促进新质生产力形成的税收政策探析
作者：
谢 芬（四川大学公共管理学院/四川省社会科学院）
杨 颖（四川省社会科学院）
2023年9月，习近平总书记在新时代推动东北全面振兴座谈会上创新性地提出了具有丰富理论意蕴的“新质生产力”概念，强调要“积极培育新能源、新材料、先进制造、电子信息等战略性新兴产业，积极培育未来产业，加快形成新质生产力，增强发展新动能。”这为我国未来的经济发展和制度变革指明了方向。
新质生产力代表一种生产力的跃迁，是科技创新发挥主导作用的生产力，是以高新技术应用为主要特征、以新产业新业态为主要支撑、正在创造新的社会生产时代的生产力。前沿知识与高端技术等生产要素结合并经由生产和产业化转化为新质生产力。如何通过税收政策激励引导多元主体在前沿科技创新和新质生产力孵化培育网络系统中协同发力，切实促进新质生产力形成，既关系到税收政策效能发挥，又可能会对大国竞争的长远结果产生重大影响，因而成为一个值得研究的重要问题。基于此，本文以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，分析促进新质生产力形成的相关理论，厘清税收政策对新质生产力形成的影响机理，继而在对现行税收政策促进新质生产力形成作用发挥情况进行总结评价和问题诊断的基础上，提出下一步优化完善建议。
（一）促进新质生产力形成的重要性
生产力概念是古典经济学家在“财富”逻辑框架下提出的。马克思将其从经济学语境转向了哲学语境，认为生产力是人的本质力量在实践中的展开，为社会存在和发展提供基础和动力。一般而言，生产力是人类与自然互动过程中适应、利用和改造自然世界以便生产人类所需的物资生产生活资料的能力。马克思主义政治经济学强调要在数量和质量统一的条件下讨论生产力理论。一般而言，生产力数量代表着人们与自然互动中获取的物质资料总和，遵循规模经济原则，生产力数量扩张可能带来产业高速增长；而生产力质量则侧重于追求物质资料利用效率的提升，遵循的是效率原则，对产业高质量发展起着决定性影响。忽视生产力质量而片面追求生产力数量会引发资源短缺、环境污染、生态破坏和产能过剩等问题，为人类的健康可持续发展和经济社会秩序带来威胁。新质生产力是增添了新的高质量生产要素的生产力，是不同生产要素优化融合创新形成的生产力，是能够形成高端物化成果和高效生产工具的生产力，是能够对生产关系产生变革动力的生产力，通过四个途径影响经济社会运行。
一是新质生产力为创新驱动发展提供了可能。新质生产力是科技创新发展主导作用的生产力，在新兴前沿科技力量的加持下，观念更新和理念变革可以助推突破传统经营模式、商业模式的限制，籍由新质生产力创造的新业态新模式可以为经济发展拓展新的空间。
二是新质生产力为绿色发展提供了可能。新质生产力中技术、知识、管理和数据生产要素及其与传统的土地、劳动、资本的优化融合创新可以降低经济发展过程中对传统资源要素的依赖和消耗，减少传统增长路径下对环境的污染和生态的破坏，实现经济绿色低碳发展。
三是新质生产力为节约高效发展提供了可能。新质生产力形成的机器设备等高端物化成果、新式工具可以提高生产流通的运转效率，提升供需匹配度，有利于实现经济的节约高效发展。
四是因应新质生产力发展催生的生产关系变革为经济发展提供更加适配、优良的政策环境，助推经济高质量发展。生产力决定生产关系，生产力质量的显著提升也相应地会影响带动制度变革和政策优化，破除传统制度和政策错配对经济高质量发展的阻碍，有助于经济发展质量提升。
（二）促进新质生产力形成的孵化培育网络系统分析
新质生产力的形成是一个复杂开放的创新系统，这个综合创新系统的良性运转既需要多个主体的齐心协力，又要求各个子系统的协调并进，是政府、企业、高校、科研院所等多元创新主体，在目标引领下，发挥主观能动性整合和优化资源配置进行深度合作的过程，也是共同促成科技创新和知识裂变的价值创造过程，还是生产实践活动和系统性管理活动相统一的过程。其孵化培育过程中必然要求行为主体多元化、创新资源集成化和创新环节并行化，从系统视角搭建生成新质生产力的孵化培育网络，明确创新网络中各组成要素的分层链接关系，畅通不同层次和不同主体间创新资源的交互流动，集结形成网络联系链条并构成精简高效的协同创新网络构架，并在此协同创新网络框架下，合力促成新质生产力形成和动能释放。具体表现为战略协同、政策催化、资源共享和组织协同四个方面。
