用“面积问题”解决“面子问题”，看江西上饶整治任性的农村建房乱象
本文来源：瞭望2020年第32期
作者：胡锦武 范帆
站在刚刚破土动工的新房前，江西省上饶市信州区朝阳镇下源村村民周凤菊倍感轻松。此次建新房，她再也不用硬着头皮跟别人攀比面积了。“政府有规定，新房占地面积不能超过120平方米，用‘面积问题’解决了‘面子问题’。”
周凤菊的盖房之变得益于江西上饶施行的《上饶市农村居民住房建设管理条例》(下文简称《条例》)。这部地方性法规不仅规范了当地农民建房行为，刹住了盲目比高比大的风气，还成为深化农村各项改革的金钥匙。《条例》实施两年来，当地农村地区面貌持续改善，发展活力持续释放。
建房乱象凸显三大矛盾
“你三层，我五层，盖的毛坯不住人。”记者采访发现，一些农村地区建房攀比成风，很多人碍于面子把房子越建越高，哪怕家里没钱，也要多建两层，不然会被村里人看不起。还有村民表示，很多房子三层以上的房间长期处于闲置状态，浪费了资源。
部分农村地区无序建房还导致“有新村无新貌”。由于农民建房缺乏规划意识，布局散乱，建筑风格五花八门，没有形成整体规划，有的房子建了几年也不封顶、不粉刷，与村庄整体风貌极不协调。有受访基层干部说，当地曾经有一栋农房甚至建到七层，矗立在村里就像一栋“炮楼”，十分突兀。
随着农村改革不断深入，农民住房已成为乡村振兴中的关键要素之一。近年来，不少地方农村规划滞后、农民建房无序，特别是超高超大房屋和违法建设问题仍然突出。
“攀比成风、规划滞后、未批先建、边批边建等问题只是表象。”上饶市自然资源局副局长陈国樑认为，农村建房乱象已经成为实施乡村振兴战略的一大掣肘。
陈国樑等受访基层干部认为，农村建房乱象背后折射出三大深层次矛盾：一是阻碍了社会主义新农村建设发展，成为秀美乡村建设的“拦路虎”；二是暴露出基层治理短板，尤其是乡镇属地管理职责不清等问题；三是折射出《中华人民共和国城乡规划法》等一批与村镇建设直接相关的国家法律面临执行难题，亟待地方制定更为细化的法规。
从规范建房着手破解农村乱象
面对农村建房乱象背后的矛盾，上饶市迎难而上，通过立法方式规范农村建房。
上饶市人大常委会法工委主任周建新介绍，《条例》共6章41条，对农民建房的规划用地、申请审批、建设管理等方面作出明确规定。其中要求农民建房必须做到占地面积统一、建筑面积统一、房屋高度统一、建筑风格统一，同时城乡规划主管部门无偿提供建筑设计通用示范图集，指导农民规范建房。
“《条例》的出台，抓住了规范农民建房行为的最后窗口期。”上饶市横峰县委书记饶清华说，操作性更强的地方性法规出台，规范了建房，确保了公平。
规范农民建房、整治农村乱象的同时，上饶市更解决了一些深层次矛盾，推动了农村深化改革。
倒逼基层政府职能转变。《条例》的制定，促使基层政府部门加大对农民的教育、引导、管理服务力度，切实履行好公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。
倒逼农村“三大乱象”的系统解决。长期以来，房屋乱建、垃圾乱倒、坟墓乱埋被称为农村三大乱象，而要解决农村“三大乱象”是一个系统工程。上饶市通过规范农民建房，同步推进多项改革。
倒逼农村宅基地改革。通过学习江西鹰潭市余江区的宅改经验，上饶市启动了农村宅基地改革，确立了农民建房规则，促进农村公平，激发基层内在活力。
与此同时，确保《条例》有效落地是关键。为此，上饶市在广泛开展宣传的同时，通过发挥村民理事会在规范建房工作中的重要作用，激发了群众参与的积极性和主动性。
在横峰县姚家乡七甲村，村民理事会会长杨秋根不仅说服自己的叔叔退出多占的宅基地，还拆掉了自己在村里的唯一住房。“只有先从自己‘开刀’，工作才能推得动。”杨秋根说，在他的带动下，村民们都自觉拆违拆旧。
“等着自家民宿下金蛋”
木质栈道蜿蜒曲折，成片荷叶迎风摆动，徽派民居错落有致……横峰县莲荷乡义门村村支书张立荣介绍，这几年，村里陆续拆除7000多平米的违章建筑后，政府投入资金进行秀美乡村建设，对村庄进行整体设计，打造成江西省4A级乡村旅游点。如今，村民坐在家门口就能“卖风景”。
改革要惠及民生福祉，才能变法律约束为群众自觉维护。《条例》实施后，当地农村面貌焕然一新，通过发展乡村旅游，农民直接受益。婺源县思口镇漳村村民俞建告诉记者，如今村子已是小有名气的网红景点，慕名而来的游客越来越多，他索性经申报批准后，将自家的新房按民宿风格进行了改建。“现在就等着自家民宿给我下‘金蛋’了，所以更要维护好村里环境，不然游客都不来了。”
“规范农民建房是婺源成为‘中国最美乡村’的秘诀所在。”婺源国家乡村旅游度假实验区管委会副主任单文彬说，通过打造景点村、富裕村、示范村，火了乡村旅游、农家乐、农产品，为农村带来了活力、人气、财气，也提升了农村房产价值，增加了农民财产性收入。
《条例》实施以来，上饶市共退出宅基地17.54万宗，退出面积2037.29万平方米，拆除空心房11.52万栋，建筑总面积1159.76万平方米。截至2019年底，上饶市通过规范农民建房带动乡村旅游综合收入756.5亿元，农民人均增收807元。
“推动乡村振兴战略落地落实，规范农民建房是突破口之一。”上饶市委书记马承祖说，《条例》既能改善农村的人居环境、风俗习惯，又助推了脱贫攻坚，推动基层社会治理创新。
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