【文章精选】杨宏山、李悟｜技术嵌入、双轨学习与城市治理的机制设计——基于 B 市基层治理改革的案例分析｜2022年第3期

Original 杨宏山、李悟公共管理与政策评论 2024-02-05

技术嵌入、双轨学习与城市治理的机制设计

——基于 B 市基层治理改革的案例分析

◉ 杨宏山李悟

【摘要】技术应用既可以改进城市治理，也会产生新的挑战和问题，而政府学习模式是影响城市治理能力的关键变量。本文构建了城市治理的“双轨学习”分析框架，区分了政府学习的两种类型：问题应对型学习与现象溯因型学习。进而，以B市基层治理改革为案例，观察从“接诉即办”到“未诉先办”的改革历程，剖析政府学习模式的变迁。“接诉即办”改革具有问题应对型学习特征，而“未诉先办”改革更注重溯因学习。城市基层治理不仅要运用技术手段提升问题识别和数据集成能力，也要善于运用溯因学习模式，持续优化机制设计，提升治理模式的可持续性。

【关键词】城市治理；数字治理；政府学习；双轨学习

【作者介绍】杨宏山,中国人民大学公共管理学院教授，yanghs@ruc.edu.cn；李悟,中国人民大学公共管理学院博士研究生，liwu@ruc.edu.cn。

【引用格式】杨宏山, 李悟. 技术嵌入、双轨学习与城市治理的机制设计——基于B市基层治理改革的案例分析[J]. 公共管理与政策评论, 2022, 11(3): 107-115.

—文章结构—

一、技术嵌入城市治理的文献回顾

二、城市治理的双轨学习分析框架

三、B市基层治理改革的案例分析

（一）问题解决与接诉即办改革

（二）新矛盾推动新议题

（三）从“接诉即办”到“未诉先办”

（四）双轨学习的成效与模式转化

四、结论与讨论

人类社会的每一次跃进式发展都离不开关键技术的支撑。当前，以大数据为代表的信息技术突飞猛进，给城市治理带来深刻影响。信息技术与城市治理能力并非简单的线性关系，新技术应用也会带来新问题，城市治理需要基于问题导向，在回应和反思中持续改进机制设计，探寻可持续的城市治理之道。本文在文献回顾的基础上，提出城市治理的双轨学习分析框架，进而选择B市基层治理改革进行案例研究，解析政府学习的模式变迁，探讨提升城市基层治理能力的机制设计。

一、技术嵌入城市治理的文献回顾

上海世博会提出一个响亮的主题：“城市，让生活更美好。”将这一主题转化为现实，既要改进基础设施，也要应用现代技术手段，完善城市治理的组织体系。梳理技术嵌入城市治理的研究文献，可以看到，相关研究主要有政府赋能和社会赋权两种分析视角。

一些研究者从政府赋能的视角，剖析了信息技术对政府能力的提升作用。有研究提出，在传统治理模式下，决策者依靠经验进行决策，现代技术提供了高效率的数据采集、集成手段，提高了运算和分析能力，公共管理的精细化水平随之提升。一种流行性观点认为，借助信息技术和大数据分析手段，对海量数据进行挖掘整合、统计关联和预测分析，可准确掌握城市运行的动态体征，及时识别城市问题。胡税根提出，利用新一代数据分析技术与方法，在海量数据中进行智能处理和分析，可全面感知公众需求，提升议题筛选、问题识别的时效性，从而降低决策风险和成本。孟天广进一步指出，大数据塑造了新型国家与社会关系，推动着政府治理模式从科层官僚制向扁平化治理、回应型治理转型，催生了数字民主、在线政府、数字治理、开放政府等新兴治理制度。

