新赋予立法权的设区的市立法实践报告（2015-2020）

编者按：2020年是颁布实施20周年，也是《立法法》修改赋予所有设区的市地方立法权5周年。我们对截止2020年底的新赋予立法权的设区的市的立法实践状况进行了总结，以期为地方立法工作提供一些参考。本报告每年推出一期，这次报告内容中初次加入了对设区的市立法计划的分析，敬请关注！

　　自2015年3月15日全国人民代表大会修改（以下简称“《立法法》”）以来，我国地方立法主体在2000年制定的《立法法》所赋予49个较大的市的基础上，增加了273个新赋予立法权的设区的市，最终扩容至322个设区的市拥有地方立法权[1]。地方立法主体的扩容以及立法事项范围的调整，对我国地方立法权的发展产生了深远影响。故本文以273个新赋予立法权的设区的市为研究对象，以“北大法宝”法律法规库中的“设区的市地方性法规”作为数据样本[2]，结合地方人大立法权限发展、立法权确权概况与特征，地方人大立法现状、实践状况、应用状况等分析点，得出有关地方立法的调研结论，以期为我国地方立法工作提供数据支持。

　　（一）立法主体发展

　　在《立法法》修改前，我国有49个较大的市享有地方立法权（含27个省、自治区的省会或首府，4个经济特区所在地的市，18个国务院批准的较大的市）。从数量上看，享有地方立法权的较大的市总体数量不多，每个省份、自治区只有1至5个；从地域分布上看，享有地方立法权的较大的市呈现出“特例式、散点分布”的特点[3]。

　　为了适应各地立法需求的差异，完善地方法治建设。自《立法法》修改后，在原有49个较大的市基础之上，增加了273个设区的市享有地方立法权，并最终将享有地方立法权的设区的市扩容至322个[4]。具体到全国27个省、自治区，享有立法权的主体都得到不同程度的扩容，其中，有12个省、自治区新增了10个以上的设区的市。与此同时，随着地方立法权主体的扩容，设区的市之间的区域分布特征逐渐明显，不同区域内设区的市的数量存在较为明显的差异[5]。

　　从图1可以看出，各省、自治区内立法主体的总量呈现跨越式增长。其中，总量最多的省份是广东和四川，各有21个享有地方立法权的主体；其次是河南，有17个立法主体；再者是山东、安徽和云南，各有16个立法主体。相对而言，西部地区享有地方立法权的主体较少。

　　设区的市区域分布与我国各地区的民族分布差异和经济社会发展情况有着密切的联系。从图2可知，拥有设区的市最多的地区为华东地区，设区的市总量65个，占比约20%。其次是华中地区，总量达55个，占比约17%。再次是西南和西北地区，分别是52个、50个，分别占比16%和15.5%。通过以上数据分析得出，我国大部分设区的市分布在华东、华中、西南和西北地区。出现地域集中特征的原因，其一是华东和华中地区属于我国经济较发达地区，经济社会发展情况较好，设区的市数量较多；其二是西南和西北部地区是我国少数民族较为集中的区域，分布着苗族、藏族、羌族、布依族等众多少数民族，自治州的数量相对较多，如云南省有文山壮族苗族自治州、楚雄彝族自治州、红河哈尼族彝族自治州等8个自治州，因此设区的市分布较为密集。　　

　　（二）立法事项范围发展

　　在地方立法主体大幅扩容的同时，2015年《立法法》对地方立法权限作出调整。2000年《立法法》第六十三条第二款规定，“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行”[6]。

　　修改后的《立法法》对设区的市的立法事项予以限定，即新赋予地方立法权的设区的市“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。地方立法事项调整为三项，分别是城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项[7]。

　　（一）确权依据

　　第一百条第二款规定，“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”[8]从宪法上确立了设区的市的地方立法权。

　　为了给新赋予地方立法权的设区的市的立法准备活动留出筹备时间，修改后的《立法法》第七十二条第四款规定，“其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”[9]。由此确立了省级人大常委会对新赋予立法权的设区的市开始立法时间的确定权，也因此形成了各省、自治区对设区的市立法权确权情况的差异性。

　　（二）确权概况

　　1.确权工作于2017年底大部分完成

　　截止至2017年11月30日，随着西藏自治区山南市与新疆维吾尔自治区哈密市被其自治区人大常委会赋予立法权，除西藏自治区那曲市外，新赋予立法权的设区的市中，已有272个完成确权工作。从2015年3月15日《立法法》修改开始，到2017年11月30日，历经2年零8个月，现行《立法法》第七十二条第四款所规定的赋权工作已大部分完成。

　　2.随着行政区划的调整，确权工作仍将持续

　　2017年7月，国务院下发《关于同意西藏自治区撤销那曲地区设立地级那曲市的批复》，西藏自治区那曲市成立，设区的市由此增加至274个。截至2020年12月31日，那曲市尚未被确权。

　　2019年1月，国务院批复同意山东省调整济南市莱芜市行政区划，撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖[10]，至此，新赋予立法权的设区的市数量变更为273个。

　　自1983年我国开始地级行政区划改革以来，170个地区中已有163个地区进行了撤地设市，至今尚未撤地设市的地区仅剩7个，其中黑龙江省1个，西藏自治区1个，新疆维吾尔族自治区5个[11]。撤地设市是我国行政区划改革的一大趋势，未来可能还会有新的设区的市诞生，随着设区的市行政区划不断调整，确权工作将成为一个长期的持续性工作。