1.战略协同。新质生产力为经济社会发展提供新动能，是影响未来和全局的重要力量。新质生产力的探索方向、目标设定和路径选择等必须基于国家创新战略、区域发展战略和产业战略三个层面展开，优化产业结构和区域生产力布局，明确不同地域和不同时期的突破方向，实现顶层设计与不同层次战略的协同，增强形成新质生产力的共识引领力。
2.政策催化。新质生产力的特质决定了政策催化的必不可少和至关重要，政府与市场协同发力的指导思想和实践倾向需要贯彻始终，尤其是财税政策在新质生产力形成过程中发挥着重要作用。今天的产业创新需求驱动着明天的新质生产力，新质生产力也大概率是从现有的优秀科技创新型企业的科研创新、生产实践和市场需求探察中分娩出来的，良好的税收政策要能将这种企业家和企业甄选出来，当好新质生产力的“助产士”，激励引导要素资源向形成新质生产力的关键环节和核心领域倾斜集中，加快新质生产力的形成进程。
3.资源共享。新质生产力的形成既需要系列前沿科技创新成果、巨量资本、大量高精尖人才等要素资源，也需要协同创新网络中的各级各类科技系统、基础条件平台和服务体系等平台资源。必须对不同创新主体的目标—任务—预算、进度—资源等进行精准匹配，在共建共享框架下，通过科学合理的规划和配置，使创新资源从无序变为有序，发挥要素资源组合和融合创新效应，最大限度挖掘和释放资源价值，通过共享资源减少新质生产力形成过程中的资源浪费和进度拖延。
4.组织协同。新质生产力的发展壮大既离不开政府部门的共识导引和宣传动员，更需要众多优秀科学家、企业家、管理者甚至是市场消费者等微观主体的认同和参与。组织协同是创新网络中的不同主体围绕生成新质生产力目标形成高度紧密的创新共同体，通过人才交流、机构重组、流程再造和制度文化浸润等方式，提升组织创新创造能量和强化新质生产力开发绩效的过程。借助于跨部门、跨组织、跨地区的横向合作和基于新质生产力形成涉及的不同环节的纵向合作，缩短从基础理论、科学技术到新产品面世过程，加速新质生产力形成。
上述战略、政策、资源、组织四个协同以及各类协同中的主体、要素、资源纵横交错链接形成的创新网络为新质生产力的形成提供良好支持系统和优越辅助条件，系统的良性运转促成新质生产力更好更快形成。
二、税收促进新质生产力形成的作用机理
促进新质生产力形成既是发展命题，也是改革命题。有别于传统生产力，新质生产力涉及领域新、技术含量高，促进其形成需要科技创新和制度创新双轮驱动，即在生产力发展变化后应及时调适生产关系，通过制度改革和政策优化提供良好的市场环境，推动新技术新业态新模式开花结果。税收政策是政府与市场联接互动的纽带，对市场主体行为选择具有较强导向性。借助精准化的税收政策引导创新要素资源汇聚、促进科技成果转化和商业化应用、激励社会资本投资，对新质生产力形成结果和速度会产生重要影响。因此，税收在促进新质生产力形成的政策体系中占据重要地位。
（一）税收引导形成新质生产力的创新要素资源汇聚
基础研究、原始创新和重大技术突破在新质生产力发展生态系统中至关重要，要想加快形成新质生产力，我们必须充分调动高校科研机构、企业研发部门从事前瞻性科研技术探索创新的积极性，采取“非对称”策略在前沿领域“换道超车”。针对支撑新质生产力形成的重大科技创新的高端人才、主要环节、关键领域，税收政策发挥作用的空间在于：一是通过针对创造新质生产力高端人才的个人所得税优惠政策，吸引高端人才流入；二是通过企业研发费用加计扣除政策，鼓励企业加大科研经费投入，在前沿领域展开探索；三是通过增值税留抵退税政策，鼓励企业采买支持科技创新研究的设备、仪器，为研发提供良好的硬件支撑。
（二）税收促进与新质生产力相关的科技成果转化和商业化应用