一些研究者从社会赋权的视角，探讨了信息技术应用对社会发展的促进作用。在微观层面上，信息技术简化了获取信息的渠道，降低了公众参与的成本，当人们通过简单操作就能及时获取高容量的信息时，个人会更有动力参与公共事务。在中观层面，技术应用为多元主体增进沟通提供了渠道，促进了信息交换和应用，降低了政府、市场和社会三大主体之间的信息不对称问题。在宏观层面上，有研究提出，互联网技术突破了时空障碍，促进了个体之间的互动，动摇了社会的“中心-边缘”结构，催生了“去中心化”的社会结构。施瓦布指出新技术革命实现物理世界、数字世界和生物世界的融合和交互，使得全世界正在进入“颠覆性”变革的新阶段。

上述两种视角增进了对技术应用促进城市治理变革的理论认知，同时也有局限性。这些研究认为大数据技术提升了公共治理的可预见性，但却忽视了技术应用也需要组织机制支持。对于政府管理而言，如果缺少必要的组织再造、流程再造和机制创新，仅仅依赖于技术手段，则会导致技治主义、目标位移等衍生问题;对于社会发展来讲，信息技术应用也会强化信息优势方的权利，影响公民参与的平等性。可见，技术嵌入与城市治理能力提升之间并非简单的线性关系，大数据应用既可能实现绩效倍增，也可能衍生出新的治理难题。只有改进政府治理的学习模式，才能在技术应用与城市善治之间建立更为稳健的因果关系。

基于上述，本文提出城市治理的“双轨学习”分析框架，新技术应用对于城市治理能力的影响作用，在根本上受制于政府治理的学习模式。相对于问题应对性质的学习来讲，溯因学习属于更深层次的学习模式，它通过溯因分析识别影响治理绩效的关键变量，进而提出新的治理理念，探求可持续的问题解决路径。

二、城市治理的双轨学习分析框架

我国城市基层治理普遍面临着“有限资源与全面责任”“条块分割与协同不力”等治理难题，而信息技术应用被视为解决问题的一种有效路径。现代信息技术有利于提升问题识别能力，但问题识别并不等于问题解决，有效解决问题有赖于建立新的认知模式。面对层出不穷的现实问题，改进城市治理需要构建协商议事机制，在官员、专家、利益相关者之间增进知识分享和交流，在个体学习、团队学习与组织学习之间建立高效率的转换机制，从而改进政府系统的认知模式，调整目标定位、组织架构、机制设计。当面对反复出现的问题时，公共部门如果不能提出新思路，依然遵循旧的心智模式，技术应用就可能陷入低水平的“锁定”状态。

公共部门是基于一定任务而组织起来，并通过组织学习途径获取新知识，运用新知识推进组织变革，以适应内外部环境的变化。组织学习通过分享新理念、新知识、新思维，将个人、团队的认知转化为组织认知，并依靠制度化机制来保存这种记忆，从而形成新政策、新战略。阿吉利斯提出，组织学习可分为单环学习和双环学习两种类型。单环学习(single-loop learning)建立在既定规则之下，当面临新环境时，组织依然遵守已有的规则和心智模式；双环学习(double-loop learning)则不再固守旧的规则和认知，一旦环境反馈对组织提出质疑，组织便会生成新的政策、目标和心智模式。阿吉利斯将单环学习比作自动恒温器，它会在“过热”和“过冷”时关闭和开启。如果自动恒温器能够提出温度是否应该设置为固定值，提出“为什么要这么做”,这便是一种双环学习。本文将其引入城市基层治理分析，提出组织变革的双轨学习模式，分别为“问题应对型学习”和“现象溯因型学习”(见图1)。城市治理既要组织问题应对型学习，也要引入反思性质的现象溯因型学习，提升韧性治理和适应能力。