　　3.确权时间集中，以2015年完成确权的居多

　　大部分设区的市在《立法法》修改的当年完成确权，截至2015年底完成确权的数量达183个，占新赋予地方立法权的设区的市总量的67%；2016年完成确权的数量为84个，占比约31%。2017年完成确权的数量为4个，占比约1%；截至2018年底，又完成了1个设区的市的确权工作，即西藏自治区山南市。

　　其中，最早开始确权工作的省份是安徽省和广东省，2015年5月份即分别完成6个和9个设区的市确权工作。最早完成全省确权工作的省份分别是福建、吉林、山东和湖北，这些省份在2015年7月份即一次性完成了全省的确权工作。相较于上述省份，新疆的确权工作历时较长，共历经7个批次，于2017年11月完成全部的确权工作。截至2020年12月31日，仅剩西藏尚未完成全区的确权工作。

　　这种确权时间集中，赋权速度较快的形势，为设区的市开启立法工作提供了基础的条件和依据。

　　4.确权批次各异，以一至二批次为主

　　根据对各省、自治区的确权情况统计显示，按照确权批次共分为四种类型，即一批次、二批次、三批次和七批次。通过一批次及二批次赋权的省份最多，分别为11个和12个，占比赋权总量的41%和44%。山西、内蒙古、辽宁、吉林、福建等省（自治区）均一次性全部确权；河北、黑龙江、江苏、浙江、江西等省分两批次确权；广东和安徽分三批次确权；新疆确权所涉批次最多，八个设区的市（自治州）共分七个批次完成确权，其时间跨度从2016年3月30日至2017年11月30日，共历时1年零8个月。

　　截止至2020年12月31日，由于西藏新增设区的市，且尚未完成确权，确权批次从二个批次变成三个批次。由此，分二个批次确权的省份减少为12个，相应地分三个批次确权的省份增加为3个[12]。

　　5.确权决定多数立即生效，部分附条件生效

　　确权决定生效时间，即设区的市可以进行立法活动的时间。174个设区的市，如安徽、福建等省的所有设区的市，确权决定“自公布之日起施行”，即立即生效，这部分设区的市的占比为64%。53个设区的市确权决定在1个月内生效，如海南省2个设区的市在公布后5日内即生效，这部分约占比19%。值得注意的是，有19个设区的市确权决定是“附条件生效”[13] 的，这部分约占比7%，其所附条件一种为“产生法制委员会之日起”，如山西、河南、云南部分设区的市；一种为“待省人大常委会评估确定”，如山西部分设区的市。

　　确权决定生效时间的差异源自各个省份自身情况的多样性，这种多样与差异也体现了《立法法》中“综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定” [14]的精神。

　　（一）立法实践概况

　　1.出台法规总量1948部，地方立法程序性法规占比约13%，实体性法规占比约87%

　　自《立法法》修改五年多以来，立法工作已全面开展。截至2020年12月31日已出台1948部地方性法规，相比2019年新增505部，增幅达35%。其中，259部为地方立法程序性法规，占比约13%；实体性法规中，城乡建设与管理法规863部，占比约44%，环境保护法规617部，占比约32%，历史文化保护法规201部，占比10%；此外还有8部属于其他类型的法规。

　　由于地方立法程序法规是各设区的市的立法指导和规范，因此较多设区的市选择先出台立法程序法规，如广西的，海南的。

　　随着立法进程的不断推进，各个设区的市在早期出台地方立法程序法规的基础之上，逐步推出实体性法规。近年来，城乡建设与管理类法规日益增多，目前累计出台的城乡建设与管理类法规已经超过环境保护类法规，成为出台数量最多的法规。例如，新出台的城乡建设与管理类法规包括青海的、云南的、辽宁的、浙江的、四川的等；环境保护在当前社会发展中较容易出现矛盾和问题，出台的法规数量相对较多，如新疆的、广西的、福建的、广东的等；历史文化保护类法规出台数量相对较少，但是与2019年相比，出台的法规数量也有增加，如甘肃的、安徽的、河北的、西藏的等。

　　类别为“其它”的8部是未能归入上述类别的法规，分别是、、、、、、、。

　　2.出台地方性法规数量最多的年份为2020年，最大增幅出现在2016年

　　自《立法法》修改以来，每年设区的市都有新的地方性法规出台，数量最多的年份是2020年，达505部，出台法规数量最少的年份是2015年，只有5部。最大增幅出现在2016年，之后各年份呈现出稳步增长趋势。

　　3.约99%的设区的市已出台地方性法规，出台数量18至150部不等

　　自《立法法》修改五年多以来，已有272个设区的市制定地方性法规，约占设区的市总量的99.6%，覆盖27个省、自治区。目前，仅有1个设区的市未出台地方性法规，即西藏的那曲市。

　　各省、自治区制定法规数量为18至150部不等，华中和华南地区制定法规数量较多，如山东150部，广东127部；西部省份的设区的市也在逐步出台地方性法规，如青海、西藏、宁夏。相较2019年，各省、自治区制定法规数量均有明显增加。总体来看，设区的市法规制定工作有序进行、积极推进。