如果用“从0到1”来表示科技创新的原始突破，那么实现成果转化并进入市场就代表着“从1到无穷”的快速价值膨胀路径。科学研究的目的不能局限在发表见刊上，科研成果的形式不能停留在纸片上、证书上和黑板上。提高科技成果转化水平，是科学技术成果转化为新质生产力的关键，也是科技创新和产业创新对接的“关口”。在促进科技成果转化和商业化应用方面，税收发挥的作用在于：一是对科研成果技术转化和商业化应用收入实行个人所得税优惠政策，鼓励科研人员选择商业化和产业化可能性较高的领域开展攻关，鼓励科研人员在理论成果产生后申报专利成果并向技术产品方向继续探索；二是对技术转移中介组织经营实行税收优惠，加速技术中介市场发展，当好科技成果创造与科技成果转化的纽带；三是实行捐赠税收优惠，鼓励组织和个人对科研组织捐赠资金专项用于科技成果转化和市场化商业化应用，利用税收政策引导助力跑出科技成果和新质生产力从“书架”到“货架”的加速度。
（三）税收激励社会资本投资新质生产力相关产业
借由新质生产力产业化后形成的新产品刚开始投入市场可能会因为市场规模太小而无法产生充足的利润以满足继续扩大生产的资金需求，如果没有新的资本进入可能就会导致资金链断裂让已经崭露希望之光的新质生产力重新归于沉寂。因而，在企业投资、政府引导基金投资之外，来自社会资本的投资是否及时充足，可能会关系到新质生产力创造的可持续性。对新质生产力相关的资本投资所得实行税收优惠政策，一方面，可以向市场传达政府认可和看好产业发展前景并予以支持的信号，增强各方资本对产业发展前景的信心；另一方面，一定比例的资本所得税让渡，可以改变投资标的的成本收益率，增加企业参与投资和加大投资规模的动力。
（一）现行税收政策对新质生产力形成的回应
新质生产力植根于现有的产业体系，是现有产业体系中那些具有优秀管理团队、强科技创新能力和长远战略规划思维的优秀企业在经营过程中长期进行科技创新、工具革新和效率追求的结果，探索和开发新质生产力的企业主体也是税收服务的重点对象和税收收入的主要贡献者。现有的税收政策体系中关于科技创新的激励、对促进科技成果转化应用的引导和对吸引高端人才的支持等内容，已经对新质生产力的孵化培育有所涉及。立足当下，不难看出：当前的税收政策也在渐进调适中紧跟国家创新战略导向，对新质生产力的孵化培育进行回应，其中高新技术企业的企业所得税税收优惠政策、企业研发费用加计扣除政策、高端人才的个人所得税优惠政策和新能源汽车消费税补贴政策等内容和条款，对于促进科技创新、加快形成新质生产力已经形成了比较明显的政策成效，只是政策体系成熟度、政策覆盖面和政策力度与新质生产力对税收政策的需求和理想标准相比，还有一定差距。
（二）税收政策影响新质生产力形成的制约因素
1.既有税收政策框架建立在现实生产力和成型产业之上，对尚处于形成中的生产力以及支撑新质生产力形成的新生产要素关注不够。现行税收政策对形成新质生产力的最大制约在于，其制度和政策框架是立足于现实生产力和传统成熟产业基础之上的，这与改革开放四十多年来我们经济发展战略中定位于追随者的选择高度关联，支撑产业发展的技术路线、商业模式、盈利模式相对成熟，税收在参与财富分配中为国家组织收入进而为国防治安、基础设施建设和民生保障等各项支出提供保障。而要形成新质生产力需要进一步强化税收政策的前瞻性、战略性和系统性，需要切实增强税收政策促进原始创新和科技创新的效率效果，要从赶超战略谋划支持产业发展的税收政策，要深入支撑新质生产力形成的生产要素内部系统构思税收政策。
2.促进科技创新和科技成果转化的税收政策力度、精度和效度还亟待提升。促进科技创新和科技成果转化一直是税收政策的一个重要关注领域，但可能因为科技创新本身的复杂性、系统性导致对税收政策的精准性要求较高，导致撒胡椒面式和浅层次的科技创新支持政策效果受限。
3.现有税收政策对于支撑新质生产力转化为现实生产力的投资、消费引导效果还有待提升。现有税收政策建基于工商业经济之上，更习惯以机器设备等实物资产作为衡量企业投资潜力的标准，而新质生产力及建基于其上的新兴产业以数字化技术和智能创意为基础，人才成为形成竞争优势的核心资产，离开了税收政策的激励引导，社会资本很容易因为新质生产力相关的产业投资风险高且收益率不佳而不敢投、不愿投，不利于新质生产力相关产业发展壮大。