问题应对型学习以解决当前面临的紧迫问题为目标，立基于现行规则和价值导向，公共部门通过学习提出新策略、新工具，形成了一种应激形态的治理模式。这种学习针对现实的问题，侧重于局部分析、工具选择、策略应用，并不进行整体审视和反思。问题应对型学习包括以下几个环节：一是收集城市运行的案例及数据，通过数据分析发现问题；二是基于对问题的研判，启动政策议程，提出政策计划；三是采取实际行动，将方案付诸实施；四是开展绩效评估，决定是否继续将问题纳入议程。问题应对型学习致力于改进技术手段，开发新的政策工具，而不对组织系统的运行逻辑、因果机制进行诊断。单纯依靠行政问责和量化考核机制，也会促使行动者采取策略性行为，致使问题从显性转为隐性状态，例如基层治理过于重视指标考核则会诱发“上下同谋”“数字游戏”等问题。

现象溯因型学习以系统性、结构性优化为诉求，它基于事实性证据，审视公共治理的制度安排，识别影响治理绩效的关键变量，解析因果关系及作用机理，形成新的认知模式，进而提出新愿景，调整治理结构、目标定位和机制设计。现象溯因型学习不仅致力于解决问题，也对问题背后的组织理念、目标设定进行反思与修正。在城市治理中，这种溯因型学习可以分解为以下几个阶段：一是基于数据集成，识别经常出现的城市问题；二是对问题进行溯因分析，探寻引发问题的关键因素；三是反思已有规则和治理结构，提出新的认知模式；四是调整目标定位和机制设计，提出新的政策方案。问题应对型学习依赖于目标管理模式，注重设置指标，收集数据，开展绩效评价；而现象溯因型学习致力于超越目标管理责任制，转而追求跨界协商、民主审议、多元共治、模式优化。相较于问题应对型学习，现象溯因型学习具有全观性、系统性、深度性、审视性的特征。如果说前者主要通过渐进修正的方式推进常规变迁，那么，后者则致力于对组织系统进行结构优化。

问题应对型学习和现象溯因型学习分别具有各自的行动逻辑，两者各有优势，也都具有局限性(见表1)。作为一种类型学的划分，两种学习模式的差异性在于：第一，在问题诊断方面，前者针对具体问题建立学习机制，致力于改进政策工具，后者针对重复出现的问题，致力于探究深层原因，侧重于对治理体系进行结构优化；第二，在行动逻辑方面，前者关注如何应对实际问题，后者关注问题背后的因果逻辑；第三，在目标导向方面，前者追求快速响应，要求执行者采取行动解决问题，后者注重改进治理体系、提升整体效能，要求引入新理念，构建新机制；第四，从学习结果看，前者有利于提升政策实施效率，也会加重基层公务人员负担，导致变通执行和共谋行为，后者有利于提升治理韧性和适应能力，也面临着如何凝聚共识并转化为集体行动的难题。

改进城市基层治理，决策者需要兼顾两种学习模式的作用，构建双轨学习的认知模式，并根据具体情境，在两种学习模式之间建立转化机制。当问题应对导致系统不堪重负时，就需要引入现象溯因型学习，致力于优化基层治理体系。在新体系建立后，提升治理效能又需要问题应对型学习。一方面，城市治理需要及时获取并反馈问题信息，促使责任主体解决问题；另一方面，针对普遍存在的现实问题，也要引入现象溯因型学习，在系统反思的基础上，提出新理念、新导向、新概念，进而调整组织目标和机制设计。城市治理的大部分政府学习属于问题应对型学习，关注于解决问题的新手段，但停留于问题应对难以开启高质量发展之路。而且，问题应对型学习具有路径锁定效应，其边际收益呈递减趋势，随着内外部环境变化，如果不引入新理念，传统治理模式的修修补补则会导致问题叠加，致使治理成本和压力增大。

三、B市基层治理改革的案例分析

在城市治理体系中，街道办事处是最为基层的行政组织，承担着广泛的属地管理责任，普遍面临有限资源、无限责任、负担较重问题。提升基层治理主体的回应性，更好地满足民生需求，已经成为亟待破解的现实课题。