　　4.近半设区的市在获得立法权后的12个月内出台第一部地方性法规

　　设区的市获得立法权后陆续开始制定地方性法规。通过对设区的市获得立法权和出台第一部地方性法规的时间间隔进行调研，以每6个月为单位时间进行统计发现以下规律。按照设区的市出台第一部地方性法规的时间区间排序，设区的市数量有1至6个月（59个）、7至12个月（116个）、13至18个月（62个）、19至24个月（22个），分别占比22%、42%、23%、8%。

　　59个设区的市在获得地方立法权后6个月内出台第一部法规，占比22%。首部出台的设区的市地方性法规是2015年9月28日发布的，其在2015年6月1日获得地方立法权，确权与法规出台相隔不到4个月；第二部出台的是2015年12月4日发布的，与其2015年7月31日获得地方立法权相隔不到5个月。

　　116个设区的市在获得地方立法权后的7至12个月出台第一部法规，占比42%，这是设区的市出台第一部法规最多的时间段。如2015年12月18日发布的，2016年3月31日发布的等。

　　目前出台首部法规距获得地方立法权时间相隔最远的是42个月，为2019年2月23日发布的。

　　（二）立法实践特点

　　1.地方性法规出台数量与设区的市数量总体成正比

　　各省、自治区出台的地方性法规数量为18至150部不等，这与各省的设区的市数量总体成正相关。从图12可以看出，山东、广东、安徽、四川、河南等省份的设区的市数量较多，其制定的地方性法规数量较其他省份多。海南、青海、宁夏、西藏等省份（自治区）设区的市数量较少，制定的地方性法规也相对较少。

　　2.地方性法规出台数量与经济发达程度总体成正相关

　　地方性法规出台数量还与各省份经济、文化发达程度相关。从图13可以看出，总体上地区生产总值高的省份，出台地方性法规的数量相对较多。2020年地方生产总值排前三名的省份分别是广东、江苏、山东，其法规出台数量分别是127部、102部、150部，占比约19%。而地方生产总值较低的省份，诸如黑龙江、新疆、吉林、甘肃、海南、宁夏、青海、西藏等省、自治区，经济发展水平较低，其制定的法规数量也较少。

　　总体上看，各省份地方性法规出台数量与其经济文化发达程度成正相关，经济文化较发达的省份，出台的法规数量也相对较多。

　　3.已出台地方立法程序性法规的设区的市占比约92%

　　《立法法》第七十七条规定，地方性法规案的提出、审议和表决程序，由本级人民代表大会规定[15]。目前各省份立法程序的基本制度建设已较为完备，地方立法程序法规出台数量多、占比高。253个设区的市出台地方立法程序法规，约占新赋予地方立法权的设区的市总量的92%。

　　地方立法程序法规的大量出台，意味着大部分设区的市在制定地方性法规时有了更为明确的指导和依据，同时也表明了各个设区的市立法工作逐渐步入规范化。

　　4.大部分设区的市既制定了地方立法程序法规，又制定了实体性法规

　　随着各省设区的市地方立法数量逐渐增加，地方性法规的类别也逐渐增加。截至2020年12月31日，已经有250个设区的市既出台了地方立法程序法规，又出台了实体性法规，在新赋予地方立法权的设区的市中占比约为92%。而只出台地方立法程序法规的设区的市3个，占比约1%，只出台实体性法规的设区的市19个，占比约7%，集中在河南、云南、吉林、西藏、黑龙江等省份（自治区）。以上数据表明，我国大部分设区的市制定的地方性法规所覆盖的类别越来越全面，大多数兼顾了地方立法程序法规与实体性法规。

　　5.出台的首部法规多为地方立法程序法规，少数为实体性法规

　　各个设区的市获得地方立法权以后，即开始了制定地方性法规的筹备工作。已出台地方性法规的272个设区的市中，第一部是地方立法程序法规的有196个，第一部是实体性法规的共有75个。

　　广西、山东、福建、陕西、内蒙古、四川、贵州、湖北、宁夏等省份（自治区）的新赋予地方立法权的设区的市均首先出台地方立法程序法规，河南等省份则首先出台环境保护等实体性法规。

　　6.城乡建设与管理类法规出台数量最多，覆盖面最广

　　《立法法》规定，设区的市“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。与2019年相比，三类法规数量均有显著增加，其中城乡建设与管理类法规成为出台数量最多的实体性法规，共计863部，约占实体性法规的51%；其次是环境保护类法规617部，占比约37%；历史文化保护类有201部，占比约12%。出台城乡建设与管理类法规最多的省份为山东，合计80部；环境保护类法规最多的是河南，有57部；四川出台的历史文化保护类法规最多，有20部。

　　在273个新赋予立法权的设区的市中，已有144个设区的市出台历史文化保护类法规；而已出台城乡建设与管理类法规最多，有248个设区的市已出台城乡建设与管理类法规，共计863部，内容覆盖面最广，说明城乡建设与管理是各个设区的市关注的重点，各个设区的市注重提升居民的生活质量。此外，环境保护类法规不仅在出台法规数量上居于其次，在已出台的设区的市数量上也紧追其后，有241个。大量环境保护类法规的出台，说明环境问题随着我国经济和社会发展已日益显现，亟需立法进行规范。