新的生产要素及其与传统要素的融合创新为生产力的质量提升提供了空间，是新质生产力形成的要素支撑；新兴产业既为新质生产力提供了创新需求，又可以为新质生产力从潜在生产力转化为现实生产力提供载体；科技创新和科技成果转化则是新质生产力与生产要素和新兴产业之间连接的桥梁和纽带。因而，促进新质生产力形成的税收政策可以从促进生产要素融合创新、加快科技创新成果转化和推动产业高质量发展三个方面着眼，形成系统化的促进新质生产力形成的税收政策体系。
（一）探索形成数据要素及其与其他要素融合创新的相关税收政策，强化新质生产力形成过程中的要素支撑
生产要素的识别和利用是经济活动展开的基础，各个生产要素在出现并被识别和付诸应用创造经济价值的同时，也在与既有要素的融合创新中提升了传统要素效率继而扩大了价值创造空间。生产要素的每一次“扩围”都为要素配置提供了新的可能性，要素配置优化和要素交叉融合为生产力进步提供了新的可能，尤其是在数字化、网络化和智能化时代，技术、数据等质量型要素的重要性更加凸显，可以突破土地、劳动、资本等数量型要素对生产力提高和价值创造的限制，进而为经济发展和生活质量提升提供动力。新的数据生产要素具有非排他、非竞争和可再生等特点，随着数据生产要素的价值识别、价值创造与价值捕获，其在推动数字经济蓬勃发展的同时，也在与土地、劳动、资本、技术的要素融合中推动经济社会高质量发展。数据生产要素提高了资源配置效率，改变了市场组织形态，影响了价值流转和分配，扩大了市场覆盖范围，因而在税收制度和政策方面也需要相应地进行调整。
一是在数据要素制度创建框架下，结合现代税收制度建设要求，系统构建数据要素资源化、资产化和市场化“三化”过程的税收政策体系，发挥好税收政策的激励引导作用，助推数据生产要素的价值实现。
二是基于数据要素特性导致的企业组织形态、商业模式、价值创造方式和利润流动性等带来的挑战，重新调整优化税收政策，堵塞税收漏洞。
三是基于数据要素影响下的企业跨地域甚至跨国经营趋向，相应调整税收分享政策，综合考虑生产地和销售地的成本与收益，通过提高税收征管层次或加大转移支付等方式应对税收利益分配失衡挑战。
（二）着力提升税收政策在促进新质生产力相关的科技创新和科技成果转化的精度和效度
重大科技创新是新质生产力形成的关键，科技成果的实践应用和商业化转化是孵化培育新产业的重要支撑。科技创新是价值重大、受益长远、外部性强的公共产品，科技创新的税收政策不能停留在宏观上“政策覆盖到”的层面，下一步要深入研究科技创新规律，聚焦决定科技创新成败的核心领域和关键环节，瞄准科技创新闭环中的断点和堵点，实行税收政策的精准滴灌和多轮浇灌，从政策覆盖转向政策效能提升，提升政策强度，催生重大科技创新成果涌现。
一是鼓励高校和科研院所拥有科技成果的科技人员通过科技入股的形式加入科技园区创办科技型企业，增强产学研的互动联动，对于科技人员成果转化收入和股权投资所得实行所得税优惠。
二是鼓励企业税前列支一定比例的成果转化费用，并对研发投资进行税收抵免。
（三）完善促进产业高质量发展的税收政策，为新质生产力形成提供载体
新生产要素和新质生产力的价值最终要落实在新产业的培育上。财政支出是孵化培育新产业的重要方式，但税收优惠因为坚持了市场化原则、与孵化培育结果的绑定性等原因而在孵化培育新产业方面可以发挥财政支出难以替代的重要作用，在短期看虽然显现为税收收入的损失，但从长远看，则可能是融入了时间复利、政策催化剂的优质投资。
一是对于新质生产力相关产业的孵化投资收益减免所得税，且允许将风险损失用于抵减其他投资的资本所得。
二是对特定类型新生产设备成本实行消费补贴和税前扣除，鼓励企业及时进行技术改造，通过新型设备的销售规模扩大，为新质生产力畅通循环链条提供支撑。
三是回应绿色发展和碳达峰碳中和目标要求，通过加强资源税和环境保护税的征收管理，引导企业探索开发节能环保型的生产技术和工艺流程，助推新质生产力在能源维度的拓展。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第2期。）
欢迎按以下格式引用：
谢芬，杨颖.促进新质生产力形成的税收政策探析[J].税务研究，2024（2）：120-125.
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