B市为我国北方地区的超大型城市，近年来该市推进基层治理改革，为解析政府治理的学习模式提供了典型案例。为了提升街道对属地事务的统筹协调能力，2018年年初，B市启动新一轮街道管理体制改革，致力构建党建引领的“街道吹哨、部门报到”机制。为此，该市开展街道大部门制改革、城管综合执法改革、基层治理考评改革，推进权力下放、资源下沉、责任下沉，强化街道层次的执法权、资源配置权、建议权、协调权和评价权，着力提升“块块”对“条条”的引领和整合能力。

伴随着经济社会发展的步伐，城市居民对社区服务品质的要求不断提升。随着受教育水平的提升，居民的法治意识和维权能力也有明显提升。在此背景下，B市提出“接诉即办”的工作要求，致力于整合政府热线，在政府与市民之间构建便捷的沟通渠道。随着市民拨打热线的诉求量快速增长，B市审视基层治理问题，进一步提出推进“未诉先办”改革，要求构建社区议事平台，将物业服务企业、业主委员会纳入基层治理体系，构建社区治理共同体，发挥多方主体的作用，提升共同治理能力。观察B市基层治理改革历程，可以清晰地看到“问题应对型学习”与“现象溯因型学习”交互作用的模式演化。

（一）问题解决与“接诉即办”改革

针对基层治理存在条块分割、信息分散、协同不力问题，为了提升居民诉求的响应性，B市在“街道吹哨、部门报到”改革的基础上，设置“12345”市民服务热线平台，统一受理市民诉求，出台“接诉即办”考评办法。“接诉即办”改革以考评机制为抓手，通过集成问题数据，持续发布考核排名，促使基层部门关注民生问题。

首先，B市在全市层面对非紧急求助电话进行整合，设立统一的热线电话受理平台。B市撤销了各区设立的非紧急救助政府热线，改由市级“12345”市民服务热线统一受理市民的咨询和诉求。2019年年底，市“12345”热线整合了51条热线，将全市338个街道乡镇、16个区、市级部门和公共服务企业全部接入“12345”市民服务热线平台，形成统一的市民服务热线平台。改革后，“12345”热线成为市民诉求接单、派单、督办、回访、考评的统一平台，不仅承担便民咨询服务，也负责受理公众诉求，并开展大数据分析，发挥决策咨询、城市风险预测等功能。

其次，B市将属于街道职责范围的市民诉求直接派单给街道办事处，要求街道迅速回应，做到“接诉即办”。过去，“12345”热线接到市民诉求后，要将问题信息发给区级分中心，再由各中心派单给相关街道，中间环节增多，难免会降低问题处置效率。为提高问题处置效率，B市在“12345”热线平台与街道之间建立对接渠道，对于街道责任范围内的问题实行直接派单，省去了中间环节和往返时间。为提升问题解决能力，B市提出街道解决不了的问题，可通过“街道吹哨、部门报到”工作机制，相关职能部门接到“吹哨”后要迅速到达现场，基于职责分工提供协助。

最后，B市对责任单位进行“三率”考核，促使责任主体及时响应并解决民生诉求。B市将“响应率”“解决率”“满意率”作为考评的关键指标，与市委督查室和市监察局建立联动机制，通过绩效考核、效能监督等方式，每月对各街道乡镇、16个区、市级部门和公共服务企业进行考评、排名和问责，并将各区、各部门、各街道的考核数据纳入政府年度绩效考评和年度党组织书记抓基层党建述职评议考核，督促解决群众反映的诉求和问题。

“接诉即办”改革以提升问题处理能力为目标，构建城市运行管理平台，运用信息技术进行数据集成，通过绩效数据分析促使各类责任主体提升回应性，更好地履行职责。总体来看，通过集成问题信息，开展“三率”考评，这项改革提升了问题解决率，提高了市民投诉处理的满意率。根据B市“12345”热线平台提供的统计数据，2019年全市各单位的响应率达到100%,问题解决率从2018年的53.09%上升到74.96%,市民满意度从2018年的64.61%上升到87.26%。