　　自2015年3月15日《立法法》修改已历经五年多时间，设区的市立法工作已蓬勃开展，立法成果显著。法规只有在实践中部分或全部被遵守、执行、适用，才是有效的。为分析设区的市出台的法规的应用现状，下文以“北大法宝”法律法规库、司法案例库、法学期刊库中与设区的市出台的法规相关的数据作为分析样本，分析新赋予地方立法权的设区的市自《立法法》修改以来所出台的法规在立法、司法、及学术领域的应用现状，梳理设区的市立法应用情况和规律。[17]

　　（一）整体应用状况

　　1.近半数的地方性法规在立法、司法、学术领域中得到应用

　　自2015年《立法法》修改以来，新赋予地方立法权的273个设区的市制定的1948部法规中，共有960部在法规、司法案例、期刊中得到应用，占比约49%。其中被其他法规应用总量为1478次，被案例应用总量为1844次，被期刊应用总量为600次。被应用次数最多的法规为，被应用206次，其次为，被应用137次，再次为，被应用96次。

　　2.被应用法规数最多的省份是广东省，有12个省份法规被应用率超过50%

　　各省被应用法规数为3至91部不等，被应用法规数最多的省份是广东省，共有91部法规被应用到其他法规、司法案例和期刊中。其次是山东省，共有87部法规被应用，第三是安徽省，共有73部法规被应用。被应用法规数较多的省份主要集中在东部和中部地区，如广东、山东、安徽、河南、浙江、江苏等地区。

　　在27个省（自治区）中，有12个省份的法规被应用率超过50%，分别是广东省、浙江省、辽宁省、甘肃省、福建省、江苏省、安徽省、山东省、河南省、陕西省、山西省与湖北省。不同省份的法规被应用率分布在10%至72%。法规被应用率最高的省份为广东省，共发布127部法规，有91部法规被应用，法规被应用率达到了72%；其次是浙江省，发布的98部法规中，有65部法规被应用，法规被应用率达到66%；再次是辽宁省，共发布72部法规，有45部法规被应用，法规被应用率达到了63%。

　　3.被应用法规数与法规发布数总体上成正相关

　　被应用法规数最多的省份是广东省，发布法规最多的省份是山东省，各省份被应用法规数总体上与各省份发布的法规数成正相关关系。从图23可以看出，山东、广东、安徽等省份发布的法规数较多，其法规被应用量也相对较多。西藏、青海、宁夏等省份（自治区）发布的法规数量较少，被应用的法规数也相对较少。

　　（二）在司法案例中的应用

　　1.13%的法规被应用到司法案例中，单部被应用量为1—200例不等

　　在法律、行政法规没有规定的情况下，地方性法规是地方人民法院审理案件的实体法依据，在审判工作中具有举足轻重的作用。地方人民法院在审判实践中主要采用四种方式适用设区的市制定的地方性法规，一是将其作为全案裁判的依据，二是将其作为分析说理的依据，三是将其作为评判证据的依据，四是将其作为审判辅助性工作的依据。[18]

　　新赋予地方立法权的273个设区的市制定的1948部法规中，共有278部被应用于司法案例中，占比约14%。被案例应用总量为1844例，单部被应用量为1—200例不等。被应用最多的法规是《株洲市城市综合管理条例》，被案例应用量为200例。其次是《柳州市城市绿化条例》，被案例应用量为136例。被案例应用量排在第三的是《黄冈市违法建设治理条例》，被案例应用量为93例。

　　在被案例应用的278部法规中，应用次数多在5次以下。有5部被应用50次以上，占比约2%；5部被应用30—49次，占比约2%；25部被应用10—29次，占比约9%；47部被应用5—9次，占比约17%；196部被应用5次以下，占比约70%。

　　2.城乡建设与管理类法规被应用最多，占比约90%

　　以应用量排名前30的法规为研究对象，分析被案例应用法规的类别。排名前30的法规共被案例应用1111次，约占被案例应用总量的60%。应用量排名前30的法规中有27部为城乡建设与管理类法规，占比90%，有3部为环境保护类法规，占比10%。

　　3.大部分法规被应于行政案件中，其次是民事案件

　　被案例应用量排名前30的法规主要被应于行政案件中，其次是民事案件、国家赔偿案件。具体而言，行政案件占比约66%，民事案件占比约32%，国家赔偿案件占比约1%。在行政案件审判中，应用地方性法规的案件相对较多，案件类型也较为集中，主要是因行政处罚、行政确认等行为引起的纠纷。在民事案件审判中，应用地方性法规的案件类型主要是物权纠纷、合同纠纷和侵权责任纠纷。

　　（三）在法规中的应用

　　1.33%的法规被其他法规应用，单部被应用量1—33次不等

　　新赋予地方立法权的273个设区的市制定的1948部法规中，共有762部被其他法规应用，占比33%。被法规应用总量为1478次，单部应用量为1—16次不等。被应用最多的法规为，被应用了16次，其次是与，分别被应用了11次。

　　在被应用的法规中，有4部法规的被应用次数在10次以上，占比约1%；有25部法规的被应用次数在6—9次，占比约3%；有307部法规的被应用次数在2—5次，占比约40%；有426部法规的被应用次数在1次以下，占比约56%。

　　2.城乡建设与管理类法规被应用最多，占比60%

　　以被法规应用次数排名前50的法规为对象进行研究[20]，有29部是城乡建设与管理类法规，占比约55%；11部是环境保护类法规，占比约21%；5部是历史文化保护类法规，占比约9%；8部是立法条例，占比约15%。

