权威报告‖京津冀地区生态用地管理情况调查
2018年，随着京津冀协同发展中期目标的展开，各项工作驶入“快车道”。为服务保障生态文明建设和京津冀协同发展战略实施，国家土地督察北京局对京津冀协同发展中生态等重点领域率先突破的落地情况进行了重点督察调研，并与京津冀三地政府、国土资源和协同发展相关部门建立常态化沟通机制，共同破解难题，守护好一方碧水蓝天。
◎生态文明建设成效显著，发展思路和发展方式逐渐转变
协同发展战略实施以来，京津冀三地主动作为，对生态文明建设作出系统部署安排，贯彻落实绿色发展理念的自觉性和主动性显著增强，发展思路和发展方式逐渐转变。
督察调研发现，为推动生态文明建设，落实协同发展战略生态优先的思路，京津冀三地对高能耗、高污染和低产出产业进行了清理腾退。北京市开展建设用地减量规划，天津市严控增量建设用地，两市均主动增加生态用地规模，协调生态文明建设用地指标，积极开展退耕还林还湿还草，为协同推进生态文明建设起到了示范引领作用。
北京市城市副中心确定后，在新一轮城市总体规划中与河北省廊坊市“北三县”统一规划，强化区域生态功能，天津市提出加快建设“美丽天津”，河北省为保障环首都地区生态文明建设，在规划中调增了廊坊市“北三县”生态用地规模。此外，河北省保定市、张家口市、承德市等京津冀地区重要生态功能区均在当前规划修编和调整中调减了建设用地规模，集中进行矿山整治，主动腾退高能耗、高污染产业用地，推动了区域整体生态文明建设。
围绕加强生态文明建设和国土空间保护，京津冀三地制定了门类不同的生态文明建设规划，实施了一系列生态文明建设工程。北京市2012年实施百万亩平原造林工程以来，截至2016年底完成平原造林116.5万亩，并计划在“十三五”时期再完成38万亩平原绿化任务，全市森林覆盖率由“十二五”初期的37%提高到41.6%。天津市率先以地方立法形式划定永久性保护生态区域，颁布《天津市永久性保护生态区域管理规定》，制定实施《天津市永久性保护生态区域考核方案（试行）》，印发《天津市生态保护红线划定工作方案》，生态保护红线正式划定后，将与天津市2014年划定的永久性保护生态区域一并实施，总面积约3130平方公里，占全市国土面积的26.3%。河北省制定出台《河北省建设京津冀生态环境支撑区规划（2016~2020年）》，积极推进生态红线划定，涉及湿地94.2万公顷、自然岸线97.2公里，并将张承坝上坝下地区150万公顷草原划定为基本草原。
根据地区实际，京津冀三地因地制宜明确了生态文明建设推进思路。针对大都市生态环境问题，北京市提出绿化隔离建设计划，到2020年第一道绿化隔离地区腾退空间全部用于绿化，第二道绿化隔离地区拆迁腾退增加绿化面积12万亩。《北京城市总体规划（2016年~2035年）》明确提出，要重点规划建设绿道系统、通风廊道系统、蓝网系统，坚持生态保育、建设、修复并重，大力推进绿色矿山建设。天津市提出海洋生态系统保护和整治、海洋生态环境整治与修复等目标，将219平方公里海域和18公里岸线划为海洋生态红线区，同时大力推进城市绿化和郊野公园、湿地公园建设，“十二五”期间完成造林面积155.4万亩，计划“十三五”期间植树造林170万亩，占全市国土面积的9.5%。河北省大力推动京津保生态过渡带建设，提出“绿满太行”行动，计划“十三五”期间每年造林绿化420万亩，通过土地整治调整用地结构，积极实施生态退耕还林还草、腾退高污染企业、矿山整治等行动。