（二）新矛盾推动新议题

B市将大数据技术嵌入城市治理体系，依靠“12345”热线平台集成问题数据，进而诊断问题，以问题信息为导向，传动并牵引责任链条，形成问题回应和治理行动，致力于解决居民反映的实际问题。观察B市“接诉即办”的工作实践，该项改革提升了基层治理的回应性，解决了一些“老大难”问题，也产生了新问题、新矛盾。

第一，市民拨打热线电话数量快速增长，市级平台的负荷量持续加重。B市“12345”热线平台2019年度发布的数据报告显示：2019年，“12345”热线共接听群众来电696.36万件，同比2018年增长27.5%。其中，受理群众诉求251.97万件，同比2018年增长46.07%;2019年全年每月受理的诉求量均高于2018年同期水平，并且呈逐月上升趋势，11月份的投诉量最大，达到29.53万件。B市的常住人口达到两千多万人，随着市民拨打“12345”热线的数量越来越多，市级平台坐席员数量持续增长。

第二，基层政府的责任定位与自身能力之间存在张力。当前，街道办事处普遍面临有限资源与全面责任的矛盾，减轻街道机构与公职人员的行政负担，需要基于街道办事处的权力、资源和能力，合理界定属地管理的责任边界。在“接诉即办”工作中，市民反映的部分问题不属于政府责任范围，诸如老旧小区没有电梯、居民上下楼困难、小区物业纠纷等，街道办事处接到“派单”后，只能居中进行协调，无法替代小区物业履行责任。老旧小区存在不少历史遗留问题，有的问题涉及复杂的利益纠葛，接到居民来电投诉后，街道和社区处理起来十分困难。S街道一位科长提出：“我包片的小区既有央产房又有市产房，央产房的公维基金很难提取，一些央产房没有纳入改造，像外墙的保温层就没有，这是居民经常反映的一个问题，我们只能做好解释工作。”

第三，自上而下的考核压力致使基层治理存在变通行为。B市“接诉即办”的一项重要抓手是“三率”考核。在指标化的考核约束下，由于可支配的资源有限，一些基层机构不得已采取策略性行为，通过共谋或变通的方式来应对上级考核。在调研中，一位街道干部表示：“能解决的诉求我们会马上解决，不能解决的要做好沟通工作，尽可能让对方给个好评价。”基层干部也存在主动拨打政府热线的情况。一位街道办副主任在访谈中表示：“如果一个人对办理结果表示不满意，为了达到90%的满意率，就要有9个满意的结果，才能实现这个目标。”这意味着在基层治理数字化转型过程中，行动者有较强的制度压力去影响数字生产，动员和构建非正式的网络隐瞒信息，以应对数量化指标的考核。

（三）从“接诉即办”到“未诉先办”

推进城市基层治理改革，除了识别既有问题之外，也需要审视治理体系，通过溯因分析识别关键变量及作用机理，进而引入新理念，构建新模式。针对“接诉即办”出现的新问题，B市启动新一轮组织学习，提出构建“未诉先办”机制，提升社区问题的主动治理能力。

在城市基层治理中，行政负担过重的一个重要原因是公共部门的职责边界不够明晰，不论是公共事务还是私人事务出现问题，公共部门都要介入并承担主体责任。推进城市基层治理现代化，既要明确政府机关及其派出机构的职能边界，也要推进社区赋权，构建富有效率的协商议事机制，支持居民制定社区规约，构建承诺、监督和冲突解决机制，发展社区事务的自治和共治体系。埃莉诺·奥斯特罗姆提出，组织集体行动需要解决三大难题：新制度的供给问题、可信承诺问题、相互监督问题。当一项社区公共问题亟待解决，而居民通过自主组织途径一时难以达成集体行动时，政府组织仍需要介入进来，构建多方参与的共同治理体系，化解社区自主治理失灵问题。总体来说，B市推进“未诉先办”的改革举措主要包括以下三个方面：