　　3.主要被应用于本市制定的其他法规和规范性文件

　　新赋予立法权的设区的市制定的法规主要被应用于本市人大及常委会制定的其他法规、本市政府部门制定的地方政府规章、规范性文件和工作文件中，且应用法规与被应用法规多为同一类别。

　　以城乡建设与管理类法规为例，其被三明市人大常委会制定的应用，同时被三明市政府部门制定的2篇地方政府规章应用，此外还应用于三明市政府制定的5篇工作文件中。

　　（四）在期刊中的应用情况分析

　　1.18%的法规被期刊应用，单部被应用次数从1—9次不等

　　新赋予地方立法权的273个设区的市制定的1948部法规中，共有356部被期刊应用，占比约18%。被期刊应用总量为600次，单部被应用次数从1—9次不等，被应用最多的是，被9篇文章应用；其次是，被8篇文章应用。

　　2.法规被期刊应用次数在1次的最多，占比66%

　　在被期刊应用的356部法规中，有233部被期刊的应用次数在1次，占比约65%；有91部被期刊的应用次数在2—3次，占比约26%；有24部被期刊的应用次数在4—5次，占比约7%；6次以上的有8部被期刊应用，占比约2%。

　　3.环境保护类法规被期刊应用最多，其次为城乡建设与管理类法规

　　在被期刊应用量最高的前30法规中，有16部是环境保护类法规，占比50%；有10部是城乡建设与管理类法规，占比约31%；有6部是历史文化保护类法规，占比19%。

　　4.多被应用于理论法学研究，占比约77%

　　被期刊应用量最高的前30部法规共被155篇文章应用，其中有119篇是理论法学研究，占比约77%；14篇是环境法学研究，占比约9%；11篇是行政法学研究，占比约7%；宪法学、民商法学研究各4篇，分别占比约3%；另有诉讼法学研究2篇。

　　文章多刊载于《政治与法律》《现代法学》《地方立法研究》《人大研究》《中国应用法学》等刊物中。从发文主题来看，关于设区的市地方立法权问题的研究占比较大，学者们从不同角度分析了设区的市地方立法权行使中存在的问题及完善设区的市地方立法权的建议。此外，近年来，随着环境保护问题的日益严重，关于新赋予地方立法权的市环境立法问题研究的文章也越来越多，如《新获地方立法权的市环境立法实证分析》《地方立法权扩容的困局与优化》《环境保护法按日计罚制度再审视——以地方性法规为视角》《“河长制”的立法思考》等文章。新赋予地方立法权的设区的市的立法工作为开展地方立法相关的研究工作提供了基础。

　　立法计划能够反映出设区的市未来一年内的立法工作重点，在来年的立法考核工作中也能作为完成程度的参考量表。下文以67个设区的市2021年立法计划为样本，对设区的市人大常务委员会发布的立法计划中拟审议和拟调研的地方性法规项目，以及设区的市人民政府拟提请本级人大常委会审议的地方性法规项目、拟调研的地方性法规项目予以考察，尝试分析我国新赋予地方立法权设区的市立法计划的发布情况。

　　（一）2021年立法计划的发布概况

　　1.67个设区的市公开发布2021年立法计划，分布于21个省份

　　截止至统计日期，发布2021年立法计划的67个设区的市分布于21个省（自治区）[22]。与其省（自治区）新赋予地方立法权设区的市的数量作对比，发现发布2021年立法计划设区的市数量与新赋予地方立法权设区的市数量之间具有较强的相关性。

　　发布2021年立法计划设区的市数量在其各省（自治区）内新赋予地方立法权的设区的市的比例如下图所示。公开发布2021年立法计划设区的市数量在总数量中超半数的有4个，分别是福建、广西、四川与海南。其中，福建省新赋予地方立法权设区的市有7个，发布2021年立法计划的设区的市有宁德市、漳州市等4个，占比约为57%；广西壮族自治区新赋予地方立法权设区的市有13个，发布2021年立法计划的设区的市有百色市、钦州市等7个，占比约为54%；四川省新赋予地方立法权设区的市有20个，公开发布2021年立法计划的设区的市有自贡市、资阳市等10个，占比为50%。

　　对比各省（自治区）已出台地方性法规数量不难发现，截止至统计时间，已出台地方性法规总量排名前8的省（自治区）都已制定并发布2021年立法计划，具体包括山东、广东、安徽、四川、河南、江苏、山西与浙江。

　　2.大部分省（自治区）设区的市立法计划项目数量在1至48部不等

　　在所统计的67个设区的市2021年立法计划中，所涉及的拟审议地方性法规项目、拟调研地方性法规项目共计324个。其中，山东省有48个立法计划项目，占比约15%，涉及烟台、临汾、德州、等5个设区的市；四川省有41个立法计划项目，占比约13%，涉及广安、乐山、资阳、自贡等10个设区的市；广西有29个立法计划项目，占比约9%，涉及钦州、百色、梧州等7个设区的市。

　　（二）立法计划的发布时间的分布情况

　　1.设区的市人大常委会最早发布时间为2020年10月

　　本文对67个设区的市中38个人大常委会与33个人民政府2021年立法计划的发布时间进行统计[23]，分析可知，设区的市人大常委会2021年立法计划最早发布日期为2020年10月，即江苏省常州市人大常委会发布；设区的市人民政府2021年立法计划最早发布日期为2021年1月江西省九江市发布的。