在推进生态文明建设过程中，京津冀三地创新建立了跨线性和环首都生态协同建设机制。一是创新沿交通廊道和水系景观绿化工程协同建设。成立京津冀合作造林联席会议，河北省沿京港澳高速景观绿化工程与北京合作造林近万亩，三地未来还将以京雄高铁、京沈客专、京张铁路、京昆高速等主要通道及北运河、永定河等主要河流为重点，合作建设区域生态廊道，形成互联互通的区域生态网格。二是环首都地区生态文明建设工程协同合作。北京市与河北省2016年在廊坊、保定两市安排造林4万亩并已基本完工，京津冀三地在平谷区、蓟州区和廊坊市北三县共建国家生态文明先行示范区，并以北京新机场临空经济区周边绿化建设为契机，在跨界衔接地区集中连片退耕还湿还林，开展生态长廊和森林组团建设。
◎用地理念和地区协同方式需转变，生态文明建设不平衡不充分问题突出
北京督察局督察调研发现，协同发展战略实施四年来，京津冀地区生态文明建设虽然取得了显著成效，但在用地理念、协同管理等方面仍存在不容忽视的问题，生态文明建设不平衡不充分，由此也产生了挤压耕地保护面积、影响粮食安全、违法用地等不利影响。
生态国土建设及生态用地管理存在理念偏差。目前京津冀三地以扩大投资和消耗土地资源等增量为主的外延扩张发展模式仍存在惯性，经济社会发展与生态文明建设的融合推进不够，有的认为“金山银山可以换来绿水青山”，部分地区申请国家在修改土地利用总体规划、增加建设用地规模指标及减少耕地面积等方面给予特殊支持。督察发现，京津冀三地城乡建设用地规模均已超过本地区《土地利用总体规划（2006~2020）》确定的2020年控制目标，自然资源承载力约束趋紧，与此同时，国土空间开发无序、实际用地增量不足、存量闲置和粗放利用的问题仍然突出。
从督察调研情况看，一些地区对绿色发展内涵把握不全面，甚至将绿色发展等同于“绿化发展”。片面认为生态文明建设就是人工植树造林、挖河挖湖搞绿化，满足视觉的绿，缺少对“山水林田湖草”生态空间要素的综合认知，林地“一家独大”的不合理情况存在，导致绿色发展更多仅体现为“绿化发展”。近年来，京津冀三地百万亩平原造林工程、郊野公园、“绿色廊道”等植树造林和绿化建设中均动辄占地百万亩以上，大力推进植树造林固然可以有效增绿，但市县层面普遍反映由于上级指标化的硬性规定，造成较多地方在落实造林绿化标准过程中层层加码，追求“大干快上”，占用大量耕地甚至基本农田。
一些地区对耕地保护的生态功能和属性存在认识偏差，未较好地把保护耕地纳入生态文明建设范畴。督察调研发现，一些地区对生态国土建设认识狭隘化，没有充分认识和发挥耕地的生态功能和属性，对耕地保障粮食安全、保护生态系统和维护社会稳定的多目标认识不足，将耕地保护工作与生态文明建设割裂开来，在生态文明建设中未能做到生态、生产、生活空间的统筹融合。
在用地管理方面，生态用地的内涵在顶层界定不一。当前缺乏对生态用地概念属性和分类的清晰界定，内涵与外延不清，落实在土地管理上，因缺少明确的管控依据，很难对生态文明建设出现的新情况进行有效协调。
生态保护红线和耕地保护红线的关系不明晰。党的十九大报告要求完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作，中办、国办印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》确立了生态保护红线优先地位，提出生态保护红线划定后，相关规划要符合生态保护红线空间管控要求，不符合的要及时进行调整。督察调研中，许多地方反映，对于耕地保护工作和生态保护红线管控的关系，相关政策规定还需进一步调整完善。
生态文明建设不均衡不充分矛盾仍然突出。在生态用地实际落地过程中，生态用地空间中的耕地保护面积被挤压，突出表现在京津冀地区耕地“非粮化”现象严重。各地强力推进绿化，缺少规划衔接，地方在平原造林及湿地等生态项目中，一方面申请核减了大量耕地和基本农田保护面积，另一方面在项目建设中占用大量耕地，使耕地保护红线和粮食安全承受巨大压力。