第一，明确公共部门的责任边界，建立街道职责清单制度。城市居住小区具有多样性，社区主体多元、居民诉求多元、新老问题交织，仅仅依靠公共部门及其资源，难以有效应对多样化的社区问题。改进城市基层治理，当务之急是基于政府与市场、政府与社会的角色定位，厘清基层政府及街道办事处的职责边界，明确哪些事务属于政府责任范围，哪些事务应由市场主体、社会主体、居民履行职责。在推进“未诉先办”工作中，B市提出建立街道办事处职责清单制度，要求减轻基层负担，防止大包大揽。2020年11月，B市印发《B市街道党工委和办事处职责规定》,列举了街道承担的职能任务，包括党群工作、平安建设、城市管理、社会建设、民生保障、综合保障六大领域，要求推进街道依规依法履职，未列入街道职责范围的事项，各部门不得擅自向街道委托、授权、下放。

第二，建设社区议事平台，构建社区事务多元共治和自主治理机制。推进“未诉先办”工作，公共部门既要主动发现并解决问题，也要发挥市场主体、社会力量的作用，形成政府治理、多元共治、自主治理相互支持的治理格局。为此，B市出台《关于进一步深化“接诉即办”改革工作的意见》,要求在党建引领下，整合辖区内各类资源，动员多方主体参与社区治理，形成“多方参与、共建共管”工作机制。在推进“未诉先办”工作中，B市提出“对应当由市场、社会、个人解决的诉求，运用市场机制和社会力量，避免过度干预”。为提升社区治理效能，B市提出建设社区议事平台，发挥社区议事厅、小区业主委员会和物业管理委员会的作用，推动基层自治组织、社会组织、市场力量协同发力。这种通过社区议事协调各方利益诉求，基于互惠与承诺集聚共识，基于共识开展集体行动的运作方式，为居住小区解决公共问题、改进人居环境提供了新路径。

第三，改进绩效考评机制，构建兼容外部责任和内部控制的复合型评价模式。以“12345”热线收集的数据作为评价依据，这代表着市民参与导向的绩效评价。城市治理既要提升公众满意率，也要完成自上而下交办的任务，并做到依法依规运作，满意率评价不应成为公共部门考评的唯一依据。针对早期考评存在的问题，B市调整了“接诉即办”评价机制，主要涉及三个方面：一是建立考评负面清单，对不合法、不合理的诉求采取剔除法，不再纳入考评体系，由相关部门对投诉者做好解释工作；二是加强诉求信息汇总研究，对市民投诉开展大数据分析，为优化决策提供支撑；三是引入分级分类评价机制，每月对全市各街道(乡镇)、承担公共服务职能的企事业单位进行考评，将考核结果分为先进、进步、整改、治理四类。新的评价机制兼顾外部责任约束和内部控制要求，传递了多维度的价值诉求和目标导向。两种改革的比较如表2所示。

（四）双轨学习的成效与模式转化

B市通过两轮组织学习，持续深化大数据分析嵌入城市治理的因果认知，进而改进机制设计，致力于构建政府治理、多元共治、自主治理三者既分工又补位的基层治理新格局。“接诉即办”改革具有问题应对型学习的典型特征，它针对居民多次反映却得不到解决的基层问题，致力于提升问题解决率和市民满意率。这项改革以市民热线为抓手，以问题信息为传导，促使责任主体提高办事效率，并对处置结果进行跟踪考评。“接诉即办”改革提升了公共部门的回应性，也产生了一些新问题。而“未诉先办”改革则采取溯因型学习模式，即在系统诊断的基础上，提出基层治理新理念，要求动员企业、社区组织等多方主体，构建“多元治理、共建共管”体系。