　　2.设区的市人大常委会立法计划集中于第4季度、第1季度发布

　　从发布时间的分布上看，在2021年3月前发布立法计划的设区的市人大常委会有32个，占比约84%；而在2021年3月前发布立法计划的设区的市人民政府只有10个，占比约30%。

　　从整体上看，受到立法程序的影响，设区的市人大常委会发布立法计划较为集中于第4季度（2020年10月-12月）与第1季度（2021年1月-3月），设区的市人大常委会发布立法计划的两次高峰分别出现在2020年12月与2021年3月；而设区的市人民政府发布含有提请人大审议、调研的地方性法规的立法计划时间相对较晚，峰值出现在2021年4月。

　　（三）立法计划的类型分布情况

　　1.城乡建设与管理类立法计划项目最多，占比约69%

　　在所统计的67个设区的市2021年立法计划中，所涉及的拟审议地方性法规项目、拟调研地方性法规项目中，城乡建设与管理类项目224个，占比约69%；环境保护类项目58个，占比约18%；历史文化保护类项目41个，占比约13%；另外，涉及立法条例的项目有1个，即甘肃省平凉市人大常委会立法计划中的《平凉市人民代表大会常务委员会立法规则》项目。

　　2.设区的市立法项目受到上位法立法的影响，物业管理类法规比重明显上升

　　在城乡建设与管理类立法项目中，出现物业管理类审议项目、调研项目数量有23个，如拟定《金华市物业管理条例》、《资阳市物业管理条例》、《安顺市物业管理条例（草案）》项目等。物业管理类项目在城乡建设与管理类立法计划项目中的占比较高，超10%。而对比已出台的863部城乡建设与管理类地方性法规，物业管理类法规只有46部，占比约为5%。由此可见，在设区的市2021年立法计划中，物业管理类项目比重有较明显的攀升。

　　该情况的出现，很大程度上受到我国《民法典》出台以来，对物业服务企业加强管理的影响。地方性法规的立法计划项目的侧重，反映出设区的市对中央级别法律的细化与落实，体现出地方立法与中央立法的良性互动。

　　3.立法计划项目关注社会热点问题

　　本文基于文本挖掘、词分析技术，对设区的市2021年立法计划中的项目标题进行提取，分析各设区的市立法计划项目中的热点分布。经过数据处理，获得出现频次在2次以上（包含）的热点词汇，如表5所示。其中，词汇出现频次排名前三的是“管理”“保护”“物业管理”，分别出现108次、71次、23次。

　　而在立法计划项目中，出现如“垃圾与分类管理”“养犬与安全”“养老”“大气污染”“营商”等能够集中反映出近年我国社会热点问题的词汇，也体现出各设区的市制立法活动对社会热点问题的关注与回应。

　　自2015年3月15日《立法法》修改以来，设区的市的立法工作在稳步开展，立法成果显著。各个设区的市能够根据自身经济社会发展的特征，有所侧重的展开具有本地特色的立法工作，探索地方立法权的发展道路。本文根据上述对新赋予地方立法权的设区的市立法实践状况及立法应用状况进行深入调研后，得出如下实践结论：

　　1.地方立法主体总量呈跨越式增长，且不断动态调整中

　　《立法法》修改以来，我国地方立法主体总量呈跨越式增长，已从原有49个较大的市扩容至322个享有地方立法权的设区的市。2017年7月，西藏那曲地区撤区设市，设区的市增至323个。2019年，山东莱芜撤市设区，并入济南市，至此，设区的市数量变更为322个。全国27个省、自治区的立法主体数量都有明显增加，其中增长最多的是四川，增长20个，其次是广东增长17个，再次是云南和河南均增长15个。此外，地方立法主体的区域分布差异明显，主要集中在我国华东和华中地区，分布有120个享有地方立法权的设区的市。

　　2.新赋予地方立法权的设区的市确权时间集中，但确权工作具有持续性

　　我国新赋予地方立法权的设区的市大部分在《立法法》修改的当年，即2015年完成确权，当年完成确权的设区的市183个，约占所有新赋予地方立法权的设区的市的67%。2016年、2017年与2019年共有89个设区的市完成确权。

　　2017年西藏那曲市完成撤区设市，截至2019年12月31日，那曲市仍尚未完成确权工作。根据我国撤地设市的趋势，未来可能还会新增设区的市，确权工作将会是一项持续性的工作。

　　3.地方性法规出台总量较大，设区的市立法需求总体上比较旺盛

　　自新赋予地方立法权的设区的市立法工作全面开展以来，设区的市出台法规数量逐年增加，且增长速度较快。从2015年的4部，到2016年共计283部，较上一年增长279部；2017年的611部，较上一年增长328部；2018年的977部，较上一年增长366部；2019年1443部，较上一年增长466部；到2020年已上升至1948部，较上一年增长505部；从设区的市制定地方性法规的立法实践表明，新赋予地方立法权的设区的市立法需求总体上是比较旺盛的，越来越多的设区的市开始积极行使地方立法权，针对本地实际情况、现实问题，出台相应的地方性法规，探索富有创新性和时代感的地方特色立法。

