块条件核定。”实际上，相当于认为划拨土地使用权人的权益价格不超过出让建设用地使用权价格的60%。

此后，土地使用制度改革，特别是企业改制中也都涉及到划拨土地使用权权益价格如何确定问题，但鉴于当时的形势和社会认知，一般也都采取了回避相关概念的权益之策。

3.3 2001年，国土资源部在制订《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44号）时，我们专门在文件第二条规定要“明确企业的国有划拨土地权益”。在这一条中，首次提出了划拨土地使用权价格概念，并提出了评估思路，尽管还戴了个“为支持和促进企业改革的帽子”。

当时文件的具体规定是：“为支持和促进企业改革，企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产。企业依法取得的划拨土地设定抵押权时，划拨土地使用权价格可作为使用者的权益，计入抵押标的；抵押权实现时，土地使用权可转为出让土地使用权，在扣缴土地使用权出让金后，抵押权人可优先受偿。划拨土地经批准可以转让，划拨土地使用权价格部分可计为转让方的合法收益，转让后的用途不符合法定划拨用地范围的，受让方应当申办有偿用地手续。划拨土地需要转为有偿使用土地的，应按出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格差额部分核算出让金，并以此计算租金或增加国家资本金、国家股本金。”

文件不但提出了划拨土地使用权价格，还从重置成本角度明确了评定相应划拨土地使用权价格的原则方法。之后，在2006年的《协议出让土地使用权规范》中，再次明确了划拨土地使用权价格问题，估价规程尽管明确适合各类土地使用权价格评估，但对划拨土地使用权价格具体如何评估，评估的具体方法以及与出让土地使用权价格、承租土地使用权价格、作价出资入股土地使用权价格、授权经营土地使用权价格等评估参数和方法选取等异同，则一直缺乏详细规定。

4.划拨国有建设用地使用权价格评估方法与评估要点

自然资源部本次印发的指导意见系统梳理了划拨建设用地使用权价格评估的方法和评估要点。

4.1 评估方法

适用划拨建设用地使用权价格评估的方法和其他估价没什么不同，都是采用通行的基本估价方法，指导意见中列举了成本逼近法、市场比较法、公示地价系数修正法、收益还原法和剩余法等五种基本估价方法，只是需要根据估价对象类型不同，在方法运用、案例和参数选取等方面进行调整。

4.2 成本逼近法

划拨建设用地使用权往往是在过去某个时点取得的，确切说应该是重置成本法，注意不是要用估价对象的实际取得和开发成本数据（评估不是会计核算），而是要用客观数据，即周边同类土地在估价期日的平均取得和开发重置成本数据。

估价对象在建成区内，选择估价对象周边区域或类似区域土地收储、国有土地上房屋征收等案例时，一要注意扣除案例地块上的房屋、建筑物、构筑物重置成新价格；二是要尽量选取与估价对象土地用途一致；三是要注意估价对象的建设用地使用权类型，尽量选取同为划拨建设用地使用权的案例，如为出让或其他权利类型，则要对案例价格进行权利类型修正。

4.3 市场比较法

采用市场比较法评估时，注意比较案例内涵的一致性，一是案例有地上建筑物、构筑物等的，案例成交价格需要扣除相应地上建筑物、构筑物的重置成新价部分；二是选择案例时，既可以选择政府实际划拨供地案例，也可以选择市场上的划拨建设用地使用权转让等市场交易案例，某种程度上看，后者更能反映划拨建设用地使用权的市场价格；三是选择政府实际划拨供地案例时，必须剔除政府产业政策、供地政策造成的价格水平影响。

4.4 公示地价系数修正法

公示地价包括基准地价和标定地价，此方法的难点是大多城市没有测算和公布划拨建设用地使用权的基准地价和标定地价；如有相应公示地价的话，进行相应期日修正、区位修正、个别修正等即可。

4.5 收益还原法

应用此方法的难点是如何确定划拨建设用地使用权的收益，因为大多类型的划拨建设用地使用权没有或者很难确定直接收益，比如基础设施用地、公益设施用地等。

4.6 剩余法

指导意见中的剩余法是指掌握出让建设用地使用权价格的基础上，扣减土地增值收益后的剩余部分即为划拨建设用地使用权价格，但难点一是如何准确确定土地增值收益；二是出让土地使用权价格往往是工业、商业、娱乐和工业用途，用途与划拨建设用地使用权差异较大；三是不同经营性用地的土地增值收益同样差异很大。因此，不同的选择估价结果可能差异很大，难以准确估算划拨建设用地使用权价格。

总之，指导意见只是给出了划拨建设用地使用权价格的估价原则，估价机构和估价师在实际估价实践中，尚需要结合实际进行深入探索和科学估价。

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