从“未诉先办”改革的实践发展看，B市以区域化党建和社区议事为抓手，着力发展多元共治与自主治理的运作机制。其中，多元共治由基层党组织牵头，将物业公司、业主委员会、驻社区单位纳入社区议事，形成多方主体共商共治模式。对于暂不具备成立业委会条件的小区，B市规定由街道负责组建物业管理委员会，其成员由居委会、业主、物业使用人代表组成，主任由居委会代表担任，这一制度安排提升了居委会的动员和引领能力。而自主治理针对居民自治、业主自治事项，由相关主体通过自行管理或集体决定委托第三方的形式，对小区物业、环境卫生、公共秩序进行管理和维护。2019年下半年，B市C区就有26个老旧小区通过居民议事达成共识，引入物业服务公司，实现从自管物业向专业化物业服务转变。

需要注意的是，问题应对型学习和现象溯因型学习属于学理意义上的类型学划分，在实践中，公共事务治理并不是非此即彼的单一学习模式，而是可以兼容两种学习模式。这两种学习模式也会相互转化，共同构成了组织学习的动态循环过程。问题应对型学习是组织学习的初始模式，致力于改进治理工具和方法，立足于在操作层面解决问题；现象溯因型学习属于更深层次的组织学习，针对重复出现的面上问题，通过系统审视和溯因分析，识别关键自变量，进而提出公共治理的新思路、新模式、新机制。在基层治理转型过程中，对于新模式、新机制出现的问题，仍要发挥问题应对型学习模式的作用，通过渐进调适路径改进机制安排。

四、结论与讨论

通过梳理技术嵌入政府治理的相关文献，我们发现技术嵌入与政府善治并非必然的线性关系，新技术既可能提升对政策问题的识别和应对能力，也可能会产生新的挑战和问题，甚至可能导致既有问题隐形化，而组织学习模式是影响公共部门治理能力的关键因素。本研究提出城市治理的“双轨学习”模型，区分了组织学习的两种类型，分别是问题应对型学习和现象溯因型学习，问题应对型学习以解决组织当前面临的紧迫问题为目标诉求，它以维护稳定和提升效率为导向，侧重于问题研判、工具选择和策略应用，但并不对现行治理模式及机制进行审视和反思。而现象溯因型学习则建立在归因分析的基础之上，通过反思治理理念和目标设置，提出新概念、新愿景、新机制。与问题应对型学习相比较，现象溯因型学习更注重治理模式和机制设计的可持续性。

考察B市基层治理创新可以看到，“接诉即办”改革具有问题应对型学习的典型特征，而“未诉先办”改革则依赖于现象溯因型学习，提出新的治理愿景和机制安排。“接诉即办”改革设置“12345”热线，统一受理市民的服务诉求，通过综合考评等举措，促使政府部门关注民生需求，提高了居民来电诉求的响应率、解决率和满意率。这项改革也出现了一些新问题，例如市民来电量快速增长、基层负担过重、变通性执行、策略性应对等。通过第二轮组织学习，在系统审视的基础上，B市提出基层治理新导向，要求推进“未诉先办”改革，构建社区治理微循环。在新一轮改革中，B市着力于科学界定公共部门责任，制定街道职责清单，推进社区赋权，建设居民议事平台，构建社区事务多元共治、自主治理新格局，推动社区居委会、社会组织、市场主体协同发力，改进绩效评价方式，构建兼顾外部责任和内部控制的复合型评价模式，展现了超大城市基层治理创新的新图景。

城市治理既要基于问题应对导向，构建局部优化性质的常态学习模式，也要针对重复出现的治理难题开展溯因学习，识别影响治理绩效的关键因素，进而提出新理念，设计新方案，构建新机制，推进城市治理转型，全面提升政府治理能力。推进城市治理创新需要区分问题情境，选择合适的组织学习模式。一般而言，对于新出现的政策问题，可选择问题应对型学习方式，通过观察、比较和评估不同干预的效果，从中筛选出更有效的政策工具。然而，对于问题应对型学习无法解决的治理难题，则要开展现象溯因型学习，通过寻找问题背后的深层次原因，提出恰当的因果解释，提出新的推论和政策路线，设计新的政策方案，并根据试点反馈持续优化政策方案。

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