　　4.设区的市出台地方性法规数量差异明显

　　调研发现，各省、自治区的设区的市出台地方性法规的数量上存在明显差异，与两个因素呈现较大相关性。其一，与设区的市的数量相关，调研结果显示，设区的市数量越多，该省或自治区内的设区的市出台地方性法规的数量则越多。其二，与经济发达程度相关，调研表明地方性法规数量与本地GDP水平总体呈正相关趋势。

　　5.253个设区的市出台立法程序法规，立法工作步入程序化、规范化

　　在各个设区的市获得地方立法权之后，首部出台地方立法程序法规的设区的市有192个，截至2020年12月31日，273个新赋予地方立法权的设区的市中已有253个设区的市出台了地方立法程序法规，约占设区的市总量的93%，据此可知，仅有少量设区的市暂时未出台立法程序法规。立法程序法规对规范设区的市立法活动、提升立法质量、实现立法目的具有重要作用。各地立法程序法规的先后出台标志着地方立法工作已经逐步步入程序化和规范化阶段，地方立法工作正有序、稳步推进。

　　6.新增地方性法规中，城乡建设与管理类法规比重最大

　　在新赋予地方立法权的设区的市出台的1948部地方性法规中，实体性法规数量最多，高达1681部，占比约86%。一方面，由于立法工作的全面开展，各设区的市地方立法程序法规逐渐完善，为实体性法规的制定提供了指导和规范；另一方面，由于各地经济社会发展需要，各设区的市都较为重视实体性法规的制定，一些设区的市在地方立法程序法规出台以前就制定了不少实体性法规。

　　由于近年来各地对城乡建设与管理的重视，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等立法事项中，城乡建设与管理类法规的制定数量最多，所占比重最大，共863部，占比约44%。同时，在三类实体性法规中城乡建设与管理类法规的覆盖面也是最广的，新赋予地方立法权的273个设区的市中，有248个出台了城乡建设与管理类法规，占比约91%。

　　7.近半数的地方性法规在立法、司法、学术领域中得到应用，且应用量将持续增长

　　新赋予地方立法权的273个设区的市制定的1948部法规中，共有960部在法规、司法案例、期刊中得到应用。鉴于地方立法的重要性地位，应当进一步加强对地方性法规的宣传、教育及普及工作，及时将地方立法的立、改、废情况在电视、报刊、网络、微信公众号上予以发布，多渠道发布地方立法动态，释明地方性法规的立法背景、立法意图及适用中应当注意的事项，提高对地方性法规重要性的认识，加强适用地方性法规的主动性和自觉性。注重开展对适用地方性法规情况的宣传、调研，进一步推动地方性法规在立法、司法及学术领域的应用。在今后的立法工作中，应当注重提升立法水平，努力提高立法质量，增强立法的实效性。设区的市要运用好地方立法权限，以解决实际问题为根本方针，解决具体的痛点难点问题，让地方性法规真正落地实施，使地方立法更好地发挥实效。

　　8.增强地方立法的针对性和可操作性，实现立法与司法的良性互动

　　新赋予地方立法权的273个设区的市制定的1948部法规中，有278部被应用于司法案例中，占比约14%。与法院每年审理的大量案件相比，地方性法规在司法审判中的应用率较低。这种情况可能有两种原因，其一是地方性法规被很好地执行与实施，较少出现违反地方性法规的情况，地方性法规取得了较好的实施效果。其二是某些地方性法规存在规定不明确或操作性不强等问题，导致适用不充分的现象。具体原因还有待深入研究。

　　设区的市在行使地方立法权的时候要坚持“小而精”的原则，对上位法作出具体、细化、量化的规定，具备可操作性。地方立法的精细化既是立法规律的内在要求，也是地方立法特殊地位的特殊要求[24]。在审判工作中既要积极适用地方性法规，加强地方性法规在司法审判中的适用，也要规范地方性法规的司法适用，防止自由裁量权滥用，努力提高审判质量，确保地方性法规得到有效实施，实现立法与司法的良性互动。

　　9.立法计划项目体现社会热点，回应社会关切

　　在所统计的67个设区的市2021年立法计划当中，已发布了324项立法计划项目覆盖21个省（自治区）。设区的市制定并发布立法计划反映出我国地方立法更具规范性，立法流程更具完整性，立法活动更具目的性与前瞻性。整体上，我国地方立法正朝着立法程序留痕的规范化方向发展。

　　与此同时，在设区的市2021年立法计划项目中，出现如“物业管理”“垃圾与分类管理”“养犬与安全”“养老”“大气污染”“营商”等高频词，是对近年来物业服务企业管理问题、城市垃圾处理问题、饲养动物安全问题、社会老龄化问题、空气质量问题、优化营商环境问题的反馈。以上表现出地方性法规制定前期阶段对中央立法与国家政策的回应，也体现出地方立法活动着力解决实际问题、社会热点问题的决心。

　　通过对《立法法》修改五年多以来我国新赋予地方立法权的设区的市地方立法实践状况和应用状况的分析，可见各个设区的市立法工作积极开展、稳步推进，地方立法权得到有效行使，取得了显著的立法成果。未来，新赋予立法权的设区的市可借助现代化、智能化的立法辅助工具，制定出更多符合本地实际、解决现实痛点、体现地方特色的高质量法规，让地方性法规更好地落地实施、发挥实效，以实现良法善治。