省际生态补偿机制不均衡。京津冀三地经济发展水平差异明显，生态文明建设任务总量分布不均衡，补偿标准等各项资金投入差别大。行政区划上“一线之隔”，导致生态文明建设用地补偿与建设投入在有的地方出现“断崖式”差距，给经济欠发达地区带来了不小的财政压力，也损伤了村集体、农民、社会主体生态文明建设积极性。
北京督察局还发现，京津冀三地生态用地协同管控不足问题相对突出，在区域功能性和利益均衡性方面的统筹需要加强，在构建完整的国土空间开发管控和自然生态监管制度方面还需强化，尤其是如何充分考虑京津冀环境和生态效益，进行有规划、有质量、差异化的生态文明建设等具体措施有待进一步统筹完善，充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核、执法监管和责任追究制度有待健全。
生态用地监管政策配套不足。由于生态用地监管配套政策不完善，在政策执行中没有清晰的监管标准与边界，影响违法用地执法监管的及时性和有效性。近年来以生态农业、旅游开发等名义，违法占用耕地变相建设“大棚房”“农业生态房”“旅游别墅”的新型违法用地行为屡禁不止，严重破坏了生态环境。北京督察局近期对部分地区符合生态用地概念的平原造林、代征绿地、现状耕地、现状可调整地类等实际用地情况摸底发现，有较多数量的耕地、林地等被违法占用。此外，不少地方反映，生态文明建设涉及的自然资源权属不清、利益群体广泛等因素 ，也加大了执法监管难度。
◎从理念、机制、管控等方面着手，更好地推进生态协同发展
针对京津冀地区生态用地管理中存在的问题，北京督察局建议，应按照党的十九大精神和习近平总书记关于生态文明建设的重要论述，校准理念、完善机制、平衡发展、系统管控，真正让绿色成为京津冀协同发展的主色调。
引导地方树立“绿水青山就是金山银山”的正确生态观。加强党的十九大精神的学习贯彻，落实习近平总书记关于生态文明建设的重要论述，改变对生态文明建设的狭隘认识，正确理解绿色发展，形成“山水林田湖草”的综合生态系统概念，充分认识耕地的生态服务价值，坚守耕地保护红线，科学引导生态文明建设，优化生态用地结构。同时，对合理的建设项目、农业生产、居民生活用地进行统筹考虑和土地生态化利用引导，统筹协调生产、生活和生态空间，既不能一味追求经济建设而忽视生态，更不能片面追求生态文明建设的“大”和“快”而忽视经济社会发展的客观需要。
加快建立健全京津冀生态文明建设区域协同制度和工作机制。持续推动京津冀各级政府加强生态国土建设，积极贯彻节约优先战略，优化国土空间开发格局，增强生态环境承载能力；推动京津冀地区全面落实和完善用途管制制度，建立统一的生态用地利用监管机制，推进区域生态均衡、城乡生态均衡和陆海生态均衡，统筹各地发展建设需求和生态文明建设需求均衡；推动京津冀三地政府完善地区间生态文明建设规划编制和实施协调机制，建立交界地区生态文明建设用地协同管理长效机制，探索构建区域间生态补偿与资助双轨制；以雄安新区为“牛鼻子”，探讨推进雄安绿色生态新城建设的生态规划、建设与管理模式，推进京津冀地区生态文明建设的发展均衡。
大力推进管控体制创新，落实全方位管控。按照国有自然资源资产管理和自然生态监管体制改革要求，强化生态文明建设的顶层设计；加强对京津冀地区自然生态等国土空间用途管制的监督检查，督导京津冀各级政府进一步完善生态用地管理协同机制，强化系统管控，推动划定永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线一同形成京津冀地区的生态安全屏障。
北京督察局负责人表示，将持续强化对京津冀地区生态用地管理情况的调查研究、跟踪督察，进一步规范京津冀地区生态用地管理秩序，助推京津冀协同发展国家战略有效落实。
（作者：中国国土资源报记者赵光强 通讯员戴永吉 马曙光 陈思吉）
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