注释：

[1]2019年1月山东省济南市与莱芜市合并，2019年1月开始设区的市总量由323个变为322个，新赋予立法权的设区的市数量由274个变为273个。

[2]本文研究的数据范围为2015年3月15日《立法法》修改之后至2020年12月31日。截至2020年12月31日，除西藏那曲外，已有272个新赋予立法权的设区的市确定了立法权。

[3]郑磊：《设区的市开始立法的确定与筹备——以<立法法>第七十二条第四款为中心的分析》，载《学习与探索》2016年第7期。

[4]含新赋予立法权的234个设区的市和30个自治州，4个“比照适用本决定有关赋予设区的市地方立法权的规定”的不设区的市（广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市），5个新设立的设区的市（2015年3月新设立的西藏自治区林芝市和新疆维吾尔自治区吐鲁番市，2016年1月新设立的西藏自治区山南市和新疆维吾尔自治区哈密市，2017年7月新设立的西藏自治区那曲市）。

[5]七大区域划分方式参见周文玉：《中国的地理分区》，载《地理教育》2011年第1期。

[6]《中华人民共和国立法法》，载北大法宝：法律法规库，http://www.pkulaw.cn/fbm/，【法宝引证码】CLI.1.26942，最后访问日期：2021年10月10日。

[7]《中华人民共和国立法法（2015修正）》，载北大法宝：法律法规库，http://www.pkulaw.cn/fbm/，【法宝引证码】CLI.1.245693，最后访问日期：2021年10月10日。

[8]《中华人民共和国宪法（2018修正）》，载北大法宝：法律法规库，http://www.pkulaw.cn/fbm/，【法宝引证码】CLI.1.311950，最后访问日期：2021年7月5日。

[9]《中华人民共和国立法法（2015修正）》，载北大法宝：法律法规库，http://www.pkulaw.cn/fbm/，【法宝引证码】CLI.1.245693，最后访问日期：2021年7月5日。

[10]《国务院批复同意山东省调整济南市莱芜市行政区划》，载中华人民共和国中央人民政府官网，2019年1月9日，http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/09/content_5356071.htm。

[11]肖松鹤：《解读：边疆省区纷纷“撤地设市”为哪般？》，载大公网，2015年4月15日，http://news.takungpao.com/mainland/focus/2015-04/2973344_print.html。

[12]郭叶、曹琴：《新赋予立法权的设区的市立法动向》，载付子堂主编：《地方立法蓝皮书（中国地方立法报告2018）》，社会科学文献出版社2018年5月版，第202页。

[13]郑磊：《设区的市开始立法的确定与筹备——以<立法法>第七十二条第四款为中心的分析》，载《学习与探索》2016年第7期。

[14]《中华人民共和国立法法（2015修正）》，载北大法宝：法律法规库，http://www.pkulaw.cn/fbm/，【法宝引证码】CLI.1.245693，最后访问日期：2021年10月8日。

[15]《中华人民共和国立法法（2015修正）》，载北大法宝：法律法规库，http://www.pkulaw.cn/fbm/，【法宝引证码】CLI.1.245693，最后访问日期：2021年7月28日。

[16]确定首部法规类型的统计路径是先后比较发布时间、实施时间、批准时间的前后。其中，湖北省恩施土家族苗族自治州《恩施土家族苗族自治州人民代表大会及其常务委员会立法条例》与《恩施土家族苗族自治州山体保护条例》发布时间、实施时间、批准时间均相同，故按照恩施土家族苗族自治州首部法规是程序性法规与实体性法规计入。

[17]本文立法应用状况相关数据源于“北大法宝”数据库，统计截止时间为2021年7月29日。

[18]李强、龚海南、陈立洋：《以司法职能助推地方民主法治建设重庆市第三中级人民法院适用地方性法规情况的调研报告》，载《法律适用》，2012年第2期。

[19]本统计表按照应用量从高到低排序，当末位存在相同应用量时，往后递延。按此规则，本部分共统计16部地方性法规。

[20]本统计按照应用量从高到低排序，当末位存在相同应用量时，往后递延。按此规则，本部分共统计53部地方性法规。

[21]本统计表按照应用量从高到低排序，当末位存在相同应用量时，往后递延。按此规则，本部分共统计13部地方性法规。

本统计按照应用量从高到低排序，当末位存在相同应用量时，往后递延。按此规则，本部分共统计31部地方性法规。

[22]本文采集到67个设区的市2021年立法计划，分布于浙江、青海、云南、陕西、山东、海南、广西、吉林、福建、安徽、四川、黑龙江、江苏、山西、贵州、河北、广东、河南、甘肃、湖北、江西21个省（自治区）。本统计日期截止至2021年7月13日。

[23]本统计含有38个设区的市人大常务委员会发布的立法计划，以及33个设区的市人民政府发布的立法计划中含有提交本级人大常委会审议、调研的地方性法规项目。其中，对云南省玉溪市、山东省临汾市、四川省资阳市、黑龙江省黑河市4个设区的市的人大常务委员会及其人民政府8部立法计划进行统计。

[24]丁祖年、粟丹：《地方立法精细化的内涵与路径》，载《地方立法研究》2020年第4期。

编辑排版丨王梦雨

审核人员丨孙静

本文声明丨本文章仅为交流之目的，不代表北大法宝的法律意见或对相关法规/案件/事件等的解读。 

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